齊曉亮 劉文斌

秦嶺是我國南北氣候的分界線和生態(tài)安全屏障，具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土以及維護生物多樣性等諸多重要功能。黨的十九屆四中全會指出，要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，完善生態(tài)環(huán)境保護法律體系。習(xí)近平總書記也強調(diào)，秦嶺的自然生態(tài)美景，誰都不能破壞。保護好秦嶺的生態(tài)環(huán)境，完善秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動體制機制，不僅是加強生態(tài)環(huán)境保護的必然要求，而且也是實現(xiàn)秦嶺地區(qū)人與自然和諧相處及可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

一、秦嶺北麓（西安段）的基本情況

秦嶺北麓（西安段）位于秦嶺中段，地處北緯33°42′～34°23′與東經(jīng)107°40′～109°49′之間，東西長約100千米，南北縱深30～60千米，面積達5852.67平方千米，占西安市國土總面積的57.9%，涉及周至、鄠邑、長安、藍田、灞橋、臨潼6個區(qū)縣的425個行政村、700個自然村。

（一）豐富的山水資源

秦嶺北麓擁有非常豐富的山水資源，共計有山163座、山峰71座、峪93條、溝465條、河流118條、支流26條。海拔超過2500米的高山有30余座，自西向東主要有太白山、牛背梁、南五臺、終南山以及翠華山等，其中周至縣境內(nèi)的秦嶺主峰太白山海拔最高，為3767米。山嶺兩側(cè)山谷眾多，大的峪道多達50條以上，水資源量約40億立方米，占關(guān)中地表水資源總量的61%，這直接關(guān)系到西安市城鎮(zhèn)居民生活用水及“八百里秦川”的工農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)環(huán)境用水。

（二）生物資源和礦產(chǎn)資源的寶庫

西安境內(nèi)的秦嶺北麓年平均氣溫13.0～13.4℃，年降水量507.7毫米～719.8毫米，植被覆蓋率69.24%，植物資源138科、681屬、2224種，古樹名木1.8萬株，動物資源有獸類55種、鳥類177種，珍稀物種有朱鹮、大熊貓、金絲猴和羚牛。礦產(chǎn)資源主要有鐵、錳、鈦、鉛、鋅、銅、金、滑石、大理石、白云巖等57種。有全國重點文物保護單位8處，宗教遺址17處，古村古鎮(zhèn)15處，森林公園15處，地質(zhì)公園1處。

秦嶺“和合南北、澤被天下”，被譽為“中華龍脊”，象征著中華民族不屈奮進的民族精神；秦嶺是中國南北大陸板塊碰撞拼合科學(xué)遺跡保存最好的地帶之一，被聯(lián)合國教科文組織命名的“終南山世界地質(zhì)公園”就在其中；秦嶺動植物資源異常豐富、種類繁多，又有“世界最大的生物基因庫”之稱。地處渭河與黃河沖積而成的“八百里秦川”關(guān)中平原的大西安，正在以生態(tài)增長極引領(lǐng)整個關(guān)中地區(qū)建設(shè)南依秦嶺、遙望北山、渭河穿越的山水生態(tài)城市群，其對進一步加強秦嶺生態(tài)環(huán)境保護具有十分重大而深遠的意義。

二、秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動的運行模式

生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制有狹義與廣義之分。從狹義上來看，它以環(huán)境保護為目的，是在不同地方政府之間、上下級部門之間以及不同地區(qū)之間建立的目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰、信息溝通順暢、執(zhí)法手段齊備的聯(lián)動機制。而廣義上的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制除過狹義上所述的內(nèi)涵外，還包括與公安、司法機關(guān)之間銜接協(xié)調(diào)以及公眾廣泛參與的相關(guān)聯(lián)動機制，其特點囊括了明確的生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)、暢通的信息溝通渠道、完善的執(zhí)法配套設(shè)施以及清晰的權(quán)責(zé)劃分等。

