論農(nóng)村環(huán)境治理的工具創(chuàng)新：以環(huán)境效益?zhèn)癁槔?/h1>
2020-11-30 09:05郝志斌
社會科學(xué) 2020年11期
郝志斌
摘要：中國農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)歷了政府單一治理到引入市場工具實現(xiàn)多元主體治理的變遷，但當(dāng)前仍以政府管控下的“命令-控制”模式為主。政府管控下的農(nóng)村環(huán)境治理存在治理資金不足，市場、社會主體與社區(qū)自治主體參與不足，治理主體權(quán)責(zé)配置不清和監(jiān)督考核機(jī)制缺位等問題。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)徽J(rèn)為能夠作為我國農(nóng)村環(huán)境治理的工具創(chuàng)新，其將社會資本引入農(nóng)村環(huán)境治理，政府為農(nóng)村環(huán)境治理的可驗證結(jié)果付費(fèi)，政府、市場、社會主體等協(xié)同參與推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理。分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)邏輯、實踐邏輯及法律邏輯均能內(nèi)恰，當(dāng)下需加快厘清環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的挑戰(zhàn)并對應(yīng)進(jìn)行制度供給。
關(guān)鍵詞：環(huán)境效益?zhèn)?農(nóng)村環(huán)境治理;制度供給
中圖分類號：D912.28
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：0257-5833（2020）11-0054-17
一、問題提出
2018年11月6日，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》提出：加快解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村突出環(huán)境問題，打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。2020年1月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》（“2020年中央一號文件”）再次明確要：“治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問題”。農(nóng)村環(huán)境治理是指公共機(jī)構(gòu)與私人部門在對農(nóng)村環(huán)境資源的開發(fā)利用過程中，秉承經(jīng)濟(jì)績效、環(huán)境績效與社會績效協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，通過采取必要的參與行動對環(huán)境資源進(jìn)行有效的管理維護(hù)，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境治理出現(xiàn)了許多困境，主要包括：一是治理資金不足。生態(tài)環(huán)境部部長談2020年生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作形勢時指出當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、自然生態(tài)和海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境治理投入不足和渠道單一等問題突出;二是治理主體單一。近來政府通過合同外包、公私合作伙伴關(guān)系、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等多種方式吸引市場、社會、社區(qū)自治主體參與農(nóng)村環(huán)境治理，但我國農(nóng)村環(huán)境治理市場化、社會化邏輯依然是政府選擇性地分配農(nóng)村環(huán)境治理權(quán)力及資源的活動，其中體現(xiàn)出明顯的對行政手段的耽溺，且農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)效益不明顯的特征使得市場、社會主體參與動力不足，農(nóng)村環(huán)境治理社區(qū)自治的功能不彰。對此，《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》鼓勵社會資本投資農(nóng)村人居環(huán)境整治等重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域;《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》提出要加快培育發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體。
在此背景下，我們認(rèn)為環(huán)境效益?zhèn)‥nvironmental Impact Bond，EIB）可以為此提供助益。金（Kim）和萊辛格（Letsinger）創(chuàng)造了“環(huán)境效益?zhèn)边@一術(shù)語來形容這種為效果付費(fèi)的工具。戴維·尼古拉（David Nicola）首次闡明了環(huán)境效益?zhèn)母拍睿瑢h(huán)境效益?zhèn)x為“績效付費(fèi)”（Pay-for-performance，PFP）合同，即如果投資合同中規(guī)定的環(huán)境績效目標(biāo)得到滿足，政府將支付商定的回報。在農(nóng)村環(huán)境治理視域下，環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^合約方式將政府、市場、社會等主體集中嵌套在農(nóng)村環(huán)境治理之上，社會資本負(fù)擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理的前期資金，政府僅“為效果付費(fèi)”，從而能夠支持政府將有限的公共資金投向可驗證結(jié)果的農(nóng)村環(huán)境治理項目。實質(zhì)上，環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^規(guī)范化的契約來調(diào)整農(nóng)村環(huán)境治理法律關(guān)系，既體現(xiàn)了契約在創(chuàng)新社會治理中的法治內(nèi)涵，又能有效解決農(nóng)村環(huán)境治理中出現(xiàn)的個體性、差異性問題。當(dāng)前，環(huán)境效益?zhèn)陌l(fā)展時間較短，但究其本質(zhì)而言，是社會效益?zhèn)⊿ocial Impact Bond，SIB）在環(huán)境治理領(lǐng)域的探索，因此環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理時，我國成功發(fā)行的兩例社會效益?zhèn)瘜榇颂峁┲匾?。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步審視環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理的挑戰(zhàn)并提出相應(yīng)制度建議具有重要意義。
二、當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理的主要困境研判
當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理的困境可基于三種傳統(tǒng)模式作出剖析，主要表現(xiàn)為“命令-控制”模式下的權(quán)力壟斷與資金不足，協(xié)同治理、社區(qū)自治的制度缺位與功能不彰等，以上困境嚴(yán)重窒礙著我國農(nóng)村環(huán)境治理的有序推進(jìn)。
（一）“命令-控制”模式下的權(quán)力壟斷與資金不足
我國農(nóng)村環(huán)境治理體現(xiàn)出明顯的官僚體制，政府作為農(nóng)村環(huán)境治理的主導(dǎo)者，處于管制主體的地位，全面掌控農(nóng)村環(huán)境治理實施、管理、評估等諸環(huán)節(jié)。但是，馬克斯·韋伯的官僚體制作為一種組織形態(tài)，其根基建立在卡里斯瑪權(quán)威與傳統(tǒng)型權(quán)威之上，理性化程度有限，在實際的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題。實際上，韋伯國家理論的適用性問題，早在20世紀(jì)60年代就被亨廷頓的政治發(fā)展研究質(zhì)疑過，20世紀(jì)80年代米格代爾的政治發(fā)展研究更加做實了這種質(zhì)疑的正當(dāng)性。回溯農(nóng)村環(huán)境治理可見，治理主體之間依靠官僚等級制度形成了金字塔形的權(quán)力層級結(jié)構(gòu)，存在著公共權(quán)力的集中化、層級化與壟斷化，造成政府回應(yīng)民眾多元需求及農(nóng)村環(huán)境治理活動的失靈，即政府尋租、資源浪費(fèi)及效率低下等諸多問題。
在此基礎(chǔ)上，資金不足無疑是農(nóng)村環(huán)境治理“命令-控制”模式存在的主要掣肘。以污水治理為例，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，與城市、縣城相比，2018年全國對生活污水進(jìn)行處理的鄉(xiāng)的比例僅為30.53%，較2016、2017年有所增加，但仍有高達(dá)69.47%的鄉(xiāng)未對生活污水進(jìn)行處理（見表1）。同時近年來全國建制鎮(zhèn)的污水處理率、污水處理廠集中處理率明顯低于城市、縣城，污水處理廠個數(shù)及處理能力差距更為顯著（見表2）。對此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心可持續(xù)發(fā)展研究室助理研究員張斌在2018年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入標(biāo)準(zhǔn)，即平均每個行政村建設(shè)垃圾污水處理設(shè)施100萬元、每年10萬元運(yùn)行管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)計算，全國50多萬個行政村所需設(shè)施建設(shè)總費(fèi)用就超過5000億元，每年運(yùn)行費(fèi)用超過500億元，可謂是相當(dāng)巨大。按照目前25%村莊垃圾處理設(shè)施和80%村莊污水處理設(shè)備缺口計算，所需資金總額就達(dá)到3500億元左右。2008-2017年的10年間，中央財政農(nóng)村環(huán)保專項資金累計總額435億元，僅夠一年的運(yùn)維費(fèi)用?？梢姡r(nóng)村環(huán)境治理資金不足無疑是制約農(nóng)村環(huán)境治理推進(jìn)的關(guān)鍵因素。
（二）協(xié)同治理、社區(qū)自治的制度缺位與功能不彰
根據(jù)政府絕對集中的農(nóng)村環(huán)境治理安排，最有效的方式是減少、分散政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推動農(nóng)村環(huán)境治理決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)在政府、市場、社區(qū)自治主體之間進(jìn)行適當(dāng)分配。當(dāng)前，在我國農(nóng)村環(huán)境治理中協(xié)同治理、社區(qū)自治程度較低。主要原因包括以下幾點：
其一，政府不愿通過治理權(quán)力下放來改變以往金字塔型集中式治理機(jī)制。因為在鼓勵和允許多方主體在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮更積極和決定性作用的過程中，政府可能會失去控制，這自然使得政府不愿嘗試。同時，制度缺位背景下市場本身的逐利性與農(nóng)村環(huán)境治理公共性之間必然會出現(xiàn)多種抵牾，農(nóng)村環(huán)境治理市場化已然出現(xiàn)低價中標(biāo)現(xiàn)象頻發(fā)、支付機(jī)制不健全、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不完善、市場壁壘難破除等問題，使農(nóng)村環(huán)境治理衍生撇脂效應(yīng)，最終可能形成破窗效應(yīng)。
其二，我國農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理改革及其制度建構(gòu)，都存在一定程度的不足。農(nóng)村環(huán)境治理投入強(qiáng)度大且難以形成規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)效益不高，導(dǎo)致市場主體參與動力不足。農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理的制度規(guī)范不完備，使得市場主體參與農(nóng)村環(huán)境治理的信心不足，已有的規(guī)范文件大多流于表面的呼吁口號，未包括或較少涉及實際操作層面的內(nèi)容。
其三，我國農(nóng)村環(huán)境治理中社區(qū)自治的作用仍未有效發(fā)揮。一方面，基于血緣和地緣疊加形成的農(nóng)村社群及社會結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和文化生活本身具有深厚的封閉性，農(nóng)村的社群結(jié)構(gòu)變革和社群秩序維護(hù)很難充分受益于國家的“法治影響”和“福利植入”。另一方面，社區(qū)自治主體還未形成參與農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任意識，體現(xiàn)出明顯的“政府依賴型”特征。隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)由同質(zhì)性轉(zhuǎn)向異質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，個體原子化和集體機(jī)制松散進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理缺乏自治土壤。
實際上，我國農(nóng)村環(huán)境治理傳統(tǒng)模式可歸結(jié)為一種互動式治理，互動式治理通過多個參與者進(jìn)行有效互動，以交換、部署和調(diào)集各種想法、規(guī)則和資源來制定、促進(jìn)和實現(xiàn)共同目標(biāo)?；邮街卫砝碚摯_定了三種治理范式：層級治理（Hierarchical-governing）、協(xié)同治理（Co-governing）和自我治理（Self-governing）。第一種層級治理是一種自上而下的干預(yù)方式，以指導(dǎo)、規(guī)劃和控制為關(guān)鍵概念，并通過法律和政策等手段加以表達(dá);第二種協(xié)同治理模式是通過將地位相對平等的人或組織牽連實現(xiàn)治理的過程，各方“橫向”合作、協(xié)調(diào)和溝通;第三種自我治理模式是指非國家行動者在沒有政府卷入或干預(yù)的情況下經(jīng)過自發(fā)演進(jìn)過程而形成的協(xié)調(diào)機(jī)制、組織模式和制度結(jié)構(gòu)。自我治理模式是最非正式的治理模式，但一個成熟的治理理論必須給自我治理模式適當(dāng)?shù)奈恢?。?dāng)然，從互動式治理的角度來看，沒有一種治理模式是優(yōu)先選擇的，每種治理模式都具有特定的優(yōu)點和弱點。例如，自我治理模式對問題的處理速度可能比層級治理更快、更貼切，因為層級治理通常以緩慢和官僚為特征。然而，這并不意味著自我治理一定更可取，因為自我治理通常具有局限性，它們的權(quán)力空間有限。由此可見，在互動式治理視域下我國農(nóng)村環(huán)境治理困境破解需要實現(xiàn)傳統(tǒng)治理模式功能的優(yōu)化組合，而要實現(xiàn)這種優(yōu)化組合就需要發(fā)掘一種創(chuàng)新工具，既能有效吸收農(nóng)村環(huán)境治理傳統(tǒng)模式的優(yōu)勢，又能祛除傳統(tǒng)模式的弊端，將政府、市場等主體集中嵌套在農(nóng)村環(huán)境治理之上，促使多主體積極追求治理效果，同時通過搭建平臺拓寬參與渠道，鼓勵社區(qū)自治主體參與農(nóng)村環(huán)境治理。
三、環(huán)境效益?zhèn)捌溆谖覈r(nóng)村環(huán)境治理之價值
對于當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理困境的破解，環(huán)境效益?zhèn)軌蛱峁┲妫缇徑廪r(nóng)村環(huán)境治理資金困境、促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理多主體協(xié)作，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等。
（一）環(huán)境效益?zhèn)母拍罾迩寮皩嵺`探索
1.環(huán)境效益?zhèn)母拍罾迩?/p>
研究環(huán)境效益?zhèn)闹贫染壠?，就需要從社會效益?zhèn)勂稹?007年，英國智庫（Council on Social Action，CoSA）構(gòu)思創(chuàng)造了社會效益?zhèn)?，旨在為公共服?wù)供給方案提供資金，特別是側(cè)重于預(yù)防和早期干預(yù)的資金。全球影響力投資網(wǎng)絡(luò)（Global Impact Investing Network，GINN）將社會效益?zhèn)x為以積極的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響為目標(biāo)，并帶有一定財務(wù)回報的投資。在社會效益?zhèn)?，投資者為項目提供前期資金，從而將公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險從政府轉(zhuǎn)移到投資者，政府只在公共服務(wù)干預(yù)措施達(dá)到預(yù)先商定的結(jié)果時支付資金。2012年，美國引入社會效益?zhèn)l(fā)行了美國首例社會效益?zhèn)椖?，用以治理賴克島監(jiān)獄年輕罪犯的累犯問題。美國將社會效益?zhèn)麨椤盀樾Ч顿M(fèi)債券”（Pay for Success，PFS），二者本質(zhì)無異，都是利用社會資本以供給公共服務(wù)，并“為效果付費(fèi)”。環(huán)境效益?zhèn)窃跒樾Ч顿M(fèi)債券的基礎(chǔ)上創(chuàng)造的，2016年美國成功發(fā)行了全球首例環(huán)境效益?zhèn)椖?。此外，美國有學(xué)者從理論出發(fā)分析了為效果付費(fèi)債券應(yīng)用于環(huán)境治理的可能性與必要性，并將其命名為環(huán)境效果付費(fèi)債券（Environmental Pay for Success，EPFS），實際上與環(huán)境效益?zhèn)o本質(zhì)區(qū)別，因此本文不作展開。
