徐 穎

(安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

在“后單位制”社會里，城市基層管理機(jī)制相應(yīng)地發(fā)生重大的變化，居民自治成為我國城市社區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)，城市社區(qū)居委會也成為居民自治的重要載體與核心組織，全國各地的社區(qū)自治實(shí)踐也在持續(xù)展開中，但社區(qū)居委會過度行政化的問題依舊未得到完全解決，社區(qū)的社會性發(fā)展緩慢和微弱，“去行政化”成為當(dāng)下社區(qū)改革創(chuàng)新的核心問題。2017年6月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確指出，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效是加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理亟待補(bǔ)齊的短板。同年10月，黨的十九大報(bào)告提出要逐步推動社區(qū)治理重心的下移，加強(qiáng)社區(qū)治理體系的建設(shè)進(jìn)程[1]。對此，社區(qū)行政化與去行政化的問題再次成為社會各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)議題。為破解社區(qū)居委會行政化困境，各地以組織賦權(quán)增能為重心開展了“行政準(zhǔn)入”“居站分設(shè)”“撤街強(qiáng)社”“三社聯(lián)動”四種模式的實(shí)踐探索與局部性的行政化改革，如武漢實(shí)施的街道權(quán)力清單與減負(fù)清單，浙江三門等地所做的社區(qū)準(zhǔn)入制度。但實(shí)際上，繼替循環(huán)的去行政化改革訴求和行動并未真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治回歸的目標(biāo)，改革成效不彰的癥結(jié)始終存在，并使得居委會陷入空心化、內(nèi)卷化、邊緣化的尷尬境地和行政化反彈的多重悖論中。合肥作為近十年來發(fā)展迅猛的城市之一，由于城市化建設(shè)的逐步推進(jìn)而產(chǎn)生大量的回遷社區(qū)。合肥市的回遷社區(qū)幾乎遍布每個(gè)區(qū)，其中以包河區(qū)、蜀山區(qū)和濱湖區(qū)的回遷社區(qū)居多，回遷社區(qū)的復(fù)雜性和社區(qū)居民的特殊性使得社區(qū)居委會行政化問題日益凸顯。因此，以包河區(qū)的Y回遷社區(qū)為例，從國家與社會的關(guān)系角度出發(fā)，探究社區(qū)居委會“被行政化”的現(xiàn)實(shí)與困境，以促進(jìn)合肥市社區(qū)管理體制的改革與社區(qū)治理的現(xiàn)代化。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

社區(qū)行政化有著深厚的歷史文化背景和體制根源。國外主要從社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理模式的角度剖析社區(qū)行政化傾向，并且依據(jù)社區(qū)自治程度劃分出政府主導(dǎo)模式、社區(qū)自治模式及混合模式三種社區(qū)組織管理模式，其總體上的研究并不多。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對社區(qū)居委會行政化研究已日趨成熟，包含肯定行政化、否定行政化及完全行政化的三種態(tài)度意向。部分學(xué)者持肯定社區(qū)居委會行政化的主張，費(fèi)孝通作為國內(nèi)最早研究社區(qū)的學(xué)者之一，強(qiáng)調(diào)在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的長期影響下，行政化構(gòu)成我國社區(qū)的最大特征，社區(qū)在改革開放過程中催生的新的制度需求使得行政體系對管理城市社區(qū)顯得尤為重要[2]。徐勇[3]3-9則認(rèn)為完全自治的社區(qū)必會缺乏一定的組織強(qiáng)制性和組織效率，因此，社區(qū)行政化有其存在的合理性。上海浦東新區(qū)行政社區(qū)正是在政府組織下建立，其行政化的社區(qū)建設(shè)系統(tǒng)能夠最大限度地整合社區(qū)內(nèi)外的資源，便于政府的有效、實(shí)時(shí)管理。然而，大多學(xué)者持否認(rèn)社區(qū)行政化的態(tài)度，即支持“社區(qū)居委會去行政化改革”。以侯利文、徐永祥[4]2-6為代表的學(xué)者認(rèn)為社區(qū)作為城市治理場域中的實(shí)體部分，從成立之初就已被寄予自我管理、自我服務(wù)的自治期望，但一系列“去行政化”改革的成效不彰阻礙居委會的自治回歸，社區(qū)必須成為獨(dú)立的組織，才能更加充分地利用內(nèi)外部資源，這是社區(qū)居委會改革的最終方向。林尚立[5]也指出在基層關(guān)系場域中，不同層級的政府部門干預(yù)越多，即行政權(quán)力的擴(kuò)張程度越高，社區(qū)的自治水平越低。當(dāng)然也有少數(shù)學(xué)者提出“完全行政化”，即主張將居委會發(fā)展成為政府的下屬行政組織，以更有效率地承擔(dān)社會管理任務(wù)和提高居委會工作的質(zhì)量與水平。但事實(shí)上，透過以往“去行政化”改革實(shí)踐與當(dāng)代社區(qū)治理模式的創(chuàng)新與發(fā)展，社區(qū)“去行政化”或“適當(dāng)行政化”乃未來社區(qū)治理的大方向或?qū)嶋H操作框架，新時(shí)代的治理理念需要整合行政與自治的內(nèi)在關(guān)系和資源以推進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。另外，在關(guān)于社區(qū)居委會行政化原因的探索中，賈智丞、羅新安(2018；2014)從基層憲法、組織法的定性中具體剖析社區(qū)居委會的行政化色彩。通過相關(guān)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，以往學(xué)者大多從滕尼斯的“共同體與社會”等西方的治理語境中借用社區(qū)組織的經(jīng)驗(yàn)與理論，并從憲法的定性中提取居委會屬性定位的法理依據(jù)與預(yù)期來主張居委會自治屬性的回歸與去行政化改革的路向。具體而言，主要從歷史角度、居民角度、社區(qū)居委會本身治理三個(gè)方面展開研究并且更多地從資源依賴?yán)碚摵屠硇赃x擇理論視角出發(fā)，缺乏對國家與社會關(guān)系真實(shí)形態(tài)所塑造與影響的居委會行政化過程的關(guān)注與思考，缺少將居委會行政化困境嵌入到“國家與社會”的關(guān)系場域中或國家與社會的關(guān)系視角解讀的研究相對不足，形成現(xiàn)實(shí)中居委會去行政化的改革中行政化的不斷強(qiáng)化與再生產(chǎn)的“治亂循環(huán)”和“被圍困的居委會”(侯立文，2018)，最終造成一輪又一輪“去行政化”改革的失敗、低效與“去行政化之殤”的悖論[6]。社區(qū)居委會行政化有著深厚的歷史文化背景和體制根源，因此，融合歷史沉淀、現(xiàn)實(shí)改革邏輯在基層場域中的關(guān)系實(shí)踐，從國家與社會的視角與維度中透視由歷史背景與宏觀體制雙重嵌入的居委會“被圍困”現(xiàn)實(shí)，對其進(jìn)行認(rèn)知前提的轉(zhuǎn)換，并對已有改革邏輯進(jìn)行深刻反思，尋求具有普遍意義和效用的居委會“解困”的路徑選擇。

