丁百仁

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 211100)

美國著名學(xué)者約瑟夫·斯蒂格利茨指出， 中國城鎮(zhèn)化與美國高科技將是影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的兩件大事， 其中， 中國城鎮(zhèn)化將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會增長的火車頭。[1]城鎮(zhèn)化(urbanization)指鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)集聚， 鄉(xiāng)村不斷轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)、 農(nóng)民不斷轉(zhuǎn)化為市民的過程， 從而讓城鎮(zhèn)的數(shù)量增加、 用地?cái)U(kuò)大、 人口比重上升。 城鎮(zhèn)化的核心在于減少農(nóng)民， 變農(nóng)民為市民。 21世紀(jì)是中國城鎮(zhèn)化的世紀(jì)， 更為具體地說， 是農(nóng)民(包括農(nóng)民工)市民化的世紀(jì)。[2]因此， 在當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中， 那些從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的農(nóng)民工能否順利地實(shí)現(xiàn)市民化， 對中國乃至世界的發(fā)展都具有深遠(yuǎn)意義。

1 “虛”的城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化問題

城鎮(zhèn)化是人類社會進(jìn)步的必然趨勢， 也是現(xiàn)代文明發(fā)展的重要標(biāo)志。 西方發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明， 一個(gè)國家或地區(qū)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化有著天然的親和性。 比如， 英國的城鎮(zhèn)化發(fā)生最早且發(fā)展最為廣泛， 城鎮(zhèn)化率由1860年的20%左右增至1950年的80%， 到如今的90%以上， 城鎮(zhèn)化基本完成。[3]新中國成立以來， 在和諧環(huán)境下開啟現(xiàn)代化， 城鎮(zhèn)化水平連年攀升， 截止2018年末， 該比例為59.58%， 其中， 2011年最具標(biāo)志性， 該年度的城鎮(zhèn)化率為51.27%， 城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口。[4]

中國高水平的城鎮(zhèn)化引發(fā)質(zhì)疑， 甚至被認(rèn)為是“水分”或“低質(zhì)”問題？其中爭議直接涉及城鎮(zhèn)化的度量方式。 城鎮(zhèn)化率是衡量城鎮(zhèn)化程度的有效指標(biāo)， 即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀?包括常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率。 從統(tǒng)計(jì)角度來看， 常住人口城鎮(zhèn)化率是常住城鎮(zhèn)人口除以總?cè)丝冢?該比值屬于名義上的城鎮(zhèn)化率， 因?yàn)槌Ｗ〕擎?zhèn)人口中相當(dāng)一部分為非城鎮(zhèn)戶籍人口， 由于城鄉(xiāng)二元體制的存在， 他們無法獲得某些城市權(quán)利、 服務(wù)與待遇， 測算戶籍人口城鎮(zhèn)化率應(yīng)該剔除之。 因此， “虛”的城鎮(zhèn)化率主要來自非城鎮(zhèn)戶籍人口， 即常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之差。 同樣以2018年為例， 中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)59.58%， 而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅43.37%， 相差16.21%。[4]

作為發(fā)展中國家， 改革開放以來的大規(guī)模人口流動對中國城鎮(zhèn)化(特別是常住人口城鎮(zhèn)化)產(chǎn)生了巨大影響。 最為顯著的表現(xiàn)就是農(nóng)民工的貢獻(xiàn)， 只要他們在城鎮(zhèn)居住、 工作和生活超過六個(gè)月， 就構(gòu)成了常住人口統(tǒng)計(jì)口徑中的“城鎮(zhèn)化率”(或名義上的城鎮(zhèn)化率)。 根據(jù)最新的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)， 2018年中國農(nóng)民工總量為28 836萬人， 比上一年增長0.6%。[5]如此規(guī)模龐大的農(nóng)民工在“虛”的城鎮(zhèn)化中占據(jù)舉足輕重的角色。 因此， 在“流動的中國”， 要使“虛”的城鎮(zhèn)化蛻變?yōu)椤皩?shí)”的城鎮(zhèn)化， 關(guān)鍵是解決農(nóng)民工市民化問題。