當(dāng)然，環(huán)境效益?zhèn)c社會效益?zhèn)g也存在多種差異，這亦是討論環(huán)境效益?zhèn)那疤?。社會效益?zhèn)铜h(huán)境效益?zhèn)闹饕獏^(qū)別在于干預(yù)的對象：社會效益?zhèn)深A(yù)的對象是社會問題，如罪犯或貧困兒童，而環(huán)境效益?zhèn)母深A(yù)對象是自然環(huán)境，如水質(zhì)或生物多樣性。這一基本差異有三個重要的含義：其一，對環(huán)境問題評估比對社會問題評估的爭議更少。例如，社會問題評估可能涉及到諸如“什么是健康的？”“什么是社會可接受的？”，此類問題不僅涉及方法上的爭議，還涉及道德和法律上的爭議。相比之下，環(huán)境效益?zhèn)协h(huán)境問題的物理特性評估爭議相對較少。其二，環(huán)境效益?zhèn)梢岳靡呀⒌沫h(huán)境監(jiān)測和評估框架，與必須重新創(chuàng)建并隨著時間推移進(jìn)行試驗的社會效益?zhèn)u估指標(biāo)不同，標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境效益?zhèn)u估指標(biāo)通常已經(jīng)存在，或者可以很容易地從現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測評估技術(shù)和框架中進(jìn)行調(diào)整。其三，與社會效益?zhèn)啾龋h(huán)境效益?zhèn)哂懈鄻踊氖杖雭碓?。環(huán)境效益?zhèn)诵膬?yōu)勢在于能夠產(chǎn)生收入流，而對社會效益?zhèn)?，收入的主要來源是政府，環(huán)境效益?zhèn)氖杖肓骺赡軄碜赃x擇性砍伐木材和旅游娛樂等。
2.環(huán)境效益?zhèn)膶嵺`探索
2005年，美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)水務(wù)局（DC Water and Sewer Authority，DC Water）與美國司法部、美國環(huán)境保護(hù)署等簽署了一項《同意令》（Consent Decree，CD）?！锻饬睢分邪ㄒ豁棡槠?0年的長期計劃（Long Term Control Plan，LTCP），預(yù)計投資26億美元用于減輕合流制排水系統(tǒng)中污水溢流（Combined Sewer Overflows，CSOs）的壓力。最初，《同意令》要求將重點放在建設(shè)深水隧道上。2015年，DC Water重新協(xié)商修改了《同意令》，將綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)納入其中，同時要求多個綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目相繼實施，DC Water將在實施第一個綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目后，評估其他綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目的可行性。如果認(rèn)為不可行，則尋求其他解決方案來達(dá)到《同意令》的要求。在此背景下，2016年10月，DC Water、投資者、高盛和卡爾弗特基金會發(fā)行了首個2500萬美元的環(huán)境效益?zhèn)舛惖沫h(huán)境效益?zhèn)运侥夹问剑≒rivate Placement Agreement，PPA）出售給了高盛投資集團(tuán)（Goldman Sachs Urban Investment Group）和卡爾弗特基金會（Calvert Foundation）。該例環(huán)境效益?zhèn)腥绻麖搅鳒p少超過41.3%，投資者將獲得330萬美元投資回報;如果徑流減少18.6%-41.3%，則雙方均無需支付;如果徑流減少不到18.6%，投資者將承擔(dān)330萬美元的風(fēng)險投資損失。此外，DC Water開發(fā)的環(huán)境效益?zhèn)€是世界上最大的為效果付費(fèi)債券項目，社會投資總額高達(dá)2500萬美元。2017年5月，美國政府財務(wù)官員協(xié)會（Government Finance Officers As-sociation，GFOA）將2017年度政府財務(wù)資本融資和債務(wù)管理優(yōu)秀獎授予DC Water，獎勵其開發(fā)的環(huán)境效益?zhèn)?/p>
除此之外，美國亞特蘭大市也在試點環(huán)境效益?zhèn)陕蹇朔评栈饡≧ockefeller Founda-tion）提供資助，為該市西區(qū)易受洪水侵襲的社區(qū)提供價值約1290萬美元的綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目融資。巴爾的摩是另一個存在污水排放問題的城市，也在試點環(huán)境效益?zhèn)癁榫G色基礎(chǔ)設(shè)施融資。巴爾的摩與切薩皮克灣基金會（Chesapeake Bay Foundation）合作，并在克雷斯格基金會（Kresge Foundation）的支持下發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)?。同時，美國藍(lán)色森林保護(hù)組織（Blue Forest Conserva-tion，BFC）與世界資源研究所（World Resources Institute）正在合作開發(fā)類似于環(huán)境效益?zhèn)纳只謴?fù)債券（Forest Resilience Bond，F(xiàn)RB），由洛克菲勒基金會和帕卡德基金會（Packard Foundations）的慈善基金支持，將森林恢復(fù)的各種利益貨幣化，通過籌集社會資本來支付前期干預(yù)成本。新西蘭開發(fā)了永久森林債券（Permanent Forest Bonds，PFB），永久森林債券的基本結(jié)構(gòu)類似于環(huán)境效益?zhèn)驗樗彩墙⒃诳冃Ш贤系?，投資者只有在獨立評估機(jī)構(gòu)向債券發(fā)行人保證有關(guān)干預(yù)措施已達(dá)到商定的目標(biāo)時才能獲得投資回報。新西蘭籌備永久森林債券的主要理由是：一是政府可以根據(jù)基于效果的合同更有效地保護(hù)森林，因為永久森林債券內(nèi)嵌嚴(yán)格的管理程序;二是通過發(fā)行永久森林債券，可以獲得項目周期內(nèi)及周期外的長遠(yuǎn)利益。
（二）環(huán)境效益?zhèn)谖覈r(nóng)村環(huán)境治理之價值
環(huán)境效益?zhèn)粌H可以用于濕地保護(hù)、雨水管理，也可以用于清潔能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目等廣泛領(lǐng)域，而且環(huán)境效益?zhèn)四軌驗榫G色基礎(chǔ)設(shè)施項目提供資金，還可以資助其他項目建設(shè)，如經(jīng)濟(jì)適用房和災(zāi)難預(yù)防。分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境效益?zhèn)瘜τ谖覈r(nóng)村環(huán)境治理具有重要意義，具體應(yīng)用架構(gòu)見圖1。
其一，環(huán)境效益?zhèn)盀樾Ч顿M(fèi)”的特性有助于緩解農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)壓力。傳統(tǒng)綠色債券等一般在到期時償還，而環(huán)境效益?zhèn)顿M(fèi)仰賴于項目實施結(jié)果，通過投資者為預(yù)期會明顯改善環(huán)境問題的干預(yù)措施提供先期資金并承擔(dān)風(fēng)險來解決這些問題，因此環(huán)境效益?zhèn)饾u受到政府青睞，例如除上述環(huán)境效益?zhèn)?，美國路易斯安那州海岸保護(hù)和恢復(fù)局（Coastal Protection andRestoration Authority，CPRA）也制定了一項50年干預(yù)計劃，擬定投資500億美元用以保護(hù)和恢復(fù)該州的海岸地區(qū)。CPRA已經(jīng)確定了91.6億美元至117.6億美元的沿?；謴?fù)基金，但明顯不足以完全支付實施該計劃所需的資金，故此CPRA擬通過發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)瘉砦鐣Y本。對我國農(nóng)村環(huán)境治理而言，環(huán)境效益?zhèn)拐辉谵r(nóng)村環(huán)境治理項目達(dá)到預(yù)定的結(jié)果時，才償還投資者的本金加利息，因而有助于緩解農(nóng)村環(huán)境治理資金的前期投入壓力及資金浪費(fèi)問題。同時，農(nóng)村環(huán)境問題可能持續(xù)數(shù)年或數(shù)十年，因此這些問題治理的未來成本將逐漸增長到相當(dāng)大的數(shù)額，環(huán)境效益?zhèn)念A(yù)付資本的功能優(yōu)勢將更加明顯。
其二，環(huán)境效益?zhèn)钷r(nóng)村環(huán)境治理多主體參與并積極追求結(jié)果實現(xiàn)。農(nóng)村環(huán)境治理的實質(zhì)是政府部門與公民社會上下互動的過程，其核心在于構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理的實現(xiàn)路徑?！度珖r(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》提出：鼓勵通過政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）等形式，推動市場主體加大對農(nóng)村生活垃圾、污水收集處理等設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的投入。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^合約方式將政府、融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者、投資者、獨立評估機(jī)構(gòu)等主體集中嵌套在農(nóng)村環(huán)境治理之上。一是政府依據(jù)公共責(zé)任的邏輯行事，在篩選和確定環(huán)境效益?zhèn)深A(yù)領(lǐng)域方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，識別可能從環(huán)境效益?zhèn)惺芤娴霓r(nóng)村環(huán)境問題，組織環(huán)境效益?zhèn)脑O(shè)計和實施;二是融資機(jī)構(gòu)在實現(xiàn)交易方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。融資機(jī)構(gòu)通過與投資者、政府等協(xié)商確定項目績效目標(biāo)，為投資者創(chuàng)造參與環(huán)境效益?zhèn)耐緩?，投資者通過融資機(jī)構(gòu)獲得信息反饋;三是服務(wù)提供者實施農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)椖康木唧w任務(wù);四是獨立評估機(jī)構(gòu)客觀評估農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)椖克A(yù)定的目標(biāo)是否實現(xiàn)，并監(jiān)督政府“為效果付費(fèi)”。此外，環(huán)境效益?zhèn)盀樾Ч顿M(fèi)”的特征還能夠優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理中社會資本存量及分布，村民的歸屬感和責(zé)任感也將隨之增強(qiáng)，對環(huán)境治理的參與合作就更容易，環(huán)境治理的效果就更好。同時培育農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理能力，鼓勵其參與環(huán)境效益?zhèn)木唧w項目，有助于提升農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)倪\(yùn)行效率和效果。
其三，環(huán)境效益?zhèn)x利兼具屬性有助于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益。環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益都是人類的基本利益，由于農(nóng)村環(huán)境治理具有高成本、收益慢、公益性的諸多特點，因此需要以模式創(chuàng)新為內(nèi)容思考農(nóng)村環(huán)境治理公益如何實現(xiàn)這一重要命題。對此，環(huán)境效益?zhèn)軌虼龠M(jìn)商業(yè)模式與公益使命的戰(zhàn)略融合，進(jìn)而為公益慈善導(dǎo)入農(nóng)村環(huán)境治理提供了可行進(jìn)路。事實上，環(huán)境效益?zhèn)默F(xiàn)實情況就是這樣，早期交易中的大多數(shù)投資者是基金會和慈善投資者，他們對環(huán)境效益?zhèn)脑缙陲L(fēng)險有更高的承受能力，同時也希望看到復(fù)雜的環(huán)境問題得到有效解決。在環(huán)境效益?zhèn)谢饡燃仁琼椖客顿Y者，又是項目成熟的催化劑，通過提供專業(yè)知識和經(jīng)濟(jì)支持來發(fā)展環(huán)境效益?zhèn)?。近年來，市場主體公益投資逐漸趨熱，企業(yè)社會責(zé)任問題不斷被提及，環(huán)境效益?zhèn)蛊溆袡C(jī)會在實現(xiàn)公益旨趣的同時收回成本，這將有助于解決我國農(nóng)村環(huán)境治理投入強(qiáng)度大且經(jīng)濟(jì)效益不高，導(dǎo)致市場主體參與動力不足的問題。當(dāng)然，政府需要對環(huán)境效益?zhèn)瘜嵤┻m當(dāng)?shù)募睿@種催化資金也可以吸引更多市場主體加入到環(huán)境效益?zhèn)耐七M(jìn)中來，例如美國財政部給予DC Water環(huán)境效益?zhèn)椖恳悦舛愘Y格。
四、環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的邏輯展開
探討了環(huán)境效益?zhèn)捌鋵r(nóng)村環(huán)境治理的價值，我們認(rèn)為我國農(nóng)村環(huán)境治理需要引入環(huán)境效益?zhèn)?，且環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理具有合理的技術(shù)邏輯、實踐邏輯和法律邏輯。
（一）環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)邏輯
環(huán)境效益?zhèn)O(shè)置有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來確定某一環(huán)境問題是否能夠通過環(huán)境效益?zhèn)M(jìn)行干預(yù)，主要包括以下三點：標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)（Standardized Metric）、一致的年度支付（Consistent Annual Pay-ments）和必要的監(jiān)管（Required Regulation）。分析發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村環(huán)境治理滿足環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
第一，標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)。是否存在標(biāo)準(zhǔn)化的、經(jīng)過科學(xué)驗證的度量標(biāo)準(zhǔn)，可以每年或在環(huán)境效益?zhèn)Y(jié)束時進(jìn)行準(zhǔn)確度量。就我國農(nóng)村環(huán)境治理而言，標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境評估指標(biāo)已經(jīng)較為完備。例如《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾簡易衛(wèi)生處理處置技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾焚燒污染控制技術(shù)規(guī)范》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》等標(biāo)準(zhǔn)，以及一系列國際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則也將為環(huán)境效益?zhèn)u估提供助益。此外，一些環(huán)境評估指數(shù)也能夠為農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)u估提供助益，如《“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地建設(shè)管理規(guī)程（試行）》指出：“兩山指數(shù)”是量化反映“兩山”建設(shè)水平的綜合性指數(shù)。以上多種涉及農(nóng)村環(huán)境治理的指標(biāo)和指數(shù)將為環(huán)境效益?zhèn)膽?yīng)用奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)挠行гu估。
