陳 池

“郡縣治，天下興”。順德是中國(guó)改革史的歷史范本，有典型的歷史價(jià)值。明景泰三年（1452）順德設(shè)縣，縣名寓順天明德之意，歷史上有“嶺南壯縣”之譽(yù)。中國(guó)改革開(kāi)放后，可以說(shuō)順德是改革的代名詞，因?yàn)樘崞痦樀?，人們不但?huì)想到是廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“四小虎”之一，更會(huì)想起順德轟轟烈烈的一系列改革，這已經(jīng)變成改革歷史的經(jīng)典。因此，總結(jié)順德改革歷史，概括一個(gè)縣級(jí)單位改革的軌跡，從而為廣東乃至全國(guó)深度改革提供可借鑒的“順德范本”，無(wú)疑很有價(jià)值。

一、歷史造就了順德的改革基因

歷史上，順德因?yàn)槿硕嗟厣伲茉缇烷_(kāi)始了從自給自足的自然經(jīng)濟(jì)向商品型農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程。在宋代，由于中原戰(zhàn)亂，北方移民不斷南遷，珠三角地區(qū)的人地矛盾日漸顯現(xiàn)。位于珠三角腹地的順德、南海等地，由于土地肥沃，自然條件優(yōu)越，移民數(shù)量更多，人多地少的矛盾也更為突出，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)無(wú)法滿足越來(lái)越多的糧食需求。爆發(fā)于明正統(tǒng)年間（1436-1449）的黃蕭養(yǎng)起義，直接原因之一就是人口與土地矛盾尖銳而引發(fā)的沙田斗爭(zhēng)。起義失敗后，朝廷為加強(qiáng)對(duì)起義發(fā)源地的管治，于明景泰三年，“割南海三都膏腴之地”，設(shè)立順德縣。

既然是“膏腴之地”，則必然是人口稠密地區(qū)，加之建縣較晚，所轄面積也就只有八百多平方公里，是珠三角各縣中面積最小的縣。但是，順德人口增加卻非常迅速。景泰三年建縣時(shí)只有7萬(wàn)人，嘉慶二十三年（1818）已達(dá)到近49萬(wàn)人，道光二十九年（1849）達(dá)到103萬(wàn)人，宣統(tǒng)元年（1909）又增加到135萬(wàn)人。

伴隨著人口的增加，沙田開(kāi)發(fā)面積不斷增加。人們一方面開(kāi)始大規(guī)模地進(jìn)行沙田圍墾，不斷增加土地面積；另一方面開(kāi)始想方設(shè)法提升土地的產(chǎn)量，增加商品性農(nóng)業(yè)收入，再通過(guò)地區(qū)間的交換獲取糧食。在此過(guò)程中，結(jié)合興修水利，筑堰為塘，疊土成基，創(chuàng)新形成“塘中養(yǎng)魚(yú)，塘基種桑，桑葉養(yǎng)蠶，蠶沙養(yǎng)魚(yú)，含有魚(yú)糞的塘泥又作為?；柿稀钡牧夹匝h(huán)人工生態(tài)系統(tǒng)。

由于生產(chǎn)效率的提高和需求量的增長(zhǎng)，清乾隆至光緒年間，順德曾兩度掀起“挖田為塘，毀稻樹(shù)?！钡母叱薄ｋS著桑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，順德逐漸成為珠三角地區(qū)最主要的蠶絲貿(mào)易基地。清末，墟市數(shù)量明顯增加，同時(shí)還涌現(xiàn)出一批以蠶絲貿(mào)易為特色的專業(yè)化墟市。至民國(guó)初期，已形成容奇、倫教、水藤、甘竹、桂洲、勒流、陳村、樂(lè)從、杏壇、龍江尾等遠(yuǎn)近聞名的蠶絲集散市場(chǎng)。

桑蠶業(yè)的興盛帶動(dòng)了手工繅絲業(yè)的發(fā)展。19世紀(jì)開(kāi)始，西方機(jī)器繅絲技術(shù)被逐步引入順德。清同治十三年（1874），順德第一家機(jī)器繅絲廠在龍山建立，帶動(dòng)全縣機(jī)器繅絲業(yè)迅速興起。至光緒十三年（1887），全縣絲廠已達(dá)42家，宣統(tǒng)三年（1911）達(dá)142家，成為廣東蠶絲業(yè)的主要生產(chǎn)基地。