2 半城鎮(zhèn)化： 農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)

2.1 農(nóng)民工： 農(nóng)民抑或市民？

在城鎮(zhèn)化過程中， 由于城鄉(xiāng)區(qū)分的戶籍管理制度， 中國出現(xiàn)了一個(gè)規(guī)模龐大的獨(dú)特群體——農(nóng)民工。 農(nóng)民工概念于1983年由張雨林教授提出， 一直沿用至今。 農(nóng)民工， 又叫進(jìn)城務(wù)工人員、 打工仔、 盲流人員等， 指在城鎮(zhèn)地區(qū)從事非農(nóng)工作的農(nóng)民。

農(nóng)民工是一個(gè)獨(dú)特而矛盾的詞匯。 一般來說， 農(nóng)民是在農(nóng)村工作的人， 與土地為伴； 工人是在城鎮(zhèn)工廠里打工的人。 離開農(nóng)村， 走進(jìn)工廠， 應(yīng)該稱為工人， 為何發(fā)明農(nóng)民工？首先， 它與“農(nóng)民”詞根相關(guān)。 英語中“農(nóng)民”有farmer和peasant兩種譯法， 分別代表職業(yè)和身份雙重意義： 職業(yè)上的意涵顯而易見， 指長期直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者， 而身份上的界定相對復(fù)雜， 有著多重考慮， 比如， 是先賦， 還是后致， 抑或介于二者之間。 因之， 農(nóng)民在身份與職業(yè)的組合中變得困惑。[6]此外， 它還導(dǎo)源于中國特殊的制度設(shè)置。 新中國成立以來， 在發(fā)展主義指導(dǎo)下， 中國形成了以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。 農(nóng)村外出人口雖跨越“顯性戶籍墻”實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)城流動， 但“隱性戶籍墻”影響他們的身份轉(zhuǎn)換、 權(quán)利實(shí)現(xiàn)和服務(wù)享有。[7]

農(nóng)民工是農(nóng)民向工人的過渡， 既不是完全意義上的農(nóng)民， 也不是真正意義上的市民。 從職業(yè)維度來看， 農(nóng)民工接近市民， 即在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商， 是薪資一族， 當(dāng)然， 二者也有一定區(qū)別， 如他們多位于次級勞動力市場。 從身份維度來看， 他們來到城鎮(zhèn)， 不再與土為伴， 但戶口還在農(nóng)村， 制度身份是農(nóng)民。 因此， 農(nóng)民工預(yù)示著該群體身份和職業(yè)之間的內(nèi)在不一致。

2.2 農(nóng)民工的半城鎮(zhèn)化

農(nóng)民工在城市過著怎樣的生活？其市民化狀態(tài)如何？市民化有狹義和廣義之分， 其中， 狹義市民化側(cè)重技術(shù)層面， 指按照國家現(xiàn)代化要求， 將農(nóng)村戶籍人口(如農(nóng)民工)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍人口的社會過程， 表現(xiàn)為城鎮(zhèn)的戶籍身份、 權(quán)利與福利獲得； 廣義市民化強(qiáng)調(diào)社會、 文化與心理層面， 指借助于市場化、 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的聯(lián)合推動， 促使農(nóng)村戶籍人口在素質(zhì)、 價(jià)值觀念與行為模式等方面向市民看齊。[8]