第二，一致的年度支付。環(huán)境效益?zhèn)杖肓魅绾?？環(huán)境效益?zhèn)犊钍欠衲軌虬茨曛Ц肚铱深A(yù)測？這有助于增強(qiáng)環(huán)境效益?zhèn)拇_定性。就農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)氖杖肓鞫裕?020年6月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國務(wù)院扶貧辦綜合司聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅成果進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見（2020-2022年）》指出要：鼓勵發(fā)掘生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗、健康養(yǎng)老等生態(tài)功能，利用“生態(tài)+”等模式，推進(jìn)生態(tài)資源與旅游、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)谝陨细黝惿鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)項目收入流。例如，江西省泰和縣沙村鎮(zhèn)鳳崗村經(jīng)過人居環(huán)境整治先后吸引投資9000余萬元用于建設(shè)農(nóng)村風(fēng)情運(yùn)動休閑中心。此外，《財政部關(guān)于下達(dá)2019年農(nóng)村環(huán)境整治資金預(yù)算的通知》指出：2019年農(nóng)村環(huán)境整治資金預(yù)算共計418351萬元。雖難以有效滿足全國農(nóng)村環(huán)境治理的資金需求，但將某一農(nóng)村環(huán)境問題的直接付費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境效益?zhèn)臑樾Ч顿M(fèi)應(yīng)當(dāng)是可行的。同時，《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》指出要：堅持結(jié)果導(dǎo)向，專項資金安排時統(tǒng)籌考慮相關(guān)地區(qū)重點領(lǐng)域重點任務(wù)完成情況及農(nóng)村環(huán)境改善情況，突出對資金使用績效和環(huán)境質(zhì)量改善情況較好地區(qū)的激勵。以上政策文件為環(huán)境效益?zhèn)氖杖肓鲗崿F(xiàn)及為效果付費(fèi)的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)支撐。
第三，必要的監(jiān)管。政府監(jiān)管能否推動環(huán)境效益?zhèn)弦?guī)和收入流實現(xiàn)？政府在環(huán)境效益?zhèn)O(shè)計和實施中發(fā)揮關(guān)鍵作用。本質(zhì)上講，無論環(huán)境效益?zhèn)€是社會效益?zhèn)庠谥С终狈Y金但項目成功后效益明顯的項目，為促進(jìn)項目實施將不斷擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給愿意接受該風(fēng)險的投資者。因此政府需要在其中發(fā)揮重要作用，以美國為例：必須建立償還投資者和維護(hù)合同履行的機(jī)制;聯(lián)邦高層官員需持續(xù)多年關(guān)注和支持;地方一級的工作人員專門負(fù)責(zé)發(fā)展、監(jiān)督和管理有關(guān)的付款和服務(wù);具備在1至3年的實驗研究中收集準(zhǔn)確的項目有效性證據(jù)的能力和專業(yè)知識，進(jìn)行可行性研究和成本效益分析;必要時給予稅收支持。環(huán)境效益?zhèn)M(jìn)行投融資，除了參與主體本身所具有的慈善利他動機(jī)之外，主要是以政府信用為支撐的，這一點對環(huán)境效益?zhèn)嘀黧w的參與激勵非常重要。就我國農(nóng)村環(huán)境治理而言，中央和基層黨組織發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用，各級生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門配合協(xié)作，促進(jìn)了我國農(nóng)村環(huán)境治理工作穩(wěn)步有效開展，因此農(nóng)村環(huán)境治理視域下的環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)和各部門協(xié)作中實現(xiàn)有序推進(jìn)。當(dāng)然，各級政府需要在環(huán)境效益?zhèn)椖亢弦?guī)、制度保障、風(fēng)險防范和效果付費(fèi)等方面做出努力。
（二）環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的實踐邏輯
經(jīng)過多年實踐，我國逐漸積累的有關(guān)社會效益?zhèn)L(fēng)險防范和投資者保護(hù)等方面的制度經(jīng)驗可供環(huán)境效益?zhèn)梃b。
2016年12月23日，中國首例應(yīng)用于農(nóng)村的社會效益?zhèn)ㄉ綎|省沂南縣扶貧社會效益?zhèn)┏晒Πl(fā)行。該例社會效益?zhèn)休^為完善的制度建設(shè)：第一，在投資者保護(hù)方面，該例社會效益?zhèn)陌l(fā)行方案設(shè)計為“本金保證、收益浮動”，這種投資回報模式不同于域外國家社會效益?zhèn)顿Y者“全有或全無”的投資模式，投資風(fēng)險較小。此外，據(jù)青島市地方金融監(jiān)管局公開資料顯示，該例社會效益?zhèn)€以地方政府采購合同的形式為項目提供了市場化的補(bǔ)償機(jī)制，并由信用等級較高的企業(yè)提供擔(dān)保，充分滿足了投資者利益保護(hù)的需要;第二，在項目資金安全方面，該例社會效益?zhèn)_設(shè)債券監(jiān)管專戶，由中國人民銀行沂南支行、沂南縣開發(fā)扶貧辦公室、沂南縣財政局、投資者、主承銷商等多主體共同實施監(jiān)管;第三，在項目監(jiān)管方面，該例社會效益?zhèn)诟有缘陌l(fā)行條款，將票面利率和扶貧效果掛鉤，激勵有關(guān)主體為實現(xiàn)項目目標(biāo)利益而相互監(jiān)督，同時委托了獨立評估機(jī)構(gòu)定期對扶貧效果進(jìn)行評估;第四，在項目支付方面，該例社會效益?zhèn)?guī)定了政府分期償付和投資者回售選擇權(quán)條款，一方面可以有效緩解政府在項目到期后集中償付的壓力，另一方面可以保證投資者的合理退出。
此外，我國還在進(jìn)行社會效益?zhèn)瘧?yīng)用于環(huán)境領(lǐng)域的探索。2018年12月18日，中國第二例社會效益?zhèn)本┦谢A(chǔ)設(shè)施投資有限公司社會效益?zhèn)晒Πl(fā)行。與山東省沂南縣社會效益?zhèn)煌氖牵@是中國首例公募社會效益?zhèn)?，募集資金將主要用于北京市軌道交通3號線和12號線工程建設(shè)。此例社會效益?zhèn)谥贫冉ㄔO(shè)上更加完備，例如要求發(fā)行人在《北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司2018年度第一期中期票據(jù)（社會效應(yīng)債券）募集說明書》中對有關(guān)風(fēng)險進(jìn)行充分提示及說明。此外，此例社會效益?zhèn)瘜τ谕顿Y者保護(hù)有更專業(yè)的制度設(shè)計：其一，規(guī)定了投資者保護(hù)應(yīng)急預(yù)案。投資者在發(fā)生違約事件時可以提出啟動建議，北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司等可直接啟動應(yīng)急預(yù)案，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在認(rèn)為必要時也可要求啟動預(yù)案。其二，設(shè)置有債務(wù)融資工具持有人會議。是指在出現(xiàn)緊急事件后投資者為維護(hù)自身債權(quán)利益而要求召開的會議。質(zhì)言之，此例社會效益?zhèn)嘘P(guān)風(fēng)險防范、投資者保護(hù)等方面的制度建設(shè)更加完善，且以公共交通運(yùn)輸為項目干預(yù)領(lǐng)域，能夠節(jié)省土地資源、節(jié)約資源消耗、減排二氧化碳、減少交通源大氣污染物。
由此可見，我國環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用具有實踐基礎(chǔ)，而且與社會效益?zhèn)啾?，環(huán)境效益?zhèn)哂懈鄡?yōu)勢，例如許多環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)存在，且能夠產(chǎn)生收入流。基于此，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用成功率會比社會效益?zhèn)摺?/p>
（三）環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的法律邏輯
我國雖暫未發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)?，但其基礎(chǔ)架構(gòu)社會效益?zhèn)呀?jīng)實踐多年，無疑將為環(huán)境效益?zhèn)陌l(fā)行奠定基礎(chǔ)。
1.環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的兩種進(jìn)路與法律規(guī)范
環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理除了要借鑒社會效益?zhèn)闹贫冉?jīng)驗之外，更重要的是要基于社會效益?zhèn)l(fā)行的法律規(guī)范推導(dǎo)出環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的可行進(jìn)路和法律基礎(chǔ)。研究發(fā)現(xiàn)，我國兩例社會效益?zhèn)l(fā)行模式并不相同，由此導(dǎo)致其法律規(guī)范存在諸多差異。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行需首先選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)行模式，而后據(jù)此分析其法律基礎(chǔ)。
其一，政府主導(dǎo)發(fā)行的社會效益?zhèn)胺梢?guī)范。2016年，沂南縣扶貧社會效益?zhèn)罁?jù)中國人民銀行《銀行間債券市場非金融企業(yè)債務(wù)融資工具管理辦法》和相關(guān)自律規(guī)則，以非公開定向債務(wù)融資工具（Private Placement Note，PPN）形式發(fā)行。沂南縣人民政府簽訂了《沂南縣扶貧社會效益?zhèn)嚓P(guān)項目政府購買服務(wù)合同》，撥付方式為財政資金撥付。此例社會效益?zhèn)`反了新《預(yù)算法》規(guī)定而被處罰。但在此例社會效益?zhèn)姓鳛楦顿M(fèi)方，是符合社會效益?zhèn)l(fā)行要求和域外實踐的，只是在付費(fèi)的具體方式上存在違法問題。
其二，市場主導(dǎo)發(fā)行的社會效益?zhèn)胺梢?guī)范。在我國首例社會效益?zhèn)l(fā)行以后，2017年，中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》中提出：“支持深度貧困地區(qū)符合條件的企業(yè)通過發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、扶貧票據(jù)、社會效應(yīng)債券等債務(wù)融資工具籌集資金，實行會費(fèi)減半的優(yōu)惠?！笨梢娭袊嗣胥y行等部門更傾向于由市場主導(dǎo)發(fā)行社會效益?zhèn)Ｔ诖吮尘跋?，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司2018年度第一期中期票據(jù)（社會效益?zhèn)┮罁?jù)《銀行間債券市場非金融企業(yè)中期票據(jù)業(yè)務(wù)指引》等規(guī)范成功發(fā)行。但此例社會效益?zhèn)淖畲髥栴}在于缺少政府的直接參與，如果市場主體不是按照公共利益的要求來推進(jìn)社會效益?zhèn)椖?，那么政府監(jiān)管缺位背景下社會效益?zhèn)婕暗墓怖婧茈y受到有效保護(hù)。
2.環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的可行進(jìn)路及法律基礎(chǔ)
基于上述分析及域外實踐可知我國環(huán)境效益?zhèn)柽x擇政府主導(dǎo)的發(fā)行模式，因為環(huán)境效益?zhèn)谋举|(zhì)在于“為效果付費(fèi)”，而付費(fèi)主體即為政府。實際上，政府主導(dǎo)下的環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行無疑是一種舉債融資行為，因為政府以財政資金為效果付費(fèi)。對此，2014年新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉債。財政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》要求：嚴(yán)格遵循地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出的法律規(guī)定，地方政府債券發(fā)行必須一律與公益性建設(shè)項目對應(yīng)。在此背景下，將環(huán)境效益?zhèn){入特殊的地方政府債券之考量范疇，權(quán)衡其特異屬性對于發(fā)行償付機(jī)制、稅收優(yōu)惠等予以專門規(guī)定發(fā)行，合乎法律規(guī)定及具有正向建設(shè)性功能，具體形式可使用地方政府專項債券等。
其一，農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的公益性與地方政府債券的公益性資本支出要求相耦合。農(nóng)村環(huán)境治理等公益性項目需要靈活、可持續(xù)的資金來實現(xiàn)有效干預(yù)計劃，環(huán)境效益?zhèn)軌驗槠浠I集到重要的前期干預(yù)資金，當(dāng)然環(huán)境效益?zhèn)€能夠因需求不同而適用于其他環(huán)境領(lǐng)域的公益性項目。
其二，將政府納入環(huán)境效益?zhèn)闹卫砜蚣?。農(nóng)村環(huán)境治理視域下的環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用始于政府希望解決的農(nóng)村環(huán)境問題，因而政府參與能夠準(zhǔn)確確定有效的干預(yù)措施，理清環(huán)境效益?zhèn)軌蛞约靶枰鉀Q的農(nóng)村環(huán)境問題，確保環(huán)境效益?zhèn)谌〉媒?jīng)濟(jì)利益的同時擴(kuò)展公共利益。
其三，環(huán)境效益?zhèn)嬲苯淤徺I，通過詳細(xì)的成本效益分析、持續(xù)的衡量和績效管理確定了解農(nóng)村環(huán)境治理資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。環(huán)境效益?zhèn)軌蚋淖冋馁Y金分配范式，以往政府每年花費(fèi)巨額資金用于治理農(nóng)村環(huán)境問題，很少或根本沒有實現(xiàn)績效付費(fèi)，環(huán)境效益?zhèn)兄谡畬崿F(xiàn)基于數(shù)據(jù)的決策，并僅為結(jié)果付費(fèi)，使政府在農(nóng)村環(huán)境治理方面取得更好成果。
其四，環(huán)境效益?zhèn)鳛榈胤秸畟l(fā)行可應(yīng)用已有制度經(jīng)驗。中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國銀行間債券市場開展地方政府債券柜臺業(yè)務(wù)的通知》中指出：柜臺業(yè)務(wù)的開辦機(jī)構(gòu)可開辦經(jīng)發(fā)行人認(rèn)可的已發(fā)行地方債以及發(fā)行對象包括柜臺業(yè)務(wù)投資者的新發(fā)行地方債的柜臺業(yè)務(wù)。實際上，我國已發(fā)行的兩例社會效益?zhèn)窃阢y行間債券市場發(fā)行的，那么農(nóng)村環(huán)境治理視域下的環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行可繼續(xù)在銀行間債券市場進(jìn)行，以降低發(fā)行成本。
五、環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的挑戰(zhàn)及制度供給
上述分析指出，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理具有必要性和可行性。然而，法制不完備背景下環(huán)境效益?zhèn)膽?yīng)用還存在諸多挑戰(zhàn)，加快制度供給無疑是環(huán)境效益?zhèn)x能農(nóng)村環(huán)境治理的有力保障。
（一）規(guī)范挑戰(zhàn)與軟法制度供給
現(xiàn)階段我國環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的法律規(guī)范還不甚完備，與之相比，域外已有多項相關(guān)法律規(guī)范指導(dǎo)環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行及實施，例如，新西蘭環(huán)境部和初級產(chǎn)業(yè)部制定了一項《國家人工林環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，其中包括一系列可適用于衡量環(huán)境影響的評價標(biāo)準(zhǔn)。2014年6月，美國頒布法案（Social Impact Bond Act，H.R.4885），幫助政府探索環(huán)境效益?zhèn)?014年7月，美國參議院通過了一項類似的法案（Pay for Performance Act，S.2691）。2018年2月，美國《社會影響伙伴關(guān)系成果支付法案》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act，SIPPRA）簽署生效，旨在提高某些公共服務(wù)的效率。國會撥款1億美元用于實施“社會影響伙伴關(guān)系示范項目”，并支持這些項目進(jìn)行可行性研究，SIPPRA主要由美國財政部管理。2019年，俄克拉荷馬州參議員羅杰·湯普森（Roger Thompson）積極推動通過《為效果付費(fèi)法案》（Pay for Success Act），規(guī)定了為效果付費(fèi)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容等等。由此可見，我國農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)膽?yīng)用將面臨“無法可依”的尷尬局面，亟待出臺相關(guān)法律規(guī)范并完善現(xiàn)有法律體系。
