翟玉琪

公安機(jī)關(guān)作為啟動(dòng)刑事程序的第一道門檻，其立案標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于追訴標(biāo)準(zhǔn)，立案條件帶有較大的主觀性，只要認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任就予以立案。此前，在以破案率、有罪率作為工作業(yè)績指標(biāo)考核的壓力下，為了提高破案率，有時(shí)會(huì)不立案，或者先破后立、不破不立，導(dǎo)致立案程序形同虛設(shè)。2000年，自立案監(jiān)督明確對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件進(jìn)行監(jiān)督后，情況大有好轉(zhuǎn)，立案率大幅上升，但新的問題接踵而來。法律只對(duì)犯罪嫌疑人被羈押情形的案件規(guī)定了具體的偵查期限，對(duì)其他未采取刑事措施的案件并未明確規(guī)定偵查期限，而未采取刑事措施的案件因達(dá)不到批捕或移送審查起訴標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)入到檢察視野，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)立案后消極應(yīng)對(duì)，“立而不偵”“偵而不破”亂象叢生，對(duì)當(dāng)事人的人權(quán)保障產(chǎn)生了較大影響。本文以北京某區(qū)3年數(shù)據(jù)為切口，對(duì)未報(bào)捕未移送起訴案件進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)此類案件數(shù)量龐大，占比高達(dá)80%，其中已經(jīng)撤案或結(jié)案案件數(shù)量少之又少，大部分案件處于偵查過程中。

一、公安機(jī)關(guān)刑事立案后未報(bào)捕未移送審查起訴案件類型

以北京某區(qū)公安分局2016-2018年為例，2016年立案1221件，刑事立案后未報(bào)捕未移送審查起訴案件1017件，占比83.3%；2017年立案1409件，刑事立案后未報(bào)捕未移送審查起訴案件1143件，占比81.1%；2018年立案1679件，刑事立案后未報(bào)捕未移送審查起訴案件1315件,占比78.3%。上述案件類型如下：

（一）立案后撤案

這類案件在樣本數(shù)據(jù)中數(shù)量較少，每年大概二三十件左右，占比不到2%。此類案件的典型特點(diǎn)為案情簡單、撤銷案件有充分明確的證據(jù)支撐。一種是經(jīng)偵查后查明沒有犯罪事實(shí)發(fā)生，遂做出撤銷案件決定的案件。例如，隗某某被毀壞財(cái)物案：隗某某報(bào)案稱其自家房屋被拆毀，公安機(jī)關(guān)立案后查明，該案實(shí)際為政府征地拆遷行為，并無犯罪事實(shí)，遂做出撤案決定。另一種是經(jīng)偵查查明案件事實(shí)，但屬于《刑事訴訟法》第十六條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)撤銷案件的情形的案件。例如，王某某被騙案:王某某稱被其女兒騙取財(cái)物，公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵查后認(rèn)為案件情節(jié)顯著輕微，危害不大，遂做出撤案決定。

（二）立案后移送管轄

此類案件分為主動(dòng)移送和被動(dòng)移送。其中，主動(dòng)移送是指公安機(jī)關(guān)在立案后發(fā)現(xiàn)案件不屬于自己管轄范圍，遂移交給有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)處理；被動(dòng)移送是指兩個(gè)以上具有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)進(jìn)行并案偵查，其他公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案卷材料移交給更有利于查明犯罪事實(shí)的公安機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。例如賈某某被騙案：北京市某區(qū)公安機(jī)關(guān)于2018年6月20日接到湖北省吳某某等人系列詐騙案開展核查取證及移交案件材料工作的通知，發(fā)現(xiàn)涉及該區(qū)事主賈某某在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上炒外匯（損失人民幣9000余元）的事實(shí)，該區(qū)公安機(jī)關(guān)在接到通知后將之前的案件材料移送湖北省公安機(jī)關(guān)。

（三）立案后案件未偵破

此類案件占比最大，每年在80%左右。此類案件也是公安機(jī)關(guān)最棘手的案件，難在缺“人”或缺“事”。缺“人”表現(xiàn)為案件犯罪事實(shí)清楚，也達(dá)到了刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，但無法確定犯罪嫌疑人或者雖有明確的犯罪嫌疑人但尚未抓獲。例如在盜竊類案件中，被害人確有東西丟失，也達(dá)到了盜竊罪的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)過偵查取證，現(xiàn)有的證據(jù)無法鎖定犯罪嫌疑人。缺“事”主要表現(xiàn)為缺“客觀證據(jù)”，犯罪嫌疑人雖已確定，但缺乏事發(fā)時(shí)的關(guān)鍵證據(jù)，難以形成完整的證據(jù)鏈條，“事實(shí)”尚未達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)。

（四）立案后轉(zhuǎn)為行政案件

這一類案件每年在150件左右，指的是行為人實(shí)施的行為雖然不構(gòu)成犯罪，但已違法，需要將刑事案件轉(zhuǎn)為治安案件處以行政處罰。例如在聚眾犯罪案件中經(jīng)偵查發(fā)現(xiàn)在共同犯罪中沒有起主要作用，也未對(duì)他人造成傷害的，一般作行政拘留或罰款一類的治安處罰。