站在廣義市民化角度， 已有研究表明多數(shù)農(nóng)民工屬于半城鎮(zhèn)化。 最初， 半城鎮(zhèn)化的概念源自地理學(xué)， 至少包括兩個(gè)層面： 一是地理區(qū)域的半城鎮(zhèn)化(或空間半城鎮(zhèn)化)， 描述城鎮(zhèn)的邊緣或過渡地帶， 比如， 麥克吉認(rèn)為分布在大城市之間的交通走廊地帶可能成為與城市彼此作用強(qiáng)烈、 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的半城鎮(zhèn)化； 二是人口流動的半城鎮(zhèn)化(或人口半城鎮(zhèn)化)， 描述流動人口的不完全融合狀態(tài)， 比如， 廖塔和米斯克爾指出那些長期生活在城市貧民窟里、 且深感沒有希望和機(jī)會的約旦河西岸和加沙、 蘇丹以及非洲大湖地區(qū)的難民就是代表。[9]本文的半城鎮(zhèn)化是第二個(gè)層面上的意義延伸， 其關(guān)鍵在于限定語“半”字， 就像人的一只腳跨入門內(nèi)， 而另一只腳還在門外， 處于一種分離或邊緣化的狀態(tài)對他們。 投影到農(nóng)民工身上， 城鎮(zhèn)僅將他們當(dāng)作經(jīng)濟(jì)活動者， 對他們開放有限的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域， 將他們排斥在政治、 社會和文化生活外， 沒把他們當(dāng)作具有市民身份的主體。 如盧楠、 王毅杰等人的研究表明， 雖然農(nóng)民工和市民在勞動力市場中的不平等在縮小， 但由于沒有城市戶口， 他們在城市中的生活狀況與城市居民相差極大， 成為農(nóng)民和市民間的第三類獨(dú)特群體。[10]

半城鎮(zhèn)化的主要問題在于農(nóng)民工不能實(shí)現(xiàn)他們的市民化夢想， 以往研究表明， 形成該局面的原因有以下幾點(diǎn)： 一是制度結(jié)構(gòu)的根本阻礙。 1978年以來， 雖然城鄉(xiāng)二元體制有所松動， 但是其他派生性制度， 比如， 勞動與社會保障、 教育培訓(xùn)和福利待遇等設(shè)置， 仍然不太公平。 二是市民的固有偏見和排斥。 現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制影響了市民對農(nóng)民工的心理和行為表現(xiàn)， 他們認(rèn)為城里人是“一等公民”， 而農(nóng)村人是“二等公民”。 三是政府管理體制的不合理和滯后性。 在近30年的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中， 政府對農(nóng)民工市民化問題缺乏整體思考和規(guī)劃， 導(dǎo)致其呈現(xiàn)目標(biāo)缺失、 道路不明、 盲目推進(jìn)的無序狀況。 最后是農(nóng)民工自身的不足之處。 由于教育、 培訓(xùn)等人力資本較差， 農(nóng)民工多就業(yè)于次級勞動力市場， 不利于經(jīng)濟(jì)和社會資本的累積。[11]

2.3 農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的發(fā)展陷阱

農(nóng)民工作為城市社會的重要組成部分， 他們的半城鎮(zhèn)化不僅影響自身福利、 阻礙城市整合， 更影響鄉(xiāng)城流動的動態(tài)軌跡、 關(guān)聯(lián)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。 任遠(yuǎn)指出， 農(nóng)民工的半城鎮(zhèn)化或融合不足讓城鄉(xiāng)面臨雙重陷阱： 就農(nóng)村來看， 體現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 一是半城鎮(zhèn)化弱化了農(nóng)民工進(jìn)入城市的動機(jī)， 造就短期化、 頻繁性的遷移行為； 二是半城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)民工保留小農(nóng)土地， 不利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營； 三是半城鎮(zhèn)化導(dǎo)致青年外出、 老年返鄉(xiāng)的遷移循環(huán)， 鄉(xiāng)城之間的壁壘固化。 就城市來看， 也體現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 一是半城鎮(zhèn)化不利于穩(wěn)定的勞動力供給， 尤其在劉易斯拐點(diǎn)即將到來之際， 民工荒更加劇了這一風(fēng)險(xiǎn)； 二是半城鎮(zhèn)化帶來的短期性和流動性， 使城市就業(yè)部門難以通過穩(wěn)定用工和人力資本投資來推動產(chǎn)業(yè)升級； 三是半城鎮(zhèn)化約束了農(nóng)民工的消費(fèi)行為。[12]

