石明磊 余希朝 羅玉輝

摘?要：2020年3月，中央下放農(nóng)用地審批權(quán)，給試點(diǎn)省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新鮮血液。業(yè)界普遍認(rèn)為，此次政策試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)在“放”，即包括提高試點(diǎn)地域的行政審批效率、落實(shí)新版《土地管理法》政策新規(guī)、提升未來(lái)城市發(fā)展新空間及挽救地方政府財(cái)政危機(jī)等，讓地方經(jīng)濟(jì)在“放管服”中得到更好的發(fā)展。但從國(guó)家整體視角及長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，此次試點(diǎn)的核心在于“管”，管控地方土地政策沿著中央期待的方向發(fā)展，并監(jiān)督地方政府處理好以下六大問(wèn)題：一是防止“土地財(cái)政”模式繼續(xù)，二是堅(jiān)持“房住不炒”，三是規(guī)避“央地博弈”困局，四是防止“失地農(nóng)民”再現(xiàn)，五是做好“糧食安全”工作，六是控制“城鄉(xiāng)差距”擴(kuò)大。只有做好“放”與“管”的有效結(jié)合，才可確保中央試點(diǎn)政策的科學(xué)高效實(shí)施，并推動(dòng)中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興和中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等目標(biāo)的多頻共振。

關(guān)鍵詞：土地制度?農(nóng)用地審批權(quán)?“放與管結(jié)合”

一、引言

2020年3月，國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)文件出臺(tái)（以下本文稱(chēng)之為“決定”），主要涉及兩大內(nèi)容。一是將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！弊员緵Q定發(fā)布之日起，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條第三款規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計(jì)劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條第四款規(guī)定，對(duì)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。二是試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。自本決定發(fā)布之日起，對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條第二款規(guī)定的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)，以及第四十六條第一款規(guī)定的永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的、其他土地超過(guò)七十公頃的土地征收審批事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院委托部分試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年，具體實(shí)施方案由試點(diǎn)省份人民政府制訂并報(bào)自然資源部備案。國(guó)務(wù)院將建立健全省級(jí)人民政府用地審批工作評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評(píng)估結(jié)果，對(duì)試點(diǎn)省份進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)省份，國(guó)務(wù)院將收回委托。并要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照法律、行政法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，嚴(yán)格審查把關(guān)，特別要嚴(yán)格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的用地，切實(shí)保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，盤(pán)活存量土地，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權(quán)進(jìn)一步授權(quán)或委托。自然資源部要加強(qiáng)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府用地審批工作的指導(dǎo)和服務(wù)，明確審批要求和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高審批質(zhì)量和效率;要采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等方式，加強(qiáng)對(duì)用地審批情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題及時(shí)督促糾正，重大問(wèn)題及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。以上政策文件雖短，但蘊(yùn)含巨大改革動(dòng)能，并左右未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及方向。這在當(dāng)前新冠肺炎疫情肆虐、中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、地方財(cái)政壓力巨大、國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往受阻等諸多背景下，給刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，探索改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，釋放更大的政策紅利打上了一劑強(qiáng)心針。

因此，本文結(jié)合此次文件出臺(tái)，堅(jiān)持矛盾發(fā)展的辯證方法，既要看到為什么要這么做，即這么做有哪些好處，又要看到這么做可能會(huì)導(dǎo)致哪些問(wèn)題，我們既要看到近期之憂、又要想到遠(yuǎn)期之慮，并協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系加以妥善解決，這是本文的寫(xiě)作目的。