當(dāng)前，環(huán)境效益?zhèn)圏c與風(fēng)險防范的實現(xiàn)需要適時調(diào)整有關(guān)規(guī)范，硬法穩(wěn)定性的特點意味著其不能擔(dān)此重任，而軟法的軟實力已越來越彰顯其活力，與環(huán)境效益?zhèn)l(fā)展與風(fēng)險防范的需求相耦合。軟法規(guī)范具有鮮明的合意性與契約性，這些規(guī)范的形成即是一個平等協(xié)商的過程。在當(dāng)下環(huán)境效益?zhèn)?jīng)驗不足的情況下，由政府財政部門與自律組織等多主體共同發(fā)布環(huán)境效益?zhèn)嚓P(guān)的鼓勵、規(guī)范、引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的軟法規(guī)范是可行之道。需要首先明確的是，在環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范的制定中，必須充分論證與硬法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少違法違規(guī)可能性，例如不能違反《預(yù)算法》等法律規(guī)定，遵守法律是環(huán)境效益?zhèn)靡猿晒﹂_發(fā)之前提，解決諸如非法舉債問題，可以結(jié)合《預(yù)算法》的規(guī)定，將國務(wù)院及其職能部門的相關(guān)債務(wù)政策進(jìn)行法律化改造，并構(gòu)建可行的地方政府債務(wù)制度，對政府債務(wù)的限額審批、限額分配、規(guī)?？刂频茸龀鲈敿?xì)規(guī)定，這是確保地方政府舉債權(quán)依法、正當(dāng)行使的重要制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，還需做好以下兩點：其一，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫葮?gòu)建需秉持科學(xué)立法原則?？茖W(xué)立法原則在立法活動中可以解析為對調(diào)整事態(tài)的本相認(rèn)知和對其他立法原則所提議之目標(biāo)和價值的落實，前者要求在科學(xué)立法原則的指導(dǎo)下，對作為立法對象的社會關(guān)系自身及其背后的客觀邏輯予以清晰把握;后者要求在科學(xué)立法原則的指導(dǎo)下，找尋實現(xiàn)各種預(yù)定目標(biāo)的最優(yōu)方案?？茖W(xué)立法原則指導(dǎo)下環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊臉?gòu)造應(yīng)科學(xué)把握環(huán)境效益?zhèn)谋举|(zhì)，以特定時期資源稟賦的比較優(yōu)勢為依據(jù)，制定符合現(xiàn)實需要的軟法制度。例如《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》明確提出要：不斷改進(jìn)和完善依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效的環(huán)評管理體系。要將農(nóng)村環(huán)境治理預(yù)期目標(biāo)、落實主體、運(yùn)行流程、開展情況等具體信息置于多元治理主體監(jiān)督視野內(nèi)。因此，農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)浄▋?nèi)容應(yīng)涵蓋環(huán)境效益?zhèn)念A(yù)期目標(biāo)、落實主體、運(yùn)行流程、開展情況和風(fēng)險防范等，同時需要充分考察我國農(nóng)村環(huán)境治理的實際狀況。其二，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫葮?gòu)建需重視民主參與。從農(nóng)村環(huán)境治理政策導(dǎo)向來看，《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》與《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》等政策均指出要鼓勵市場和社會主體參與，《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》指出要對多元治理主體在環(huán)境治理協(xié)同合作參與給予保障，筆者認(rèn)為這種參與應(yīng)當(dāng)包括立法中的參與，因此有關(guān)軟法規(guī)范構(gòu)建需考慮多元主體及利益相關(guān)者參與，例如受益群體指政策劃分出的局域群體，是政策干預(yù)行為之主要對象以及政策利益分配之承擔(dān)主體，因而環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫裙┙o無疑要重視受益群體等的意見和建議。
（二）發(fā)行挑戰(zhàn)與監(jiān)管制度供給
迥異于域外的是我國支持環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的經(jīng)驗有限，欠缺可靠數(shù)據(jù)和信息使環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行面臨困難，相關(guān)法律規(guī)范的缺失可能導(dǎo)致環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行處于一種無序狀態(tài)之下，如何發(fā)行、誰來監(jiān)管等問題暫未理清。從政府視角來看，囿于我國地方政府專項債券的發(fā)行規(guī)模和比例、發(fā)行審批、發(fā)行過程的審核制度不夠嚴(yán)格，可能給政府帶來尋租腐敗的空間，政府可能借以環(huán)境效益?zhèn)瘜⑥r(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場及社會主體。從市場視角來看，在環(huán)境效益?zhèn)哪Ｊ娇蚣芟?，理論上政府為效果付費(fèi)，具體的農(nóng)村環(huán)境治理任務(wù)交由市場、社會主體等實施，根據(jù)環(huán)境效益?zhèn)盁o效果則無付費(fèi)”的特點，市場、社會主體應(yīng)當(dāng)對環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行實施承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，但是過去政府行政權(quán)過于強(qiáng)勢的后遺癥導(dǎo)致了我國市場、社會主體發(fā)展能力不足、發(fā)展體制機(jī)制不健全。市場主體參與供給公共服務(wù)的法律規(guī)制內(nèi)容在法律、法規(guī)以及地方性立法中尚屬立法空白。社會主體大多依附于政府管理之下，導(dǎo)致組織內(nèi)部管理不佳、工作效率低下、職責(zé)不清等現(xiàn)象較為明顯。因此難以勝任農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的監(jiān)管任務(wù)。另外，如果對環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行中的市場、社會主體缺少再監(jiān)管，就可能造成“三角債”擾亂環(huán)境效益?zhèn)氖袌鲋刃?，進(jìn)而損及農(nóng)村環(huán)境治理中的公共利益。
對此，需從政府與市場兩方面進(jìn)行監(jiān)管制度供給。于政府監(jiān)管來講：雖然上文分析指出政府可能在環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行中實施利益尋租行為，但法制不完備背景下環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行仍需政府發(fā)揮重要作用。第一，在宏觀方面，可先由財政部負(fù)責(zé)，因其在規(guī)范舉債融資機(jī)制、嚴(yán)控法定限額內(nèi)債務(wù)風(fēng)險、防控隱性債務(wù)風(fēng)險方面具有絕對優(yōu)勢，同時財政部下設(shè)諸多監(jiān)管局，可以負(fù)責(zé)各地環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的具體監(jiān)管，并會同央行、證監(jiān)會等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，與地方政府、行業(yè)自律組織等協(xié)同做好環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行監(jiān)管工作。第二，在微觀方面，地方政府作為公共利益的代表，需確保環(huán)境效益?zhèn)暮戏?、有序發(fā)行，需要通過實地調(diào)研等多種方式準(zhǔn)確厘清環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的具體問題，問題意識來源于實踐，對法律現(xiàn)象進(jìn)行細(xì)致的觀察、調(diào)查和實驗，獲取客觀真實材料，總結(jié)出法律現(xiàn)象背后的本質(zhì)屬性和發(fā)展規(guī)律。此外，為了確保環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行工作的順利開展，政府還應(yīng)秉持激勵性監(jiān)管理念，提供催化資金來支持開發(fā)試點。例如《農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程規(guī)劃（2016-2020年）》指出：要切實發(fā)揮財政資金保障作用、引導(dǎo)作用和杠桿作用。基于此，政府需提供催化資金撬動更多金融資本、社會資本參與環(huán)境效益?zhèn)?，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理的效果實現(xiàn)。于市場監(jiān)管來講：第一，我國環(huán)境效益?zhèn)l(fā)展還處于摸索階段，環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行需要探索建立行業(yè)自律組織等，行業(yè)自律組織等與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)配合政府分析確定環(huán)境效益?zhèn)瘮M干預(yù)的農(nóng)村環(huán)境問題，擬定標(biāo)準(zhǔn)明確的項目目標(biāo)，政府在特定時期內(nèi)掌握的治理資源非常有限，意欲在一定的期間內(nèi)將所有農(nóng)村環(huán)境治理問題納入環(huán)境效益?zhèn)羞M(jìn)行解決不切實際，準(zhǔn)確識別能夠干預(yù)的問題是環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的關(guān)鍵。同時，行業(yè)自律組織等參與確定環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的具體項目，能夠防止政府推卸法定職責(zé)，向社會甩包袱，不切實履行法定職責(zé)。第二，準(zhǔn)確的環(huán)境目標(biāo)是環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的基礎(chǔ)，需依托專業(yè)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)對環(huán)境效益?zhèn)h(huán)境目標(biāo)進(jìn)行復(fù)評，防止環(huán)境效益?zhèn)黧w之間相互勾結(jié)，擬定有利于其獲取經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)境目標(biāo)，損及投資者利益以及農(nóng)村環(huán)境治理中的公共利益。
（五）付費(fèi)挑戰(zhàn)與評估制度供給
環(huán)境效益?zhèn)姓疄樾Ч顿M(fèi)可能超過預(yù)期成本，同時還可能出現(xiàn)利益鎖定。其一，在整個項目運(yùn)行期間，融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者等市場主體直接進(jìn)行有關(guān)數(shù)據(jù)的收集與發(fā)布，這種制度也造就了其將獲取的公共信息資源用以尋租的不良習(xí)慣。融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者等可能會為達(dá)到政府付費(fèi)條件而偽造數(shù)據(jù)，這種數(shù)據(jù)偽造不僅會對本例環(huán)境效益?zhèn)椖吭斐蓳p失，嚴(yán)重之處在于虛假數(shù)據(jù)會對其他投資者造成投資誤導(dǎo)和對后續(xù)環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行提供錯誤指導(dǎo)。其二，環(huán)境效益?zhèn)锌赡艹霈F(xiàn)利益鎖定。依據(jù)交易成本理論，鎖定（Lock-in）指的是當(dāng)一方主體對另一方主體產(chǎn)生依賴時，這等于授權(quán)對方在交易中掌握更大的自主選擇權(quán)。常見的是私人部門對公共部門的鎖定，使得預(yù)期轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險轉(zhuǎn)回到公共部門。例如，在農(nóng)村環(huán)境治理項目中出現(xiàn)資金困境時，項目如需繼續(xù)進(jìn)行，政府就需要提供財政補(bǔ)貼等，如斯將原屬私人部門之風(fēng)險轉(zhuǎn)回公共部門。此外，在環(huán)境效益?zhèn)椖拷ㄔO(shè)或運(yùn)營期間，也可能遇到政策變化、市場環(huán)境改變等因素導(dǎo)致成本上漲，例如疫情影響、外部大國博弈等，諸如此類因素如不加以考量，勢必會對政府為效果付費(fèi)造成挑戰(zhàn)。
評估制度是政府為效果付費(fèi)的基礎(chǔ)，環(huán)境效益?zhèn)u估需堅持以下原則：依法評估，嚴(yán)格依據(jù)我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)等進(jìn)行評估;科學(xué)評估，規(guī)范環(huán)境干預(yù)效果評估方法;獨立評估，確保環(huán)境效益?zhèn)瘜υu估機(jī)構(gòu)支付的款項不與項目結(jié)果是否實現(xiàn)掛鉤，評估人員對項目沒有經(jīng)濟(jì)利益。申言之，環(huán)境效益?zhèn)u估制度構(gòu)建需在依法、科學(xué)、獨立評估原則指導(dǎo)下，加快形成綜合評估體系，實現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)u估工作常態(tài)化、制度化和多元化。第一，環(huán)境效益?zhèn)稍O(shè)置兩類評估機(jī)制：業(yè)務(wù)評估和執(zhí)行評估。業(yè)務(wù)評估的重點在于定期監(jiān)督項目進(jìn)展，包括對項目的運(yùn)行情況進(jìn)行檢查和風(fēng)險排除?！杜嘤l(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》指出：項目運(yùn)營階段由政府或者委托第三方機(jī)構(gòu)定期對運(yùn)營情況、環(huán)境治理效果、經(jīng)費(fèi)使用績效等進(jìn)行評估?；诖耍h(huán)境效益?zhèn)臉I(yè)務(wù)評估也可按照績效目標(biāo)對運(yùn)營情況、環(huán)境治理效果、經(jīng)費(fèi)使用績效等進(jìn)行評估，做好績效評價;執(zhí)行評估依托業(yè)務(wù)評估進(jìn)行更高級別評估，執(zhí)行評估主體對環(huán)境效益?zhèn)椖繐碛袥Q策權(quán)，包括變更環(huán)境效益?zhèn)瘏⑴c者等。第二，設(shè)置兩類環(huán)境效益?zhèn)u估人員：評估顧問和獨立評估機(jī)構(gòu)。評估顧問作為項目開發(fā)階段的專業(yè)人士參與環(huán)境效益?zhèn)拈_發(fā)，充分考慮有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以及項目成功后政府為效果付費(fèi)的能力范圍。獨立評估機(jī)構(gòu)作為環(huán)境效益?zhèn)黧w，對項目結(jié)果進(jìn)行獨立評估。需要指出的是，2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確：要尊重村民意愿，根據(jù)村民需求合理確定整治優(yōu)先順序和標(biāo)準(zhǔn)。因此，農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)u估需重視村民的作用發(fā)揮。
六、結(jié)語
農(nóng)村環(huán)境治理需要通過多主體協(xié)作來提高治理效能，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理資源的優(yōu)化整合。本文針對當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理的困境，認(rèn)為環(huán)境效益?zhèn)軌蜃鳛檗r(nóng)村環(huán)境治理的工具創(chuàng)新，其與各種現(xiàn)行的公共政策偏好相一致：績效付費(fèi)、公私合作。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理需要首先將其定性為地方政府專項債券，而后分析厘清環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的挑戰(zhàn)，并對應(yīng)進(jìn)行制度供給。當(dāng)然，任何一種工具創(chuàng)新都是有局限性的，環(huán)境效益?zhèn)胛覈r(nóng)村環(huán)境治理是否會出現(xiàn)水土不服等問題還需要進(jìn)一步的觀察和論證。