劉泰洪、 鞠真玉也認(rèn)為， 農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化會積聚一定的社會風(fēng)險(xiǎn)： 一是催生人為的社會不公， 由于城鄉(xiāng)二元體制， 農(nóng)民工面臨與市民的差別化待遇， 容易對社會公正理念和原則構(gòu)成挑戰(zhàn)； 二是誘發(fā)制度性的社會排斥， 由于半城鎮(zhèn)化， 農(nóng)民工與市民構(gòu)成兩個(gè)不同系統(tǒng)， 表現(xiàn)在勞動就業(yè)、 社會交往、 福利保障等方面， 容易形成社會偏見、 歧視與排斥； 三是造成群體自身的認(rèn)同危機(jī)， 半城鎮(zhèn)化讓農(nóng)民工兩難， 既不是完整的農(nóng)民， 也不是真正的市民， 容易導(dǎo)致“第三種人”的模糊認(rèn)同； 四是埋下社會矛盾的潛在誘因， 半城鎮(zhèn)化讓農(nóng)民工時(shí)常遭受“非國民待遇”， 容易萌生負(fù)面情緒(如不滿、 抵制和仇恨)， 進(jìn)而產(chǎn)生過激或失范行為。[13]

農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化帶來諸多發(fā)展陷阱， 既涉及群體自身(如權(quán)益保障、 社會排斥、 認(rèn)同危機(jī))， 也涉及農(nóng)村社會(如農(nóng)民家庭收入、 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革、 農(nóng)村現(xiàn)代化)， 還涉及城市社會(如勞動力的穩(wěn)定供給、 內(nèi)需市場的擴(kuò)大、 城市質(zhì)量的改善)， 更涉及城鄉(xiāng)一體化和國家和諧發(fā)展。 正如相關(guān)研究所指出的， 解決好農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化是當(dāng)前中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展正面臨著的關(guān)鍵問題， 無論是對該群體貢獻(xiàn)和熱情的激發(fā)， 還是對國家繁榮和活力的維系， 都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。[14]

3 “人的城鎮(zhèn)化”與農(nóng)民工市民化

城鎮(zhèn)化包括物的城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化。 其中， 物的城鎮(zhèn)化指城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大， 城鎮(zhèn)用地不斷增加， 城鎮(zhèn)物質(zhì)環(huán)境不斷拓展， 優(yōu)勢資源不斷向城鎮(zhèn)集中， 側(cè)重于城鎮(zhèn)的外在或物質(zhì)建設(shè)； 人的城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移， 農(nóng)民不斷向市民轉(zhuǎn)化， 具備與市民相似的素質(zhì)、 觀念與行為， 享受與市民均等的權(quán)利、 服務(wù)與待遇， 過上與市民一樣的生活。[2]中國早期城鎮(zhèn)化主要是物的城鎮(zhèn)化， 集中于城鎮(zhèn)人口占比、 城鎮(zhèn)硬件設(shè)施以及城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等客體層面， 較少關(guān)注人在城鎮(zhèn)的居住、 工作與生活等主體層面， 以致于在近30年的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中沒有很好地處理和解決國家發(fā)展戰(zhàn)略、 制度安排、 結(jié)構(gòu)壓力與農(nóng)民工市民化問題， 使廣大農(nóng)民工仍然處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。[3，9]因此， 推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要從“人的城鎮(zhèn)化”這一理論視角出發(fā)， 重新審視農(nóng)民工市民化問題。

3.1 “人的城鎮(zhèn)化”理論及其啟示

“人的城鎮(zhèn)化”是伴隨城市化研究不斷深入的。 20世紀(jì)90年代， 面對大量農(nóng)民工進(jìn)城， 就有學(xué)者提出“人的城市化”看法， 認(rèn)為在城市化建設(shè)中要突出人(包括作為城市建設(shè)者的農(nóng)民工)的主體和核心地位。[15]張曉洲認(rèn)為， 城市化建設(shè)的首要問題在于解決“人的城市化”[16]。 李培林同樣強(qiáng)調(diào)， 城市化建設(shè)更應(yīng)該優(yōu)先考慮“人的城市化”， 關(guān)注其中人的素質(zhì)、 觀念、 生產(chǎn)和生活方式問題。[17]在新形勢下， 黨的十八大報(bào)告對中國城市化提出了更高目標(biāo)和要求， 大力倡導(dǎo)“新型城鎮(zhèn)化”， 把“人的城鎮(zhèn)化”作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)與核心。 相比之下， “人的城鎮(zhèn)化”充分尊重了中國實(shí)際情況， 不僅關(guān)心人口分布的均衡發(fā)展， 引導(dǎo)農(nóng)民(包括農(nóng)民工)向大中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移， 還關(guān)心人口素質(zhì)的均衡發(fā)展， 引導(dǎo)農(nóng)民(包括農(nóng)民工)的文化、 觀念與行為向市民看齊。