二、Y社區(qū)的基本情況及“被行政化”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與困境

1.Y社區(qū)的基本情況

Y回遷社區(qū)位于合肥市包河區(qū)南二環(huán)商圈一帶，自2008年起根據(jù)上級政府加快城市化建設(shè)進(jìn)程的指示進(jìn)行土地規(guī)劃與原本村落拆遷及重建工作，歷經(jīng)五年，于2013年底組織原著居民正式回遷安置。根據(jù)合肥市回遷社區(qū)安置工作的相關(guān)補(bǔ)貼政策，Y回遷社區(qū)的失地老人可享受每月614元的生活保障費(fèi)與社會保障費(fèi)等福利補(bǔ)貼。Y社區(qū)分A、B兩區(qū)，每個(gè)區(qū)共有十六幢樓，社區(qū)大約一萬人口。其中，總?cè)丝谥械娜种樵用?，另外三分之一則為外來流動人口，對外來流動人口的出租構(gòu)成Y社區(qū)居委會自治運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)來源之一。Y社區(qū)依舊保留原本在“村委會”基層治理與“村改居”管理模式下設(shè)置的16個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)，回遷之后直接合并納入到城市居委會的管理軌道模式中。16個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)隊(duì)長和副隊(duì)長在當(dāng)下的居委會的投票選舉、黨員大會等具體工作中代表居民選舉與表達(dá)意見。然而，Y社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尚不夠完善，內(nèi)部環(huán)境不夠整潔，居民娛樂場所與社區(qū)醫(yī)院并未納入回遷之前的社區(qū)規(guī)劃建設(shè)范疇。另外，社區(qū)居委會同時(shí)集物業(yè)、業(yè)委會功能于一身，在組織設(shè)置與功能、自治章程與工作制度、運(yùn)行方式與考核機(jī)制、社區(qū)活動的開展及社區(qū)選舉五個(gè)方面表現(xiàn)出不同程度的“被行政化”現(xiàn)實(shí)與困境，由此阻礙Y社區(qū)居民自治的回歸與社區(qū)治理模式的創(chuàng)新。

2.Y社區(qū)“被行政化”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與困境

(1)層化的權(quán)力結(jié)構(gòu):組織設(shè)置與功能的行政化。不同的社區(qū)包含不同類型的需求群體，其實(shí)際情況也千差萬別，因此按理來說社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)、功能及運(yùn)行方式等方面應(yīng)各有特色，但在實(shí)際操作中我國的基層社區(qū)組織卻無明顯差別[7]。Y社區(qū)在2013年底正式回遷之前已處于“村改居”的改革模式中，不同于“陌生人社會”的商品房社區(qū)，Y回遷社區(qū)既留有典型的農(nóng)村社區(qū)屬性，也具有城市社區(qū)的治理功能，并正處于傳統(tǒng)村落文化和人情契約關(guān)系結(jié)構(gòu)與城市社區(qū)樣態(tài)和治理邏輯間的矛盾中。因而，總體上伴有“半熟人、半陌生”“亦城亦鄉(xiāng)”的屬性與特征，但二者的自治組織體系卻完全一致。居委會的組織設(shè)置在政府運(yùn)作下展開，凸顯政府基層治理與基層社會控制的需要，而不是社區(qū)不同群體類型的需要。另外，居委會作為基層群眾自治組織，在法理層面上規(guī)定其主要任務(wù)為實(shí)現(xiàn)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，其日常協(xié)助政府深入居民開展的相關(guān)社會事務(wù)必須以不妨礙社區(qū)自治功能的發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)為基本前提[7]。但現(xiàn)實(shí)中Y社區(qū)居委會卻承擔(dān)著大量來源于政府部門下派尤其是街道辦的基層行政事務(wù)，由于大部分行政事務(wù)在具體操作與執(zhí)行過程中需要具體落實(shí)到各個(gè)社區(qū)，于是，Y社區(qū)居委會便成為科層化的權(quán)力結(jié)構(gòu)的終端以及街道辦的第一“差遣者”與“落實(shí)者”。通過訪談得知，行政工作仍然是Y社區(qū)居委會的主要工作，Y社區(qū)居委會共設(shè)有8名工作人員(不包括社區(qū)物業(yè)的工作人員)，書記及兩位副書記為主要管理層并同時(shí)兼任黨建、兩委成員等相關(guān)職位。然而，目前，Y社區(qū)居委會承擔(dān)的工作任務(wù)已經(jīng)超過100項(xiàng)，主要開展社區(qū)宣傳教育、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生與治安、居民糾紛調(diào)節(jié)、開展社區(qū)文化活動、民政幫扶、計(jì)劃生育、文明達(dá)標(biāo)、迎檢考核評比、人口普查、收款收費(fèi)等工作事務(wù)[8]。原本作為自治組織的Y社區(qū)居委會在處理街道的眾多工作任務(wù)中逐步具備一級行政組織的特征與功能歸屬。

