劉衛(wèi)先 張 帆

一、問(wèn)題的提出及意義

隨著我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟在全國(guó)范圍的開(kāi)展和廣泛實(shí)施，法學(xué)理論和司法實(shí)務(wù)領(lǐng)域都對(duì)此表現(xiàn)出較為濃厚的研究興趣，積極開(kāi)展了研究并取得了較為豐碩的研究成果。我國(guó)學(xué)者對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的研究正走向精細(xì)化。在這一過(guò)程中，一些細(xì)節(jié)性的具體法律問(wèn)題應(yīng)該得到重視和深入研究。其中一個(gè)比較重要的具體問(wèn)題就是如何判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)是否履行了職責(zé)。圍繞該問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)和法院的認(rèn)識(shí)可能不一致。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為環(huán)保行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)違法可能不被環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)所接受，法院對(duì)二者的爭(zhēng)議所持的態(tài)度在司法實(shí)踐中直接決定著爭(zhēng)議結(jié)果，進(jìn)而在一定程度上影響我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度的實(shí)踐走向。

目前，我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)及司法解釋并沒(méi)有對(duì)“何為環(huán)境資源行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)”作出詳細(xì)明確的規(guī)定。并且，法院判決是否可以同時(shí)確認(rèn)不作為違法和限期履行法定職責(zé)等問(wèn)題，相關(guān)規(guī)范性文件也沒(méi)有明確規(guī)定。依據(jù)2017年修訂后的《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)“不作為”使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭受損害，應(yīng)向其提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)；環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。另?yè)?jù)《行政訴訟法》第72條和第74條第2款的規(guī)定，人民法院審理后，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行；被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義的，人民法院判決確認(rèn)違法。最高人民法院和最高人民檢察院于2018年3月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》)第24條和第25條進(jìn)一步規(guī)定，在行政公益訴訟過(guò)程中，如果環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)致使檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法；被訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行。

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度在我國(guó)的環(huán)境司法理論和實(shí)踐中畢竟還是新事物，其仍處于不斷完善的過(guò)程中。人民檢察院針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為提起的行政公益訴訟在環(huán)境行政公益訴訟中占據(jù)著重要的地位，對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)的落實(shí)具有重要意義，也對(duì)整個(gè)社會(huì)環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要影響。對(duì)此，有必要結(jié)合法院的判決對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行理論反思和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。其意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是促進(jìn)我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度的進(jìn)一步完善，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)；二是為法院審理環(huán)境行政不作為公益訴訟案件提供理論指導(dǎo)，統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)司法公平。

筆者從“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)、“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”等載體上公布的法院判決書(shū)中，共收集了225份關(guān)于檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境行政不作為提起的行政公益訴訟判決書(shū)，其中一審判決210份，二審判決15份。本文主要依據(jù)這些判決書(shū)對(duì)如何判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違法及其相關(guān)問(wèn)題加以研究。

二、司法判決中所認(rèn)定的環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)作為義務(wù)的直接依據(jù)

要確定環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為違法，必須首先確定其具有相應(yīng)的作為義務(wù)。只有當(dāng)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行一定的作為義務(wù)且其實(shí)際上不履行該作為義務(wù)時(shí)，才可能確定其不作為是違法的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)規(guī)范性文件的表述，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的作為義務(wù)實(shí)際上就是其“法定職責(zé)”。環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不履行其“法定職責(zé)”的行為就是不作為。但是，該“法定職責(zé)”中的“法”指的是什么，相關(guān)規(guī)范性文件并沒(méi)有作出明確的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境行政不作為公益訴訟法院判決文書(shū)的表述，判定環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)作為義務(wù)的直接法律依據(jù)主要有以下兩種典型類型：

第一，法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。在環(huán)境資源領(lǐng)域，我國(guó)現(xiàn)行的法律都對(duì)環(huán)境資源的管理體制作了相應(yīng)的規(guī)定，即賦予相應(yīng)行政主管機(jī)關(guān)對(duì)特定環(huán)境資源的監(jiān)督管理職責(zé)。如果負(fù)有法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不履行其監(jiān)督管理職責(zé)，致使生態(tài)環(huán)境和自然資源遭受損害，往往會(huì)成為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的理由之一。例如，在“吉林省蛟河市檢察院訴蛟河市林業(yè)局”(1)吉林省蛟河市人民法院(2017)吉0281行初41號(hào)行政判決書(shū)。一案中，由于被告蛟河市林業(yè)局沒(méi)有對(duì)非法改變林地用途的違法行為采取有效措施加以制止，沒(méi)有全面履行其對(duì)森林資源的保護(hù)、利用、監(jiān)督管理的法定職責(zé)，從而遭到蛟河市檢察院的起訴。在“山東省長(zhǎng)島縣檢察院訴長(zhǎng)島縣海洋與漁業(yè)局”(2)山東省長(zhǎng)島縣人民法院(2017)魯0634行初4號(hào)行政判決書(shū)。一案中，被告沒(méi)有采取有效措施追繳義務(wù)人欠繳的海域使用金而遭到檢察院的起訴。