“人的城鎮(zhèn)化”以人的全面發(fā)展為導(dǎo)向， 通過制度設(shè)置來保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(包括農(nóng)民、 農(nóng)民工等)和市民在勞動就業(yè)、 福利保障、 社會參與等方面一視同仁， 同時(shí)搭建良好的溝通平臺， 消解社會各界對他們的偏見、 歧視和排斥， 促進(jìn)其融入城鎮(zhèn)。[2]具體而言， “人的城鎮(zhèn)化”主要涉及： 一是外部和諧人文環(huán)境的建設(shè)， 增強(qiáng)城鎮(zhèn)社會的包容性和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歸屬感； 二是資源公正分配的制度建設(shè)， 讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共享城鎮(zhèn)發(fā)展成果； 三是群體自身素質(zhì)的提高， 通過知識技能培訓(xùn)， 提升其就業(yè)競爭力， 并促進(jìn)其在思想觀念、 生產(chǎn)和生活方式等方面的轉(zhuǎn)變。

同時(shí)， 基于“人的城鎮(zhèn)化”的核心要義， 中國學(xué)者毛哲山將其區(qū)分為發(fā)展階段、 價(jià)值取向和本質(zhì)與訴求三個(gè)基本環(huán)節(jié)。 其中， 就“人的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展階段來說， 它關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為個(gè)人或群體的自身發(fā)展， 重點(diǎn)提升農(nóng)民工的文化素質(zhì)、 思想觀念以及生產(chǎn)生活方式等， 并為其融入城鎮(zhèn)提供良好環(huán)境。 就“人的城鎮(zhèn)化”的價(jià)值取向來說， 它強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)化中關(guān)注人的主體性、 人與人以及人與自然之間的均衡發(fā)展。 就“人的城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)與訴求來說， 它促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的個(gè)體素質(zhì)和觀念提升、 社會融入和公平獲取資源的能力。[18]

正如“人的城鎮(zhèn)化”的修飾詞一樣， 它啟示我們， 一個(gè)國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)不能僅僅著眼于“物”的形式層面， 更要突顯“人”的實(shí)質(zhì)層面， 最關(guān)鍵的是引導(dǎo)城市空間中的人們在素質(zhì)、 觀念與行為朝著文明方向發(fā)展。 具體到從鄉(xiāng)村走進(jìn)城市的農(nóng)民工， 就是推動市民化， 改變他們的半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。

3.2 “人的城鎮(zhèn)化”的核心在于農(nóng)民工市民化

從強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境的“物的城鎮(zhèn)化”到重視內(nèi)部主體的“人的城市化”、 再到“人的城鎮(zhèn)化”， 是伴隨中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r而作出的科學(xué)調(diào)試， 也符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律。 與以往的城鎮(zhèn)化相比， “人的城鎮(zhèn)化”凸顯了城鎮(zhèn)化建設(shè)的人文關(guān)懷， 尤其是尊重和幫助處于相對弱勢地位的流動人口(如農(nóng)民工)。 正如《中央城鎮(zhèn)化工作會議公報(bào)(2013)》所強(qiáng)調(diào)的那樣， “要以人為本， 推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化， 提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量， 把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”[19]。 在中國， 規(guī)模龐大的農(nóng)民工是城鎮(zhèn)常住人口， 同時(shí)是非城鎮(zhèn)戶籍人口， 因而構(gòu)成了市民化的最重要對象人群之一。 在“人的城鎮(zhèn)化”這一理論視角下， 推動農(nóng)民工市民化是其核心內(nèi)容， 任務(wù)十分迫切， 有著重大的實(shí)踐意義。