按照深淺程度不同，可將其劃分為淺層程度的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制與深層程度的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制。前者是針對某一環(huán)境污染或生態(tài)破壞現(xiàn)象，相關(guān)部門通過采取聯(lián)合行動的方式實現(xiàn)對環(huán)境問題的有效解決，它是一種相對短期的執(zhí)法聯(lián)動模式；后者則是從長期的視角考量生態(tài)環(huán)境問題，追求的是一種生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動的長效機制。本文所涉及的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制為后者。

秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動模式以西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局為主導(dǎo)，負責(zé)整個秦嶺北麓（西安段）的生態(tài)環(huán)境相關(guān)問題，并承擔(dān)著平衡與協(xié)調(diào)各方生態(tài)環(huán)境利益的職責(zé)。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中，西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局負責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作和制止生態(tài)破壞與環(huán)境污染的行為。然而，這一模式在取得一定成效的同時也存在諸多問題。

三、秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動的現(xiàn)狀及問題

當(dāng)前，西安市雖然出臺并修訂了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，但是僅在相關(guān)條款中大致劃分了各個部門的職責(zé)范圍，并未針對具體的法律實施過程做出詳細說明。同時，由于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作涉及范圍廣、牽扯眾多，在具體的執(zhí)法實施過程中，倘若出現(xiàn)相互推諉、扯皮等復(fù)雜情形，在缺乏切實可行的法律協(xié)調(diào)機制的情況下，難免會導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的低效、失效和無效。

（一）協(xié)調(diào)機構(gòu)職責(zé)不明確

目前，負責(zé)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作的機構(gòu)不僅有省級層面的單位，而且也有市一級的專門管理機構(gòu)，如西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局，各區(qū)縣也有各自的管理機構(gòu)，但仍然存在著行政效率低下、政令難通等問題。一方面，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)職責(zé)有待進一步明晰。另一方面，生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法工作缺乏聯(lián)動主體。一些地區(qū)依然存在按照環(huán)境職能部門權(quán)限進行執(zhí)法的現(xiàn)象，沒有一個明確的執(zhí)法聯(lián)動主體，從而加大了銜接協(xié)調(diào)工作的難度。長期以來，秦嶺地區(qū)遭受到了非常嚴重的生態(tài)破壞，而植被的恢復(fù)、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等問題所涉及的部門較多，客觀上造成了生態(tài)環(huán)境保護工作的責(zé)任主體不太明確。由于各種原因，在秦嶺資源開發(fā)與利用過程中所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題，沒有一個主體愿意主動去承擔(dān)責(zé)任，地方政府也未表現(xiàn)出較高的治理熱情，致使在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法聯(lián)動方面存在一系列問題。

（二）協(xié)調(diào)機制運行不暢通

現(xiàn)階段，秦嶺北麓（西安段）的生態(tài)環(huán)境保護工作取得了較大的進展。西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局下設(shè)有法規(guī)宣傳和執(zhí)法協(xié)調(diào)處，負責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)市級有關(guān)部門、區(qū)（縣）、開發(fā)區(qū)開展巡查和綜合執(zhí)法工作，查處秦嶺生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域內(nèi)違規(guī)建設(shè)和破壞生態(tài)環(huán)境行為，具有一定的執(zhí)法權(quán)。在發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境行為時，具體的做法是依托西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局所屬的監(jiān)督檢查支隊，當(dāng)場下發(fā)停工通知單，然后根據(jù)案件發(fā)生的地點交由所在區(qū)縣的管理部門處置并對案件作出判定，最后轉(zhuǎn)交相關(guān)的行政主管部門進行處罰。然而，在執(zhí)法過程中仍然存在著一個比較突出的問題，即信息的不完全對稱導(dǎo)致西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局與其他行政主管部門之間的溝通交流缺乏及時性和有效性。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護除了涉及市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等不同行政級別的政府外，在橫向維度上又會與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦產(chǎn)、旅游以及工商等諸多部門產(chǎn)生聯(lián)系，加之我國長期以來所形成的各自為政、條塊分割的管理模式致使環(huán)境監(jiān)管的合力難以充分匯聚，從而產(chǎn)生相互扯皮、推諉的“公地悲劇”等現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接協(xié)調(diào)困難