二、當(dāng)前政策試點(diǎn)的初衷探究

研究社會(huì)主義制度下的土地改革，必須堅(jiān)持馬克思理論的指導(dǎo)。馬克思認(rèn)為生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展具有反作用，先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系能夠促進(jìn)生產(chǎn)力的更好發(fā)展，落后的生產(chǎn)關(guān)系便阻礙了生產(chǎn)力的向前發(fā)展。誠(chéng)然，土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系中的一類(lèi)，古今中外各國(guó)政府都將土地制度改革作為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?。新中?guó)成立初期，我國(guó)實(shí)行城市土地有償租用制度，1954年社會(huì)主義改造過(guò)程中，我國(guó)依據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制安排，取消城市土地有償租用，推行政府批準(zhǔn)后無(wú)償劃撥使用。改革開(kāi)放以后，我們?cè)诔鞘蓄I(lǐng)域堅(jiān)持土地國(guó)有制，并在1990年以后取消了城市土地?zé)o償使用制度，改為“招拍掛”方式的有償土地使用制度。這一制度一直延續(xù)至今，為城市化的發(fā)展積累了重要的發(fā)展資本，并且大量城市周邊的農(nóng)用地以政府征收的名義劃為國(guó)有土地，其中巨大的土地級(jí)差地租收益被政府獲取，并且用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國(guó)快速實(shí)現(xiàn)較高水平的城市化提供了空間載體、財(cái)力保障與人員供給;在農(nóng)村地區(qū)我們堅(jiān)持集體所有制，并結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求從建國(guó)初期的農(nóng)民土地所有制過(guò)渡到“農(nóng)業(yè)合作社”和人民公社，改革開(kāi)放以后，又從“家庭承包經(jīng)營(yíng)制”的“兩權(quán)分離”演變至新時(shí)代的“三權(quán)”分置”，將農(nóng)村土地逐步從“死資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎钯Y本”，并提升農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)性功能。這些改革進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地改革中更好的制度紅利，為未來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興夯實(shí)了制度根基。以上的土地制度改革，從整體上來(lái)說(shuō)促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在不同的時(shí)期解決不不同的矛盾，并始終推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好發(fā)展。此次，中央下放農(nóng)用地審批權(quán)也有著非常明確的目的，大致包括以下幾種：

（一）提高行政審批效率

國(guó)務(wù)院發(fā)布文件公告提出：此文件是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代的必經(jīng)之路，黨中央將“賦予地方政府更多自主權(quán)”作為未來(lái)改革的重要抓手。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》相關(guān)規(guī)定，在嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的前提下，進(jìn)一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)而做出的。有專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，該決定確實(shí)體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院“回歸定位簡(jiǎn)政放權(quán)”的精神，是一項(xiàng)重大的改革措施，是完善并推進(jìn)實(shí)施國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐之舉。在新版《中華人民共和國(guó)土地管理法》出臺(tái)之前，基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的及其他土地超過(guò)70公頃的都需要國(guó)務(wù)院進(jìn)行土地征收審批。有的縣級(jí)土地征收項(xiàng)目，需要經(jīng)過(guò)市級(jí)、省級(jí)層層申報(bào)，到國(guó)務(wù)院進(jìn)行最終審批，經(jīng)歷時(shí)間較長(zhǎng)，嚴(yán)格且繁瑣，影響重大項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)時(shí)間。而且，部分土地難以根據(jù)規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行用途調(diào)整，無(wú)法跟上地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這種審批模式造成層級(jí)繁多、審批周期長(zhǎng)，不利于重點(diǎn)項(xiàng)目及時(shí)落實(shí)，產(chǎn)生時(shí)間滯后和效率損失。因此，此次“中央下放農(nóng)用地審批權(quán)”能夠?qū)崿F(xiàn)“央—地”共贏，一方面中央政府可以從用地審批的微觀事務(wù)中解脫出來(lái)，將更多的精力用在宏觀政策的科學(xué)制定和有效監(jiān)管上;另一方面，可以更好地優(yōu)化地方政府職責(zé)分工，加快用地審批效率，提高用地保障水平，改善營(yíng)商環(huán)境和提升項(xiàng)目建設(shè)速度，最終實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，特別是試點(diǎn)城市可以靈活處置產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基建項(xiàng)目，對(duì)北上廣深等國(guó)家中心城市的進(jìn)一步發(fā)展極為有利。