第一， 農(nóng)民工市民化是保障其國民待遇， 維護(hù)合法權(quán)益的重要保證。 由于受到一些國家政策和制度的整體歧視， 如戶籍制度及衍生的勞動就業(yè)、 醫(yī)療保障制度等， 農(nóng)民工往往不能與市民享受均等待遇。 進(jìn)入城鎮(zhèn)以后， 廣大農(nóng)民工在就業(yè)、 教育、 社會保障、 政治參與等方面的制度阻礙和競爭劣勢明顯。 農(nóng)民工市民化至少能保證他們在政策和制度層面上與市民“平起平坐”， 對公民權(quán)利和福利待遇的享有不會受到戶籍和身份的制約， 也符合“人的城鎮(zhèn)化”之公平的價(jià)值取向。

第二， 農(nóng)民工市民化是增加其城市性， 促進(jìn)社會融入的現(xiàn)實(shí)要求。 除了制度本身賦予其不同的權(quán)利和待遇之外， 他們在生活方式、 價(jià)值觀念、 法律意識等層面也與市民存在一定區(qū)別。 這使農(nóng)民工的“城市性”不足， 難以向城鎮(zhèn)社會靠擾， 有時(shí)甚至構(gòu)成較大阻力。 農(nóng)民工市民化有助于該群體自身素質(zhì)的提高以及意識形態(tài)、 價(jià)值觀念、 生活方式、 行為方式和社會組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變， 能更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)融入。

第三， 農(nóng)民工市民化是去表象化， 提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的最佳選擇。 研究指出中國目前的城鎮(zhèn)化是一種名義上的城鎮(zhèn)化(或“虛”的城鎮(zhèn)化)， 而非實(shí)質(zhì)上的城鎮(zhèn)化(或“實(shí)”的城鎮(zhèn)化)， 城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)沒有城鎮(zhèn)化率所揭示的那么高。 這是因?yàn)椋?被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工規(guī)模龐大， 而該群體的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)無法與市民相媲美。[3]農(nóng)民工市民化有助于讓相當(dāng)一部分農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換， 成為新市民， 進(jìn)而提高城鎮(zhèn)化層次。

此外， 農(nóng)民工市民化不僅能夠?qū)崿F(xiàn)他們自身的公民權(quán)利、 城鎮(zhèn)發(fā)展和社會正義等， 還有利于構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展聯(lián)動機(jī)制， 為鄉(xiāng)村創(chuàng)造新契機(jī)， 加快城鄉(xiāng)一體化。 相關(guān)研究指出， 農(nóng)民工市民化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要支點(diǎn)： 一方面， 農(nóng)民工市民化可以使他們享有與城鎮(zhèn)居民均等的服務(wù)、 福利， 真正融入當(dāng)?shù)厣睿?成為城鎮(zhèn)主人， 從而有利于城鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展； 另一方面， 農(nóng)民工市民化可以帶動以家庭為單位的人口轉(zhuǎn)移， 在解決留守兒童、 留守婦女、 留守老人等次生社會問題的同時(shí)， 也為重整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會資源騰出了空間， 從而有利于農(nóng)村現(xiàn)代化。[14]

3.3 農(nóng)民工市民化是“人的城鎮(zhèn)化”的實(shí)現(xiàn)途徑

“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。 走新型城鎮(zhèn)化， 意味著城鎮(zhèn)化進(jìn)入了新的發(fā)展階段， 不同于以往“物的城鎮(zhèn)化”(或“虛”的城鎮(zhèn)化)， 我們需要對既有的城鎮(zhèn)化實(shí)踐進(jìn)行重新審視， 總結(jié)和反思過去存在的不足、 弊端和教訓(xùn)， 以更高的發(fā)展目標(biāo)和要求來推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)， 從而促使經(jīng)濟(jì)增長、 社會發(fā)展和人民福祉提升達(dá)到一個(gè)新水平。 這要求重視遷移人群(主要是農(nóng)民工)的市民化， 避免他們難以融入城鎮(zhèn)所帶來的排斥和隔離問題； 重視人們的生活福祉， 城鎮(zhèn)化不僅為了GDP， 列應(yīng)將社會成員美好生活需求的滿足作為奮斗目標(biāo)； 重視不同人群的發(fā)展和參與， 城鎮(zhèn)化不只是地產(chǎn)擴(kuò)張和樓宇建設(shè)， 還包括提升人的能力和知識， 從而創(chuàng)造生機(jī)勃勃的精彩畫面。[16]