據(jù)民國(guó)18年（1929）修《順德縣志》載：清宣統(tǒng)年間，較大型的機(jī)器繅絲廠有142家，產(chǎn)業(yè)工人6萬(wàn)多人。20世紀(jì)20年代初絲業(yè)全盛時(shí)期，機(jī)器繅絲廠有135家，踩踏手工場(chǎng)有200多家，絲織廠400家以上；曬莨廠500多家，工人八九萬(wàn)人。還有各類手工業(yè)者，共有兩三萬(wàn)人。

為了將生絲運(yùn)往廣州等地，水路交通運(yùn)輸也有很大發(fā)展，出現(xiàn)了“一船絲遠(yuǎn)出，一船白銀歸”的景象。絲業(yè)的發(fā)展也帶動(dòng)了金融，順德絲業(yè)最盛時(shí)期，全縣有銀莊（銀行）44家，占珠三角私人錢(qián)莊總數(shù)的65．2%；廣州50%的銀行家和55%的金融資本都來(lái)自順德。順德被外界稱為“南國(guó)絲都，廣東銀行”。

歷史造就了順德人強(qiáng)烈的危機(jī)、務(wù)實(shí)與開(kāi)放的意識(shí)，正是這些文化品行上的特征，造就了順德人“敢為人先”“務(wù)實(shí)創(chuàng)新”的文化精神，這種精神在改革開(kāi)放中大放異彩，造就了“可怕”的順德人，也造就了廣東“四小虎”之一。

二、順德改革轉(zhuǎn)型的歷史軌跡

1978年開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，為順德的發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇，順德加快發(fā)展，迅速建立起了“公有制為主，工業(yè)為主，骨干企業(yè)為主”的三個(gè)為主發(fā)展模式。這種模式充分發(fā)揮了政府統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)，也調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，推動(dòng)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，使順德在短時(shí)間內(nèi)基本形成了農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。至1994年，順德工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值已達(dá)到280．6億元，比1978年增長(zhǎng)16倍；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值108．2億元，增長(zhǎng)9倍；財(cái)政收入14．7億元，增長(zhǎng)14倍；全市職工人均年收入8712元，農(nóng)村人均年收入3033元，分別增長(zhǎng)13倍和14倍，成就了順德第一階段的輝煌，成為廣東“四小虎”之一。自1991年起，順德連續(xù)6年蟬聯(lián)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)排行首位。正當(dāng)人們驚嘆順德的崛起，總結(jié)順德經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，他們卻保持強(qiáng)烈的憂患意識(shí)。如果安于現(xiàn)狀，順德大有老本可吃，照樣可以當(dāng)幾年先進(jìn)，過(guò)幾年太平日子。但是，順德人卻發(fā)現(xiàn)輝煌的背后是“血染的風(fēng)采”，發(fā)展是“粗放型”的，企業(yè)負(fù)盈政府負(fù)虧，所以順德人卻拿起了無(wú)情的“手術(shù)刀”進(jìn)行自我解剖、自我革命、自我揚(yáng)棄，“不給自己退路，一心一意找出路”。他們認(rèn)真分析順德改革發(fā)展的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。發(fā)現(xiàn)前一時(shí)期的改革還沒(méi)有深入到體制的深層。順德要進(jìn)行二次創(chuàng)業(yè)，再造輝煌，必須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行更深刻的改革，建立全新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這種自我揚(yáng)棄、自我革命的精神使順德經(jīng)常保持一種“超前”的態(tài)勢(shì)，形成“先行效應(yīng)”和“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