（二）落實(shí)新版《土地管理法》政策

有法律界人士認(rèn)為，該《決定》并非突如其來(lái)憑空產(chǎn)生的一項(xiàng)政策，而是新版《土地管理法》的具體貫徹落實(shí)。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條第三款、第四款的規(guī)定，即“對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計(jì)劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);”（第三款），以及“對(duì)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！保ǖ谒目睿?。而此次政策創(chuàng)新的是，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。首批改革試點(diǎn)城市為，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶8省市，試點(diǎn)期限為1年，而這八個(gè)省市主要集中于京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳三大城市群，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力足、后勁大，且財(cái)政資金充沛的發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)本身就對(duì)土地供應(yīng)的需求較大。因此，當(dāng)前國(guó)務(wù)院試點(diǎn)農(nóng)用地審批權(quán)下放政策是對(duì)新版《土地管理法》的進(jìn)一步落實(shí)。

（三）提升城市發(fā)展新空間

過(guò)去一段時(shí)間，國(guó)家對(duì)城市邊界把控比較嚴(yán)格，劃出了“生態(tài)紅線”“永久基本農(nóng)田保護(hù)線”“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)對(duì)土地的需求與日俱增，國(guó)有土地已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)需要，尤其在很多大城市，土地開(kāi)發(fā)被迫進(jìn)入“存量時(shí)代”，建設(shè)用地尤為緊張。此次土地審批權(quán)下放，由從“自上而下”指標(biāo)分配轉(zhuǎn)為“自下而上”供需撮合，有利于解決指標(biāo)浪費(fèi)和低效問(wèn)題，有利于放松對(duì)大城市“發(fā)展空間”限制。而且，此前由于永久基本農(nóng)田在劃分時(shí)大都未對(duì)基建項(xiàng)目做過(guò)多考慮，導(dǎo)致較多基建項(xiàng)目受其制約而推進(jìn)受阻，此次政策推出有望促進(jìn)這些試點(diǎn)省市在做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)基建項(xiàng)目審批與建設(shè)。自然資源部在2018年下發(fā)《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》，允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項(xiàng)目除黨中央及國(guó)務(wù)院明確支持的重大項(xiàng)目、軍事國(guó)防類(lèi)項(xiàng)目外，最主要的構(gòu)成部分是機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路等交通基建項(xiàng)目，以及國(guó)家級(jí)規(guī)劃明確的能源項(xiàng)目和水利項(xiàng)目。此次農(nóng)用地尤其是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)下放，可以在較大程度上疏通基建項(xiàng)目前期實(shí)施障礙。因此，當(dāng)前國(guó)務(wù)院試點(diǎn)農(nóng)用地審批權(quán)下放還有一個(gè)重要目的，就是疏通當(dāng)前基建項(xiàng)目實(shí)施障礙，進(jìn)一步提升城市發(fā)展空間和動(dòng)能，促進(jìn)城市群和中心城市的建設(shè)空間擴(kuò)張，改變城市群的土地供給格局，改變土地資源配置理念，推動(dòng)中國(guó)城市群發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。

（四）挽救地方政府財(cái)政危機(jī)

二十多年前，朱镕基總理實(shí)施分稅制改革，挽救了中央政府的財(cái)政危機(jī)，使得中央政府在經(jīng)濟(jì)權(quán)利和利益分配中重獲主動(dòng)權(quán)。這一分稅制改革，也為日后帶來(lái)了“強(qiáng)中央弱地方”的問(wèn)題。1995年至2004年間，中央財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總收入的52%，但財(cái)政支出只占國(guó)家財(cái)政總支出的30%。而省級(jí)以下的地方政府只有17%的財(cái)政收入，卻負(fù)擔(dān)著80%的民生和絕大部分公共事務(wù)支出。近年來(lái)，前所未有的房地產(chǎn)調(diào)控使得部分地方土地流拍，影響了土地財(cái)政，加之大部分城市用地指標(biāo)緊缺，導(dǎo)致無(wú)地可賣(mài)。同時(shí)，金融嚴(yán)監(jiān)管讓地方政府脫離了影子銀行的接濟(jì)，致使約40萬(wàn)億的地方政府債務(wù)面臨償付危機(jī)。在此窘境下，地方政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，甚至財(cái)政收入不足以償還債務(wù)利息。為了化解這種危機(jī)，在“賣(mài)地”和“舉債”間賦予地方政府更多的靈活性，這也是國(guó)家在穩(wěn)定金融安全背景下的不得已舉措。雖然這一觀點(diǎn)尚待實(shí)踐中證實(shí)，但理論界認(rèn)為將來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，值得我們提前做好準(zhǔn)備，為了防止地方政府超前投資和大量舉債，必須給地方政府在“地權(quán)”與“財(cái)權(quán)”間建立一道隔離墻，而這個(gè)隔離墻的守護(hù)者最好交給?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）以上人民政府管理，讓其在省內(nèi)各個(gè)城市間進(jìn)行協(xié)調(diào)，高效使用區(qū)域內(nèi)的土地資源。