第二，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)自己作出的行政處罰決定。在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)在履行其監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)可能會(huì)對(duì)違法行為人(行政相對(duì)人)作出行政處罰決定。但是，行政處罰決定重在落實(shí)。環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施確保行政處罰決定得以實(shí)現(xiàn)。如果由于環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為而導(dǎo)致其作出的行政處罰決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)，則檢察機(jī)關(guān)可能對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。所以，在司法實(shí)踐中，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)沒(méi)有落實(shí)其作出的行政處罰決定也是行政公益訴訟的主要理由之一。例如，在“北京市密云區(qū)人民檢察院訴密云區(qū)園林綠化局”(3)北京市密云區(qū)人民法院(2017)京0118行初60號(hào)行政判決書(shū)。一案中，被告由于沒(méi)有履行其對(duì)行政處罰決定的監(jiān)督執(zhí)行職責(zé)而遭到檢察院的起訴。在“煙臺(tái)市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院訴威海市文登區(qū)國(guó)土資源局”(4)山東省威海市文登區(qū)人民法院(2017)魯1003行初16號(hào)行政判決書(shū)。一案中，被告作出行政處罰后，未采取有效措施積極追繳罰款，且未及時(shí)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，從而遭到檢察院的起訴。

此外，在司法實(shí)踐中還有一些案例，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)由于既沒(méi)有履行其法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)，也沒(méi)有采取措施積極落實(shí)其作出的行政處罰決定，從而遭到檢察院的起訴。例如，在“吉林省輝南縣檢察院訴輝南縣林業(yè)局”(5)吉林省輝南縣人民法院(2016)吉0523行初25號(hào)行政判決書(shū)。一案中，由于被告針對(duì)部分人違法侵占林地行為作出行政處罰后沒(méi)有采取進(jìn)一步措施，也沒(méi)有申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，針對(duì)另一部分人違法侵占林地行為沒(méi)有作出行政處罰，也沒(méi)有采取監(jiān)管措施，從而遭到檢察院的起訴。

從數(shù)量分布上看，就筆者檢索收集的225份關(guān)于環(huán)境資源行政不作為公益訴訟的法院判書(shū)而言，僅由環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違反法律規(guī)定的職責(zé)而遭到檢察院起訴的為191份，占84.9%；僅由環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為使其行政處罰決定沒(méi)有實(shí)現(xiàn)而遭到檢察院起訴的為28份，占12.4%；同時(shí)具備兩種原因的案件為6份，占2.7%。

三、環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違法的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)“不作為”違法為由，對(duì)其提起行政公益訴訟。在這里，檢察機(jī)關(guān)主張的“不作為”是什么？環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)可否抗辯？如能，應(yīng)作何種抗辯？法院應(yīng)判決環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的何種“不作為”違法？盡管相關(guān)規(guī)范性法律文件對(duì)這些問(wèn)題沒(méi)有給出明確的答案，但司法實(shí)踐對(duì)這些問(wèn)題已經(jīng)作出了回應(yīng)。

(一)檢察機(jī)關(guān)主張的環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為

從現(xiàn)有環(huán)境行政不作為公益訴訟的司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)所主張的被告環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為，既包括環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)完全的不作為，也包括其部分不作為。檢察機(jī)關(guān)判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為的主要根據(jù)是環(huán)境資源遭受損害的客觀事實(shí)，即經(jīng)過(guò)訴前檢察建議后受損的環(huán)境資源仍然沒(méi)有得到有效恢復(fù)。在這一過(guò)程中，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)是否存在主觀故意，在所不問(wèn)。當(dāng)然，在司法實(shí)踐中，也有部分檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)“怠于履行”法定職責(zé)為由向法院提起行政公益訴訟，如“陜西省千陽(yáng)縣檢察院訴千陽(yáng)縣國(guó)土資源局”(6)寶雞市金臺(tái)區(qū)人民法院(2017)陜0303行初14號(hào)行政判決書(shū) 。、“陜西省西安市臨潼區(qū)檢察院訴西安市臨潼區(qū)水務(wù)局”(7)西安鐵路運(yùn)輸法院(2017)陜7102行初739號(hào)行政判決書(shū)。、“陜西省安康鐵路運(yùn)輸檢察院訴被告安康市國(guó)土資源局”(8)安康鐵路運(yùn)輸法院(2018)陜7101行初67號(hào)行政判決書(shū)。等案。

在通常情況下，檢察機(jī)關(guān)向環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)都會(huì)認(rèn)真對(duì)待，積極回應(yīng)。但是，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的回應(yīng)仍然沒(méi)有使受損環(huán)境資源得到有效恢復(fù)，仍然沒(méi)有能夠全面地履行其職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)向人民法院提起行政公益訴訟。

(二)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的抗辯事由

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)控訴的不作為違法，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)一般都會(huì)據(jù)理力爭(zhēng)，提出各種抗辯事由。根據(jù)現(xiàn)有的法院判決文書(shū)，可將環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)主張自己不存在不作為違法的抗辯事由歸納為如下幾種：

第一，已積極履職的抗辯。這是環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)最為常用的抗辯事由。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)指控的不作為違法，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)總會(huì)想方設(shè)法舉證自己已經(jīng)做出一系列積極履職行為，以證明自己不存在不履行職責(zé)的違法行為。至于積極履職的具體內(nèi)容，在不同的案件中則存在不同的表現(xiàn)。例如，在“吉林省敦化林區(qū)檢察院訴延邊朝鮮族自治州林業(yè)管理局”一案中，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的指控，被告提出的抗辯理由為：“收到檢察建議后，被告已經(jīng)采取整改措施，并向敦化林業(yè)局發(fā)出整改通知，責(zé)令當(dāng)事人停止非法侵占林地、限期恢復(fù)被占用林地植被?！?9)吉林省敦化林區(qū)基層法院(2017)吉7504行初2號(hào)行政判決書(shū)。在“吉林省長(zhǎng)春市綠園區(qū)檢察院訴長(zhǎng)春市國(guó)土資源局”一案中，被告認(rèn)為其“一直在積極履職，依法依規(guī)查處違法用地行為；收到檢察建議后，其向當(dāng)事人作出行政處罰，并已經(jīng)督促當(dāng)事人拆除違法建筑”(10)吉林省長(zhǎng)春市綠園區(qū)人民法院(2017)吉0106行初22號(hào)行政判決書(shū)。，故主張不存在違法不作為情形。