(2)有限度的自主:自治章程、基本工作制度及人事決定的行政化。通過對Y社區(qū)居委會工作人員的訪談了解到，Y社區(qū)居委會的自治章程、文明公約及社區(qū)居委會的具體工作職責(zé)等，基本由合肥市民政部門或常青街道制定。Y社區(qū)通常按照常青街道部門的規(guī)定而執(zhí)行，并沒有切實(shí)履行社區(qū)居民代表會議或?qū)で缶用褚庖姷某绦?，由此凸顯了Y社區(qū)居委會的自治范圍的有限與自治程度被基層政府圍困的現(xiàn)狀。對于任何組織來說，管理權(quán)、人事權(quán)及行政權(quán)是至關(guān)重要的三種基本權(quán)力，其中人事權(quán)往往決定著組織內(nèi)的成員尤其是組織管理層的錄用、任命及調(diào)撥[9]。因此，對屬于自治組織的居委會而言，其人事權(quán)應(yīng)歸屬于組織成員，即社區(qū)中的居民，對居委會主任和副主任等居委會管理人員的選拔與最終認(rèn)命權(quán)應(yīng)構(gòu)成居民行使人事權(quán)的重要內(nèi)容。另外，法律也規(guī)定社區(qū)居民完全享有對居委會管理人員的任命權(quán)。但事實(shí)上，Y社區(qū)的現(xiàn)實(shí)操作層面卻是街道或區(qū)政府會根據(jù)社區(qū)情況委任干部前往社區(qū)居委會任職或調(diào)撥，Y社區(qū)居委會的工作人員也長期被慣以政府公務(wù)人員的“干部”之稱，其任命過程與“角色身份”的錯位映射出Y社區(qū)居委會有限度的自主與行政化的傾向。

(3)“強(qiáng)行政、弱服務(wù)”:運(yùn)行方式、工作方式及考核機(jī)制決定的行政化。Y社區(qū)居委會工作的開展基本是按照街道辦事處或市區(qū)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)定，即“準(zhǔn)行政化”的運(yùn)作方式，社區(qū)的服務(wù)功能與工作始終處于羸弱狀態(tài)，居民與居委會之間除了日常社會保障、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)治安等方面的基礎(chǔ)交流之外，實(shí)質(zhì)性的社區(qū)參與和溝通極度缺乏。同時(shí)，Y社區(qū)居委會采用與國家行政機(jī)關(guān)相同的5天8小時(shí)的作息制度，本身居委會的自治性與服務(wù)轉(zhuǎn)變的要求居委會工作人員能夠經(jīng)常與社區(qū)居民針對日常生活、社區(qū)參與、社區(qū)管理與服務(wù)及問題進(jìn)行面對面的溝通與交流，落實(shí)“民主協(xié)商、平等參與與協(xié)作”的基層自治的工作方式，但居委會的作息時(shí)間與居民上下班時(shí)間同步，直接影響社區(qū)服務(wù)功能的發(fā)揮。不少接受訪談的社區(qū)居民表示，目前，辦理社會保障、醫(yī)保及回遷前遺留的集體財(cái)產(chǎn)分配等事務(wù)都必須向工作單位請假后前往居委會辦理。另外，Y社區(qū)居委會的監(jiān)督考核主要由街道辦事處和市區(qū)政府職能部門負(fù)責(zé)。通過訪談得知，社區(qū)內(nèi)并未設(shè)置居民民主評議社區(qū)居委會的考核形式，Y社區(qū)的書記表示，社區(qū)內(nèi)的管理人員經(jīng)常前往街道辦事處開會并根據(jù)街道文件的下達(dá)組織進(jìn)行相關(guān)學(xué)習(xí)，街道每年會對社區(qū)所有工作部門及其辦理的事務(wù)和黨建工作進(jìn)行一次匯總考核與監(jiān)督，每次檢查持續(xù)時(shí)間為一周，然后由相關(guān)部門檢查人員列出問題清單，最后，社區(qū)工作人員再反饋整改清單。同時(shí)，街道辦事處每月定期對社區(qū)社會活動的舉辦情況及網(wǎng)絡(luò)宣傳進(jìn)行檢查，逐漸地，Y社區(qū)居委會“類行政組織”的實(shí)際運(yùn)作使得其行政性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其社會性，從而出現(xiàn)“強(qiáng)行政”“弱服務(wù)”的失衡性局面。

