左金霞

【摘 要】環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，阻礙了社會進(jìn)步和人民生活幸福指數(shù)的提高，對環(huán)境污染的監(jiān)督與整治工作迫在眉睫。環(huán)境審計作為環(huán)境監(jiān)督的有效工具之一，受到了各級政府部門的廣泛重視，各省為開展環(huán)境審計工作采取的舉措各具地方特色、各有千秋。本文選取江蘇、浙江、山東三省作為先行開展環(huán)境審計工作的代表，從江蘇省的“制度先行、環(huán)保資金審計并重”、浙江省的“科技強(qiáng)審”以及山東省的農(nóng)村環(huán)境審計出發(fā)，求同存異，探索符合吉林省實(shí)際狀況的環(huán)境審計工作的新思路。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境污染;環(huán)境監(jiān)督;環(huán)境審計

引言

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不僅帶來了人們生活水平的巨大提高，同時也造成了環(huán)境的極度惡化。據(jù)統(tǒng)計，2018年我國338個城市中，有220個城市空氣質(zhì)量不合格，90%以上的城市水域嚴(yán)重污染，受金屬污染的耕地面積占總耕地面積的五分之一，環(huán)境污染和生態(tài)破壞成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，黨的十八屆六中全會提出，加大環(huán)境治理力度，將習(xí)近平生態(tài)文明思想作為環(huán)境審計發(fā)展的指導(dǎo)思想，走污染防治與環(huán)境改善雙贏之路，實(shí)現(xiàn)打好污染防治攻堅戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。環(huán)境審計是審計機(jī)關(guān)對被審計單位環(huán)境管理活動的真實(shí)性、合法性、有效性的監(jiān)督評價活動，作為資源利用、環(huán)境治理的重要工具，各級政府部門應(yīng)重視環(huán)境審計的作用，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的外部監(jiān)督。我國江蘇省、浙江省、山東省三省率先開展了環(huán)境治理工作，尤其在環(huán)境審計方面具有顯著的建樹。而吉林省環(huán)境污染問題日益突出，繼續(xù)加強(qiáng)對環(huán)境的監(jiān)管尤為必要。本文探討了江、浙、魯?shù)阮I(lǐng)先省份環(huán)境審計工作的經(jīng)驗(yàn)，探索符合吉林省實(shí)際狀況的環(huán)境審計工作的新思路。

一、江蘇省環(huán)境審計的經(jīng)驗(yàn)

江蘇省位于東南沿海，近年來，城市化進(jìn)程加快，數(shù)以千計的工業(yè)企業(yè)在太湖周邊集聚，直至2007年，長期污染造成的太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件不僅導(dǎo)致整個無錫的飲水危機(jī)，更是充分表明了太湖水環(huán)境遭到了嚴(yán)重的污染。在國家總體方案的指導(dǎo)下，江蘇省和無錫市制定了具體計劃，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。將應(yīng)急防控與長期治理相結(jié)合，追蹤太湖治理項目。由于太湖水污染治理項目繁多、難度大，江蘇省審計局在完善相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，采取以項目為主線，以監(jiān)督環(huán)保專項資金的合理使用、落實(shí)責(zé)任到個人為審計途徑的新思路，歷經(jīng)多年的修復(fù)，太湖水環(huán)境逐漸改善，水質(zhì)主要指標(biāo)全部滿足或優(yōu)于國家標(biāo)準(zhǔn)。

1.完善環(huán)境審計制度。

藍(lán)藻事件爆發(fā)后，江蘇省政府及相關(guān)部門出臺、完善規(guī)章制度16項，無錫市審計局為配合省政府工作的開展，發(fā)布了《無錫審計局關(guān)于太湖治理和環(huán)境保護(hù)專項審計的實(shí)施意見》，不僅完善了水環(huán)境質(zhì)量評估的標(biāo)準(zhǔn)，而且增強(qiáng)了全社會的環(huán)保意識。2011年實(shí)施的《江蘇省審計條例》高度重視資源和環(huán)境項目的實(shí)施，重點(diǎn)監(jiān)測環(huán)境政策的執(zhí)行情況、環(huán)保資金的使用和管理狀況以及審核環(huán)境項目的建設(shè)和績效情況，依法對各個單位進(jìn)行審計監(jiān)督。此《條例》的頒布，不僅健全了地方審計法規(guī)體系，更是順應(yīng)了形勢的發(fā)展要求，各省在完善環(huán)境審計規(guī)章制度時，應(yīng)借鑒和總結(jié)江蘇省的制定經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)審計監(jiān)督工作的法制化、科學(xué)化。