第二，超越自身職責(zé)與權(quán)限的抗辯。環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的指控不屬于自己的法定職責(zé)范圍，所涉事項(xiàng)超出了自己的職權(quán)范圍，故不存在不履行法定職責(zé)的違法行為。例如，在“吉林省四平市鐵西區(qū)檢察院訴四平市林業(yè)局”一案中，被告認(rèn)為，“林業(yè)局的職責(zé)里沒(méi)有對(duì)毀林代為補(bǔ)種的職責(zé)；林業(yè)局的職責(zé)是監(jiān)督下級(jí)林業(yè)部門(mén)落實(shí)具體的造林情況，而非親自植樹(shù)造林”(11)四平市鐵西區(qū)人民法院(2018)吉0302行初1號(hào)行政判決書(shū)。。在“敦化市檢察院訴敦化市國(guó)土資源局不履職”一案中，被告辯稱“所涉土地已報(bào)批了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，目前等待國(guó)土資源部審核結(jié)果”，并非被告不愿履職。(12)吉林省延吉市人民法院(2018)吉2401行初42號(hào)行政判決書(shū)。

第三，超過(guò)訴訟時(shí)效的抗辯。環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的起訴超過(guò)了訴訟時(shí)效，進(jìn)而請(qǐng)求法院駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。例如，在“江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民檢察院訴常州市鐘樓區(qū)環(huán)境保護(hù)局”一案中，被告認(rèn)為“公益訴訟起訴人在2017年12月25日對(duì)原鐘樓環(huán)保局2010年作出的具體行政行為提起訴訟已經(jīng)超過(guò)了五年訴訟時(shí)效，應(yīng)依法予以駁回”(13)江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)人民法院(2017)蘇0412行初118號(hào)行政判決書(shū)。。在“榆樹(shù)市檢察院訴榆樹(shù)市五棵樹(shù)鎮(zhèn)人民政府”一案中，被告也聲稱“本案已超過(guò)法定起訴期限”(14)吉林省榆樹(shù)市人民法院(2018)吉0182行初41號(hào)行政判決書(shū)。。

第四，與刑事案件銜接的抗辯。由于違法行為人觸犯了刑法，作為被告的環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)或等待法院的刑事判決，進(jìn)而影響了其行政管理職責(zé)的履行。在“山東省五蓮縣檢察院訴五蓮縣環(huán)保局”一案中，被告聲稱“其之前未對(duì)違法行為人實(shí)施行政處罰并非怠于履職，而是為了等待刑事判決先行作出”(15)山東省五蓮縣人民法院(2018)魯1121行初16號(hào)行政判決書(shū)。。在“西安鐵路運(yùn)輸檢察院訴平利縣國(guó)土資源局”一案中，被告也聲稱“已將案件移交公安機(jī)關(guān)，等待先行作出刑事處罰決定”，因而不存在怠于履職的情況。(16)西安鐵路運(yùn)輸法院(2017)陜7102行初979號(hào)行政判決書(shū)。

第五，因客觀原因?qū)е颅h(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)無(wú)法履職的抗辯。環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)認(rèn)為其不能完全履行職責(zé)是由于時(shí)間久遠(yuǎn)、天氣不符合要求、沒(méi)有合適技術(shù)以及行政相對(duì)人隱匿等客觀原因造成的，故其不履行法定職責(zé)的行為不屬于違法。從司法實(shí)踐來(lái)看，具體包括如下客觀原因：

(1)天氣原因。在“北京市平谷區(qū)人民檢察院訴平谷區(qū)園林綠化局”一案中，被告辯稱“不立即補(bǔ)種樹(shù)木是因?yàn)榧竟?jié)等客觀條件限制而非被告怠于履行職責(zé)”(17)北京市平谷區(qū)人民法院(2017)京0117行初20號(hào)行政判決書(shū)。。在“山東省萊州市人民檢察院訴萊州市林業(yè)局”一案中，被告辯稱其尚未全部履職是“由于受氣候、雨季、環(huán)境等客觀因素的影響”(18)山東省萊州市人民法院(2018)魯0683行初28號(hào)行政判決書(shū)。。

(2)時(shí)間久遠(yuǎn)。在“吉林省靖宇縣檢察院訴靖宇縣林業(yè)局”一案中，被告辯稱“涉案地塊被占用十余年，屬歷史遺留問(wèn)題，不具備恢復(fù)植被的客觀條件”(19)吉林省靖宇縣人民法院(2017)吉0622行初14號(hào)行政判決書(shū)。。

(3)找不到違法行為人。在“吉林省樺甸市檢察院訴樺甸市林業(yè)局”一案中，被告辯稱其“行政處罰決定沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)是因?yàn)檫`法行為人關(guān)門(mén)歇業(yè)、人去樓空等客觀原因所致”(20)吉林省樺甸市人民法院(2017)吉0282行初10號(hào)行政判決書(shū)。。在“白城市洮北區(qū)檢察院訴洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局”一案中，被告也辯稱“找不到違法行為人，其已經(jīng)將案件移送公安機(jī)關(guān)，履行了應(yīng)盡的法定職責(zé)”(21)吉林省白城市洮北區(qū)人民法院(2017)吉0802行初52號(hào)行政判決書(shū)。。