（責(zé)任編輯：曉亮）
郝志斌
摘要：中國農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)歷了政府單一治理到引入市場工具實現(xiàn)多元主體治理的變遷，但當(dāng)前仍以政府管控下的“命令-控制”模式為主。政府管控下的農(nóng)村環(huán)境治理存在治理資金不足，市場、社會主體與社區(qū)自治主體參與不足，治理主體權(quán)責(zé)配置不清和監(jiān)督考核機(jī)制缺位等問題。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)徽J(rèn)為能夠作為我國農(nóng)村環(huán)境治理的工具創(chuàng)新，其將社會資本引入農(nóng)村環(huán)境治理，政府為農(nóng)村環(huán)境治理的可驗證結(jié)果付費(fèi)，政府、市場、社會主體等協(xié)同參與推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理。分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)邏輯、實踐邏輯及法律邏輯均能內(nèi)恰，當(dāng)下需加快厘清環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的挑戰(zhàn)并對應(yīng)進(jìn)行制度供給。
關(guān)鍵詞：環(huán)境效益?zhèn)?農(nóng)村環(huán)境治理;制度供給
中圖分類號：D912.28
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：0257-5833（2020）11-0054-17
一、問題提出
2018年11月6日，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》提出：加快解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村突出環(huán)境問題，打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。2020年1月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》（“2020年中央一號文件”）再次明確要：“治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問題”。農(nóng)村環(huán)境治理是指公共機(jī)構(gòu)與私人部門在對農(nóng)村環(huán)境資源的開發(fā)利用過程中，秉承經(jīng)濟(jì)績效、環(huán)境績效與社會績效協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，通過采取必要的參與行動對環(huán)境資源進(jìn)行有效的管理維護(hù)，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境治理出現(xiàn)了許多困境，主要包括：一是治理資金不足。生態(tài)環(huán)境部部長談2020年生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作形勢時指出當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、自然生態(tài)和海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境治理投入不足和渠道單一等問題突出;二是治理主體單一。近來政府通過合同外包、公私合作伙伴關(guān)系、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等多種方式吸引市場、社會、社區(qū)自治主體參與農(nóng)村環(huán)境治理，但我國農(nóng)村環(huán)境治理市場化、社會化邏輯依然是政府選擇性地分配農(nóng)村環(huán)境治理權(quán)力及資源的活動，其中體現(xiàn)出明顯的對行政手段的耽溺，且農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)效益不明顯的特征使得市場、社會主體參與動力不足，農(nóng)村環(huán)境治理社區(qū)自治的功能不彰。對此，《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》鼓勵社會資本投資農(nóng)村人居環(huán)境整治等重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域;《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》提出要加快培育發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體。
在此背景下，我們認(rèn)為環(huán)境效益?zhèn)‥nvironmental Impact Bond，EIB）可以為此提供助益。金（Kim）和萊辛格（Letsinger）創(chuàng)造了“環(huán)境效益?zhèn)边@一術(shù)語來形容這種為效果付費(fèi)的工具。戴維·尼古拉（David Nicola）首次闡明了環(huán)境效益?zhèn)母拍睿瑢h(huán)境效益?zhèn)x為“績效付費(fèi)”（Pay-for-performance，PFP）合同，即如果投資合同中規(guī)定的環(huán)境績效目標(biāo)得到滿足，政府將支付商定的回報。在農(nóng)村環(huán)境治理視域下，環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^合約方式將政府、市場、社會等主體集中嵌套在農(nóng)村環(huán)境治理之上，社會資本負(fù)擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理的前期資金，政府僅“為效果付費(fèi)”，從而能夠支持政府將有限的公共資金投向可驗證結(jié)果的農(nóng)村環(huán)境治理項目。實質(zhì)上，環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^規(guī)范化的契約來調(diào)整農(nóng)村環(huán)境治理法律關(guān)系，既體現(xiàn)了契約在創(chuàng)新社會治理中的法治內(nèi)涵，又能有效解決農(nóng)村環(huán)境治理中出現(xiàn)的個體性、差異性問題。當(dāng)前，環(huán)境效益?zhèn)陌l(fā)展時間較短，但究其本質(zhì)而言，是社會效益?zhèn)⊿ocial Impact Bond，SIB）在環(huán)境治理領(lǐng)域的探索，因此環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理時，我國成功發(fā)行的兩例社會效益?zhèn)瘜榇颂峁┲匾?。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步審視環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理的挑戰(zhàn)并提出相應(yīng)制度建議具有重要意義。
二、當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理的主要困境研判
當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理的困境可基于三種傳統(tǒng)模式作出剖析，主要表現(xiàn)為“命令-控制”模式下的權(quán)力壟斷與資金不足，協(xié)同治理、社區(qū)自治的制度缺位與功能不彰等，以上困境嚴(yán)重窒礙著我國農(nóng)村環(huán)境治理的有序推進(jìn)。
（一）“命令-控制”模式下的權(quán)力壟斷與資金不足
我國農(nóng)村環(huán)境治理體現(xiàn)出明顯的官僚體制，政府作為農(nóng)村環(huán)境治理的主導(dǎo)者，處于管制主體的地位，全面掌控農(nóng)村環(huán)境治理實施、管理、評估等諸環(huán)節(jié)。但是，馬克斯·韋伯的官僚體制作為一種組織形態(tài)，其根基建立在卡里斯瑪權(quán)威與傳統(tǒng)型權(quán)威之上，理性化程度有限，在實際的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題。實際上，韋伯國家理論的適用性問題，早在20世紀(jì)60年代就被亨廷頓的政治發(fā)展研究質(zhì)疑過，20世紀(jì)80年代米格代爾的政治發(fā)展研究更加做實了這種質(zhì)疑的正當(dāng)性。回溯農(nóng)村環(huán)境治理可見，治理主體之間依靠官僚等級制度形成了金字塔形的權(quán)力層級結(jié)構(gòu)，存在著公共權(quán)力的集中化、層級化與壟斷化，造成政府回應(yīng)民眾多元需求及農(nóng)村環(huán)境治理活動的失靈，即政府尋租、資源浪費(fèi)及效率低下等諸多問題。
在此基礎(chǔ)上，資金不足無疑是農(nóng)村環(huán)境治理“命令-控制”模式存在的主要掣肘。以污水治理為例，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，與城市、縣城相比，2018年全國對生活污水進(jìn)行處理的鄉(xiāng)的比例僅為30.53%，較2016、2017年有所增加，但仍有高達(dá)69.47%的鄉(xiāng)未對生活污水進(jìn)行處理（見表1）。同時近年來全國建制鎮(zhèn)的污水處理率、污水處理廠集中處理率明顯低于城市、縣城，污水處理廠個數(shù)及處理能力差距更為顯著（見表2）。對此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心可持續(xù)發(fā)展研究室助理研究員張斌在2018年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入標(biāo)準(zhǔn)，即平均每個行政村建設(shè)垃圾污水處理設(shè)施100萬元、每年10萬元運(yùn)行管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)計算，全國50多萬個行政村所需設(shè)施建設(shè)總費(fèi)用就超過5000億元，每年運(yùn)行費(fèi)用超過500億元，可謂是相當(dāng)巨大。按照目前25%村莊垃圾處理設(shè)施和80%村莊污水處理設(shè)備缺口計算，所需資金總額就達(dá)到3500億元左右。2008-2017年的10年間，中央財政農(nóng)村環(huán)保專項資金累計總額435億元，僅夠一年的運(yùn)維費(fèi)用?？梢姡r(nóng)村環(huán)境治理資金不足無疑是制約農(nóng)村環(huán)境治理推進(jìn)的關(guān)鍵因素。
（二）協(xié)同治理、社區(qū)自治的制度缺位與功能不彰
根據(jù)政府絕對集中的農(nóng)村環(huán)境治理安排，最有效的方式是減少、分散政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推動農(nóng)村環(huán)境治理決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)在政府、市場、社區(qū)自治主體之間進(jìn)行適當(dāng)分配。當(dāng)前，在我國農(nóng)村環(huán)境治理中協(xié)同治理、社區(qū)自治程度較低。主要原因包括以下幾點：
其一，政府不愿通過治理權(quán)力下放來改變以往金字塔型集中式治理機(jī)制。因為在鼓勵和允許多方主體在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮更積極和決定性作用的過程中，政府可能會失去控制，這自然使得政府不愿嘗試。同時，制度缺位背景下市場本身的逐利性與農(nóng)村環(huán)境治理公共性之間必然會出現(xiàn)多種抵牾，農(nóng)村環(huán)境治理市場化已然出現(xiàn)低價中標(biāo)現(xiàn)象頻發(fā)、支付機(jī)制不健全、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不完善、市場壁壘難破除等問題，使農(nóng)村環(huán)境治理衍生撇脂效應(yīng)，最終可能形成破窗效應(yīng)。
其二，我國農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理改革及其制度建構(gòu)，都存在一定程度的不足。農(nóng)村環(huán)境治理投入強(qiáng)度大且難以形成規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)效益不高，導(dǎo)致市場主體參與動力不足。農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理的制度規(guī)范不完備，使得市場主體參與農(nóng)村環(huán)境治理的信心不足，已有的規(guī)范文件大多流于表面的呼吁口號，未包括或較少涉及實際操作層面的內(nèi)容。
其三，我國農(nóng)村環(huán)境治理中社區(qū)自治的作用仍未有效發(fā)揮。一方面，基于血緣和地緣疊加形成的農(nóng)村社群及社會結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和文化生活本身具有深厚的封閉性，農(nóng)村的社群結(jié)構(gòu)變革和社群秩序維護(hù)很難充分受益于國家的“法治影響”和“福利植入”。另一方面，社區(qū)自治主體還未形成參與農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任意識，體現(xiàn)出明顯的“政府依賴型”特征。隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)由同質(zhì)性轉(zhuǎn)向異質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，個體原子化和集體機(jī)制松散進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理缺乏自治土壤。
實際上，我國農(nóng)村環(huán)境治理傳統(tǒng)模式可歸結(jié)為一種互動式治理，互動式治理通過多個參與者進(jìn)行有效互動，以交換、部署和調(diào)集各種想法、規(guī)則和資源來制定、促進(jìn)和實現(xiàn)共同目標(biāo)?；邮街卫砝碚摯_定了三種治理范式：層級治理（Hierarchical-governing）、協(xié)同治理（Co-governing）和自我治理（Self-governing）。第一種層級治理是一種自上而下的干預(yù)方式，以指導(dǎo)、規(guī)劃和控制為關(guān)鍵概念，并通過法律和政策等手段加以表達(dá);第二種協(xié)同治理模式是通過將地位相對平等的人或組織牽連實現(xiàn)治理的過程，各方“橫向”合作、協(xié)調(diào)和溝通;第三種自我治理模式是指非國家行動者在沒有政府卷入或干預(yù)的情況下經(jīng)過自發(fā)演進(jìn)過程而形成的協(xié)調(diào)機(jī)制、組織模式和制度結(jié)構(gòu)。自我治理模式是最非正式的治理模式，但一個成熟的治理理論必須給自我治理模式適當(dāng)?shù)奈恢?。?dāng)然，從互動式治理的角度來看，沒有一種治理模式是優(yōu)先選擇的，每種治理模式都具有特定的優(yōu)點和弱點。例如，自我治理模式對問題的處理速度可能比層級治理更快、更貼切，因為層級治理通常以緩慢和官僚為特征。然而，這并不意味著自我治理一定更可取，因為自我治理通常具有局限性，它們的權(quán)力空間有限。由此可見，在互動式治理視域下我國農(nóng)村環(huán)境治理困境破解需要實現(xiàn)傳統(tǒng)治理模式功能的優(yōu)化組合，而要實現(xiàn)這種優(yōu)化組合就需要發(fā)掘一種創(chuàng)新工具，既能有效吸收農(nóng)村環(huán)境治理傳統(tǒng)模式的優(yōu)勢，又能祛除傳統(tǒng)模式的弊端，將政府、市場等主體集中嵌套在農(nóng)村環(huán)境治理之上，促使多主體積極追求治理效果，同時通過搭建平臺拓寬參與渠道，鼓勵社區(qū)自治主體參與農(nóng)村環(huán)境治理。
三、環(huán)境效益?zhèn)捌溆谖覈r(nóng)村環(huán)境治理之價值
對于當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理困境的破解，環(huán)境效益?zhèn)軌蛱峁┲妫缇徑廪r(nóng)村環(huán)境治理資金困境、促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理多主體協(xié)作，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等。
（一）環(huán)境效益?zhèn)母拍罾迩寮皩嵺`探索
1.環(huán)境效益?zhèn)母拍罾迩?/p>
研究環(huán)境效益?zhèn)闹贫染壠?，就需要從社會效益?zhèn)勂稹?007年，英國智庫（Council on Social Action，CoSA）構(gòu)思創(chuàng)造了社會效益?zhèn)?，旨在為公共服?wù)供給方案提供資金，特別是側(cè)重于預(yù)防和早期干預(yù)的資金。全球影響力投資網(wǎng)絡(luò)（Global Impact Investing Network，GINN）將社會效益?zhèn)x為以積極的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響為目標(biāo)，并帶有一定財務(wù)回報的投資。在社會效益?zhèn)?，投資者為項目提供前期資金，從而將公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險從政府轉(zhuǎn)移到投資者，政府只在公共服務(wù)干預(yù)措施達(dá)到預(yù)先商定的結(jié)果時支付資金。2012年，美國引入社會效益?zhèn)l(fā)行了美國首例社會效益?zhèn)椖?，用以治理賴克島監(jiān)獄年輕罪犯的累犯問題。美國將社會效益?zhèn)麨椤盀樾Ч顿M(fèi)債券”（Pay for Success，PFS），二者本質(zhì)無異，都是利用社會資本以供給公共服務(wù)，并“為效果付費(fèi)”。環(huán)境效益?zhèn)窃跒樾Ч顿M(fèi)債券的基礎(chǔ)上創(chuàng)造的，2016年美國成功發(fā)行了全球首例環(huán)境效益?zhèn)椖?。此外，美國有學(xué)者從理論出發(fā)分析了為效果付費(fèi)債券應(yīng)用于環(huán)境治理的可能性與必要性，并將其命名為環(huán)境效果付費(fèi)債券（Environmental Pay for Success，EPFS），實際上與環(huán)境效益?zhèn)o本質(zhì)區(qū)別，因此本文不作展開。