二、形成原因

（一）錯(cuò)將刑事立案作為優(yōu)先選項(xiàng)

大部分未批捕或未移送審查起訴的案件屬于傳統(tǒng)型案件，比如盜竊、搶劫、詐騙、故意傷害等。公安機(jī)關(guān)因初查范圍有限，往往一遇到此類案件就優(yōu)先考慮刑事立案，加之又受立案監(jiān)督影響，而不把此類案件當(dāng)作行政案件立案。然而此類案件雖然看似簡單，法理上也具備非常完善的法律分析，但由于其危害不大，金額較小，導(dǎo)致其在罪與非罪上更加難以認(rèn)定，導(dǎo)致此類案件懸而未決，長期掛案。而在公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對(duì)此類拿捏不定的案件如何處理已經(jīng)給予了答案。其第五十一條規(guī)定，對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》辦理。

（二）撤案標(biāo)準(zhǔn)過于抽象

我國《刑事訴訟法》第十六條規(guī)定了6種撤案情形：情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的；犯罪已過追訴時(shí)效期限的；經(jīng)特赦令免除處罰的；依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或撤回告訴的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的；其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的。（二）至（五）項(xiàng)可操作性雖高但現(xiàn)實(shí)中較少發(fā)生，適用頻率低；而第（六）項(xiàng)是由于我國是成文法國家，為了維護(hù)法律用語的嚴(yán)謹(jǐn)性與完整性作為兜底性條款制定。第（一）項(xiàng)則應(yīng)用最廣，實(shí)踐中卻不好把握。由于其規(guī)定的過于抽象，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，使得偵查人員立案后不敢撤案、無法結(jié)案；又囿于對(duì)被害人及其家屬安慰的考量，撤案后可能會(huì)產(chǎn)生被害人上訪、鬧訪事件，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

（三）公安機(jī)關(guān)偵查意識(shí)薄弱

相對(duì)于案件數(shù)量，基層警力明顯不足對(duì)于辦理案件確實(shí)增加了一定難度，但主要原因還是公安機(jī)關(guān)偵查意識(shí)薄弱，偵查能力不足。一是受破案率、犯罪率等考核指標(biāo)的影響，偵查人員會(huì)優(yōu)先選擇辦理案情脈絡(luò)清晰、容易取證，能夠快速結(jié)案的案件。對(duì)于案情復(fù)雜、取證難、耗時(shí)長的案件，缺乏能動(dòng)意識(shí)，容易產(chǎn)生畏難情緒，拖沓辦案進(jìn)度，使那些疑難復(fù)雜案件的辦理進(jìn)展緩慢。二是對(duì)于那些需要及時(shí)取證的案件，未第一時(shí)間搜集證據(jù)或偵查方向判斷失誤，導(dǎo)致定案的關(guān)鍵證據(jù)滅失，無法形成完整的證據(jù)鏈條，法律事實(shí)與客觀事實(shí)不能一一對(duì)應(yīng)。

（四）偵查監(jiān)督渠道不暢

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，缺乏有力的監(jiān)督手段。目前公檢兩家尚無有效的信息共享平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)不能隨時(shí)抓取公安機(jī)關(guān)每日的立案情況，無法在第一時(shí)間了解案情，掌握證據(jù)，無法同步對(duì)公安機(jī)關(guān)立案決定是否正確進(jìn)行監(jiān)督。全國個(gè)別地方（如北京）雖已實(shí)現(xiàn)登錄“公安警綜平臺(tái)”查看每日警情，但內(nèi)容十分簡要，公安機(jī)關(guān)在做出立案決定前的初查情況也并未附在其后，從而無法從每日警情中判斷其立案決定是否正確。除申訴案件外，檢察機(jī)關(guān)皆是通過公安的口徑了解案情(比如公安制作的案卷材料)，而非當(dāng)事人。在對(duì)未報(bào)捕未移送審查起訴案件進(jìn)行審查時(shí)，這極易使檢察官陷入公安機(jī)關(guān)的辦案思維，難以發(fā)現(xiàn)案件中存在問題，使監(jiān)督流于形式。

三、目前機(jī)構(gòu)建制下的對(duì)策建議

（一）提升公安機(jī)關(guān)法律思維

公安民警應(yīng)當(dāng)充分培養(yǎng)法律思維，辦理案件時(shí)圍繞罪與非罪、此罪與彼罪開展偵查工作、調(diào)取證據(jù)，確保偵查方向正確、搜集證據(jù)及時(shí)，以免貽誤最佳取證時(shí)間使案件成為懸案不能辦結(jié)。派出所和專業(yè)警隊(duì)等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位所辦案件進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，注重從實(shí)體和程序兩個(gè)方面進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正；對(duì)于長期辦案人員應(yīng)當(dāng)充分利用信息化手段，加大對(duì)在辦案件的動(dòng)態(tài)監(jiān)控力度，避免出現(xiàn)辦案超期、久偵不結(jié)等問題。

（二）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)