(4)違法行為人死亡。在“琿春市檢察院訴琿春市國(guó)土資源局”一案中，被告認(rèn)為“當(dāng)事人死亡、相關(guān)證據(jù)收集困難等客觀因素導(dǎo)致被告無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)辦結(jié)案件，并非故意不履職”(22)吉林省延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院(2018)吉24行終104號(hào)行政判決書(shū)。。在“吉林省乾安縣檢察院訴乾安縣國(guó)土資源局”一案中，被告也聲稱“由于涉案公司法定代表人死亡造成涉案地塊沒(méi)有按保證的期限復(fù)墾”(23)吉林省乾安縣人民法院(2018)吉0723行初10號(hào)行政判決書(shū)。。

(5)違法行為人已經(jīng)采取補(bǔ)救措施。在“密云區(qū)人民檢察院訴密云區(qū)園林綠化局”一案中，被告聲稱“義務(wù)人(違法行為人)已經(jīng)補(bǔ)種其他樹(shù)種”，因此主張被告的監(jiān)管目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。(24)北京市密云區(qū)人民法院(2017)京0118行初60號(hào)行政判決書(shū)。

(6)違法行為人已經(jīng)被刑事處罰。在“甘肅省涼州區(qū)檢察院訴古浪縣林業(yè)局”一案中，被告辯稱“涉案當(dāng)事人已經(jīng)被刑事處罰，客觀上無(wú)法強(qiáng)制當(dāng)事人積極履行恢復(fù)植被協(xié)議”(25)甘肅省武威市涼州區(qū)人民法院(2018)甘0602行初84號(hào)行政判決書(shū)。。

(7)技術(shù)原因。在“吉林省紅石林區(qū)檢察院訴樺甸市紅石砬子鎮(zhèn)人民政府”一案中，被告聲稱“其已積極采取整改措施，但是受到客觀技術(shù)條件等限制，沒(méi)有完全達(dá)到整改標(biāo)準(zhǔn)”(26)吉林省樺甸市人民法院(2018)吉0282行初5號(hào)行政判決書(shū)。。

從上述被告的抗辯事由中我們不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)一方面竭力證明自己已經(jīng)努力履行了監(jiān)管職責(zé)，不存在不履行或怠于履行監(jiān)管職責(zé)的情況，另一方面，即使存在環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不履行或不完全履行監(jiān)管職責(zé)的客觀現(xiàn)實(shí)，其也是由各種客觀原因所致，而不是環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的主觀懈怠所致。這一抗辯過(guò)程暗含的邏輯前提就是，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)認(rèn)為只要自己在履行監(jiān)管職責(zé)中不存在主觀過(guò)錯(cuò)，即使環(huán)境資源仍遭受損害，其不履職或不完全履職也不應(yīng)被認(rèn)為是違法的。這一抗辯邏輯所關(guān)注的重心在于環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的主觀方面，與作為公益訴訟人的檢察機(jī)關(guān)在控訴時(shí)所關(guān)注的重心明顯不同。檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的重心在于環(huán)境資源處于持續(xù)損害狀態(tài)這一客觀事實(shí)。那么，面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的控訴和環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的抗辯，法院該如何取舍？

(三)法院對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)抗辯事由的態(tài)度

1.否定態(tài)度

法院對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)提出的抗辯理由很少持贊同態(tài)度。針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)提出的不同種類的抗辯事由，法院基于不同的理由加以否認(rèn)。

第一，針對(duì)“積極履職”抗辯，法院基于“履職不全面”“履職中存在程序錯(cuò)誤”“履職措施不得力，沒(méi)有達(dá)到恢復(fù)環(huán)境資源損害的效果”等理由不予認(rèn)可。例如，在“通化市東昌區(qū)檢察院訴通化市水利局”(27)吉林省通化市中級(jí)人民法院(2018)吉05行終68號(hào)行政判決書(shū)。一案中，法院認(rèn)為被告收到檢察建議后未采取有效措施，迄今為止河道仍沒(méi)有恢復(fù)原貌，判定被告未全面履行法定監(jiān)督職責(zé)。在“吉林省蛟河市檢察院訴蛟河市林業(yè)局”(28)吉林省蛟河市人民法院(2017)吉0281行初41號(hào)行政判決書(shū)。一案中，法院認(rèn)為被告雖作出了行政處罰并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但因程序違法未能強(qiáng)制執(zhí)行，之后被告未采取有效措施恢復(fù)被毀林地，其行為屬于怠于履行法定職責(zé)。在“吉林省敦化林區(qū)檢察院訴延邊朝鮮族自治州林業(yè)管理局”一案中，法院認(rèn)為被告盡管采取了一系列的履職措施，但是被告未對(duì)違法行為人作出行政處罰，未能及時(shí)有效制止侵占林地的違法行為，致使國(guó)有林地被違法侵占多年，其行為屬于怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)。

第二，針對(duì)“職權(quán)與職責(zé)”抗辯，法院一般認(rèn)為被告對(duì)自己的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，仍存在積極履職的空間，從而對(duì)該抗辯不予采信。例如，在“吉林省四平市鐵西區(qū)檢察院訴四平市林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為被告作為林業(yè)主管部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的林地資源具有保護(hù)、監(jiān)管的職責(zé)，其對(duì)監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的林地植被破壞行為未履行監(jiān)督管理職責(zé)。在“敦化市檢察院訴敦化市國(guó)土資源局不履職”一案中，法院認(rèn)為被告撤回強(qiáng)制申請(qǐng)執(zhí)行后未繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，收到檢察建議后又以調(diào)整《土地利用總體規(guī)劃》為由未履行其他職責(zé)，故判決其繼續(xù)履行拆除違法建筑等監(jiān)督管理職責(zé)。