因此，此次土地試點(diǎn)改革具有明確的政策導(dǎo)向，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)此持樂(lè)觀積極意見(jiàn)。如黃奇帆同志認(rèn)為這是一個(gè)具有偉大意義的土地改革，其作用不亞于80年代的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制，也不亞于90年代初推行的土地批租市場(chǎng)改革，這是一場(chǎng)影響中國(guó)未來(lái)走向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大土地制度改革。

三、長(zhǎng)遠(yuǎn)視角下應(yīng)謹(jǐn)防出現(xiàn)的六大問(wèn)題

從以上幾種觀點(diǎn)都是基于某一層面進(jìn)行的探究，給我們提供了較廣的研究視角。但是，如果這個(gè)政策在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)，我們能否規(guī)避負(fù)面效應(yīng)呢？此處，我們從政策效果的前瞻性、探究性來(lái)看，假設(shè)未來(lái)該項(xiàng)政策如果落實(shí)走樣、監(jiān)管機(jī)制放松，可能會(huì)出現(xiàn)以下六大問(wèn)題，值得我們提前做好預(yù)警機(jī)制。

（一）“土地財(cái)政”問(wèn)題

1998年，中國(guó)房改政策推出以來(lái)，住房市場(chǎng)化和城市國(guó)有土地制度雙重機(jī)制下，中國(guó)便產(chǎn)生了一個(gè)奇妙的“土地財(cái)政”制度，甚至有學(xué)者認(rèn)為這是中國(guó)城市化高速發(fā)展的源泉。地方政府將出售國(guó)有土地資源作為重要的財(cái)政來(lái)源，同時(shí)借用土地的信用基礎(chǔ)大舉融資，產(chǎn)生數(shù)量龐大的地方債，并承擔(dān)較高的融資費(fèi)用，這種發(fā)展模式就是“土地財(cái)政”。在中國(guó)房地產(chǎn)火爆的20年中，這一制度一直被批判，“土地財(cái)政”被“房奴”“炒房”“泡沫”等敏感的社會(huì)話題所綁架，摒棄“土地財(cái)政”幾乎成為學(xué)界和輿論界一邊倒共識(shí)。但現(xiàn)實(shí)中，土地財(cái)政就是地方政府的救命錢(qián)。1994年分稅制改革時(shí)，將當(dāng)時(shí)稅源較少的土地出讓受益劃給地方政府，沒(méi)有想到的是這個(gè)制度在新世紀(jì)以后產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)了中國(guó)城市化的快速發(fā)展。對(duì)于地方政府而言，他們深知“土地財(cái)政”是飲鴆止渴，土地資源是有限的，將稀缺的資源用來(lái)出售發(fā)展地產(chǎn)行業(yè)，其收益是一次性的，不可持續(xù)，同時(shí)也減少了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的用地供給，但實(shí)體經(jīng)濟(jì)的稅源是長(zhǎng)期性的、可持續(xù)的。從目前跡象來(lái)看，鮮有地方政府進(jìn)行稅制轉(zhuǎn)型，沒(méi)有任何帕累托效率改進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，通過(guò)土地招拍掛制度出讓的國(guó)有土地占當(dāng)年國(guó)有土地出讓宗數(shù)、面積以及成交價(jià)款的比例不斷上升。最近幾年，通過(guò)土地招拍掛制度出讓國(guó)有土地的宗數(shù)和面積均呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，但每年的成交款項(xiàng)仍在3萬(wàn)億元左右。“土地財(cái)政”政策在實(shí)施早期，對(duì)中國(guó)加快推進(jìn)城市化進(jìn)程是有利的，最起碼實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的原始資本積累，一旦資本積累完成就應(yīng)該改變稅制，尋求一種可持續(xù)性發(fā)展的稅制來(lái)源。當(dāng)下，《決定》頒發(fā)后，地方政府面臨向左走還是向右走，向左走就要大力扶植實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少財(cái)政開(kāi)支、勒緊褲腰帶過(guò)緊日子，向右走是在國(guó)家減稅降費(fèi)的大背景下，財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)的壓力下繼續(xù)選擇“土地財(cái)政”。在地方政府轉(zhuǎn)型迷茫之際，中央政府及各省級(jí)政府應(yīng)做好引導(dǎo)、監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決確保不能再走“土地財(cái)政”的老路。可選擇部分特殊地區(qū)，擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅的征收范圍或探索新的稅制規(guī)則，減緩地方政策財(cái)政壓力。

