毛國(guó)輝

內(nèi)容提要：加強(qiáng)新興領(lǐng)域法治建設(shè)，推動(dòng)建設(shè)新興領(lǐng)域的國(guó)際法體系和全球治理機(jī)制，對(duì)加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制改革具有重要意義。一要加強(qiáng)國(guó)際法能力建設(shè)，在新興領(lǐng)域戰(zhàn)略博弈中發(fā)揮引領(lǐng)作用；二要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治互動(dòng)，提高國(guó)際制度性話語(yǔ)權(quán)；三要遵循融通中外原則，加強(qiáng)新興領(lǐng)域國(guó)際法治合作。

隨著前沿科技加速應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，人類(lèi)角逐的戰(zhàn)場(chǎng)逐漸超出傳統(tǒng)地理疆界，開(kāi)始向深海、太空、網(wǎng)絡(luò)、極地等新興領(lǐng)域拓展。在新的國(guó)際格局中如何籌劃新興領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)美國(guó)和西方世界的制度夾擊，是中國(guó)必須迫切正視的難題。習(xí)近平主席指出，加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制變革不僅事關(guān)應(yīng)對(duì)各種全球性挑戰(zhàn)，而且事關(guān)給國(guó)際秩序和國(guó)際體系“定規(guī)則、定方向”；不僅事關(guān)對(duì)“發(fā)展制高點(diǎn)”的爭(zhēng)奪，而且事關(guān)各國(guó)在國(guó)際秩序和國(guó)際體系“長(zhǎng)遠(yuǎn)制度性安排”中的地位和作用。①參見(jiàn)《習(xí)近平在中共中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)全球治理體制更加公正更加合理為我國(guó)發(fā)展和世界和平創(chuàng)造有利條件》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2015-10-14。作為積極走向世界舞臺(tái)中心的大國(guó)，不能再僅僅滿足于做新興領(lǐng)域治理進(jìn)程中的參與者，而應(yīng)更積極地成為引領(lǐng)者、建設(shè)者、貢獻(xiàn)者。

一、加強(qiáng)國(guó)際法能力建設(shè)，在新興領(lǐng)域戰(zhàn)略博弈中發(fā)揮引領(lǐng)作用

當(dāng)今世界，國(guó)際法已成為崛起大國(guó)的制度重器。中國(guó)要在新興領(lǐng)域推進(jìn)全球治理體制變革，必須成為國(guó)際法強(qiáng)國(guó)。眾所周知，國(guó)際法是在西方文化環(huán)境中成長(zhǎng)起來(lái)的，這套規(guī)則內(nèi)容復(fù)雜、技巧繁難，不易把握。國(guó)際法能力，不僅包括用國(guó)際法的原則和規(guī)則來(lái)表述自身的立場(chǎng)、說(shuō)明自身的主張，而且包括用國(guó)際法來(lái)維護(hù)自身的利益、推行自身的方案。①參見(jiàn)何志鵬：《國(guó)際法在新時(shí)代中國(guó)的重要性探究》，載《清華法學(xué)》，2018（1），9頁(yè)。聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)從2008年起，將各國(guó)的空間法能力建設(shè)列為一項(xiàng)新的議程，每年加以討論，充分顯示了該問(wèn)題的重要性。中國(guó)只有抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期，加強(qiáng)國(guó)際法能力建設(shè)，才能在新興領(lǐng)域戰(zhàn)略博弈中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