第三，針對(duì)“時(shí)效”抗辯，法院不予認(rèn)可。在“江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民檢察院訴常州市鐘樓區(qū)環(huán)境保護(hù)局”一案中，法院認(rèn)為原告的起訴符合《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的規(guī)定，對(duì)被告提出的時(shí)效抗辯不予認(rèn)可。在“榆樹(shù)市檢察院訴榆樹(shù)市五棵樹(shù)鎮(zhèn)人民政府”一案中，法院認(rèn)為起訴期限從知道或應(yīng)當(dāng)知道起訴內(nèi)容之日起最長(zhǎng)一年，本案未超過(guò)起訴期限。

第四，針對(duì)“與刑事案件銜接”抗辯，法院一般基于刑事程序不應(yīng)影響行政管理職權(quán)的行使而不予認(rèn)可。在“山東省五蓮縣檢察院訴五蓮縣環(huán)保局”一案中，法院認(rèn)為義務(wù)人被采取強(qiáng)制措施，暫不具備對(duì)涉案污染土地治理修復(fù)的客觀條件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)代履行或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行，故被告履職不到位，屬于怠于履職。在“西安鐵路運(yùn)輸檢察院訴平利縣國(guó)土資源局”一案中，法院認(rèn)為被告雖然向當(dāng)事人送達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書(shū)，也將案件移交公安機(jī)關(guān)，但在起訴前未督促違法行為人土地復(fù)墾或責(zé)令違法行為人繳納土地復(fù)墾費(fèi)并代為組織復(fù)墾，也未將處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人，屬于未依法全面履行法定職責(zé)。

第五，針對(duì)“客觀原因”抗辯，法院一般綜合客觀因素與環(huán)境資源損害恢復(fù)效果判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)是否存在積極履職的可能性，進(jìn)而確認(rèn)抗辯是否有效。

(1)關(guān)于天氣原因。在“北京市平谷區(qū)人民檢察院訴平谷區(qū)園林綠化局”一案中，法院認(rèn)為，實(shí)施代為補(bǔ)種樹(shù)木前還應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行催告等程序，而催告等程序的實(shí)施不受季節(jié)性因素的影響，故被告未強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰的行為違法。

(2)關(guān)于時(shí)間久遠(yuǎn)。在“吉林省靖宇縣檢察院訴靖宇縣林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為被告放任占用國(guó)有林地行為十余年，未依法查處，未履行監(jiān)督管理職責(zé)，其主張林地被占用屬歷史遺留問(wèn)題缺乏證據(jù)和法律依據(jù)。

(3)關(guān)于找不到違法行為人。在“吉林省樺甸市檢察院訴樺甸市林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為被告對(duì)處罰決定中的恢復(fù)原狀部分不履行代履行、委托代履行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的職責(zé)，收到檢察建議后被告也沒(méi)有履行法定職責(zé)，屬于不履行法定職責(zé)。

(4)關(guān)于違法行為人死亡。在“吉林省乾安縣檢察院訴乾安縣國(guó)土資源局”一案中，法院認(rèn)為被告下達(dá)責(zé)令恢復(fù)治理通知書(shū)后應(yīng)履行監(jiān)督復(fù)墾義務(wù)，如不能按期復(fù)墾的，應(yīng)依法采取相應(yīng)措施，而不應(yīng)以涉案公司法定代表人死亡為理由拖延執(zhí)法。

(5)關(guān)于違法行為人已經(jīng)采取補(bǔ)救措施。針對(duì)違法行為人已經(jīng)采取補(bǔ)救措施的抗辯，法院主要看已經(jīng)采取的補(bǔ)救措施是否達(dá)到了補(bǔ)救環(huán)境資源損害的效果，從而決定該抗辯的法律效力。例如，在“密云區(qū)人民檢察院訴密云區(qū)園林綠化局”一案中，法院認(rèn)為義務(wù)人補(bǔ)種的樹(shù)種與損毀的樹(shù)種的功能不一致，從而沒(méi)有達(dá)到補(bǔ)救環(huán)境資源損害的效果，進(jìn)而判決被告怠于履職的行為違法。

(6)關(guān)于違法行為人已經(jīng)被刑事處罰。在“甘肅省涼州區(qū)檢察院訴古浪縣林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為違法行為發(fā)生后，被告未全面有效履行監(jiān)督職責(zé)，致使檢察建議發(fā)出時(shí)被毀林地植被仍未恢復(fù)。

(7)關(guān)于技術(shù)原因。在“吉林省紅石林區(qū)檢察院訴樺甸市紅石砬子鎮(zhèn)人民政府”一案中，法院認(rèn)為被告只是對(duì)部分垃圾采取了掩埋清運(yùn)措施，未能徹底整治垃圾填埋點(diǎn)，致使公共利益受損，屬于不完全履行法定職責(zé)，判決責(zé)令繼續(xù)履行。