（二）“房炒不住”問(wèn)題

新增建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)模對(duì)一個(gè)地方的城市化和工業(yè)化發(fā)展具有直接影響，本次改革土地管理制度將有利于優(yōu)勢(shì)地區(qū)獲得更大空間和更高質(zhì)量的發(fā)展。但是，必須處理好一個(gè)特殊行業(yè)，即房地產(chǎn)業(yè)。我國(guó)的房地產(chǎn)問(wèn)題是供需的結(jié)構(gòu)性矛盾，有錢(qián)的擁有多套住房，將住房資源金融化謀求升值空間，而貧困階層沒(méi)有住房，不管房?jī)r(jià)如何降，他們?nèi)悦媾R購(gòu)房壓力?；诖?，過(guò)去我們政府是采用“先供給后調(diào)控”的支持路徑，確保房產(chǎn)市場(chǎng)的“三穩(wěn)定”（穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期），但實(shí)踐證明效果不是很好，尤其是在2016-2017年調(diào)控中證明這種模式的失敗。2017年時(shí)，我國(guó)二、三線城市住房空置率均超過(guò)20%，按照國(guó)際通行慣例，已屬于商品房嚴(yán)重積壓。從金融專(zhuān)業(yè)角度來(lái)看，失敗的根源在于“房子不是用來(lái)住的”，房子被賦予金融屬性，且在土地財(cái)政政策的保駕護(hù)航下，這種金融產(chǎn)品的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)跑贏銀行存款、股票收益、黃金外匯等，資金便源源不斷地流入到房地產(chǎn)市場(chǎng)。為什么房地產(chǎn)的價(jià)格會(huì)這么堅(jiān)挺，在理論界有多種解釋?zhuān)渲幸粋€(gè)解讀是認(rèn)為中國(guó)貨幣超發(fā)，為了不產(chǎn)生通貨膨脹，必須有一個(gè)錨來(lái)固定，這些超發(fā)的貨幣在中國(guó)就是由不動(dòng)產(chǎn)來(lái)吸收。2013年時(shí)，中國(guó)M2/GDP（廣義貨幣/國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的比率接近200%，創(chuàng)全球新高，而美國(guó)長(zhǎng)期維持在60%左右。因此，此次《決定》發(fā)布以后，各級(jí)政府都應(yīng)從自身角度采取科學(xué)對(duì)策，嚴(yán)格落實(shí)中央政府“房炒不住”政策，堅(jiān)決制止將基本農(nóng)用地用于大規(guī)模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