(4)社區(qū)活動開展的行政取向:社區(qū)建設(shè)成為“政績工程”。居委會作為社區(qū)自治的管理者和引導(dǎo)者，開展的活動本應(yīng)服務(wù)于社區(qū)居民的實(shí)際需要，體現(xiàn)居民自身的精神文化取向與偏好，其活動的自主性、自發(fā)性及居民的參與度構(gòu)成評價(jià)社區(qū)自治程度的重要指標(biāo)。但Y社區(qū)實(shí)際舉辦的社區(qū)活動成為應(yīng)付上級街道辦事處檢查的“政績工程”并存在行政化的取向與特征。首先，缺乏自主性。Y社區(qū)居委會設(shè)有宣傳部，部門里共設(shè)有三名工作人員，專門負(fù)責(zé)社區(qū)活動的宣傳與舉辦。在區(qū)文明網(wǎng)上可以了解到，Y社區(qū)每個(gè)月的社區(qū)活動次數(shù)雖然維持在15次以上，但大部分活動的開展并不是社區(qū)居民主動提出與發(fā)起，而是根據(jù)街道指示或政府精神組織與開展，活動開展的具體形式與內(nèi)容也基本根據(jù)上級指示的全國社區(qū)統(tǒng)一做法而進(jìn)行。其次，形式化。通過訪談資料的整理發(fā)現(xiàn)，Y社區(qū)的活動內(nèi)容主要分為“好人線索推薦”(25條/月)、“志愿者活動”(包括每周一次的“紅周六”與每周至少一次的其他志愿者活動)、“市民學(xué)?！?1次/月)、“我們的節(jié)日”(7次/年)、“善行義舉榜”(1次/月)6項(xiàng)，每項(xiàng)活動都有具體的舉辦次數(shù)要求，活動舉辦后三天之內(nèi)必須將活動通稿按照上級要求的格式上傳區(qū)文明網(wǎng)或市文明網(wǎng)，同時(shí)街道辦事處每月會對宣傳部的活動舉辦進(jìn)行數(shù)字化的監(jiān)督與考核。活動的舉辦常常是為應(yīng)對上級的檢查，流于形式而忽視社區(qū)居民真正的活動需求。最后，居民參與度低。社區(qū)居民參與程度與參與意愿是衡量社區(qū)活動實(shí)際效果的最佳尺度，也是了解與反映居民生活需求的有效手段[9]。例如，八月六日舉辦的“健身房活動”，宣傳部的工作人員僅僅在“志愿包河APP”上發(fā)布活動通知，并利用自身的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)尋求熟人來參與，每次活動人數(shù)大約在15-20人(達(dá)到街道辦事處規(guī)定的最低參與人數(shù)標(biāo)準(zhǔn))，每次參與的人基本都是居委會各部門的工作人員，事實(shí)上，眾多社區(qū)居民并不知道此項(xiàng)活動的開展，社區(qū)活動的舉辦儼然成為居委會“獨(dú)自的狂歡”。

(5)選舉的形式化:選舉中的“前戰(zhàn)”與進(jìn)行過程的潛在性、同構(gòu)性。一般而言，基層正式的采用政府固定的程序，包括選舉的準(zhǔn)備、動員、選舉的過程及結(jié)果公示等流程，儀式化和程序化促成居委會選舉工作的順利完成。Y社區(qū)每三年進(jìn)行一次換屆選舉，按照街道指定的組織準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動、協(xié)商候選人、依法正式選舉、建章立制等四階段的選舉步驟進(jìn)行。跟其他社區(qū)一樣，Y社區(qū)居委會通常直接“復(fù)制粘貼”街道的政策性指導(dǎo)和規(guī)則的文件內(nèi)容以保持選舉的具體工作與街道的文件和精神的傳達(dá)相一致，從選舉準(zhǔn)備到結(jié)果公示的整個(gè)流程一般需要持續(xù)兩三個(gè)月時(shí)間。首先，選票由街道統(tǒng)一下發(fā)到居委會，由居委會工作人員將選票交給社區(qū)回遷之前所任職的“村大隊(duì)”，然后再由“村大隊(duì)”以家庭為單位分票給每戶家庭，村民根據(jù)自身意愿推薦初步的候選人名單。另外，選舉期間，街道辦事處也將派人于社區(qū)中輪流監(jiān)督分票過程與維護(hù)選舉的基本秩序。但通過對居民的采訪得知，選舉當(dāng)天，候選人名單早已被居委會提前確定，每位居民只需在工作人員指定的名單上簽名即可領(lǐng)取食用油和大米，在實(shí)際的物質(zhì)給予面前，大多數(shù)居民往往選擇附和形式化的選舉。一般情況下，街道雖然不會以行政權(quán)力強(qiáng)行干涉社區(qū)的自治性事務(wù)，但卻在潛在的“制度化程序”與外顯的“制度化規(guī)定”之間存在“名實(shí)不符”的“潛規(guī)則”，外在選舉的“規(guī)范化”在實(shí)際操作中卻造成“高度的同質(zhì)性與同構(gòu)性”。居委會根據(jù)街道出臺的文件和意見及授意的“工作程序”進(jìn)行常規(guī)操作，雖然在表面上營造出選舉的合法性、程序性及選舉結(jié)果的“合法性”與“合政治性”的表象，但卻在技術(shù)與形式操作之間的高度耦合中走向行政化。