2.贊同態(tài)度

在司法實(shí)踐中，極少數(shù)法院判決對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的抗辯采取贊同態(tài)度。在“吉林省延吉市檢察院訴延吉市環(huán)境保護(hù)局”一案中，延吉市檢察院認(rèn)為被告(市環(huán)保局)在對(duì)違法行為人作出行政處罰后的長(zhǎng)達(dá)一年多時(shí)間內(nèi)未督促行為人履行處罰決定，也未申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，未依法履行法定職責(zé)。被告辯稱其作出行政處罰后分兩個(gè)階段積極履行監(jiān)督管理，采取了一系列積極措施為恢復(fù)原狀而努力，沒(méi)有不履行法定職責(zé)。一審法院認(rèn)為，在主觀上，被告始終高度重視、積極推進(jìn)、主動(dòng)溝通，始終未放棄粉煤灰治理工作，沒(méi)有怠于履行法定職責(zé)的故意或過(guò)失；在客觀上，被告積極采取有效措施，克服不利因素，在合理期限內(nèi)依法履行了法定職責(zé)。因此，被告并未怠于履行法定職責(zé)。并且，一審法院在判決書(shū)中進(jìn)一步指出：“在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正違法行為或履行法定職責(zé)的，或者已經(jīng)依法履行職責(zé)并采取有效措施但因行政執(zhí)法程序及執(zhí)法條件所限尚未完全消除違法后果的，檢察機(jī)關(guān)提起類似本案行政公益訴訟并無(wú)實(shí)質(zhì)意義。”(29)吉林省敦化市人民法院(2017)吉2403行初12號(hào)行政判決書(shū)。延吉市檢察院對(duì)一審判決不服，提起上訴，認(rèn)為其提起公益訴訟前被上訴人一直沒(méi)有積極履職的意愿，怠于履行監(jiān)管職責(zé)，而且在客觀上也沒(méi)有做到對(duì)受損環(huán)境恢復(fù)原狀。二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為原審作出的認(rèn)定證據(jù)充分，事實(shí)清楚，維持原判決。(30)延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院(2018)吉24行終114號(hào)行政判決書(shū)。在“琿春市檢察院訴琿春市國(guó)土資源局”一案中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被告對(duì)在東北虎自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)域內(nèi)大面積毀林并開(kāi)采礦石的違法行為屬于怠于履行監(jiān)管職責(zé)。被告辯稱，由于當(dāng)事人死亡、相關(guān)證據(jù)收集困難等客觀因素導(dǎo)致被告無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)辦結(jié)案件，并非故意不履職；其已經(jīng)積極履行了監(jiān)管職責(zé)，將案件移交公安機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告主觀上不存在拒絕履行或怠于履行的故意，客觀上在提起公益訴訟之前已經(jīng)著手積極履行了職責(zé)，不存在拒絕履行、拖延履行的情形，因此檢察機(jī)關(guān)“怠于履職”請(qǐng)求不成立。檢察機(jī)關(guān)不服一審判決，提起上訴。二審法院維持原判。(31)吉林省延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院(2018)吉24行終104號(hào)行政判決書(shū)。

從總體上看，法院對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)提出的抗辯事由并沒(méi)有一個(gè)支持與否的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是從檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的目的出發(fā)，綜合考慮各種主、客觀因素，最終判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)是否勤勉盡職地履行了其監(jiān)督管理職責(zé)。

四、環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違法的訴訟請(qǐng)求及其判決

檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為提起行政公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)是什么？法院應(yīng)作何種判決？《兩高解釋》第24條(32)該條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法?！焙偷?5條(33)該條規(guī)定：“人民法院區(qū)分下列情形作出行政公益訴訟判決：(一)被訴行政行為具有行政訴訟法第七十四條、第七十五條規(guī)定情形之一的，判決確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效，并可以同時(shí)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施；(二)被訴行政行為具有行政訴訟法第七十條規(guī)定情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被訴行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為；(三)被訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行；(四)被訴行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，判決予以變更；(五)被訴行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，未超越職權(quán)，未濫用職權(quán)，無(wú)明顯不當(dāng)，或者人民檢察院訴請(qǐng)被訴行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)理由不成立的，判決駁回訴訟請(qǐng)求。人民法院可以將判決結(jié)果告知被訴行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)的職能部門(mén)?！睂?duì)此問(wèn)題并沒(méi)有給出明確的答案。

在現(xiàn)有的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為提起行政公益訴訟，訴訟請(qǐng)求一般都是兩項(xiàng)：一是請(qǐng)求法院確認(rèn)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違法；二是請(qǐng)求法院判決環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)。如果環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中積極履職，致使檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求得以實(shí)現(xiàn)，則檢察機(jī)關(guān)一般將其訴訟請(qǐng)求變更為僅僅確認(rèn)不作為違法。法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求(即積極履職請(qǐng)求)都沒(méi)有異議，而對(duì)其第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求(即確認(rèn)不作為違法)則存在不同態(tài)度。其中存在一個(gè)值得重視的爭(zhēng)議問(wèn)題就是，對(duì)于環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為提起的行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)是否可以將確認(rèn)被告的不作為違法作為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求？法院對(duì)此應(yīng)作何種判決？