當(dāng)然，環(huán)境效益?zhèn)c社會效益?zhèn)g也存在多種差異，這亦是討論環(huán)境效益?zhèn)那疤?。社會效益?zhèn)铜h(huán)境效益?zhèn)闹饕獏^(qū)別在于干預(yù)的對象：社會效益?zhèn)深A(yù)的對象是社會問題，如罪犯或貧困兒童，而環(huán)境效益?zhèn)母深A(yù)對象是自然環(huán)境，如水質(zhì)或生物多樣性。這一基本差異有三個重要的含義：其一，對環(huán)境問題評估比對社會問題評估的爭議更少。例如，社會問題評估可能涉及到諸如“什么是健康的？”“什么是社會可接受的？”，此類問題不僅涉及方法上的爭議，還涉及道德和法律上的爭議。相比之下，環(huán)境效益?zhèn)协h(huán)境問題的物理特性評估爭議相對較少。其二，環(huán)境效益?zhèn)梢岳靡呀⒌沫h(huán)境監(jiān)測和評估框架，與必須重新創(chuàng)建并隨著時間推移進(jìn)行試驗的社會效益?zhèn)u估指標(biāo)不同，標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境效益?zhèn)u估指標(biāo)通常已經(jīng)存在，或者可以很容易地從現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測評估技術(shù)和框架中進(jìn)行調(diào)整。其三，與社會效益?zhèn)啾龋h(huán)境效益?zhèn)哂懈鄻踊氖杖雭碓?。環(huán)境效益?zhèn)诵膬?yōu)勢在于能夠產(chǎn)生收入流，而對社會效益?zhèn)?，收入的主要來源是政府，環(huán)境效益?zhèn)氖杖肓骺赡軄碜赃x擇性砍伐木材和旅游娛樂等。
2.環(huán)境效益?zhèn)膶嵺`探索
2005年，美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)水務(wù)局（DC Water and Sewer Authority，DC Water）與美國司法部、美國環(huán)境保護(hù)署等簽署了一項《同意令》（Consent Decree，CD）?！锻饬睢分邪ㄒ豁棡槠?0年的長期計劃（Long Term Control Plan，LTCP），預(yù)計投資26億美元用于減輕合流制排水系統(tǒng)中污水溢流（Combined Sewer Overflows，CSOs）的壓力。最初，《同意令》要求將重點放在建設(shè)深水隧道上。2015年，DC Water重新協(xié)商修改了《同意令》，將綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)納入其中，同時要求多個綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目相繼實施，DC Water將在實施第一個綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目后，評估其他綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目的可行性。如果認(rèn)為不可行，則尋求其他解決方案來達(dá)到《同意令》的要求。在此背景下，2016年10月，DC Water、投資者、高盛和卡爾弗特基金會發(fā)行了首個2500萬美元的環(huán)境效益?zhèn)舛惖沫h(huán)境效益?zhèn)运侥夹问剑≒rivate Placement Agreement，PPA）出售給了高盛投資集團(tuán)（Goldman Sachs Urban Investment Group）和卡爾弗特基金會（Calvert Foundation）。該例環(huán)境效益?zhèn)腥绻麖搅鳒p少超過41.3%，投資者將獲得330萬美元投資回報;如果徑流減少18.6%-41.3%，則雙方均無需支付;如果徑流減少不到18.6%，投資者將承擔(dān)330萬美元的風(fēng)險投資損失。此外，DC Water開發(fā)的環(huán)境效益?zhèn)€是世界上最大的為效果付費(fèi)債券項目，社會投資總額高達(dá)2500萬美元。2017年5月，美國政府財務(wù)官員協(xié)會（Government Finance Officers As-sociation，GFOA）將2017年度政府財務(wù)資本融資和債務(wù)管理優(yōu)秀獎授予DC Water，獎勵其開發(fā)的環(huán)境效益?zhèn)?/p>
除此之外，美國亞特蘭大市也在試點環(huán)境效益?zhèn)陕蹇朔评栈饡≧ockefeller Founda-tion）提供資助，為該市西區(qū)易受洪水侵襲的社區(qū)提供價值約1290萬美元的綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目融資。巴爾的摩是另一個存在污水排放問題的城市，也在試點環(huán)境效益?zhèn)癁榫G色基礎(chǔ)設(shè)施融資。巴爾的摩與切薩皮克灣基金會（Chesapeake Bay Foundation）合作，并在克雷斯格基金會（Kresge Foundation）的支持下發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)?。同時，美國藍(lán)色森林保護(hù)組織（Blue Forest Conserva-tion，BFC）與世界資源研究所（World Resources Institute）正在合作開發(fā)類似于環(huán)境效益?zhèn)纳只謴?fù)債券（Forest Resilience Bond，F(xiàn)RB），由洛克菲勒基金會和帕卡德基金會（Packard Foundations）的慈善基金支持，將森林恢復(fù)的各種利益貨幣化，通過籌集社會資本來支付前期干預(yù)成本。新西蘭開發(fā)了永久森林債券（Permanent Forest Bonds，PFB），永久森林債券的基本結(jié)構(gòu)類似于環(huán)境效益?zhèn)驗樗彩墙⒃诳冃Ш贤系?，投資者只有在獨立評估機(jī)構(gòu)向債券發(fā)行人保證有關(guān)干預(yù)措施已達(dá)到商定的目標(biāo)時才能獲得投資回報。新西蘭籌備永久森林債券的主要理由是：一是政府可以根據(jù)基于效果的合同更有效地保護(hù)森林，因為永久森林債券內(nèi)嵌嚴(yán)格的管理程序;二是通過發(fā)行永久森林債券，可以獲得項目周期內(nèi)及周期外的長遠(yuǎn)利益。
（二）環(huán)境效益?zhèn)谖覈r(nóng)村環(huán)境治理之價值
環(huán)境效益?zhèn)粌H可以用于濕地保護(hù)、雨水管理，也可以用于清潔能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目等廣泛領(lǐng)域，而且環(huán)境效益?zhèn)四軌驗榫G色基礎(chǔ)設(shè)施項目提供資金，還可以資助其他項目建設(shè)，如經(jīng)濟(jì)適用房和災(zāi)難預(yù)防。分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境效益?zhèn)瘜τ谖覈r(nóng)村環(huán)境治理具有重要意義，具體應(yīng)用架構(gòu)見圖1。
其一，環(huán)境效益?zhèn)盀樾Ч顿M(fèi)”的特性有助于緩解農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)壓力。傳統(tǒng)綠色債券等一般在到期時償還，而環(huán)境效益?zhèn)顿M(fèi)仰賴于項目實施結(jié)果，通過投資者為預(yù)期會明顯改善環(huán)境問題的干預(yù)措施提供先期資金并承擔(dān)風(fēng)險來解決這些問題，因此環(huán)境效益?zhèn)饾u受到政府青睞，例如除上述環(huán)境效益?zhèn)?，美國路易斯安那州海岸保護(hù)和恢復(fù)局（Coastal Protection andRestoration Authority，CPRA）也制定了一項50年干預(yù)計劃，擬定投資500億美元用以保護(hù)和恢復(fù)該州的海岸地區(qū)。CPRA已經(jīng)確定了91.6億美元至117.6億美元的沿?；謴?fù)基金，但明顯不足以完全支付實施該計劃所需的資金，故此CPRA擬通過發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)瘉砦鐣Y本。對我國農(nóng)村環(huán)境治理而言，環(huán)境效益?zhèn)拐辉谵r(nóng)村環(huán)境治理項目達(dá)到預(yù)定的結(jié)果時，才償還投資者的本金加利息，因而有助于緩解農(nóng)村環(huán)境治理資金的前期投入壓力及資金浪費(fèi)問題。同時，農(nóng)村環(huán)境問題可能持續(xù)數(shù)年或數(shù)十年，因此這些問題治理的未來成本將逐漸增長到相當(dāng)大的數(shù)額，環(huán)境效益?zhèn)念A(yù)付資本的功能優(yōu)勢將更加明顯。
其二，環(huán)境效益?zhèn)钷r(nóng)村環(huán)境治理多主體參與并積極追求結(jié)果實現(xiàn)。農(nóng)村環(huán)境治理的實質(zhì)是政府部門與公民社會上下互動的過程，其核心在于構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理的實現(xiàn)路徑?！度珖r(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》提出：鼓勵通過政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）等形式，推動市場主體加大對農(nóng)村生活垃圾、污水收集處理等設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的投入。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^合約方式將政府、融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者、投資者、獨立評估機(jī)構(gòu)等主體集中嵌套在農(nóng)村環(huán)境治理之上。一是政府依據(jù)公共責(zé)任的邏輯行事，在篩選和確定環(huán)境效益?zhèn)深A(yù)領(lǐng)域方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，識別可能從環(huán)境效益?zhèn)惺芤娴霓r(nóng)村環(huán)境問題，組織環(huán)境效益?zhèn)脑O(shè)計和實施;二是融資機(jī)構(gòu)在實現(xiàn)交易方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。融資機(jī)構(gòu)通過與投資者、政府等協(xié)商確定項目績效目標(biāo)，為投資者創(chuàng)造參與環(huán)境效益?zhèn)耐緩?，投資者通過融資機(jī)構(gòu)獲得信息反饋;三是服務(wù)提供者實施農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)椖康木唧w任務(wù);四是獨立評估機(jī)構(gòu)客觀評估農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)椖克A(yù)定的目標(biāo)是否實現(xiàn)，并監(jiān)督政府“為效果付費(fèi)”。此外，環(huán)境效益?zhèn)盀樾Ч顿M(fèi)”的特征還能夠優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理中社會資本存量及分布，村民的歸屬感和責(zé)任感也將隨之增強(qiáng)，對環(huán)境治理的參與合作就更容易，環(huán)境治理的效果就更好。同時培育農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理能力，鼓勵其參與環(huán)境效益?zhèn)木唧w項目，有助于提升農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)倪\(yùn)行效率和效果。
其三，環(huán)境效益?zhèn)x利兼具屬性有助于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益。環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益都是人類的基本利益，由于農(nóng)村環(huán)境治理具有高成本、收益慢、公益性的諸多特點，因此需要以模式創(chuàng)新為內(nèi)容思考農(nóng)村環(huán)境治理公益如何實現(xiàn)這一重要命題。對此，環(huán)境效益?zhèn)軌虼龠M(jìn)商業(yè)模式與公益使命的戰(zhàn)略融合，進(jìn)而為公益慈善導(dǎo)入農(nóng)村環(huán)境治理提供了可行進(jìn)路。事實上，環(huán)境效益?zhèn)默F(xiàn)實情況就是這樣，早期交易中的大多數(shù)投資者是基金會和慈善投資者，他們對環(huán)境效益?zhèn)脑缙陲L(fēng)險有更高的承受能力，同時也希望看到復(fù)雜的環(huán)境問題得到有效解決。在環(huán)境效益?zhèn)谢饡燃仁琼椖客顿Y者，又是項目成熟的催化劑，通過提供專業(yè)知識和經(jīng)濟(jì)支持來發(fā)展環(huán)境效益?zhèn)?。近年來，市場主體公益投資逐漸趨熱，企業(yè)社會責(zé)任問題不斷被提及，環(huán)境效益?zhèn)蛊溆袡C(jī)會在實現(xiàn)公益旨趣的同時收回成本，這將有助于解決我國農(nóng)村環(huán)境治理投入強(qiáng)度大且經(jīng)濟(jì)效益不高，導(dǎo)致市場主體參與動力不足的問題。當(dāng)然，政府需要對環(huán)境效益?zhèn)瘜嵤┻m當(dāng)?shù)募睿@種催化資金也可以吸引更多市場主體加入到環(huán)境效益?zhèn)耐七M(jìn)中來，例如美國財政部給予DC Water環(huán)境效益?zhèn)椖恳悦舛愘Y格。
四、環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的邏輯展開
探討了環(huán)境效益?zhèn)捌鋵r(nóng)村環(huán)境治理的價值，我們認(rèn)為我國農(nóng)村環(huán)境治理需要引入環(huán)境效益?zhèn)?，且環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理具有合理的技術(shù)邏輯、實踐邏輯和法律邏輯。
（一）環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)邏輯
環(huán)境效益?zhèn)O(shè)置有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來確定某一環(huán)境問題是否能夠通過環(huán)境效益?zhèn)M(jìn)行干預(yù)，主要包括以下三點：標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)（Standardized Metric）、一致的年度支付（Consistent Annual Pay-ments）和必要的監(jiān)管（Required Regulation）。分析發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村環(huán)境治理滿足環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
第一，標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)。是否存在標(biāo)準(zhǔn)化的、經(jīng)過科學(xué)驗證的度量標(biāo)準(zhǔn)，可以每年或在環(huán)境效益?zhèn)Y(jié)束時進(jìn)行準(zhǔn)確度量。就我國農(nóng)村環(huán)境治理而言，標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境評估指標(biāo)已經(jīng)較為完備。例如《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾簡易衛(wèi)生處理處置技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾焚燒污染控制技術(shù)規(guī)范》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》等標(biāo)準(zhǔn)，以及一系列國際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則也將為環(huán)境效益?zhèn)u估提供助益。此外，一些環(huán)境評估指數(shù)也能夠為農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)u估提供助益，如《“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地建設(shè)管理規(guī)程（試行）》指出：“兩山指數(shù)”是量化反映“兩山”建設(shè)水平的綜合性指數(shù)。以上多種涉及農(nóng)村環(huán)境治理的指標(biāo)和指數(shù)將為環(huán)境效益?zhèn)膽?yīng)用奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)挠行гu估。