三、社區(qū)居委會行政化傾向的原因探析

1.“發(fā)包型”政府的結(jié)構(gòu)模式:行政吸納社會與國家能力的滲透

我國的城市社區(qū)改革與建設(shè)是在各地方政府的主導(dǎo)下進(jìn)行，地方政府本身的結(jié)構(gòu)特征不可避免地影響到社區(qū)的自治建設(shè)與實(shí)際運(yùn)行。以往不同的學(xué)者用“后全能主義”“權(quán)威主義”“壓力型政府”“聯(lián)邦式的分權(quán)競爭制度”等概念總結(jié)與形容的我國政府的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)為理解和分析政府的特征提供重要的參考價(jià)值[10]。周黎安教授提出“向下發(fā)包制”的新型政府模型揭示了政府結(jié)構(gòu)如何影響社區(qū)自治與民主建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境并歸納出發(fā)包制政府的三種結(jié)構(gòu)性特征:其一，以屬地管理為基礎(chǔ)，即中央政府將行政任務(wù)以發(fā)包制的方式分派到各級地方政府，再由各級地方政府向下級政府層層發(fā)包并對其設(shè)置發(fā)包責(zé)任書，作為對下級政府的獎懲標(biāo)準(zhǔn)。Y社區(qū)居委會也正是在行政-自治的二元框架下成為發(fā)包制任務(wù)完成的終端，并為獲取上級政府資源與獎勵而犧牲對社區(qū)自我管理與服務(wù)的關(guān)注。其二，非法治性的管理方式。上級政府不嚴(yán)格規(guī)定與限制下級政府完成任務(wù)所使用的方法和手段，強(qiáng)調(diào)完成的結(jié)果。正如Y社區(qū)居委會在活動舉辦與社區(qū)選舉工作上出于上級定期的考核而過度追求化的指標(biāo)結(jié)果，忽略其實(shí)質(zhì)合理性。其三，由于國家與社會之間單向度的互動與彈性空間容易使得地方政府難以將提供公共服務(wù)作為政府的中心任務(wù)和有效約束自身的權(quán)力沖動，轉(zhuǎn)而向社會盡可能吸納資金，以促進(jìn)自身權(quán)力效用的最大化[10]71-72。由此容易導(dǎo)致地方政府行為或社區(qū)自治組織的“短期化”與“策略主義”。事實(shí)上，在發(fā)包型政府結(jié)構(gòu)下，行政權(quán)力在基層不斷地生產(chǎn)與再生產(chǎn)，其背后隱藏著國家能力與國家力量對基層社會的滲透與控制并形成行政吸納社會的治理失衡局面。

邁克爾·曼(Michael Mann)[11]將國家權(quán)力劃分為專制性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力兩個(gè)向度，專制性權(quán)力脫離與社會群體的協(xié)商與認(rèn)同，通常以國家的強(qiáng)制性為基本保障，而現(xiàn)代社會以基礎(chǔ)性權(quán)力(包括制度能力和集體權(quán)力)擴(kuò)張為標(biāo)志，借助于國家基礎(chǔ)協(xié)調(diào)人民生活，同時(shí)包含專制與非專制協(xié)調(diào)方式。上級政府任務(wù)的層層發(fā)包過程也即國家基礎(chǔ)性權(quán)力對基層社會的下滲和行政吸納社會的過程，由此，社區(qū)治理單位成為國家所指定的規(guī)則實(shí)施的微觀社會場域，宏觀上的政權(quán)建設(shè)與微觀場域中的國家滲透能力建設(shè)相互耦合，通過多種形式的組織架構(gòu)實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在基層社會的“隱性在場”[12]。國家權(quán)力向基層社會滲透也自然成為基層治理結(jié)構(gòu)變遷過程中最穩(wěn)固、最清晰的常量。發(fā)包型政府的結(jié)構(gòu)模式是國家保持在基層“在場”并發(fā)揮作用的重要制度保障，并最終以“任務(wù)發(fā)包”為中心，通過程序滲透、理念滲透及服務(wù)滲透的策略調(diào)整與轉(zhuǎn)換促進(jìn)發(fā)包制的結(jié)構(gòu)成為一種“情景慣性”存在于Y社區(qū)居委會的行動邏輯與策略選擇中，從而設(shè)定上下級關(guān)系的圖譜和實(shí)現(xiàn)國家滲透合法化的新拓展，在潛移默化中促使社區(qū)自治改革喪失了自治的本來意義，社區(qū)自治成為僅具有形式上的意義。總之，國家長期通過自上而下的能力建設(shè)掩蓋行政發(fā)包的痕跡，使得“科層也體、自治為用”的行為邏輯延伸與嵌入基層組織力量中，Y社區(qū)居委會行政化正是其嵌入的必然結(jié)果。