加強(qiáng)新興領(lǐng)域的法理研究與闡釋。國(guó)際法體系，是一個(gè)不斷發(fā)展的、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)。與新興領(lǐng)域相關(guān)的國(guó)際條約，如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動(dòng)所應(yīng)遵守原則的條約》《關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》《南極條約》等，都是20世紀(jì)制定的，其中許多條款的規(guī)定模糊不清，內(nèi)容不確定。因此，我國(guó)理論界應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新興領(lǐng)域的國(guó)際法法理研究與闡釋?zhuān)òǎ盒屡d領(lǐng)域資源權(quán)屬與維護(hù)制度、相關(guān)國(guó)際條約現(xiàn)狀與問(wèn)題、安全與環(huán)境保護(hù)制度、國(guó)際合作與爭(zhēng)端解決機(jī)制等），把握新興領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任配置、相關(guān)國(guó)家的司法實(shí)踐、全球公域保護(hù)的新動(dòng)向。只有深入地了解國(guó)際法、深刻地洞察國(guó)際法的力量與弱點(diǎn)，才能知道在國(guó)際社會(huì)，哪些利益是中國(guó)應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取的，哪些利益是可能獲取的，哪些利益是中國(guó)無(wú)法得到的，②參見(jiàn)何志鵬：《國(guó)際法治的中國(guó)表達(dá)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2015（10），167 頁(yè)。才能有效將我國(guó)的利益訴求、本土經(jīng)驗(yàn)、秩序構(gòu)想、治理理念等注入國(guó)際法治建設(shè)之中，在國(guó)際法技術(shù)許可的范圍之內(nèi)，將我國(guó)戰(zhàn)略主張的法理依據(jù)說(shuō)足、說(shuō)透、說(shuō)好，提升塑造、闡釋、發(fā)展國(guó)際法的能力，為新興領(lǐng)域治理提供“中國(guó)理念”“中國(guó)方案”。

將硬實(shí)力轉(zhuǎn)化為國(guó)際制度影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。回首世界現(xiàn)代化歷程，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力是主導(dǎo)新興領(lǐng)域事務(wù)的必要條件。近年來(lái)，中國(guó)的綜合國(guó)力和科技實(shí)力快速提升，不僅成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、舉足輕重的全球性大國(guó)，而且在航天發(fā)射、空間站建造、深海資源開(kāi)采、科學(xué)考察等多領(lǐng)域取得舉世矚目的成就，為中國(guó)參與、推動(dòng)乃至引領(lǐng)新興領(lǐng)域治理提供了充分的實(shí)力保障。但實(shí)力不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)為影響力，必須通過(guò)有意識(shí)的努力加以轉(zhuǎn)化，需要形成一整套具有鮮明中國(guó)特色的全球治理理論，積極參與國(guó)際事務(wù)并在各種場(chǎng)合明確表達(dá)自身的立場(chǎng)觀點(diǎn)，確立在國(guó)際社會(huì)具有引領(lǐng)號(hào)召地位的軟實(shí)力?？上驳氖牵谌蛑卫眢w制變革的關(guān)口，中國(guó)為尋求公正合理的全球治理方式已邁出了重要步伐。比如，利用烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)，提出了一系列完善全球治理的“中國(guó)方案”，推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的“四項(xiàng)原則”、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的“五點(diǎn)主張”，已成為全球共識(shí)。聯(lián)合國(guó)信息安全政府專(zhuān)家組已認(rèn)可“ 《聯(lián)合國(guó)憲章》在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性”，聯(lián)合國(guó)成員亦認(rèn)同“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”原則，③參見(jiàn)王明國(guó)：《網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度困境與新興國(guó)家的突破路徑》，載《國(guó)際展望》，2015（6），105～106頁(yè)。這都表明了中國(guó)對(duì)全球公域治理的影響力正不斷上升。

二、加強(qiáng)新興領(lǐng)域國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治互動(dòng)，提高國(guó)際制度性話語(yǔ)權(quán)

一個(gè)國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)，常常體現(xiàn)它在國(guó)際規(guī)則的制定權(quán)上。在全球治理過(guò)程中，國(guó)內(nèi)法治和國(guó)際法治相互依存，互為支撐，借由一定方式進(jìn)行銜接，表現(xiàn)出相互貫通、相互滲透、相互影響的互動(dòng)狀態(tài)。①參見(jiàn)張文顯主編：《法理學(xué)》，83～84頁(yè)，北京，法律出版社，2007。要提高國(guó)際制度性話語(yǔ)權(quán)，必須加強(qiáng)新興領(lǐng)域國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治互動(dòng)，為國(guó)際社會(huì)提供可復(fù)制、推廣或借鑒的范本，積極貢獻(xiàn)于國(guó)際法治進(jìn)程。