順德人發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是隨著短缺經(jīng)濟(jì)向過(guò)剩經(jīng)濟(jì)過(guò)度，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，以集體經(jīng)濟(jì)和公有制為主而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)不清、主體不明、權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。由于“順德模式”的最大特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，所以政府同時(shí)擔(dān)當(dāng)著企業(yè)投資主體、企業(yè)貸款擔(dān)保人以及各種減免和優(yōu)惠政策的提供方的三重角色，而企業(yè)的盈虧責(zé)任與企業(yè)的管理權(quán)限的互相分離則引發(fā)經(jīng)濟(jì)制度下的“代理問(wèn)題”。在這一環(huán)境下，作為企業(yè)管理決策者的廠長(zhǎng)由于不對(duì)企業(yè)的虧損負(fù)完全責(zé)任，其為企業(yè)付出勞力的意愿被嚴(yán)重壓縮；而另一方面，作為企業(yè)所有者的政府，又具有相對(duì)較大的操作空間，使得企業(yè)的盈虧責(zé)任過(guò)度地向政府傾斜，形成“領(lǐng)導(dǎo)圍著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)，政府圍著企業(yè)轉(zhuǎn)”的反常現(xiàn)象。然而這一問(wèn)題的背后卻是誰(shuí)都不敢觸碰的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。對(duì)此，順德人又進(jìn)行了新的一系列改革。

（一）以產(chǎn)權(quán)為核心的企業(yè)改革轉(zhuǎn)制

1993年9月，順德市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于轉(zhuǎn)換機(jī)制，發(fā)展混合型經(jīng)濟(jì)的試行辦法》，文件共28條，提出要“建立以股份制為主要形式的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的混合型經(jīng)濟(jì)格局”，創(chuàng)建一個(gè)“產(chǎn)權(quán)明晰、貼身經(jīng)營(yíng)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的充滿活力的企業(yè)發(fā)展模式。“28條”在順德的綜合改革進(jìn)程中具有開(kāi)創(chuàng)性和決定性的意義，在全省乃至全國(guó)率先拉開(kāi)了新一輪企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的帷幕。

在此后的五年中，順德通過(guò)大力發(fā)展混合型經(jīng)濟(jì)，綜合配套設(shè)施改革，公有資產(chǎn)管理改革等一系列措施，推動(dòng)了這場(chǎng)轟轟烈烈的企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。

1996年，順德市委、市政府又下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的暫行規(guī)定》。要求把發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從事高新技術(shù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)、信息咨詢、技術(shù)服務(wù)、旅游服務(wù)、高中檔的旅游業(yè)和飲食業(yè)等行業(yè)，在審批程序、人員雇傭、信貸、用地等方面給與重點(diǎn)支持。

順德的先行先試，為中國(guó)探索了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之路。1998年，已順利完成企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的順德，大部分企業(yè)實(shí)行了股份制和股份合作制，建立了政企分開(kāi)、政資分離的公有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)和監(jiān)管體系，建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，為初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架提供了制度支撐。

1．實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革結(jié)構(gòu)多元化，大力發(fā)展混合型經(jīng)濟(jì)

首先是資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定。組織專業(yè)人員對(duì)所有公有企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行全面清理。然后委托具有法律效力的中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有；誰(shuí)收益，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，把公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定為國(guó)有產(chǎn)權(quán)、地方政府產(chǎn)權(quán)、職工產(chǎn)權(quán)。界定產(chǎn)權(quán)后，按照優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、盤(pán)活資產(chǎn)存量的要求，企業(yè)逐個(gè)根據(jù)實(shí)際選擇適合的形式轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)施產(chǎn)權(quán)重組。對(duì)轉(zhuǎn)制企業(yè)“抓住一批，轉(zhuǎn)換一批，放掉一批”?！白プ　备呖萍籍a(chǎn)業(yè)、規(guī)模企業(yè)和壟斷性行業(yè)，對(duì)這些企業(yè)實(shí)行政府獨(dú)資或控股，優(yōu)化公有資產(chǎn)的配置，嫁接國(guó)際資本；“轉(zhuǎn)換”民間、社會(huì)都能辦的一般性企業(yè)，實(shí)行股份合作經(jīng)營(yíng)、公私合營(yíng)、公有民營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)?！胺诺簟蹦切┡ぬ潫o(wú)望、資不抵債的企業(yè)，對(duì)其實(shí)行拍賣(mài)、破產(chǎn)等，促其“安樂(lè)死”。