檢察機(jī)關(guān)不能同時(shí)與公安機(jī)關(guān)辦案，人員數(shù)量也要遠(yuǎn)小于公安民警數(shù)量，且又受到空間限制，若單純依靠傳統(tǒng)的訊問、查閱案卷、上門走訪、被動(dòng)接受控告舉報(bào)等傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，監(jiān)督就無法做到全面、及時(shí)。公檢兩家應(yīng)樹立起充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代理念，改變思維，創(chuàng)新思考，高度重視大數(shù)據(jù)在訴訟監(jiān)督中的作用，善于運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提高法律監(jiān)督的能力和水平。2015年5月份試行的北京市政法辦案職能管理系統(tǒng)（BJCM系統(tǒng)）的運(yùn)行就是要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”辦案，將紙質(zhì)辦案轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮踊k案，實(shí)現(xiàn)從“偵查—起訴—審判”全流程電子化辦理，這也為開通檢察監(jiān)督接口提供了現(xiàn)實(shí)可行的路徑，通過網(wǎng)絡(luò)信息共享同步公安機(jī)關(guān)辦理案件的情況，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果與偵查質(zhì)量的雙贏。

（三）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作

檢察人員應(yīng)當(dāng)改變過去對(duì)于全部案件停留在紙面的簡單粗暴的監(jiān)督方法，實(shí)現(xiàn)“從審到查”的轉(zhuǎn)變。對(duì)案情簡單、證據(jù)鏈完整的案件，可以單純依靠閱覽偵查卷宗或召開聯(lián)席會(huì)議等書面方式被動(dòng)審查；但游離在檢察視野之外的案件其實(shí)大多是公安本身就沒有查清的案件，單純地坐地審查無法還原案件真相且易陷入公安的辦案思維，此時(shí)就需要檢察人員重新建立偵查方向運(yùn)用調(diào)查手段，更有針對(duì)性地協(xié)助公安機(jī)關(guān)將案件查清、查透。對(duì)于找不到犯罪嫌疑人的未破案件，應(yīng)仔細(xì)閱卷、調(diào)查，看是否有其他線索指向，協(xié)助公安機(jī)關(guān)確定犯罪嫌疑人。有明確犯罪嫌疑人但未到案的，應(yīng)向公安機(jī)關(guān)詢問未到案原因，能夠采取技術(shù)手段或通過其他工作抓到犯罪嫌疑人的，應(yīng)通知公安機(jī)關(guān)將其抓獲歸案。對(duì)于不構(gòu)成犯罪或轉(zhuǎn)為行政案件的，應(yīng)嚴(yán)格把握罪與非罪的界限，將案件當(dāng)作未經(jīng)過公安機(jī)關(guān)定性的全新的案件，形成檢察官自己的證明標(biāo)準(zhǔn)，從而搜集證據(jù)、使用證據(jù)，對(duì)構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，做到不放縱犯罪，也不傷及無辜。

（四）充分運(yùn)用派駐監(jiān)督功能

實(shí)現(xiàn)對(duì)公安執(zhí)法辦案中心的派駐等于開通對(duì)公安機(jī)關(guān)立案后未報(bào)捕未移送審查起訴案件的監(jiān)督接口。以往檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查監(jiān)督的起點(diǎn)取決于偵查機(jī)關(guān)何時(shí)移送審查逮捕（或移送審查起訴），檢察機(jī)關(guān)無法對(duì)犯罪嫌疑人被傳喚后至被押送看守所這段“黃金偵查”的24小時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)法辦案中心恰巧是公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)打開的一道大門，公安機(jī)關(guān)將所有進(jìn)行刑事立案的犯罪嫌疑人統(tǒng)一送到執(zhí)法辦案中心管理，從之前的“門外監(jiān)督”轉(zhuǎn)為“門內(nèi)監(jiān)督”。通過派駐功能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有刑事案件和部分治安案件的實(shí)時(shí)查看，包括提審、詢問等偵查手段以及對(duì)犯罪嫌疑人采取的強(qiáng)制措施，大大提升了對(duì)未進(jìn)入檢察系統(tǒng)案件的監(jiān)督力度。目前，執(zhí)法辦案中心模式已在全國進(jìn)行推廣，北京已在2019年全部建成并投入運(yùn)用。

（五）提升檢察人員案件偵查能力

要想提高偵查監(jiān)督效率，提升檢察人員的偵查思維是關(guān)鍵。僅僅拘泥于學(xué)習(xí)檢察業(yè)務(wù)理論，寫寫法學(xué)論文是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。檢察人員還應(yīng)擁有破案能力，養(yǎng)成偵查思維。不僅要看《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等一系列公安辦理案件的法律法規(guī)，還要學(xué)習(xí)公安機(jī)關(guān)偵破的有重要意義的典型刑事案件以及偵查方面的相關(guān)書籍，并且可以通過一些提前介入偵查的案件增加自身實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。只有這樣，給予公安機(jī)關(guān)的偵查提綱才會(huì)更有操作性，才能找準(zhǔn)公安機(jī)關(guān)偵查過程中出現(xiàn)的問題，使偵查監(jiān)督有理、有力、有效。