（三）“央地博弈”問(wèn)題

中央政府發(fā)布《決定》的初衷是基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，提升各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能，減少行政審批成本，賦予各省級(jí)政府靈活的土地征用政策。但是，根據(jù)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各省市之間的關(guān)系是相互競(jìng)爭(zhēng)的，在目前的官員選拔機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的量化指標(biāo)仍舊是決定官員升遷的重要考核因子。因此，每個(gè)省市（甚至一個(gè)省的不同市，或一個(gè)市的不同縣區(qū)）都在忙于招商引資、筑巢引鳳、吸引人才、放開(kāi)戶籍等，這些政策的背后都涉及土地問(wèn)題。城市的吸引力帶來(lái)了買(mǎi)房團(tuán)和企業(yè)家，他們推高了地價(jià)、房?jī)r(jià)，政府獲取了大量的土地財(cái)政，有了錢(qián)之后重復(fù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市形象，然后繼續(xù)吸引人才并抬高房?jī)r(jià)，如此循環(huán)。在這個(gè)套路下，一些城市被淘汰下來(lái)，造成“空城鬼城”“重復(fù)建設(shè)”“產(chǎn)能過(guò)?！薄柏?cái)政空缺”“債臺(tái)高筑”等。各級(jí)地方政府之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，是中央政府不愿看到的，但現(xiàn)實(shí)中還沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)良好的處理“央地博弈”的對(duì)策。在中央政府歷次房地產(chǎn)調(diào)控中，中央政府一直處于劣勢(shì)，哪個(gè)地方政府搶先用足政策，哪個(gè)地方政府就能獲取巨大政策紅利。此次，對(duì)于下放永久基本農(nóng)田審批權(quán)的8個(gè)省市，如何有效監(jiān)管他們的政策和行為，是中央政府的需要認(rèn)真開(kāi)展的一項(xiàng)重要工作。在中央下放農(nóng)用地審批權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)將監(jiān)督各地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)的科學(xué)用地、合理舉債的權(quán)利交給省級(jí)政府，從之前的“央地博弈”轉(zhuǎn)為“省地博弈”，實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督職能。

（四）“失地農(nóng)民”問(wèn)題

1999年，國(guó)土資源部下發(fā)通知明確規(guī)定各級(jí)政府要依法擬訂征地方案和征地補(bǔ)償安置方案，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。各地應(yīng)按照《關(guān)于印發(fā)試行建設(shè)用地審批管理文書(shū)格式的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔1999〕41號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)征地批后實(shí)施管理文書(shū)參考格式的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔1999〕35號(hào)）的要求擬訂征地方案和征地補(bǔ)償安置方案。在[HJ1.15mm]征地調(diào)查和征地補(bǔ)償?shù)怯洉r(shí)，應(yīng)深入村組，實(shí)地調(diào)查。土地權(quán)屬應(yīng)以土地登記或土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地權(quán)屬協(xié)議書(shū)為依據(jù);土地地類(lèi)、面積應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（變更調(diào)查）和勘測(cè)定界成果為準(zhǔn)，確保擬征用地權(quán)屬明晰，地類(lèi)、面積準(zhǔn)確，附著物狀況翔實(shí)。征地調(diào)查應(yīng)在擬訂征地方案前完成，并結(jié)合土地補(bǔ)償?shù)怯涍M(jìn)行復(fù)核。根據(jù)社科院2011年發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，我國(guó)失地農(nóng)民總量在2011年時(shí)已經(jīng)達(dá)到4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人左右，而且仍以每年約300萬(wàn)人的速度遞增，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人左右。同年，北京師范大學(xué)中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)研究中心指出，14.41%的失地農(nóng)民待業(yè)在家，近六成的失地農(nóng)民生活困難。王軼等學(xué)者根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)指出，2015年時(shí)，北京地區(qū)城鎮(zhèn)居民以及未失地農(nóng)民的個(gè)人平均收入比失地農(nóng)民分別高出112%和50%。對(duì)于中國(guó)這么一個(gè)歷史悠久的大國(guó)，向來(lái)注重“農(nóng)本乃政通人和之基”?；厮輾v史，中國(guó)的“王朝興衰周期律”就是一部“土地周期律”：王朝建立之初采用“均田地天下安”，農(nóng)民階級(jí)的利益得到鞏固，推動(dòng)盛世王朝的誕生，但封建生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展到一定程度，世襲權(quán)貴階級(jí)侵占兼并大量農(nóng)民土地，導(dǎo)致失地農(nóng)民階級(jí)的出現(xiàn)、發(fā)展、壯大，兩者之間的矛盾變得越加不可調(diào)和，直至農(nóng)民揭竿而起、朝代更迭。因而，農(nóng)用地審批權(quán)下放，必須構(gòu)建各地的土地征用動(dòng)態(tài)檢測(cè)指標(biāo)，及時(shí)反饋失地農(nóng)民信息，在妥善處置失地農(nóng)民基礎(chǔ)上允許試點(diǎn)審批權(quán)限的擴(kuò)大，如若不然中央政府必須謹(jǐn)慎處理，嚴(yán)防失地農(nóng)民數(shù)量增加。