2．以綜合配套設(shè)施改革進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革

在產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，順德市對(duì)公有資產(chǎn)管理體制也實(shí)行改革。1996年1月，順德按照政資分離的原則和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，專門(mén)設(shè)立了公有資產(chǎn)管理委員會(huì)，將以前分散于各政府部門(mén)的資產(chǎn)管理權(quán)統(tǒng)一劃歸公有資產(chǎn)管理委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)化管理。在抓好產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)的同時(shí)，還相應(yīng)進(jìn)行了勞動(dòng)用工制度、人事制度、分配制度、社會(huì)保障制度等綜合配套改革，特別是社會(huì)保障制度改革的推進(jìn)。

3．政資分離的公有資產(chǎn)管理改革

在政企分離的基礎(chǔ)上，順德進(jìn)一步采取政資分離，優(yōu)化公有資產(chǎn)的管理體制和運(yùn)營(yíng)體制，按照將政府的社會(huì)管理職能與政府的資產(chǎn)管理者職能分開(kāi)，將企業(yè)出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離的原則，既維護(hù)政府作為資產(chǎn)所有者的權(quán)益，又保障企業(yè)獨(dú)立法人的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和比較，最后決定采取“公有資產(chǎn)管理委員會(huì)——公有資產(chǎn)投資管理機(jī)構(gòu)——公有全資、控股和參股企業(yè)”三層架構(gòu)建立起新的公有資產(chǎn)的職能部門(mén)。

經(jīng)過(guò)這場(chǎng)政資分離的改革，政府從企業(yè)的經(jīng)營(yíng)事務(wù)中脫離出來(lái)，得以集中精力研究、制定各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策及社會(huì)管理法規(guī)，將改革成果用各種方法鞏固下來(lái)，建立起有據(jù)可查、有規(guī)可依的制度體系。而企業(yè)一方則通過(guò)改革重新劃定權(quán)責(zé)的界限，既維護(hù)政府作為資產(chǎn)所有者的權(quán)益，又保障企業(yè)獨(dú)立法人的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。從此以后，企業(yè)專注于自身的生產(chǎn)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)管理，讓市場(chǎng)規(guī)律這一“無(wú)形的手”充分發(fā)揮資源配置的作用；而政府則著重于“政策引導(dǎo)、管理監(jiān)督、創(chuàng)造環(huán)境、協(xié)調(diào)服務(wù)”等工作，實(shí)現(xiàn)自身行政職能的回歸。

（二）以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的黨政機(jī)構(gòu)改革

順德體制改革以大部制最為知名，改革起步之早、范圍之廣、程度之深，在全國(guó)縣域是罕見(jiàn)的。其中，大部門(mén)體制是順德兩輪綜合改革的重要內(nèi)容。建立大部門(mén)體制，既是中央行政體制改革的要求，又是順德結(jié)合自身實(shí)際的探索，不僅有效提升了政府行政效率，還有力地促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

1992年是順德“行政體制改革年”。這場(chǎng)令當(dāng)事人終生難忘的大部制改革，是一場(chǎng)波及和影響了中國(guó)行政體制改革的先行實(shí)驗(yàn)。根據(jù)當(dāng)年順德大部制改革的親歷者介紹，順德的行政機(jī)構(gòu)改革，與經(jīng)濟(jì)體制改革密不可分；改革的動(dòng)因是“三個(gè)迫切需要”和鄧小平南方談話。“三個(gè)迫切需要”是指形勢(shì)發(fā)展的迫切需要；建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要；密切黨和政府與人民群眾聯(lián)系，提高辦事效率的迫切需要。1992年1月29日，鄧小平來(lái)到順德視察了珠江冰箱廠，并發(fā)表了一系列振聾發(fā)聵的講話，激起廣東各級(jí)干部的強(qiáng)烈共鳴。2月，省委、省政府就已決定，將順德作為廣東全省的綜合改革實(shí)驗(yàn)縣，要求順德通過(guò)改革開(kāi)放，在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義、趕上亞洲“四小龍”方面，在全省先行一步。5月開(kāi)始，順德展開(kāi)了歷時(shí)10個(gè)月的“搬神拆廟”體制改革，引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響。