2.主動行政化:共生性與非均衡性依賴關(guān)系的強(qiáng)化

社區(qū)居委會本身的自治需求及愿望是其自主性能否成長的根本因素，但在既有的發(fā)包型政府結(jié)構(gòu)的制度安排下，Y社區(qū)居委會儼然成為承接街道及上級政府事務(wù)落實(shí)到社區(qū)的壟斷性和唯一性的組織，原有的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系儼然異化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。資源依賴?yán)碚搹?qiáng)調(diào)組織生存建立在一個(gè)控制它與組織關(guān)系的能力基礎(chǔ)之上，必須通過獲取它所依賴的環(huán)境中的資源維持基本生存，由此也產(chǎn)生了組織對外部環(huán)境的依賴[13]。Y社區(qū)居委會在長期的“類行政化”過程中對上級政府或街道存在較高程度的資源與路徑依賴。首先，Y社區(qū)雖然通過社區(qū)商鋪收資而擁有集體財(cái)產(chǎn)，居委會的工作人員的工資也是社區(qū)自理，但街道辦事處卻明確限制Y社區(qū)拓展集體資產(chǎn)，一旦集體資產(chǎn)盈余超過街道規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，街道辦事處則取消補(bǔ)款，在這種情況下申請撥款需要召開“兩議四公開”會議協(xié)商解決。其次，當(dāng)Y社區(qū)居委會出現(xiàn)工作人員缺失的狀況，由居委會工作人員將缺位人數(shù)和所需崗位要求直接上報(bào)給街道，然后街道統(tǒng)一將轄區(qū)范圍內(nèi)上報(bào)的崗位和人數(shù)保送到區(qū)政府手中，最后由區(qū)政府的人力資源部統(tǒng)一匯總而面向市場進(jìn)行廣泛招聘。另外，Y社區(qū)根據(jù)街道指令成立社區(qū)物業(yè)，將社區(qū)保安、保潔、保綠服務(wù)、地庫地面提升改造、監(jiān)控設(shè)備安裝、道閘提升改造、圍墻提升改造、換屆物資、數(shù)字化城管服務(wù)等項(xiàng)目需求反映給街道，街道辦事處統(tǒng)一在采招網(wǎng)或中國招標(biāo)信息網(wǎng)上編號登記，進(jìn)行公開招標(biāo)。在“give and take”關(guān)系結(jié)構(gòu)下，Y社區(qū)居委會協(xié)助街道辦事處處理行政事務(wù)的回報(bào)之一就是獲得政府資金的支持，居委會管理人員也會通過協(xié)助政府而獲得隱性的權(quán)威和認(rèn)同，甚至社會地位的提升。在主動尋求“被安排”的路徑依賴和經(jīng)濟(jì)、行政等資源依賴促成的居委會與上級政府的共生性關(guān)系結(jié)構(gòu)下，Y社區(qū)居委會形成特有的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)知，更多地向上而不是向下尋求自身的認(rèn)同與價(jià)值，并在主觀上將自己視為正式體制中的一員，由此加重居委會與政府之間的多重事務(wù)依賴和固化其行政性聯(lián)結(jié)[14]，造成行政性在基層的再生產(chǎn)與自治轉(zhuǎn)向的困難。

這種主動行政化的傾向與其和環(huán)境之間的共生性與非均衡性依賴結(jié)構(gòu)密不可分，它是組織在傳統(tǒng)制度安排與“官本位”思想約束下適應(yīng)環(huán)境的一種理性選擇和面對環(huán)境壓力的一種積極反應(yīng)。因此，制度實(shí)踐中的相互依賴機(jī)制對Y社區(qū)居委會自治組織的行動邏輯與行動策略乃至基層治理實(shí)踐有著重要影響，全國范圍內(nèi)推行的“居委會減負(fù)”改革盡管在制度創(chuàng)新與設(shè)計(jì)的層面上改變了制度結(jié)構(gòu)，但很難從實(shí)質(zhì)上改變特定環(huán)境中生成的“非均衡性與共生性依賴機(jī)制”和破解基層治理行政化困境的循環(huán)與再生產(chǎn)[15]。從居委會建立的歷史脈絡(luò)來看，居委會既是國家和社會相調(diào)和的產(chǎn)物，又是國家與社會之間的中介和橋梁，承載著政治整合與社會動員的政治職能與治理作用，國家政策實(shí)施和行政管理嵌入不僅需要科層組織體系，也會依賴于居委會這種基層民間“代理人”的角色在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的助推與支撐。Y社區(qū)居委會行政化的主觀傾向正是基于國家力量在其現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中“若即若離”而又揮之不去的“內(nèi)在構(gòu)成”常態(tài)的條件反射，甚至以“慣例”的方式存在與發(fā)生，并最終作用于居委會與政府之間共生性環(huán)境的生成。

3.社會資本的匱乏與社區(qū)居民參與的不足:“弱社會”局面的生成

羅伯特·帕特南(Robert Putnam)[16]41-43認(rèn)為基本制度規(guī)范、社會信任及網(wǎng)絡(luò)作為社會資本的構(gòu)成要素能夠通過個(gè)人或群體之間的互通合作提高社會效率和實(shí)際溝通成本。如果一個(gè)社會組織存在較強(qiáng)的相互信任機(jī)制、共同的社會活動網(wǎng)絡(luò)及公共利益，那么組織成員間易產(chǎn)生集體行動以克服共同的困境，反之，如果缺乏有效的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和基本的社會信任，成員處于“經(jīng)濟(jì)理性人”的假設(shè)將難以引發(fā)解決問題與困境的集體行動。Y回遷社區(qū)雖處于“半熟人半陌生人社會”狀態(tài)，但原本回遷之前的熟人之間的社會交際圈流動緩慢，社會空間的嬗變又使居民之間缺乏倫理、經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)慣等方面的聯(lián)系與日常互動，社區(qū)居民往往感受不到與社區(qū)其他人建立密切關(guān)系的需要，因而難以產(chǎn)生作用于社區(qū)居民團(tuán)體發(fā)展與社區(qū)問題解決的集體行動。