第二，一致的年度支付。環(huán)境效益?zhèn)杖肓魅绾?？環(huán)境效益?zhèn)犊钍欠衲軌虬茨曛Ц肚铱深A(yù)測？這有助于增強(qiáng)環(huán)境效益?zhèn)拇_定性。就農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)氖杖肓鞫裕?020年6月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國務(wù)院扶貧辦綜合司聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅成果進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見（2020-2022年）》指出要：鼓勵發(fā)掘生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗、健康養(yǎng)老等生態(tài)功能，利用“生態(tài)+”等模式，推進(jìn)生態(tài)資源與旅游、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)谝陨细黝惿鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)項目收入流。例如，江西省泰和縣沙村鎮(zhèn)鳳崗村經(jīng)過人居環(huán)境整治先后吸引投資9000余萬元用于建設(shè)農(nóng)村風(fēng)情運(yùn)動休閑中心。此外，《財政部關(guān)于下達(dá)2019年農(nóng)村環(huán)境整治資金預(yù)算的通知》指出：2019年農(nóng)村環(huán)境整治資金預(yù)算共計418351萬元。雖難以有效滿足全國農(nóng)村環(huán)境治理的資金需求，但將某一農(nóng)村環(huán)境問題的直接付費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境效益?zhèn)臑樾Ч顿M(fèi)應(yīng)當(dāng)是可行的。同時，《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》指出要：堅持結(jié)果導(dǎo)向，專項資金安排時統(tǒng)籌考慮相關(guān)地區(qū)重點領(lǐng)域重點任務(wù)完成情況及農(nóng)村環(huán)境改善情況，突出對資金使用績效和環(huán)境質(zhì)量改善情況較好地區(qū)的激勵。以上政策文件為環(huán)境效益?zhèn)氖杖肓鲗崿F(xiàn)及為效果付費(fèi)的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)支撐。
第三，必要的監(jiān)管。政府監(jiān)管能否推動環(huán)境效益?zhèn)弦?guī)和收入流實現(xiàn)？政府在環(huán)境效益?zhèn)O(shè)計和實施中發(fā)揮關(guān)鍵作用。本質(zhì)上講，無論環(huán)境效益?zhèn)€是社會效益?zhèn)庠谥С终狈Y金但項目成功后效益明顯的項目，為促進(jìn)項目實施將不斷擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給愿意接受該風(fēng)險的投資者。因此政府需要在其中發(fā)揮重要作用，以美國為例：必須建立償還投資者和維護(hù)合同履行的機(jī)制;聯(lián)邦高層官員需持續(xù)多年關(guān)注和支持;地方一級的工作人員專門負(fù)責(zé)發(fā)展、監(jiān)督和管理有關(guān)的付款和服務(wù);具備在1至3年的實驗研究中收集準(zhǔn)確的項目有效性證據(jù)的能力和專業(yè)知識，進(jìn)行可行性研究和成本效益分析;必要時給予稅收支持。環(huán)境效益?zhèn)M(jìn)行投融資，除了參與主體本身所具有的慈善利他動機(jī)之外，主要是以政府信用為支撐的，這一點對環(huán)境效益?zhèn)嘀黧w的參與激勵非常重要。就我國農(nóng)村環(huán)境治理而言，中央和基層黨組織發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用，各級生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門配合協(xié)作，促進(jìn)了我國農(nóng)村環(huán)境治理工作穩(wěn)步有效開展，因此農(nóng)村環(huán)境治理視域下的環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)和各部門協(xié)作中實現(xiàn)有序推進(jìn)。當(dāng)然，各級政府需要在環(huán)境效益?zhèn)椖亢弦?guī)、制度保障、風(fēng)險防范和效果付費(fèi)等方面做出努力。
（二）環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的實踐邏輯
經(jīng)過多年實踐，我國逐漸積累的有關(guān)社會效益?zhèn)L(fēng)險防范和投資者保護(hù)等方面的制度經(jīng)驗可供環(huán)境效益?zhèn)梃b。
2016年12月23日，中國首例應(yīng)用于農(nóng)村的社會效益?zhèn)ㄉ綎|省沂南縣扶貧社會效益?zhèn)┏晒Πl(fā)行。該例社會效益?zhèn)休^為完善的制度建設(shè)：第一，在投資者保護(hù)方面，該例社會效益?zhèn)陌l(fā)行方案設(shè)計為“本金保證、收益浮動”，這種投資回報模式不同于域外國家社會效益?zhèn)顿Y者“全有或全無”的投資模式，投資風(fēng)險較小。此外，據(jù)青島市地方金融監(jiān)管局公開資料顯示，該例社會效益?zhèn)€以地方政府采購合同的形式為項目提供了市場化的補(bǔ)償機(jī)制，并由信用等級較高的企業(yè)提供擔(dān)保，充分滿足了投資者利益保護(hù)的需要;第二，在項目資金安全方面，該例社會效益?zhèn)_設(shè)債券監(jiān)管專戶，由中國人民銀行沂南支行、沂南縣開發(fā)扶貧辦公室、沂南縣財政局、投資者、主承銷商等多主體共同實施監(jiān)管;第三，在項目監(jiān)管方面，該例社會效益?zhèn)诟有缘陌l(fā)行條款，將票面利率和扶貧效果掛鉤，激勵有關(guān)主體為實現(xiàn)項目目標(biāo)利益而相互監(jiān)督，同時委托了獨立評估機(jī)構(gòu)定期對扶貧效果進(jìn)行評估;第四，在項目支付方面，該例社會效益?zhèn)?guī)定了政府分期償付和投資者回售選擇權(quán)條款，一方面可以有效緩解政府在項目到期后集中償付的壓力，另一方面可以保證投資者的合理退出。
此外，我國還在進(jìn)行社會效益?zhèn)瘧?yīng)用于環(huán)境領(lǐng)域的探索。2018年12月18日，中國第二例社會效益?zhèn)本┦谢A(chǔ)設(shè)施投資有限公司社會效益?zhèn)晒Πl(fā)行。與山東省沂南縣社會效益?zhèn)煌氖牵@是中國首例公募社會效益?zhèn)?，募集資金將主要用于北京市軌道交通3號線和12號線工程建設(shè)。此例社會效益?zhèn)谥贫冉ㄔO(shè)上更加完備，例如要求發(fā)行人在《北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司2018年度第一期中期票據(jù)（社會效應(yīng)債券）募集說明書》中對有關(guān)風(fēng)險進(jìn)行充分提示及說明。此外，此例社會效益?zhèn)瘜τ谕顿Y者保護(hù)有更專業(yè)的制度設(shè)計：其一，規(guī)定了投資者保護(hù)應(yīng)急預(yù)案。投資者在發(fā)生違約事件時可以提出啟動建議，北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司等可直接啟動應(yīng)急預(yù)案，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在認(rèn)為必要時也可要求啟動預(yù)案。其二，設(shè)置有債務(wù)融資工具持有人會議。是指在出現(xiàn)緊急事件后投資者為維護(hù)自身債權(quán)利益而要求召開的會議。質(zhì)言之，此例社會效益?zhèn)嘘P(guān)風(fēng)險防范、投資者保護(hù)等方面的制度建設(shè)更加完善，且以公共交通運(yùn)輸為項目干預(yù)領(lǐng)域，能夠節(jié)省土地資源、節(jié)約資源消耗、減排二氧化碳、減少交通源大氣污染物。
由此可見，我國環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用具有實踐基礎(chǔ)，而且與社會效益?zhèn)啾?，環(huán)境效益?zhèn)哂懈鄡?yōu)勢，例如許多環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)存在，且能夠產(chǎn)生收入流。基于此，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用成功率會比社會效益?zhèn)摺?/p>
（三）環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的法律邏輯
我國雖暫未發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)?，但其基礎(chǔ)架構(gòu)社會效益?zhèn)呀?jīng)實踐多年，無疑將為環(huán)境效益?zhèn)陌l(fā)行奠定基礎(chǔ)。
1.環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的兩種進(jìn)路與法律規(guī)范
環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理除了要借鑒社會效益?zhèn)闹贫冉?jīng)驗之外，更重要的是要基于社會效益?zhèn)l(fā)行的法律規(guī)范推導(dǎo)出環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的可行進(jìn)路和法律基礎(chǔ)。研究發(fā)現(xiàn)，我國兩例社會效益?zhèn)l(fā)行模式并不相同，由此導(dǎo)致其法律規(guī)范存在諸多差異。在此背景下，環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行需首先選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)行模式，而后據(jù)此分析其法律基礎(chǔ)。
其一，政府主導(dǎo)發(fā)行的社會效益?zhèn)胺梢?guī)范。2016年，沂南縣扶貧社會效益?zhèn)罁?jù)中國人民銀行《銀行間債券市場非金融企業(yè)債務(wù)融資工具管理辦法》和相關(guān)自律規(guī)則，以非公開定向債務(wù)融資工具（Private Placement Note，PPN）形式發(fā)行。沂南縣人民政府簽訂了《沂南縣扶貧社會效益?zhèn)嚓P(guān)項目政府購買服務(wù)合同》，撥付方式為財政資金撥付。此例社會效益?zhèn)`反了新《預(yù)算法》規(guī)定而被處罰。但在此例社會效益?zhèn)姓鳛楦顿M(fèi)方，是符合社會效益?zhèn)l(fā)行要求和域外實踐的，只是在付費(fèi)的具體方式上存在違法問題。
其二，市場主導(dǎo)發(fā)行的社會效益?zhèn)胺梢?guī)范。在我國首例社會效益?zhèn)l(fā)行以后，2017年，中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》中提出：“支持深度貧困地區(qū)符合條件的企業(yè)通過發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、扶貧票據(jù)、社會效應(yīng)債券等債務(wù)融資工具籌集資金，實行會費(fèi)減半的優(yōu)惠?！笨梢娭袊嗣胥y行等部門更傾向于由市場主導(dǎo)發(fā)行社會效益?zhèn)Ｔ诖吮尘跋?，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司2018年度第一期中期票據(jù)（社會效益?zhèn)┮罁?jù)《銀行間債券市場非金融企業(yè)中期票據(jù)業(yè)務(wù)指引》等規(guī)范成功發(fā)行。但此例社會效益?zhèn)淖畲髥栴}在于缺少政府的直接參與，如果市場主體不是按照公共利益的要求來推進(jìn)社會效益?zhèn)椖?，那么政府監(jiān)管缺位背景下社會效益?zhèn)婕暗墓怖婧茈y受到有效保護(hù)。
2.環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的可行進(jìn)路及法律基礎(chǔ)
基于上述分析及域外實踐可知我國環(huán)境效益?zhèn)柽x擇政府主導(dǎo)的發(fā)行模式，因為環(huán)境效益?zhèn)谋举|(zhì)在于“為效果付費(fèi)”，而付費(fèi)主體即為政府。實際上，政府主導(dǎo)下的環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行無疑是一種舉債融資行為，因為政府以財政資金為效果付費(fèi)。對此，2014年新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉債。財政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》要求：嚴(yán)格遵循地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出的法律規(guī)定，地方政府債券發(fā)行必須一律與公益性建設(shè)項目對應(yīng)。在此背景下，將環(huán)境效益?zhèn){入特殊的地方政府債券之考量范疇，權(quán)衡其特異屬性對于發(fā)行償付機(jī)制、稅收優(yōu)惠等予以專門規(guī)定發(fā)行，合乎法律規(guī)定及具有正向建設(shè)性功能，具體形式可使用地方政府專項債券等。
其一，農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的公益性與地方政府債券的公益性資本支出要求相耦合。農(nóng)村環(huán)境治理等公益性項目需要靈活、可持續(xù)的資金來實現(xiàn)有效干預(yù)計劃，環(huán)境效益?zhèn)軌驗槠浠I集到重要的前期干預(yù)資金，當(dāng)然環(huán)境效益?zhèn)€能夠因需求不同而適用于其他環(huán)境領(lǐng)域的公益性項目。
其二，將政府納入環(huán)境效益?zhèn)闹卫砜蚣?。農(nóng)村環(huán)境治理視域下的環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用始于政府希望解決的農(nóng)村環(huán)境問題，因而政府參與能夠準(zhǔn)確確定有效的干預(yù)措施，理清環(huán)境效益?zhèn)軌蛞约靶枰鉀Q的農(nóng)村環(huán)境問題，確保環(huán)境效益?zhèn)谌〉媒?jīng)濟(jì)利益的同時擴(kuò)展公共利益。
其三，環(huán)境效益?zhèn)嬲苯淤徺I，通過詳細(xì)的成本效益分析、持續(xù)的衡量和績效管理確定了解農(nóng)村環(huán)境治理資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。環(huán)境效益?zhèn)軌蚋淖冋馁Y金分配范式，以往政府每年花費(fèi)巨額資金用于治理農(nóng)村環(huán)境問題，很少或根本沒有實現(xiàn)績效付費(fèi)，環(huán)境效益?zhèn)兄谡畬崿F(xiàn)基于數(shù)據(jù)的決策，并僅為結(jié)果付費(fèi)，使政府在農(nóng)村環(huán)境治理方面取得更好成果。
其四，環(huán)境效益?zhèn)鳛榈胤秸畟l(fā)行可應(yīng)用已有制度經(jīng)驗。中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國銀行間債券市場開展地方政府債券柜臺業(yè)務(wù)的通知》中指出：柜臺業(yè)務(wù)的開辦機(jī)構(gòu)可開辦經(jīng)發(fā)行人認(rèn)可的已發(fā)行地方債以及發(fā)行對象包括柜臺業(yè)務(wù)投資者的新發(fā)行地方債的柜臺業(yè)務(wù)。實際上，我國已發(fā)行的兩例社會效益?zhèn)窃阢y行間債券市場發(fā)行的，那么農(nóng)村環(huán)境治理視域下的環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行可繼續(xù)在銀行間債券市場進(jìn)行，以降低發(fā)行成本。
五、環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理的挑戰(zhàn)及制度供給
上述分析指出，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理具有必要性和可行性。然而，法制不完備背景下環(huán)境效益?zhèn)膽?yīng)用還存在諸多挑戰(zhàn)，加快制度供給無疑是環(huán)境效益?zhèn)x能農(nóng)村環(huán)境治理的有力保障。
（一）規(guī)范挑戰(zhàn)與軟法制度供給
現(xiàn)階段我國環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的法律規(guī)范還不甚完備，與之相比，域外已有多項相關(guān)法律規(guī)范指導(dǎo)環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行及實施，例如，新西蘭環(huán)境部和初級產(chǎn)業(yè)部制定了一項《國家人工林環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，其中包括一系列可適用于衡量環(huán)境影響的評價標(biāo)準(zhǔn)。2014年6月，美國頒布法案（Social Impact Bond Act，H.R.4885），幫助政府探索環(huán)境效益?zhèn)?014年7月，美國參議院通過了一項類似的法案（Pay for Performance Act，S.2691）。2018年2月，美國《社會影響伙伴關(guān)系成果支付法案》（Social Impact Partnerships to Pay for Results Act，SIPPRA）簽署生效，旨在提高某些公共服務(wù)的效率。國會撥款1億美元用于實施“社會影響伙伴關(guān)系示范項目”，并支持這些項目進(jìn)行可行性研究，SIPPRA主要由美國財政部管理。2019年，俄克拉荷馬州參議員羅杰·湯普森（Roger Thompson）積極推動通過《為效果付費(fèi)法案》（Pay for Success Act），規(guī)定了為效果付費(fèi)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容等等。由此可見，我國農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)膽?yīng)用將面臨“無法可依”的尷尬局面，亟待出臺相關(guān)法律規(guī)范并完善現(xiàn)有法律體系。