2009年順德又一次啟動(dòng)大部制改革，延續(xù)1992年機(jī)構(gòu)改革的慣性，突出黨政聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)，被外界形容為“石破天驚”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法治建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)，順德率先發(fā)展也率先遇到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深層次矛盾和問(wèn)題，特別是作為連接經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)管理體制的節(jié)點(diǎn)，行政管理體制上存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、組織架構(gòu)和層級(jí)責(zé)權(quán)關(guān)系未完全理順、管理和運(yùn)行機(jī)制仍待完善等許多突出問(wèn)題，與順德經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展不相適應(yīng)。破解上述影響科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制制約，讓上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，是順德深化行政管理體制改革的重要?jiǎng)右?。正是在這樣的背景下，順德新一輪綜合改革試驗(yàn)在各級(jí)黨委、政府的高度重視下應(yīng)運(yùn)而生。在將順德列為廣東省開(kāi)展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)單位后，2009年3月，省委正式確定順德和廣州、深圳、珠海等地為深化行政管理體制改革先行先試地區(qū)。

1．加快政府職能轉(zhuǎn)變

按照“對(duì)內(nèi)放寬，對(duì)外開(kāi)放，對(duì)下放權(quán)”的原則，全方位優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，科學(xué)配置行政管理職能。強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建立健全公平公正、惠及全民、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，著力解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等民生問(wèn)題。推動(dòng)政府職能由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變；由以提供經(jīng)濟(jì)性公共物品為主，向以提供經(jīng)濟(jì)性公共物品和社會(huì)性公共物品并重轉(zhuǎn)變；由以政府管理為主，向以吸納社會(huì)全面參與的公共治理模式轉(zhuǎn)變。

2．優(yōu)化整合組織機(jī)構(gòu)

強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。全面梳理部門(mén)職能，在現(xiàn)行大部門(mén)體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)職能相近機(jī)構(gòu)的整合力度，在發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、群團(tuán)工作、政務(wù)監(jiān)察等更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，形成職能配置科學(xué)合理、機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合精干、權(quán)責(zé)明確清晰的黨政組織架構(gòu)。

3．精簡(jiǎn)決策和管理層次

創(chuàng)新干部管理制度，減少行政層次，縮短決策和管理鏈條，切實(shí)提高黨政工作部門(mén)的執(zhí)行力。改革后，黨政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人分別由區(qū)委常委、區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)和政務(wù)委員兼任，建立部門(mén)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)黨政決策和管理的扁平化。

4．創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

按照“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化”的原則，建立黨政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既分工清晰又統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效運(yùn)行新機(jī)制。

5．理順責(zé)權(quán)關(guān)系

按照權(quán)責(zé)一致、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則，重點(diǎn)梳理和解決部門(mén)間職責(zé)交叉和關(guān)系不順問(wèn)題，通過(guò)制定部門(mén)“三定”規(guī)定，明確各部門(mén)職責(zé)和權(quán)限。對(duì)確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系，明確牽頭部門(mén)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。

6．推進(jìn)配套改革

推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，明確事業(yè)單位功能定位，創(chuàng)新事業(yè)單位管理制度，推動(dòng)事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，改革事業(yè)單位的投入機(jī)制和財(cái)政供給方式，完善人員聘用制度，實(shí)行績(jī)效管理；條件成熟的事業(yè)單位可以與主管部門(mén)脫鉤，轉(zhuǎn)制走向市場(chǎng)，由政府向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

1992年，順德的大部制改革主要目標(biāo)是“建立一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政體制”，實(shí)現(xiàn)“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為基層服務(wù)，為群眾服務(wù)”。按“不分黨委或政府部門(mén)，一律按工作性質(zhì)、職能考慮撤并”的方針精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，將黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量由56個(gè)縮減為28個(gè)，其中政府部門(mén)為23個(gè)。撤掉了27個(gè)部、辦、委、局；各部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)了125個(gè)；臨時(shí)機(jī)構(gòu)撤掉了近100個(gè)。改革前在編人員為1235人，改革后減為897人。

2009改革后，順德全區(qū)綜合設(shè)置16個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，包括6個(gè)黨政合署的政務(wù)管理部門(mén)，5個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和5個(gè)社會(huì)服務(wù)部門(mén)，順德由此成為全國(guó)部門(mén)數(shù)量最少的區(qū)、縣（市）政府。

2018年順德大部制改革的最大特點(diǎn)在于，對(duì)應(yīng)中央和省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整優(yōu)化相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和職能。根據(jù)《佛山市順德區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案》，順德區(qū)級(jí)設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)28個(gè)，其中黨委機(jī)構(gòu)8個(gè)，政府工作部門(mén)20個(gè)?！按蟛恐啤北砻嫔现皇遣块T(mén)調(diào)整、縮減和合并，但其目標(biāo)是促使政府職能的轉(zhuǎn)變，提高行政效率，真正實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