城市社區(qū)明顯缺乏農(nóng)村居民共同擁有的土地等資源，只有在共同存在的環(huán)境或者共同的利益受到侵犯才會擁有共同的利益，最終造成Y回遷社區(qū)居民參與意愿遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村社區(qū)。另外，在單位制或“全能政府主義”時(shí)期，國家通過對資源的行政化配置及對單位人身份的管理而實(shí)現(xiàn)對社會的剛性控制，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會從國家中孕育出來，單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制，政府采取柔性方式通過自上而下的制度安排來避免單位制解體后基層社會中出現(xiàn)的管理與服務(wù)的真空，但在長期行政主導(dǎo)的社區(qū)體制及其慣性影響下，居民難以形成與他人合作與互動的習(xí)慣，社區(qū)民主自治也一直處于國家與“弱社會”的“夾縫中”。Y回遷社區(qū)則構(gòu)成其中的典型。美國社會學(xué)家科爾曼創(chuàng)建的理性行動理論以“理性人”為出發(fā)點(diǎn)，指出人們的理性行動不僅追求經(jīng)濟(jì)效益，還包括情感道德、社會政治文化方面的目的，因此對于一個(gè)獨(dú)立的行動者而言，不同的行動具有不同的利益，行動者根據(jù)“合乎理性人”的假設(shè)在不同的行動和事物之間進(jìn)行選擇，以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益[17]。在Y回遷社區(qū)中，街道辦事處、居委會、居民三類行動者都有相應(yīng)的不同的資源和利益，居民的自治性、福利性事務(wù)通常也是嵌入行政性中進(jìn)行的，行政化雖維系Y社區(qū)居委會和其上級政府之間的職能的發(fā)揮與基本關(guān)系格局，彼此卻無法達(dá)成有效的信任。

四、居委會“去行政化”與社區(qū)自治的路徑探索

1.適當(dāng)行政化:行政性與社會性的有機(jī)平衡

當(dāng)前我國“共建共治共享”的社會治理理念正深入推展中，社區(qū)居委會過度行政化無疑嚴(yán)重影響社區(qū)自治功能的發(fā)揮與基層民主的建設(shè)，本身中國基層社區(qū)自組織能力薄弱，民主實(shí)踐仍在起步階段，自治能力、自治傳統(tǒng)、技巧、能力和動員等相對欠缺，需要在政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式和框架下進(jìn)行引導(dǎo)、幫扶和指導(dǎo)[18]92?？偟膩碚f，居委會基層結(jié)構(gòu)的形成與變化是國家政權(quán)建設(shè)持續(xù)向下的組織化過程和政權(quán)建設(shè)的歷史產(chǎn)物。不少學(xué)者推出的完全去行政化改革固然能夠讓居委會擁有更多時(shí)間和精力開展民主自治和互助服務(wù)，但同時(shí)也意味著居委會轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈缘纳鐣M織，脫離與政府的共生性依賴關(guān)系、缺少了行政資源與行政權(quán)力的支持，居委會地位和作用被矮化，在實(shí)際運(yùn)行中極容易陷入空心化、被邊緣化的境地。同時(shí)，完全去行政化意味著居委會與政府關(guān)系與功能上的徹底剝離，然而在國家權(quán)威體制的內(nèi)在邏輯與運(yùn)作慣性的現(xiàn)有狀況下，無疑是個(gè)漫長的過程。當(dāng)前Y社區(qū)居委會承擔(dān)社會治安、社區(qū)衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會保障與救助等方面的民主自治與互助服務(wù)的工作，一旦居委會不再承擔(dān)這些工作，其開展居民自治和互助服務(wù)則失去重要的依托，實(shí)施的效果也會大打折扣。因此，從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，Y社區(qū)居委會完全去行政化不現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)行政化以及尋求行政性與社會性的有機(jī)平衡有必要。首先，在實(shí)際操作層面減少Y社區(qū)承載的行政事務(wù)，從量上降低居委會“行政性”的份額，同時(shí)警惕權(quán)威體制向下滲透的慣性使然，防止行政化的反彈，先在行政性與自治性之間尋求基本平衡，然后通過漸進(jìn)式改革推動政府與居委會之間形成契約合作的機(jī)制。