2.加強(qiáng)資金監(jiān)管與使用。

無錫市審計局以環(huán)保資金財務(wù)審計為基礎(chǔ)，重點(diǎn)拓展太湖治理和環(huán)境保護(hù)專項審計;太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)后，無錫市審計局優(yōu)先安排審計力量，對應(yīng)急財政資金進(jìn)行審計，保證?？顚Ｓ?。2009至2012年，該局與太湖流域?qū)徲嫏C(jī)構(gòu)合作，對太湖水污染治理各期項目和資金進(jìn)行后續(xù)審計，并對污染控制項目進(jìn)行抽查，檢查藍(lán)藻打撈、控源截污、生態(tài)修復(fù)各個環(huán)節(jié)，查出違規(guī)金額72億元，收繳及節(jié)約財政資金3億元。同時，該局專門開展了針對“五小”及“三高兩低”企業(yè)排污費(fèi)征管情況的專項審計調(diào)查，審查其內(nèi)控制度，促使200多萬元排污費(fèi)征繳到位，并且指出了其環(huán)保專項資金分配與使用方面的不足，提出了整改意見。

3.積極探索環(huán)境責(zé)任審計。

在太湖藍(lán)藻事件中，盡管有關(guān)部門全力投入了大量資金，但沿岸仍堆積了大量藍(lán)藻。資源化利用過程推進(jìn)十分緩慢。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門的項目和企業(yè)存在著建設(shè)不足、監(jiān)督不力、效率低下等責(zé)任缺失問題。情況通報后，省政府整頓了有關(guān)負(fù)責(zé)部門和人員。近年來，江蘇省各級政府簽署了目標(biāo)責(zé)任書，重點(diǎn)檢查環(huán)境政策的執(zhí)行是否到位，環(huán)保資金的收集、分配和使用是否合理，工程項目的責(zé)任分配是否合理以及是否實(shí)施環(huán)境監(jiān)管，審計署在審計工作通訊中報告并推廣了這種方法。2015年，為進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境治理責(zé)任，海安縣審計局進(jìn)一步加大了黨政主要干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施環(huán)境審計意見》等文件。

二、浙江省環(huán)境審計的經(jīng)驗(yàn)

浙江省舟山漁場是我國四大漁場之一，作為長三角經(jīng)濟(jì)帶的藍(lán)色通道，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近海狀況逐漸惡化，近岸海域中嚴(yán)重污染面積為4 131平方公里，赤潮災(zāi)害頻發(fā)，累計面積超過10 000平方公里。舟山市嵊泗縣所轄的嵊泗列島是我國的天然港區(qū)，也是唯一的國家級列島，近幾年，輪船碰撞、燃油泄漏使得嵊泗縣海水養(yǎng)殖區(qū)富營養(yǎng)化狀態(tài)嚴(yán)重，引起有關(guān)部門的廣泛關(guān)注。2018年，嵊泗縣審計局針對2017年度劣V類水整治情況開展了專項審計調(diào)查項目，審計發(fā)現(xiàn)海洋特別保護(hù)區(qū)法律法規(guī)執(zhí)行不力、水體改善項目所收集的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、管理效率低下等問題。截至2019年2月，該縣海洋和漁業(yè)局積極整頓并取得了顯著成效。

1.落實(shí)細(xì)化法規(guī)。

浙江省嵊泗縣審計局在發(fā)現(xiàn)污染問題后，立即出臺法規(guī)條例，推進(jìn)海洋保護(hù)。結(jié)合該縣實(shí)際，出臺了《嵊泗縣養(yǎng)殖管理辦法》、《嵊泗縣海釣游管理辦法》，全面落實(shí)巡護(hù)制度，加強(qiáng)與環(huán)保、邊防等部門聯(lián)合執(zhí)法，推進(jìn)海洋資源和環(huán)境雙重保護(hù)。同時建立海洋環(huán)境監(jiān)測機(jī)制，嚴(yán)厲打擊向保護(hù)區(qū)排放污染物等違法行為。聯(lián)合縣財政局出臺《嵊泗縣海洋與漁業(yè)綜合管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》，收繳海洋生態(tài)補(bǔ)償金、漁業(yè)資源增值保護(hù)費(fèi)400余萬元，加強(qiáng)了資金管理。