（三）以五位一體為核心的綜合改革

2012年，黨的十八大召開(kāi)后，順德按照中央要求，綜合推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”的改革。

1．打造一流營(yíng)商環(huán)境

打造國(guó)際化、法治化、便利化一流營(yíng)商環(huán)境。優(yōu)化提升企業(yè)服務(wù)水平，構(gòu)建“寬進(jìn)嚴(yán)管”的市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管體系。壓減企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、資質(zhì)資格許可認(rèn)定等行政審批事項(xiàng)，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化審批，規(guī)范審批自由裁量權(quán)，全面精簡(jiǎn)審批流程、壓縮審批時(shí)限，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光審批”。加大向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)賦能力度，加快和規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)移，出臺(tái)深化行政審批制度改革事項(xiàng)目錄，完善以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)制度，強(qiáng)化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督。加強(qiáng)行政審批信息化建設(shè)，加快擴(kuò)展網(wǎng)上辦事服務(wù)，構(gòu)建“實(shí)體大廳”與“虛擬大廳”相結(jié)合的政務(wù)服務(wù)體系。完善商事登記制度改革，加快商事主體信息公示平臺(tái)和市場(chǎng)安全綜合監(jiān)管信息平臺(tái)建設(shè)，健全后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法體系。推進(jìn)企業(yè)投資管理體制改革，完善并聯(lián)審批，改善企業(yè)投資環(huán)境。推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，建立失信懲戒和守信激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行土地、產(chǎn)業(yè)、金融等政策扶持與企業(yè)信用掛鉤制度，打造“誠(chéng)信順德”。推進(jìn)行政執(zhí)法流程網(wǎng)上管理，建立執(zhí)法投訴和執(zhí)法結(jié)果公開(kāi)制度。實(shí)施“一企一策”，支持平臺(tái)型企業(yè)發(fā)展，做大做強(qiáng)一批“隱形冠軍”企業(yè)，加大對(duì)中小微企業(yè)扶持力度。完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制改造路徑，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。完善農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)、財(cái)務(wù)網(wǎng)上監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)，探索建立股份社會(huì)股權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。組建區(qū)農(nóng)業(yè)促進(jìn)聯(lián)合會(huì)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化水平。加大力度解決征地留用地和農(nóng)民宅基地問(wèn)題，探索建立農(nóng)民宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制。

2．完善大部制改革

根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，優(yōu)化黨政組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建決策民主科學(xué)、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督完善到位的行政管理體制。進(jìn)一步理順和細(xì)化區(qū)委、區(qū)政府與區(qū)屬大部門(mén)、區(qū)屬大部門(mén)之間的權(quán)責(zé)劃分，完善大部門(mén)工作關(guān)系和流程，實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)與人員的科學(xué)合理設(shè)置。根據(jù)“城市升級(jí)引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，共建共享幸福順德”的戰(zhàn)略目標(biāo)和責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則，完善簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革，探索區(qū)、鎮(zhèn)（街道）政府職責(zé)構(gòu)建，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化區(qū)級(jí)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略資源和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌調(diào)控能力，加強(qiáng)區(qū)級(jí)決策與鎮(zhèn)（街道）執(zhí)行的工作聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）管理和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的能力和活力。

3．促進(jìn)文化體制創(chuàng)新

推動(dòng)政府部門(mén)由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變，建立多層次文化產(chǎn)品市場(chǎng)，完善文化產(chǎn)品交易機(jī)制，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。探索建立文化發(fā)展與改革創(chuàng)新的互促共進(jìn)機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供充滿時(shí)代活力、凝聚力和創(chuàng)造力的文化土壤和核心價(jià)值支撐。設(shè)立順德特色文化發(fā)展扶持資金，傳承和創(chuàng)新順德文化，構(gòu)建順德文化共同體。廣泛開(kāi)展社會(huì)誠(chéng)信、公民道德、公共參與意識(shí)和能力等方面的公民教育和培訓(xùn)，培育健康向上的社會(huì)心態(tài)，筑牢共同精神家園的思想文化基礎(chǔ)。實(shí)施社會(huì)榮譽(yù)制度，表彰在社會(huì)服務(wù)方面有突出貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)和人士。加強(qiáng)公共空間規(guī)劃，建立公共空間管理制度，拓展社會(huì)活動(dòng)空間，為市民公共生活和文化生活提供更多平臺(tái)，促進(jìn)不同階層群體之間的交流融合。