與以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略主張同步， 黨的十八大以來， 中國各級政府將有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化(主要是農(nóng)民工市民化)作為工作重點(diǎn)， 不斷推進(jìn)戶籍制度改革， 努力實(shí)現(xiàn)1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶， 而未落戶的流動人口也努力保障他們能夠享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。 從地方戶籍改革試點(diǎn)來看， 戶籍改革采取的措施主要有嚴(yán)格控制型、 有限控制型和全面放開型三大類。[20]其中， 嚴(yán)格控制型主要以北京、 上海、 廣州、 深圳等一線城市為代表， 比如， 2010年廣州在省政府出臺的《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》基礎(chǔ)上實(shí)施積分入戶政策， 規(guī)定外來務(wù)工人口只要積滿85分即可申請入戶， 但每年積分入戶的指標(biāo)有限， 且積分標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于85分。 有限控制型主要以成都、 重慶、 南京等部分二線城市為代表。 比如， 2010年成都出臺的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》規(guī)定農(nóng)民(包括農(nóng)民工)可以帶著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)城落戶， 且享有市民的權(quán)利、 待遇與保障， 但前提是購置一定面積的住房， 即購房入戶。 全面放開型主要以德陽、 鄂州、 巢湖等三線及以下中小城鎮(zhèn)為代表。 比如， 2012年， 德陽市提出“零門檻”的戶籍制度， 規(guī)定凡在城鎮(zhèn)合法經(jīng)營、 依法納稅一年以上， 或在城鎮(zhèn)連續(xù)務(wù)工一年以上， 或在城鎮(zhèn)有合法固定住所或租住穩(wěn)定住所且連續(xù)居住一年以上的人員， 其本人及直系親屬均可辦理入戶。

以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在于人的市民化， 而人的市民化的重要構(gòu)成是農(nóng)民工。 顯然， 從以上三種類型的戶籍改革案例中可以發(fā)現(xiàn)， 雖然各個(gè)地方的入戶條件不一， 但它們都是為了解決好現(xiàn)有“1億人”問題， 特別是包括農(nóng)民工在內(nèi)的1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化， 以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量， 進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)， 且伴隨以上三種類型的戶籍改革的綜合性并舉， 由農(nóng)民工轉(zhuǎn)化而來的新市民與日俱增。[20]因此， 在某種意義上來說， 加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化是“人的城鎮(zhèn)化”的綠色通道和有效路徑。

4 “人的城鎮(zhèn)化”視閾下的市民化之路

城鎮(zhèn)化就是人口向城市遷移和重新集聚， 從轉(zhuǎn)移人口的社會特點(diǎn)和空間位置來看， 至少有農(nóng)民工、 居村農(nóng)民、 郊區(qū)農(nóng)民等幾種常見類型。 毫無疑問， 農(nóng)民工在其中占據(jù)了相當(dāng)一部分， 而且由于他們工作和居住于遷移城市， 往往成為市民化的主要對象。 如何順利推動農(nóng)民工市民化、 扭轉(zhuǎn)該群體的“半城鎮(zhèn)化”局面是當(dāng)前中國面臨的一個(gè)重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。 從“人的城鎮(zhèn)化”理論視角來看， 這也是新型城鎮(zhèn)化的要求與實(shí)踐， 需要國家在制定城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)對包括農(nóng)民工在內(nèi)的1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口予以高度重視， 將他們視作公民而不僅是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依賴的廉價(jià)勞動力， 并對該群體市民化有整體規(guī)劃和布局。 當(dāng)然， 這也不僅是黨和政府的事情， 更有賴于社會各界的共同努力。 結(jié)合地方案例和群體特點(diǎn)， 本文認(rèn)為可以從內(nèi)、 外視角出發(fā)， 通過外部(如政府、 市民等)“賦權(quán)”、 內(nèi)部(自我)“增能”以及二者的有效互動逐步向前推進(jìn)。