2.以大數(shù)據(jù)為抓手，推動“科技強(qiáng)審”落地見效。

浙江省舟山市從數(shù)據(jù)采集到數(shù)據(jù)治理，做了一系列標(biāo)準(zhǔn)化工作。大力推進(jìn)生態(tài)領(lǐng)域的審計工作，在地理信息技術(shù)審計應(yīng)用領(lǐng)域開展戰(zhàn)略合作，促進(jìn)測繪、地理信息數(shù)據(jù)及技術(shù)在審計領(lǐng)域的融合。嵊泗縣利用大數(shù)據(jù)比對精準(zhǔn)查找問題，應(yīng)用收集到的數(shù)據(jù)，審查漁業(yè)資源費(fèi)、海域使用金、油價補(bǔ)貼款、船證不符整治罰沒款應(yīng)繳未繳、收支不合規(guī)等問題，共計查實(shí)違規(guī)資金1 187.69萬元。

3.突出環(huán)境審計的“實(shí)用性”，創(chuàng)新審計方式方法。

浙江省嵊泗縣審計局緊跟新時代新要求，積極探索審計工作的新方法，成效顯著。第一，多維收集信息，精心組織審前調(diào)查。深入調(diào)查研究，構(gòu)建審計內(nèi)容框架，精心學(xué)習(xí)交流，深化審計方案和方式方法。學(xué)習(xí)省廳關(guān)于環(huán)境審計的政策文件、視頻培訓(xùn)，將自然資源和環(huán)境審計的政治和生態(tài)理念納入舟山市漁業(yè)審計項目;多次組織人員赴市局參加海洋資源環(huán)境項目審前研討會，群策群力商討確定全市統(tǒng)一審計方案與審計內(nèi)容。第二，立足區(qū)位特點(diǎn)，精準(zhǔn)制訂方案。因地制宜，建立“三清單”式的審計計劃，即審計內(nèi)容、審計資料、審計方法。第三，創(chuàng)新方法模式，精心組織實(shí)施。為高效、有序推進(jìn)審計現(xiàn)場實(shí)施，根據(jù)審計任務(wù)安排，創(chuàng)新審計組織方式，設(shè)立了政策組、資金組、資源組、生態(tài)組四個小組分塊實(shí)施。充分應(yīng)用多種審計技術(shù)方法，查深查透問題。應(yīng)用趨勢分析評價海洋污染管控情況，收集并整理海洋環(huán)境公告數(shù)據(jù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)，以了解排入海洋的污水排放情況，對各項指標(biāo)圖表化趨勢分析，以此作為環(huán)境保護(hù)方面的評價依據(jù)。

三、山東省環(huán)境審計經(jīng)驗(yàn)

山東省作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)省，三農(nóng)問題是全省工作的重點(diǎn)，而農(nóng)村環(huán)境問題尤為突出。近年來，山東省膠州市的環(huán)境保護(hù)工作一直處于山東省的前列，大氣和水的環(huán)境質(zhì)量不斷提高。膠州市率先整治農(nóng)村的環(huán)境污染問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)、污染治理工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活污水處理一體化，積極探索形成長效保護(hù)機(jī)制。膠州市政府和審計局發(fā)現(xiàn)居民將生活污水排放至金冠韻河，導(dǎo)致水體黑臭、污染嚴(yán)重，有關(guān)部門立即制定并實(shí)施了金冠韻河改造規(guī)劃，使河水水質(zhì)提升至IV類，成功轉(zhuǎn)型為濕地生態(tài)系統(tǒng)。膠州市審計局還重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)村環(huán)境連片整治情況，發(fā)現(xiàn)并解決了污水處理模塊運(yùn)行問題，不僅規(guī)范了管理活動，而且，污水處理模塊出水均達(dá)到甚至高于一級A標(biāo)準(zhǔn)。多家媒體將“膠州經(jīng)驗(yàn)”推廣到全國，值得各省市學(xué)習(xí)借鑒。