4．健全社會(huì)體系

推動(dòng)社會(huì)治理體系創(chuàng)新，建立黨政負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系。實(shí)施政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。完善和發(fā)揮法定機(jī)構(gòu)組織形式和制度優(yōu)勢(shì)，拓展和強(qiáng)化其在公共服務(wù)和社會(huì)管理的作用。提升法定機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)、對(duì)外聯(lián)系協(xié)調(diào)的能力，與政府、商界、社會(huì)建立更廣泛的合作伙伴關(guān)系。制訂法定機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，在條件成熟的領(lǐng)域組建更多法定機(jī)構(gòu)。按照管辦分離和社會(huì)參與的原則，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。全面清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位，優(yōu)化行政類事業(yè)單位職能配置，重組職能相同或相近的公益類事業(yè)單位。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，厘清其與行政業(yè)務(wù)主管部門(mén)的責(zé)權(quán)關(guān)系，賦予充分自主權(quán)，提高公共服務(wù)的專業(yè)性、有效性和開(kāi)放性。

拓寬群團(tuán)組織社會(huì)職能。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，進(jìn)一步明確新時(shí)期群團(tuán)組織角色定位，重點(diǎn)強(qiáng)化其思想引領(lǐng)、社會(huì)管理、公共服務(wù)和權(quán)益維護(hù)等職能，提升聯(lián)結(jié)黨委、政府與服務(wù)對(duì)象的橋梁和紐帶作用。創(chuàng)新群團(tuán)組織決策機(jī)制和運(yùn)作方式，擴(kuò)大社會(huì)參與，提升群團(tuán)組織的發(fā)展活力。增強(qiáng)群團(tuán)組織樞紐功能，充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)企業(yè)孵化培育、人才培養(yǎng)、資源籌措、制度建設(shè)和信息交流等方面的引領(lǐng)和服務(wù)功能。

5．建立生態(tài)文明制度

實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建黨政主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)管理體制和自然資源監(jiān)管體制，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)。制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，打造綠色宜居環(huán)境。加強(qiáng)水環(huán)境整治和生活垃圾處理，嚴(yán)格落實(shí)河長(zhǎng)制，在確保質(zhì)量的前提下，加速推進(jìn)河海水系綜合整治。加快老舊供水管網(wǎng)改造，保障終端水質(zhì)。推行“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”智慧環(huán)保工程，加強(qiáng)重點(diǎn)污染企業(yè)在線監(jiān)控。強(qiáng)化工程揚(yáng)塵動(dòng)態(tài)監(jiān)管，減少揚(yáng)塵污染。推行環(huán)保警察與環(huán)保部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)“兩法”銜接，嚴(yán)懲環(huán)境污染違法行為。探索環(huán)境污染第三方治理，吸引社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)環(huán)保。

“五位一體”的核心綜合改革強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，把經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)改革同時(shí)納入到總體發(fā)展的戰(zhàn)略中，從社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行綜合改革，形成經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)平衡同步發(fā)展、相輔相成的良性循環(huán)體系。

大改革推動(dòng)大發(fā)展。2019年，順德創(chuàng)造的GDP達(dá)3500多億元，連續(xù)八年位居全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)區(qū)第一，十次獲評(píng)中國(guó)全面小康十大示范縣市（區(qū)）。擁有“中國(guó)家電之都”等28個(gè)國(guó)家級(jí)品牌，培育了家電、機(jī)械裝備兩個(gè)產(chǎn)值超過(guò)兩千億元產(chǎn)業(yè)集群，崛起美的、碧桂園2家世界500強(qiáng)企業(yè)，培育出了70多家規(guī)模超10億元的民營(yíng)骨干企業(yè)，市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，市場(chǎng)體系不斷完善，社會(huì)管理體制不斷健全，順德正邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段。