(一)法院認(rèn)可不作為違法的訴訟請(qǐng)求

在筆者所檢索收集的225份關(guān)于環(huán)境資源不作為行政公益訴訟的法院判決書(shū)中，檢察機(jī)關(guān)既請(qǐng)求確認(rèn)被告的不作為違法又請(qǐng)求被告繼續(xù)履職，并且法院判決同時(shí)支持兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的有124份，占55.1%；檢察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)被告的不作為違法，且得到法院判決認(rèn)可的有49份，占21.8%；檢察機(jī)關(guān)僅請(qǐng)求確認(rèn)被告的不作為違法，且得到法院判決支持的有10份，占4.4%。例如，在“山東省東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)人民檢察院訴東營(yíng)市水利局”(34)山東省東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)人民法院(2018)魯0502行初71號(hào)行政判決書(shū)。一案中，東營(yíng)區(qū)檢察院訴請(qǐng)法院：(1)確認(rèn)市水利局未全面履行河道監(jiān)管法定職責(zé)的行為違法。(2)判令市水利局繼續(xù)履行職責(zé)，采取補(bǔ)救措施，對(duì)涉案被毀堤壩予以修復(fù)，恢復(fù)原狀。法院經(jīng)審理后判決支持了這兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。在“北京市密云區(qū)人民檢察院訴北京市密云區(qū)園林綠化局”一案中，密云區(qū)人民檢察院請(qǐng)求如下：(1)確認(rèn)密云綠化局怠于履行代為補(bǔ)種職責(zé)的行為違法；(2)責(zé)令密云綠化局履行對(duì)補(bǔ)種幼苗的成活率進(jìn)行檢查驗(yàn)收的職責(zé)。在案件審理過(guò)程中，密云區(qū)人民檢察院依法撤回了第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。法院經(jīng)審理后判決支持了第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。

(二)法院不認(rèn)可不作為違法的訴訟請(qǐng)求

在總計(jì)225份判決書(shū)中，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的判決被告不作為違法的訴訟請(qǐng)求不予支持的有2份，其中檢察機(jī)關(guān)提起上訴的有2份，二審法院全部駁回上訴。在“吉林省通化市東昌區(qū)人民檢察院訴通化市水利局”一案中，東昌區(qū)檢察院訴請(qǐng)法院：(1)確認(rèn)通化市水利局對(duì)東昌區(qū)環(huán)通鄉(xiāng)長(zhǎng)流村哈尼河水源壩下及二密河流域筑壩造田、修建房屋等破壞河道的違法行為不依法履行監(jiān)管職責(zé)違法；(2)判令通化市水利局依法對(duì)東昌區(qū)環(huán)通鄉(xiāng)長(zhǎng)流村哈尼河流域違法建設(shè)建筑物妨礙行洪的問(wèn)題進(jìn)行全面整治。經(jīng)審理后，一審法院認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第74條的規(guī)定，本案被告并不具備適用確認(rèn)違法判決的法定事由，故不能確認(rèn)被告違法，于是判決：(1)被告通化市水利局于判決生效后15日內(nèi)依法履行監(jiān)管職責(zé)；(2)駁回公益訴訟人其他訴訟請(qǐng)求。(35)吉林省通化市東昌區(qū)人民法院(2018)吉0502行初7號(hào)行政判決書(shū)。該案二審法院認(rèn)為，被訴行政機(jī)關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提，而不能成為單獨(dú)的訴請(qǐng)和判項(xiàng)；東昌區(qū)人民檢察院在一審將確認(rèn)通化市水利局不履行監(jiān)管職責(zé)違法作為一個(gè)單獨(dú)的訴訟請(qǐng)求，沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，進(jìn)而對(duì)一審判決的第一項(xiàng)內(nèi)容作了維持。(36)吉林省通化市中級(jí)人民法院(2018)吉05行終68號(hào)行政判決書(shū)。

另外，在“吉林省延吉市人民檢察院訴延吉市環(huán)境保護(hù)局”一案中，延吉市人民檢察院訴請(qǐng)法院：(1)確認(rèn)市環(huán)保局作出《2001號(hào)處罰決定》后，未依法履行職責(zé)違法；(2)判令市環(huán)保局對(duì)上述行政處罰決定所涉違法行為，依法繼續(xù)履行職責(zé)。在訴訟過(guò)程中，延吉市人民檢察院撤回第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。法院經(jīng)審理認(rèn)為，市檢察院要求確認(rèn)市環(huán)保局不履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求不能成立，并判決如下：(1)準(zhǔn)予延吉市人民檢察院撤回“判令延吉市環(huán)境保護(hù)局對(duì)上述行政處罰決定所涉違法行為，依法繼續(xù)履行職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求。(2)駁回延吉市人民檢察院“確認(rèn)延吉市環(huán)境保護(hù)局作出《2001號(hào)處罰決定》后，未依法履行職責(zé)違法”的訴訟請(qǐng)求。(37)吉林省敦化市人民法院(2017)吉2403行初12號(hào)行政判決書(shū)。延吉市檢察院提起上訴。二審法院認(rèn)為，在不履行法定職責(zé)之訴中，被訴行政機(jī)關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提，而不能成為單獨(dú)的訴請(qǐng)和判項(xiàng)。市檢察院將確認(rèn)“市環(huán)保局未依法履行職責(zé)違法”作為一個(gè)單獨(dú)的訴訟請(qǐng)求，不符合法律規(guī)定的起訴條件。上訴人市檢察院在原審已經(jīng)撤回要求市環(huán)保局繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)訴訟請(qǐng)求情況下，仍提起上訴要求本院確認(rèn)“市環(huán)保局作出《2001號(hào)處罰決定》后未依法履行職責(zé)違法”，該主張就案涉的環(huán)境公益保護(hù)而言并無(wú)實(shí)際意義。于是，二審法院作出“駁回上訴，維持原判”的判決。(38)延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院(2018)吉24行終114號(hào)行政判決書(shū)。