1.開展“結(jié)合型”環(huán)境審計。

膠州市審計局將執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全方位地引入環(huán)境審計中，在預(yù)算執(zhí)行審計中，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境保護(hù)資金的使用情況，逐步擴(kuò)大審計范圍，從水環(huán)境審計向大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域擴(kuò)展，保障了環(huán)境審計信息的可靠性和全面性。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，特別是辦事處、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，引入了資源環(huán)境評價體系，使書記、鎮(zhèn)長重視環(huán)境保護(hù)的重要性和資源環(huán)境審計工作的內(nèi)容、程序和要求。通過對現(xiàn)存問題的解剖分析，提高了各級領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間環(huán)境保護(hù)的意識和科學(xué)發(fā)展的能力。

2.關(guān)注熱點(diǎn)問題，聽取群眾意見。

自環(huán)境審計工作開展以來，膠州審計局一直把人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題作為審計監(jiān)督風(fēng)向標(biāo)，圍繞群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題進(jìn)行環(huán)境審計。2010年，膠州市審計局對膠州市民環(huán)境保護(hù)和企業(yè)污染在線監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行了現(xiàn)場審計，對居民關(guān)心的企業(yè)排污在線監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行了審計，發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門監(jiān)管體系有缺陷、企業(yè)排放數(shù)據(jù)與監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致等問題，并提出了合理化的對策，建議相關(guān)部門進(jìn)一步完善企業(yè)在線排污監(jiān)測系統(tǒng)，改善環(huán)境質(zhì)量，保障居民身心健康。

3.重點(diǎn)對典型項目進(jìn)行環(huán)境審計。

近兩年，膠州市審計局結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，將典型項目作為環(huán)境審計切入點(diǎn)。在改造金冠韻河項目中，加大污水管網(wǎng)鋪設(shè)力度，重新修改并實(shí)施了河道改造計劃，這次經(jīng)驗(yàn)在“三河治理”項目中得到了驗(yàn)證，降低了收納污水的難度。由“少海新城”項目逐步擴(kuò)展到“膠州灣產(chǎn)業(yè)基地”“躍進(jìn)河入?？诙沃卫怼钡热兄攸c(diǎn)投資項目進(jìn)行環(huán)境審計，以生態(tài)建設(shè)為目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞“三個抓手”突出審計重點(diǎn)，一是以項目建立在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)為抓手，二是以項目在規(guī)劃、施工、運(yùn)營等各個環(huán)節(jié)執(zhí)行國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策為抓手，三是以對污染防治措施的合法性、效益性為抓手，按照這個審計框架對本市典型項目開展環(huán)境審計工作，能夠從多個方面揭露其污染環(huán)境和破壞生態(tài)的問題，從而推動綠色發(fā)展。

綜上所述，江、浙、魯三省在開展環(huán)境審計工作中，都強(qiáng)調(diào)重視環(huán)保資金的使用、分配與管理。江蘇省、浙江省都注重制度先行，完善了環(huán)境審計相關(guān)的制度標(biāo)準(zhǔn)，為項目資金的合理使用、項目環(huán)節(jié)的合法性提供法律保障;江蘇省、山東省都將環(huán)境審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，注重責(zé)任追究，加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)。江蘇、浙江、山東三省面對各自的環(huán)境審計難題，采取的應(yīng)對措施存在共性的同時也有差異。首先，江蘇省在審核環(huán)保資金使用的真實(shí)性、合法性的同時，重點(diǎn)審核政府和企業(yè)應(yīng)履行的環(huán)境責(zé)任落實(shí)情況，探索了以責(zé)任履行為主線的新型環(huán)境責(zé)任審計之路。其次，浙江省發(fā)揮自身科技強(qiáng)省的優(yōu)勢，以大數(shù)據(jù)為抓手，利用數(shù)據(jù)審計技術(shù)，創(chuàng)新環(huán)境審計方法，精心組織實(shí)施環(huán)境審計工作。最后，山東省高度貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的思想，認(rèn)真聽取群眾意見，以典型工程為抓手，著力解決人民關(guān)心的熱點(diǎn)問題。

四、吉林省對領(lǐng)先省份環(huán)境審計經(jīng)驗(yàn)的借鑒

東三省原本是我國的老工業(yè)基地，近幾年，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有所下降，吉林省尤為突出。2018年吉林省GDP為15 074.62億元，比去年增長4.5%，發(fā)展較為緩慢。吉林省占地18.74平方公里，人口為2 753.3萬人，地廣人稀，對環(huán)境審計工作缺乏重視，環(huán)境審計監(jiān)管體系不完善;由于其資源依賴性的重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)占比大，加大了環(huán)境負(fù)擔(dān)，污染負(fù)荷十分嚴(yán)重;而經(jīng)濟(jì)放緩，財政資金短缺，對生態(tài)建設(shè)的投入力不足。