在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法過程中，與公安司法機關(guān)的銜接和協(xié)調(diào)還比較缺乏?！蛾兾魇∏貛X生態(tài)環(huán)境保護條例》僅僅規(guī)定了公安機關(guān)的相關(guān)職責(zé)，其與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)還存在著一定的問題。尤其是，西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局缺乏強有力的公安機關(guān)和司法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合，協(xié)調(diào)機制的實施上還存在困頓，這就容易造成在環(huán)境執(zhí)法的過程中，環(huán)境相對人拒不配合，環(huán)境污染類違法犯罪案件不能得到及時有效地處理，以罰代刑等問題比較突出，難以從根本上采取更加嚴厲的措施來保障秦嶺生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

四、秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動的提升路徑

（一）明確綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)職責(zé)

當(dāng)前，我國已有相當(dāng)一部分地區(qū)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)與合作展開了有益嘗試。秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動涉及多個區(qū)縣，建議相關(guān)區(qū)縣簽訂合作框架協(xié)議，以形成長期的合作關(guān)系，可在實踐過程中進一步探索組建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。這一機構(gòu)的主要任務(wù)在于協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的相關(guān)部門，主要包括秦嶺北麓（西安段）所涉及區(qū)（縣）的環(huán)保、水利、建設(shè)、農(nóng)業(yè)及林業(yè)等部門及其下屬單位。一方面，設(shè)立專家委員會。以統(tǒng)籌管理規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法過程中的各項任務(wù)，編制專項實施方案，報專家委員會審核后將具體方案付諸實施。另一方面，設(shè)立協(xié)調(diào)辦公室。為各區(qū)（縣）、各部門提供跨界協(xié)調(diào)服務(wù)與部門協(xié)調(diào)服務(wù)。在跨界協(xié)調(diào)服務(wù)上，可以考慮在長安、藍田、臨潼以及鄠邑等地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動的綜合整治試點工作；在部門協(xié)調(diào)服務(wù)上，可以組織環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)以及林業(yè)等相關(guān)部門編制秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動的綜合管理戰(zhàn)略行動方案。

（二）建立聯(lián)席會議制度

從我國的司法實踐來看，聯(lián)席會議指的是沒有隸屬關(guān)系但有工作聯(lián)系的司法機關(guān)，為了解決一些法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不太明確的復(fù)雜性問題，在注重民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，由一方或者多方牽頭通過召開會議的形式達成共識，形成具有約束力的規(guī)范性意見，從而達到指導(dǎo)工作、解決復(fù)雜問題的目標(biāo)。一般由公安機關(guān)或其派出機構(gòu)召集，意在研究和解決工作過程中遇到的一些新情況、新問題，以促使參加聯(lián)席會議的各方達成共識并組織實施。聯(lián)席會議研究、討論的事項，通常涉及以下內(nèi)容：環(huán)境保護行政執(zhí)法機關(guān)通報當(dāng)前案件受理、調(diào)查的線索；各部門就相互協(xié)作和移送、辦理違法、犯罪案件過程中存在的問題進行協(xié)調(diào)；共同研究與探討執(zhí)法過程中遇到的新情況、新問題，協(xié)商解決各種疑難問題；研究制定預(yù)防和查處環(huán)境違法犯罪的工作目標(biāo)與措施；協(xié)商解決其他問題。秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護涉及的地域廣、部門多，建立聯(lián)席會議制度將在應(yīng)急管理、執(zhí)法聯(lián)動等方面產(chǎn)生顯著的正向影響。聯(lián)席會議制度主要包括部門間的聯(lián)席會議制度與區(qū)域間的聯(lián)席會議制度。部門間的聯(lián)席會議制度主要適用于同一區(qū)域內(nèi)不同的機構(gòu)出現(xiàn)的職能重疊情形。根據(jù)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境保護以各區(qū)域內(nèi)的政府為主導(dǎo)，各個部門相互配合工作。西安市人民政府制定的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，充分吸納了西安市氣象局依法保護秦嶺的意見建議，從而為開展秦嶺北麓（西安段）的防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)治理以及氣候變化等方面研究奠定了堅實的法治基礎(chǔ)。跨部門的聯(lián)席會議制度主要是解決各部門履行自身職責(zé)過程中出現(xiàn)的職能重疊以及重復(fù)執(zhí)法等問題，通過部門代表參加秦嶺生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)席會議的形式，統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)所涉及的各項工作，尤其是對一些違法犯罪案件進行及時有效地交流、溝通與協(xié)調(diào)。