在上述兩個(gè)案例中，法院一致認(rèn)為，根據(jù)《兩高解釋》第24條和第25條的規(guī)定，人民法院在審理不履行法定職責(zé)的訴訟案件中，作出確認(rèn)違法判決的情形只有兩種，即經(jīng)人民法院審理查明行政機(jī)關(guān)存在不履行法定職責(zé)的違法行為，但判決其繼續(xù)履行已無(wú)實(shí)際意義，以及被訴行政機(jī)關(guān)在訴訟中糾正違法行為、依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法。換言之，檢察機(jī)關(guān)只能在訴訟過(guò)程中將要求被訴行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職的訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)被訴行政機(jī)關(guān)未依法履職的行為違法，而不能在訴訟開(kāi)始時(shí)就將確認(rèn)被告行政機(jī)關(guān)的不作為違法作為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求。理由是，被訴行政機(jī)關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提，而不能成為單獨(dú)的訴請(qǐng)和判項(xiàng)。

五、實(shí)證分析的結(jié)論與展望

檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為提起的行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟的一種，其主要功能和目的在于督促環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)積極全面地履行其監(jiān)督管理職責(zé)，以維護(hù)環(huán)境資源的良好狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)中，盡管環(huán)境資源損害在一般情況下都是由企事業(yè)單位或個(gè)人直接造成的，但其背后或多或少都存在相關(guān)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)管不力、沒(méi)有很好地履行其監(jiān)督管理職責(zé)的因素。針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為提起行政公益訴訟，在一定程度上可以提高司法手段應(yīng)對(duì)環(huán)境資源損害的效率，這也是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)一步深入發(fā)展的表現(xiàn)。通過(guò)上文的考察，筆者對(duì)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為提起的行政公益訴訟作以下幾點(diǎn)總結(jié)和展望：

第一，用以直接確定環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)積極作為職責(zé)的依據(jù)范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展，相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的職責(zé)與職權(quán)應(yīng)當(dāng)劃分清楚。從現(xiàn)有的法院判決看，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為提起的行政公益訴訟的理由比較集中，即環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不履行其法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)和不采取措施實(shí)現(xiàn)其作出的行政處罰決定。至于其他判斷行政主管機(jī)關(guān)不作為違法的依據(jù)，如行政規(guī)定、行政慣例、行政契約、先行行為等，(39)參見(jiàn)沈巋：《國(guó)家賠償法：原理與案例》，北京大學(xué)出版社2011年版，第268-271頁(yè)。暫時(shí)還沒(méi)有成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)積極履職的理由。隨著我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)借以判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違法的法律依據(jù)應(yīng)該得到進(jìn)一步的拓展。并且，針對(duì)有些案件中行政主管機(jī)關(guān)對(duì)自己的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清以及劃分不清而相互推諉的現(xiàn)象，建議在將來(lái)的立法和管理實(shí)踐中進(jìn)一步明確各環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。

第二，在環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)方面，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)和人民法院之間存在不同的認(rèn)識(shí)，檢察機(jī)關(guān)主要關(guān)注環(huán)境資源損害的事實(shí)，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)主要關(guān)注自身在主觀方面是否存在故意，而法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)可與否的標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮各種因素，以判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)是否已恪盡職守。根據(jù)行政法的基礎(chǔ)理論，行政不作為違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)一般包括三個(gè)方面，即行政主體有特定具體的作為義務(wù)、行政主體有無(wú)履行義務(wù)的現(xiàn)實(shí)可能和行政主體是否已經(jīng)作為。(40)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第229-236頁(yè)。對(duì)于第一個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)提起針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為提起行政公益訴訟這一制度已經(jīng)不做嚴(yán)格要求，只要環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有作為義務(wù)即可，而不問(wèn)該作為義務(wù)是抽象的還是具體特定的。這也是由該公益訴訟制度旨在督促環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)履職這一目的所決定的。所以，實(shí)踐中判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)的不作為是否違法，重點(diǎn)是看其是否有作為的現(xiàn)實(shí)可能以及是否已經(jīng)作為。其中，在判斷環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)是否有作為的現(xiàn)實(shí)可能時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不可抗力等客觀不能的情況。也即，由于不可抗力等客觀不能的情況造成的環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，不應(yīng)構(gòu)成違法不作為。所以，筆者認(rèn)為，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)只要證明其在主觀方面不存在不履行或怠于履行其監(jiān)督管理職責(zé)的故意，在客觀方面已經(jīng)合法地窮盡了各種行政管理措施，即使受損的環(huán)境資源在檢察建議規(guī)定的時(shí)間內(nèi)仍沒(méi)有得到全面恢復(fù)，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)也不應(yīng)被認(rèn)為存在違法不作為。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)提起行政公益訴訟；即使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，人民法院也應(yīng)認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的判斷，如果判決環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)繼續(xù)履職，則該判決沒(méi)有實(shí)際意義。

第三，對(duì)于確認(rèn)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為違法是否可以成為獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求和判決內(nèi)容這一問(wèn)題，盡管從試點(diǎn)實(shí)踐開(kāi)始絕大多數(shù)判例對(duì)此持肯定態(tài)度，但筆者更贊同持否定態(tài)度的判例。隨著我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐的發(fā)展以及制度的不斷成熟，環(huán)境行政公益訴訟制度也需與行政訴訟制度相接洽。針對(duì)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)不作為提起的行政公益訴訟，其目的是要求環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)積極全面地履行職責(zé)，而不在于確認(rèn)其不作為違法，確認(rèn)其不作為違法是判定其積極履職的前提，不應(yīng)成為一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求。如果環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)已經(jīng)積極全面地履行職責(zé)，使得檢察機(jī)關(guān)的訴求及訴訟目的達(dá)到，另外再要求法院確認(rèn)環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)過(guò)去的不作為違法實(shí)際上沒(méi)有什么意義，也不利于司法資源的節(jié)約。