（五）“糧食安全”問(wèn)題

為了確保我國(guó)的糧食安全，國(guó)家制定了18億畝的耕地紅線，這是一條警戒線、高壓線，任何時(shí)候不能越界?！稕Q定》中將基本農(nóng)用地征用審批權(quán)限交由省級(jí)人民政府管理，并試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田的征用審批權(quán)交給8個(gè)省市管理，未來(lái)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)耕地面積減少現(xiàn)象？這需要中央政府制定規(guī)則，在土地占補(bǔ)平衡的總體原則下，可以運(yùn)行建設(shè)用地的指標(biāo)交易。以深圳市為例，深圳完全市民化，沒(méi)有農(nóng)民，但在深圳的光明區(qū)和坪山區(qū)還有面積37平方公里的農(nóng)用地和基本農(nóng)田。這些土地非常平整，適宜建房居住，可以解決上百萬(wàn)深圳市民的居住問(wèn)題，為深圳實(shí)現(xiàn)更好的城市發(fā)展提供空間載體。但在現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)政策下，這些土地是不能動(dòng)的。為了不觸碰我國(guó)耕地紅線政策，可允許廣東省政府決定審批深圳市將基本農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)讓深圳市政府出資在其他地區(qū)購(gòu)買(mǎi)相同性質(zhì)的土地用以補(bǔ)充農(nóng)用地。如在周邊貧困地區(qū)，將建設(shè)用地復(fù)墾為基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)全省范圍的占補(bǔ)平衡機(jī)制。未來(lái)，隨著試點(diǎn)的成熟，可以在全國(guó)范圍大力推廣這種機(jī)制。以上機(jī)制非常好。但是我們必須謹(jǐn)防地方政府違背土地管理法規(guī)定，將大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后卻不進(jìn)行土地占補(bǔ)平衡。對(duì)此，中央政府及自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門(mén)必須形成強(qiáng)力監(jiān)督機(jī)制，在試點(diǎn)放開(kāi)時(shí)就應(yīng)加強(qiáng)事前提醒、事中暗訪、事后監(jiān)察機(jī)制，將違規(guī)占用耕地的苗頭從源頭予以制止，確保我國(guó)耕地紅線不越界，堅(jiān)決維護(hù)好我國(guó)糧食安全。

（六）“城鄉(xiāng)差距”問(wèn)題

《決定》規(guī)定，土地征收審批由省級(jí)政府進(jìn)行審批，這不由得讓人擔(dān)心，在高度依賴(lài)土地財(cái)政的地方政府的審批下，征收農(nóng)村集體建設(shè)用地的過(guò)程中會(huì)不會(huì)再像以往出現(xiàn)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象，進(jìn)而進(jìn)一步拉大“城鄉(xiāng)差距”。近期，山東的并村并居已在全國(guó)鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，學(xué)界的擔(dān)憂之一就是農(nóng)民“被請(qǐng)上樓”，騰挪出來(lái)的土地指標(biāo)和土地收益基本被用于城市發(fā)展，后來(lái)山東一些地方的“鬧劇”被山東省政府緊急叫停，最后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也發(fā)文表示不能強(qiáng)迫農(nóng)民放棄宅基地而上樓，給全國(guó)農(nóng)民送去定心丸。未來(lái)處理城鄉(xiāng)關(guān)系的思路應(yīng)該是讓“土地城市化”和“農(nóng)民市民化”同頻共振，否則就會(huì)使得農(nóng)民進(jìn)城遇到障礙，城市化無(wú)法順利進(jìn)行。由于我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元土地制度，集體土地若要用于非農(nóng)用途，必須先有政府征收為國(guó)有土地。在土地財(cái)政制度的作用下，常常出現(xiàn)政府低價(jià)征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)土地“同地不同價(jià)”。同時(shí)，政府也不愿負(fù)擔(dān)新增人口的公共服務(wù)成本，導(dǎo)致土地城市化的速度遠(yuǎn)高于人口城市化的速度。通過(guò)提供大量的廉價(jià)土地，農(nóng)村和農(nóng)民為促進(jìn)城市化進(jìn)程作出了重大貢獻(xiàn)。由于缺乏足夠的資源，不僅使得失地農(nóng)民收入難以跟上城市物價(jià)上漲的步伐，使得農(nóng)民市民化進(jìn)程放緩，還使得農(nóng)村發(fā)展乏力，與城鄉(xiāng)的差距不斷拉大。一是表現(xiàn)在收入差距較大，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入人均可支配收入之比有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，2003年時(shí)為32.01%，2019年達(dá)到了37.82%。二是表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的差距，2011年普通小學(xué)、初中生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出，最高省份超出最低省份9倍左右。從2003年到2012年，城市衛(wèi)生總費(fèi)用占全國(guó)費(fèi)用比重從55.6%上升至67.2%，而農(nóng)村卻從44.4%下降至32.8%。對(duì)此，必須加強(qiáng)對(duì)地方政府征收土地的監(jiān)管，已征收土地的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)主要用于服務(wù)三農(nóng)，并切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。