（三）建立環(huán)保聯(lián)絡(luò)員制度

環(huán)保聯(lián)絡(luò)員制度是由負有生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的部門派出一至兩名工作人員，負責(zé)協(xié)調(diào)本部門與其他部門之間因環(huán)境問題而產(chǎn)生的矛盾或者糾紛，并對各自掌握的環(huán)境信息及時地進行交流與共享。一般情況下，可以選擇采取環(huán)保部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)與司法機關(guān)等多方共同參加會議的形式加強各方環(huán)境信息的交流與溝通，這在一定程度上不僅可以強化執(zhí)法聯(lián)動的效果，而且有利于推動秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境的根本性改善。在具體生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法聯(lián)動方面，環(huán)保部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)以及司法機關(guān)分別指派一至二名工作人員作為聯(lián)絡(luò)員，專門負責(zé)協(xié)調(diào)本部門與其他部門之間在環(huán)境保護執(zhí)法案件中的協(xié)作及案件移送辦理相關(guān)工作，并在各部門之間通報新頒布實施的與環(huán)境保護執(zhí)法工作相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度等。

（四）注重行政執(zhí)法與刑事司法的銜接和協(xié)調(diào)

建立健全秦嶺北麓（西安段）生態(tài)環(huán)境保護行政主管部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)和司法機關(guān)在信息共享、案情通報以及案件移送等方面的各項制度，實現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的無縫對接，以提高執(zhí)法聯(lián)動的效能。環(huán)境行政主管部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時移交司法機關(guān)，不得以罰代刑。當(dāng)事人不履行行政決定的，依法向人民法院申請強制執(zhí)行，人民法院應(yīng)及時受理并予以執(zhí)行。而對那些以暴力、危險等手段阻礙行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法查處，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。一方面，在環(huán)境行政主管部門作出行政處罰決定之后，如果相對人拒不履行《限期治理決定書》《責(zé)令改正違法行為決定書》等具體內(nèi)容，繼續(xù)實施環(huán)境違法行為或者實施的行為有擴大污染或破壞生態(tài)環(huán)境的情形時，可以申請法院采取強制執(zhí)行。另一方面，進一步完善環(huán)境公益訴訟制度。尤其是明確環(huán)境公益訴訟在執(zhí)法與司法聯(lián)動方面的相關(guān)內(nèi)容，從而為我國環(huán)保部門參與環(huán)境公益訴訟掃清障礙。

五、結(jié)論

良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，我們要建立嚴格的生態(tài)環(huán)境制度，以制度力量助力于美麗中國建設(shè)，從而更好地實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記強調(diào)，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。面對秦嶺北麓近年來爆發(fā)的突出環(huán)境問題，作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要實施者，各級環(huán)保部門應(yīng)積極探索并建立一套切實可行的環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動模式，更好地貫徹執(zhí)行相關(guān)環(huán)境保護的方針政策、法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)等等，進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理各級各類環(huán)境問題，從而促進我國環(huán)境、經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。