當(dāng)前，環(huán)境效益?zhèn)圏c與風(fēng)險防范的實現(xiàn)需要適時調(diào)整有關(guān)規(guī)范，硬法穩(wěn)定性的特點意味著其不能擔(dān)此重任，而軟法的軟實力已越來越彰顯其活力，與環(huán)境效益?zhèn)l(fā)展與風(fēng)險防范的需求相耦合。軟法規(guī)范具有鮮明的合意性與契約性，這些規(guī)范的形成即是一個平等協(xié)商的過程。在當(dāng)下環(huán)境效益?zhèn)?jīng)驗不足的情況下，由政府財政部門與自律組織等多主體共同發(fā)布環(huán)境效益?zhèn)嚓P(guān)的鼓勵、規(guī)范、引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的軟法規(guī)范是可行之道。需要首先明確的是，在環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范的制定中，必須充分論證與硬法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少違法違規(guī)可能性，例如不能違反《預(yù)算法》等法律規(guī)定，遵守法律是環(huán)境效益?zhèn)靡猿晒﹂_發(fā)之前提，解決諸如非法舉債問題，可以結(jié)合《預(yù)算法》的規(guī)定，將國務(wù)院及其職能部門的相關(guān)債務(wù)政策進(jìn)行法律化改造，并構(gòu)建可行的地方政府債務(wù)制度，對政府債務(wù)的限額審批、限額分配、規(guī)?？刂频茸龀鲈敿?xì)規(guī)定，這是確保地方政府舉債權(quán)依法、正當(dāng)行使的重要制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，還需做好以下兩點：其一，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫葮?gòu)建需秉持科學(xué)立法原則?？茖W(xué)立法原則在立法活動中可以解析為對調(diào)整事態(tài)的本相認(rèn)知和對其他立法原則所提議之目標(biāo)和價值的落實，前者要求在科學(xué)立法原則的指導(dǎo)下，對作為立法對象的社會關(guān)系自身及其背后的客觀邏輯予以清晰把握;后者要求在科學(xué)立法原則的指導(dǎo)下，找尋實現(xiàn)各種預(yù)定目標(biāo)的最優(yōu)方案?？茖W(xué)立法原則指導(dǎo)下環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊臉?gòu)造應(yīng)科學(xué)把握環(huán)境效益?zhèn)谋举|(zhì)，以特定時期資源稟賦的比較優(yōu)勢為依據(jù)，制定符合現(xiàn)實需要的軟法制度。例如《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》明確提出要：不斷改進(jìn)和完善依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效的環(huán)評管理體系。要將農(nóng)村環(huán)境治理預(yù)期目標(biāo)、落實主體、運(yùn)行流程、開展情況等具體信息置于多元治理主體監(jiān)督視野內(nèi)。因此，農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)浄▋?nèi)容應(yīng)涵蓋環(huán)境效益?zhèn)念A(yù)期目標(biāo)、落實主體、運(yùn)行流程、開展情況和風(fēng)險防范等，同時需要充分考察我國農(nóng)村環(huán)境治理的實際狀況。其二，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫葮?gòu)建需重視民主參與。從農(nóng)村環(huán)境治理政策導(dǎo)向來看，《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》與《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》等政策均指出要鼓勵市場和社會主體參與，《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》指出要對多元治理主體在環(huán)境治理協(xié)同合作參與給予保障，筆者認(rèn)為這種參與應(yīng)當(dāng)包括立法中的參與，因此有關(guān)軟法規(guī)范構(gòu)建需考慮多元主體及利益相關(guān)者參與，例如受益群體指政策劃分出的局域群體，是政策干預(yù)行為之主要對象以及政策利益分配之承擔(dān)主體，因而環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫裙┙o無疑要重視受益群體等的意見和建議。
（二）發(fā)行挑戰(zhàn)與監(jiān)管制度供給
迥異于域外的是我國支持環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的經(jīng)驗有限，欠缺可靠數(shù)據(jù)和信息使環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行面臨困難，相關(guān)法律規(guī)范的缺失可能導(dǎo)致環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行處于一種無序狀態(tài)之下，如何發(fā)行、誰來監(jiān)管等問題暫未理清。從政府視角來看，囿于我國地方政府專項債券的發(fā)行規(guī)模和比例、發(fā)行審批、發(fā)行過程的審核制度不夠嚴(yán)格，可能給政府帶來尋租腐敗的空間，政府可能借以環(huán)境效益?zhèn)瘜⑥r(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場及社會主體。從市場視角來看，在環(huán)境效益?zhèn)哪Ｊ娇蚣芟?，理論上政府為效果付費(fèi)，具體的農(nóng)村環(huán)境治理任務(wù)交由市場、社會主體等實施，根據(jù)環(huán)境效益?zhèn)盁o效果則無付費(fèi)”的特點，市場、社會主體應(yīng)當(dāng)對環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行實施承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，但是過去政府行政權(quán)過于強(qiáng)勢的后遺癥導(dǎo)致了我國市場、社會主體發(fā)展能力不足、發(fā)展體制機(jī)制不健全。市場主體參與供給公共服務(wù)的法律規(guī)制內(nèi)容在法律、法規(guī)以及地方性立法中尚屬立法空白。社會主體大多依附于政府管理之下，導(dǎo)致組織內(nèi)部管理不佳、工作效率低下、職責(zé)不清等現(xiàn)象較為明顯。因此難以勝任農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的監(jiān)管任務(wù)。另外，如果對環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行中的市場、社會主體缺少再監(jiān)管，就可能造成“三角債”擾亂環(huán)境效益?zhèn)氖袌鲋刃?，進(jìn)而損及農(nóng)村環(huán)境治理中的公共利益。
對此，需從政府與市場兩方面進(jìn)行監(jiān)管制度供給。于政府監(jiān)管來講：雖然上文分析指出政府可能在環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行中實施利益尋租行為，但法制不完備背景下環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行仍需政府發(fā)揮重要作用。第一，在宏觀方面，可先由財政部負(fù)責(zé)，因其在規(guī)范舉債融資機(jī)制、嚴(yán)控法定限額內(nèi)債務(wù)風(fēng)險、防控隱性債務(wù)風(fēng)險方面具有絕對優(yōu)勢，同時財政部下設(shè)諸多監(jiān)管局，可以負(fù)責(zé)各地環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的具體監(jiān)管，并會同央行、證監(jiān)會等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，與地方政府、行業(yè)自律組織等協(xié)同做好環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行監(jiān)管工作。第二，在微觀方面，地方政府作為公共利益的代表，需確保環(huán)境效益?zhèn)暮戏?、有序發(fā)行，需要通過實地調(diào)研等多種方式準(zhǔn)確厘清環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的具體問題，問題意識來源于實踐，對法律現(xiàn)象進(jìn)行細(xì)致的觀察、調(diào)查和實驗，獲取客觀真實材料，總結(jié)出法律現(xiàn)象背后的本質(zhì)屬性和發(fā)展規(guī)律。此外，為了確保環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行工作的順利開展，政府還應(yīng)秉持激勵性監(jiān)管理念，提供催化資金來支持開發(fā)試點。例如《農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程規(guī)劃（2016-2020年）》指出：要切實發(fā)揮財政資金保障作用、引導(dǎo)作用和杠桿作用。基于此，政府需提供催化資金撬動更多金融資本、社會資本參與環(huán)境效益?zhèn)?，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理的效果實現(xiàn)。于市場監(jiān)管來講：第一，我國環(huán)境效益?zhèn)l(fā)展還處于摸索階段，環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行需要探索建立行業(yè)自律組織等，行業(yè)自律組織等與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)配合政府分析確定環(huán)境效益?zhèn)瘮M干預(yù)的農(nóng)村環(huán)境問題，擬定標(biāo)準(zhǔn)明確的項目目標(biāo)，政府在特定時期內(nèi)掌握的治理資源非常有限，意欲在一定的期間內(nèi)將所有農(nóng)村環(huán)境治理問題納入環(huán)境效益?zhèn)羞M(jìn)行解決不切實際，準(zhǔn)確識別能夠干預(yù)的問題是環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的關(guān)鍵。同時，行業(yè)自律組織等參與確定環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的具體項目，能夠防止政府推卸法定職責(zé)，向社會甩包袱，不切實履行法定職責(zé)。第二，準(zhǔn)確的環(huán)境目標(biāo)是環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行的基礎(chǔ)，需依托專業(yè)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)對環(huán)境效益?zhèn)h(huán)境目標(biāo)進(jìn)行復(fù)評，防止環(huán)境效益?zhèn)黧w之間相互勾結(jié)，擬定有利于其獲取經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)境目標(biāo)，損及投資者利益以及農(nóng)村環(huán)境治理中的公共利益。
（五）付費(fèi)挑戰(zhàn)與評估制度供給
環(huán)境效益?zhèn)姓疄樾Ч顿M(fèi)可能超過預(yù)期成本，同時還可能出現(xiàn)利益鎖定。其一，在整個項目運(yùn)行期間，融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者等市場主體直接進(jìn)行有關(guān)數(shù)據(jù)的收集與發(fā)布，這種制度也造就了其將獲取的公共信息資源用以尋租的不良習(xí)慣。融資機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者等可能會為達(dá)到政府付費(fèi)條件而偽造數(shù)據(jù)，這種數(shù)據(jù)偽造不僅會對本例環(huán)境效益?zhèn)椖吭斐蓳p失，嚴(yán)重之處在于虛假數(shù)據(jù)會對其他投資者造成投資誤導(dǎo)和對后續(xù)環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行提供錯誤指導(dǎo)。其二，環(huán)境效益?zhèn)锌赡艹霈F(xiàn)利益鎖定。依據(jù)交易成本理論，鎖定（Lock-in）指的是當(dāng)一方主體對另一方主體產(chǎn)生依賴時，這等于授權(quán)對方在交易中掌握更大的自主選擇權(quán)。常見的是私人部門對公共部門的鎖定，使得預(yù)期轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險轉(zhuǎn)回到公共部門。例如，在農(nóng)村環(huán)境治理項目中出現(xiàn)資金困境時，項目如需繼續(xù)進(jìn)行，政府就需要提供財政補(bǔ)貼等，如斯將原屬私人部門之風(fēng)險轉(zhuǎn)回公共部門。此外，在環(huán)境效益?zhèn)椖拷ㄔO(shè)或運(yùn)營期間，也可能遇到政策變化、市場環(huán)境改變等因素導(dǎo)致成本上漲，例如疫情影響、外部大國博弈等，諸如此類因素如不加以考量，勢必會對政府為效果付費(fèi)造成挑戰(zhàn)。
評估制度是政府為效果付費(fèi)的基礎(chǔ)，環(huán)境效益?zhèn)u估需堅持以下原則：依法評估，嚴(yán)格依據(jù)我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)等進(jìn)行評估;科學(xué)評估，規(guī)范環(huán)境干預(yù)效果評估方法;獨立評估，確保環(huán)境效益?zhèn)瘜υu估機(jī)構(gòu)支付的款項不與項目結(jié)果是否實現(xiàn)掛鉤，評估人員對項目沒有經(jīng)濟(jì)利益。申言之，環(huán)境效益?zhèn)u估制度構(gòu)建需在依法、科學(xué)、獨立評估原則指導(dǎo)下，加快形成綜合評估體系，實現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)u估工作常態(tài)化、制度化和多元化。第一，環(huán)境效益?zhèn)稍O(shè)置兩類評估機(jī)制：業(yè)務(wù)評估和執(zhí)行評估。業(yè)務(wù)評估的重點在于定期監(jiān)督項目進(jìn)展，包括對項目的運(yùn)行情況進(jìn)行檢查和風(fēng)險排除?！杜嘤l(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》指出：項目運(yùn)營階段由政府或者委托第三方機(jī)構(gòu)定期對運(yùn)營情況、環(huán)境治理效果、經(jīng)費(fèi)使用績效等進(jìn)行評估?；诖耍h(huán)境效益?zhèn)臉I(yè)務(wù)評估也可按照績效目標(biāo)對運(yùn)營情況、環(huán)境治理效果、經(jīng)費(fèi)使用績效等進(jìn)行評估，做好績效評價;執(zhí)行評估依托業(yè)務(wù)評估進(jìn)行更高級別評估，執(zhí)行評估主體對環(huán)境效益?zhèn)椖繐碛袥Q策權(quán)，包括變更環(huán)境效益?zhèn)瘏⑴c者等。第二，設(shè)置兩類環(huán)境效益?zhèn)u估人員：評估顧問和獨立評估機(jī)構(gòu)。評估顧問作為項目開發(fā)階段的專業(yè)人士參與環(huán)境效益?zhèn)拈_發(fā)，充分考慮有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以及項目成功后政府為效果付費(fèi)的能力范圍。獨立評估機(jī)構(gòu)作為環(huán)境效益?zhèn)黧w，對項目結(jié)果進(jìn)行獨立評估。需要指出的是，2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確：要尊重村民意愿，根據(jù)村民需求合理確定整治優(yōu)先順序和標(biāo)準(zhǔn)。因此，農(nóng)村環(huán)境治理視域下環(huán)境效益?zhèn)u估需重視村民的作用發(fā)揮。
六、結(jié)語
農(nóng)村環(huán)境治理需要通過多主體協(xié)作來提高治理效能，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理資源的優(yōu)化整合。本文針對當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理的困境，認(rèn)為環(huán)境效益?zhèn)軌蜃鳛檗r(nóng)村環(huán)境治理的工具創(chuàng)新，其與各種現(xiàn)行的公共政策偏好相一致：績效付費(fèi)、公私合作。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用于我國農(nóng)村環(huán)境治理需要首先將其定性為地方政府專項債券，而后分析厘清環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)用的挑戰(zhàn)，并對應(yīng)進(jìn)行制度供給。當(dāng)然，任何一種工具創(chuàng)新都是有局限性的，環(huán)境效益?zhèn)胛覈r(nóng)村環(huán)境治理是否會出現(xiàn)水土不服等問題還需要進(jìn)一步的觀察和論證。
（責(zé)任編輯：曉亮）