2.從科層到圈層:“小政府、大社會、大服務(wù)”社區(qū)治理邏輯的轉(zhuǎn)變與社區(qū)中介組織的培育

改革開放以來，伴隨著市場機(jī)制的確立、國家行政管理體制的改革，國家與社會之間的關(guān)系得到了很大調(diào)整，但總體上并沒有改變國家與社會關(guān)系的全能主義結(jié)構(gòu)，發(fā)包型政府的結(jié)構(gòu)特征與科層化的權(quán)力模式不可避免地妨礙政府權(quán)力有限化、法治化及職能公共化。Y社區(qū)居委會作為代表社區(qū)居民行使自治權(quán)利的法定群眾性自治組織，其與政府之間應(yīng)為監(jiān)督與指導(dǎo)的關(guān)系，而不是被冠以行政性與自治性的二元屬性和雙重身份。因此，為實(shí)現(xiàn)Y回遷社區(qū)自治功能的歸位，促進(jìn)社區(qū)自下而上地參與并影響地方公共政策和社區(qū)建設(shè)議程，必須轉(zhuǎn)變社區(qū)治理邏輯，根據(jù)新的治理情勢和創(chuàng)新訴求重塑國家與社會之間的新型合作關(guān)系，真正厘清基層政府與社會之間的范圍與界限，改變傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)下的自上而下的行政科層管理模式，凝聚與培育社區(qū)自治組織與經(jīng)濟(jì)、社會等中介組織及社會力量[18]92。逐步打造“一核多元，合作共治”的“小政府、大社會、大服務(wù)”的圈層化治理格局，從而助推服務(wù)吸納社會的新型社會治理方式的形成與發(fā)展，靈活運(yùn)用多種工具與技術(shù)手段，推動Y社區(qū)信息化的社區(qū)管理與服務(wù)的模式創(chuàng)新。

3.重建“社區(qū)公共性”:促進(jìn)居民從“私域”走向“公域”

社區(qū)公共性是社區(qū)內(nèi)多元主體之間在差異性認(rèn)同基礎(chǔ)上形成的具有一定規(guī)范性和約束性的公共價(jià)值、團(tuán)結(jié)機(jī)制以及能夠誘發(fā)其所在地域共同體成員集體行動的合法性基礎(chǔ)[19]。不可否認(rèn)，公共性生成與公共領(lǐng)域建構(gòu)有助于社區(qū)空間內(nèi)溝通與協(xié)調(diào)社區(qū)各主體間的利益與需求，需求的滿足雖然是建立在私的基礎(chǔ)之上，但私與公不是此消彼長的對立，而是協(xié)同互構(gòu)的。然而，市場化、城市化以及單位制的衰微在增加社區(qū)異質(zhì)性的同時(shí)，也加重社區(qū)原子化、隔離化狀態(tài)和弱化社區(qū)公共性，而個(gè)人意識多元化與理性化的發(fā)展使得Y回遷社區(qū)面臨更多的結(jié)構(gòu)性緊張和壓力，降低了居民對社區(qū)本身的歸屬感和認(rèn)同感，Y社區(qū)居民對于參加社區(qū)治理的理解程度與治理意義兩方面也存在一定的偏差和誤解。因此，面對Y回遷社區(qū)自治能力薄弱與社會資本缺乏的現(xiàn)實(shí)，必須建構(gòu)一個(gè)社區(qū)公共性培育的邏輯架構(gòu)，探索一種以個(gè)人實(shí)踐為前提的可操作的公共性，從公共價(jià)值、公共規(guī)則、公共空間、公共參與、公共服務(wù)等維度整合差別化的社區(qū)社會需求，動員社區(qū)力量、開發(fā)社區(qū)資源、密切聯(lián)系居民，使得社區(qū)的共同利益得到加強(qiáng)，從而促進(jìn)社區(qū)居民從“私域”走向“公域”及社區(qū)關(guān)系場域內(nèi)交往主體的心理互嵌與精神互嵌的建構(gòu)[20]，并通過社會中介組織連接政府與居民，組織居民議事協(xié)商，培育共同體精神，以充分挖掘和釋放Y社區(qū)居委會長期被行政化所抑制的社會性要素。甚至在不久的將來孕育“網(wǎng)絡(luò)新公共性”，創(chuàng)造新的社會團(tuán)結(jié)形式與顛覆以往組織和制度框架下的治理規(guī)則。

五、結(jié) 語

從居委會的歷史沿革與變遷以及Y社區(qū)居委會行政化的具體困境可以看出，國家力量與國家能力的滲透始終對居委會產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響與制約，Y社區(qū)居委會在權(quán)力結(jié)構(gòu)、工作方式、選舉方式等方面的基本設(shè)置直接凸顯其行政性對自治性的壓倒性優(yōu)勢。同時(shí)，發(fā)包型政府體制的約束、居委會與政府共生性依賴關(guān)系的強(qiáng)化以及社會資本的缺乏構(gòu)成居委會“去行政化”中“改而不成，攻而不破”的現(xiàn)實(shí)困局所在。并且從某種意義上說，歷史積淀、制度建構(gòu)及現(xiàn)實(shí)情勢構(gòu)成居委會行政化的非預(yù)期后果，行政化包涵歷史必然性與現(xiàn)實(shí)的存續(xù)性，是其內(nèi)在邏輯及運(yùn)行慣性使然。因此，居委會“被行政化”還在潛移默化地發(fā)酵與蔓延中，并且在未來的相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，其在行政與自治之間的徘徊始終存在。但隨著社會多元化和自主化的發(fā)展，社區(qū)發(fā)展更加需要回歸到社會自身的力量。因此，必須轉(zhuǎn)變社區(qū)治理中繼替循環(huán)的去行政化改革路向，防止行政化的反彈，促進(jìn)城市基層中強(qiáng)國家與強(qiáng)社會的發(fā)展。