四、余論

任何一項(xiàng)政策出臺(tái)，不管其初衷多么好，都應(yīng)考慮可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。土地是一種稀缺的生產(chǎn)要素，其改革具有極大的成本付出或經(jīng)濟(jì)收益，好的土地制度應(yīng)該讓廣大民眾基本滿意、社會(huì)福利整體提升及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。歷史上，中國(guó)歷朝經(jīng)濟(jì)改革的重心仍是土地制度改革，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，土地制度改革仍是經(jīng)濟(jì)改革的重心和靶點(diǎn)，我們必須謹(jǐn)慎對(duì)待，全面考慮，科學(xué)引導(dǎo)政策以確保改革紅利最大化、穩(wěn)定化與良性化。一方面，我們可以理性認(rèn)為《決定》是新版《土地管理法》的一個(gè)實(shí)施細(xì)則，同時(shí)也有一定的嘗試性的突破，這種突破更多的是程序上的突破，國(guó)家對(duì)耕地，特別是永久基本農(nóng)田利用嚴(yán)格管理的精神仍然非常堅(jiān)決，這一點(diǎn)并沒(méi)有改變;另一方面，我們必須謹(jǐn)慎預(yù)防以上六大問(wèn)題的出現(xiàn)，否則這個(gè)文件的出臺(tái)就是冒險(xiǎn)的，可能產(chǎn)生巨大的改革成本。因此，本文提出“中央下放農(nóng)用地審批權(quán)”是一項(xiàng)好的政策，對(duì)促進(jìn)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著意義，這是“放”的目的所在，也是短期內(nèi)我們的追求目標(biāo)，通過(guò)“放”在試點(diǎn)內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新探索并積累經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)我們應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)視角出發(fā)，對(duì)于可能出現(xiàn)的遠(yuǎn)期影響要提前認(rèn)識(shí)到，并從源頭上加以“管控”，兩者是一個(gè)矛盾統(tǒng)一體，需要中央政府和地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，“短期目標(biāo)”與“長(zhǎng)期目標(biāo)”的有機(jī)統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)新時(shí)代土地改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)成功推行和全面鋪開(kāi)。

參考文獻(xiàn)：

[1]賴(lài)德勝.中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)報(bào)告[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011.

[2]赫爾南多·索托.資本的秘密[M].華夏出版社，2017.

[3]王軼，詹鵬，姜竹.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民和未失地農(nóng)民收入差距研究——基于北京地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2018（04）.

[4]羅玉輝.新中國(guó)成立70年農(nóng)村土地制度改革的歷史經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)思考[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2020（02）.

[5]簡(jiǎn)新華，楊冕.“中國(guó)農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新高峰論壇”綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015，50（02）.

[6]黃奇帆.土地之重—解析土地要素市場(chǎng)化改革[R].上海浦山講壇第16期，2020.05.11.

〔石明磊，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)。余希朝，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)。羅玉輝（通訊作者），中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)〕