外部“賦權(quán)”關(guān)鍵在于破除“雙重戶籍墻”， 即“顯性戶籍墻”和“隱性戶籍墻”。 前者指中國城鄉(xiāng)分立的戶籍制度設(shè)置， 簡單地說， 它是以居民戶口為基礎(chǔ)而建立起來的一整套社會管理制度， 包括戶口登記及與之相關(guān)的教育、 就業(yè)、 福利與保障等管理制度， 構(gòu)成外在制度壓力， 形塑并固化了城鄉(xiāng)二元體制。 “隱性戶籍墻”是一種衍生墻， 是“顯性戶籍墻”制約功能的進(jìn)一步延伸與拓展， 具有韌性身份證屬性， 本質(zhì)上是一種“社會屏蔽”制度， 表現(xiàn)為就業(yè)不平等、 報(bào)酬不公平、 缺少福利保障及子女教育缺失等方面。[7]這就需要我們從以下幾個(gè)方面著手： 一是打破城鄉(xiāng)制度藩籬， 繼續(xù)深化改革現(xiàn)行戶籍制度， 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化； 二是推動勞動就業(yè)政策轉(zhuǎn)型， 加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保障， 構(gòu)建和諧勞動關(guān)系； 三是提升和均衡公共服務(wù)的供給， 讓更廣泛的人群高質(zhì)量地共享社會發(fā)展成果； 四是改進(jìn)社會管理體制， 營造有利于農(nóng)民工融入城市的社會氛圍， 減少來自各方面的社會排斥。

內(nèi)部(自我)“增能”關(guān)鍵在于積累各類資本， 提高農(nóng)民工的融城能力和實(shí)踐效果。 除了外在的制度保障之外， 農(nóng)民工能否市民化， 能否融入城市， 也取決于其具有的行動能力， 而這在很大程度上取決于其所掌握的資本總量。 諸多研究成果表明， 與市民相比， 農(nóng)民工在教育、 技能、 社會關(guān)系和心理韌性方面都有一定差距， 這些不利于他們市民化。 因此， 農(nóng)民工需要在既存的環(huán)境下， 注重積累自身的資本， 可以從以下幾個(gè)方面著手： 一是積極參與單位組織的職業(yè)技能學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動， 有條件的情況下， 繼續(xù)職業(yè)學(xué)歷教育， 提高自己的人力資本； 二是積極參與城市社會實(shí)踐， 擴(kuò)寬自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)， 提高自己的社會資本； 最后， 注重培養(yǎng)自我的心理調(diào)適能力， 從容應(yīng)對市民化過程中的逆境， 提高自己的心理資本。

外部“賦權(quán)”和內(nèi)部(自我)“增能”并非毫無交叉、 彼此平行， 而是相互影響、 緊密關(guān)聯(lián)。 外部“賦權(quán)”一方面可以解除戶籍制度及帶來的培訓(xùn)資格、 技能門檻等結(jié)構(gòu)限定， 間接地為農(nóng)民工提供自我學(xué)習(xí)和發(fā)展的機(jī)會、 空間和環(huán)境； 另一方面可以擴(kuò)大教育、 就業(yè)、 權(quán)利等的有效供給， 直接地為農(nóng)民工提供自我學(xué)習(xí)和發(fā)展的平臺、 資源和路徑， 即外部“賦權(quán)”構(gòu)成了內(nèi)部(自我)“增能”的推動劑。 同樣地， 內(nèi)部(自我)“增能”也可以積累自身的綜合實(shí)力(如文化、 技能與資本)， 從而為獲取外部“賦權(quán)”增加砝碼和可能。 因此， 需要采取“內(nèi)-外”聯(lián)動的視角來加以干預(yù)， 以期更好地推動農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化。