1999年，國家為支持吉林省生態(tài)省的建設(shè)，批準(zhǔn)吉林省為全國生態(tài)建設(shè)試點(diǎn)省，吉林省政府和相關(guān)部門相當(dāng)重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，保障環(huán)境審計工作平穩(wěn)有序的開展;吉林省地處東北地區(qū)，毗鄰黑龍江省、遼寧省，具有與東北亞區(qū)域開展合作的優(yōu)越區(qū)位條件，人才交流密切，是中國面向東北亞開放的重要窗口;吉林省科技教育優(yōu)勢突出，全省擁有58所高等院校和121個科研院所，科學(xué)家、工程師、大學(xué)生人數(shù)占全省比例大幅增加，有利于高素質(zhì)人才隊伍的構(gòu)建。

因此，吉林省政府和相關(guān)審計部門應(yīng)該結(jié)合省情，借鑒江、浙、魯三省的經(jīng)驗(yàn)，利用自身發(fā)展優(yōu)勢的同時改善不足之處，從以下四個方面推進(jìn)環(huán)境審計工作的開展：

1.完善數(shù)據(jù)審計機(jī)制。

吉林省應(yīng)有效地利用起自身科技強(qiáng)省的優(yōu)勢，逐步建立環(huán)境審計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，積極開發(fā)環(huán)境計算機(jī)審計平臺，探索大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能在環(huán)境審計領(lǐng)域的應(yīng)用，促進(jìn)環(huán)境審計的持續(xù)發(fā)展。利用“吉林祥云”大數(shù)據(jù)平臺，從基層到高層審計人員都能夠熟練運(yùn)用以SQL Server數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)的計算機(jī)審計技術(shù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和查詢。運(yùn)用現(xiàn)代審計手段，將大數(shù)據(jù)技術(shù)全面融入到環(huán)境審計之中，持續(xù)完善數(shù)據(jù)審計機(jī)制。

2.創(chuàng)新環(huán)境審計方式。

建議吉林省樹立生態(tài)文明建設(shè)全局觀，針對多個省份共同關(guān)注的環(huán)境污染事項，加強(qiáng)區(qū)域間各部門的交流、合作，力爭建立起多部門聯(lián)合審計的組織模式。如對河流、大氣污染防治問題，圍繞統(tǒng)一的審計目標(biāo)，制定審計內(nèi)容，確保分工公平合理，能夠更加有效地推動跨區(qū)環(huán)境問題的解決。針對本省的環(huán)境審計問題，審計機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)省內(nèi)環(huán)保、國土、財政、水利等各個部門的聯(lián)系，組成聯(lián)合審計組，構(gòu)建跨部門、跨區(qū)域的多元審計格局。

3.建立高素質(zhì)的環(huán)境審計隊伍。

吉林省高校眾多，要重視引進(jìn)擁有環(huán)境學(xué)知識以及環(huán)境保護(hù)技術(shù)的專門人才，積極組織專業(yè)知識培訓(xùn)與審計干部學(xué)習(xí)交流活動，注重人才的開發(fā)，逐步壯大環(huán)境審計隊伍，充實(shí)環(huán)境審計力量，建立起一支高素質(zhì)環(huán)境審計隊伍。由于環(huán)境審計涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)，因此要建立專家儲備庫，涵蓋環(huán)境類、資產(chǎn)評估類、公共衛(wèi)生類等多個領(lǐng)域，在需要時可提請這些專家參與、協(xié)助或指導(dǎo)工作，以提高環(huán)境審計的效率、效果和權(quán)威性。

4.注重環(huán)境責(zé)任追究。

據(jù)調(diào)查，許多環(huán)境問題源于區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部對污染防治的重視不足、履職不到位。因此，健全環(huán)境責(zé)任追究制度，細(xì)化各部門和領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，提高各單位主體的環(huán)保責(zé)任意識，并及時調(diào)查違法行為;同時，將環(huán)境保護(hù)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，對環(huán)境造成嚴(yán)重污染的干部不得提拔任用，并依法加強(qiáng)責(zé)任追究。

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（作者單位：長春理工大學(xué)）