完善新興領(lǐng)域國(guó)內(nèi)立法。國(guó)內(nèi)法治具有立足國(guó)內(nèi)、關(guān)注國(guó)際的特點(diǎn)，在新興領(lǐng)域政策法規(guī)方面，中國(guó)政府發(fā)表了《中國(guó)的航天》《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》《中國(guó)的北極政策》《中國(guó)的南極事業(yè)》等政策文件，既明確了中國(guó)在新興領(lǐng)域的立場(chǎng)和主張，也闡明了中國(guó)對(duì)全球公域的價(jià)值取向和利益所在。當(dāng)前，要盡快制定出臺(tái)“航天法”“海洋基本法”“衛(wèi)星導(dǎo)航條例”等，以先行實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)，為積極參與國(guó)際規(guī)則談判進(jìn)行實(shí)踐儲(chǔ)備，夯實(shí)參與國(guó)際規(guī)則制定的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)。另外，可借鑒北約《網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)國(guó)際法塔林手冊(cè)》模式，專(zhuān)家學(xué)者率先發(fā)聲，通過(guò)民間非正式研究和相關(guān)成果的編纂，以制定“指南”“法律手冊(cè)”的方式，探索新興領(lǐng)域的規(guī)則體系，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)在新興領(lǐng)域法律規(guī)則制定上達(dá)成共識(shí)。

參與新興領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定和建設(shè)。國(guó)際法原則、規(guī)則和制度的形成，是國(guó)家利益博弈的結(jié)果。作為當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)際組織的重要成員，中國(guó)應(yīng)當(dāng)站在人類(lèi)進(jìn)步與時(shí)代發(fā)展的戰(zhàn)略高度，適時(shí)提出新興領(lǐng)域發(fā)展觀、安全觀、合作觀、治理觀、秩序觀等理念，積極參與國(guó)際規(guī)則的制定，使新興領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則更多地體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的意志。②參見(jiàn)陳柳：《新時(shí)代中國(guó)在國(guó)際法體系演變過(guò)程中的角色認(rèn)知與能力建設(shè)》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2018（6），7頁(yè)。比如，在聯(lián)合國(guó)有關(guān)外太空的條約和原則基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)際組織之間的協(xié)調(diào)與合作，完善外太空行為規(guī)則和治理機(jī)制；推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)空間互聯(lián)互通、共享共治，完善網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理體系，改變長(zhǎng)期以來(lái)被動(dòng)接受以美國(guó)為首的西方制定規(guī)則的局面，推動(dòng)全球治理體制向著更加公正合理方向發(fā)展。近年來(lái)，中國(guó)積極參與國(guó)際反恐、禁毒、核不擴(kuò)散、應(yīng)對(duì)氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全、海洋極地、公共衛(wèi)生、人權(quán)等全球治理，主辦南極條約協(xié)商會(huì)議，參與網(wǎng)絡(luò)空間制度框架的構(gòu)建，彰顯了中國(guó)引領(lǐng)國(guó)際法律體系完善、治理模式改進(jìn)的大國(guó)風(fēng)范。

三、遵循融通中外原則，加強(qiáng)新興領(lǐng)域國(guó)際法治合作

2017年1月18日，習(xí)主席在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部的主旨演講中提到：“要秉持和平、主權(quán)、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競(jìng)技場(chǎng)?！雹哿?xí)近平：《共同構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體——在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017-01-20。國(guó)際合作原則，是以《聯(lián)合國(guó)憲章》和《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系和合作的國(guó)際法原則宣言》為基礎(chǔ)的國(guó)際習(xí)慣法。新興領(lǐng)域資源的共有性、開(kāi)放性，全球公域治理的高難度性，決定了國(guó)際社會(huì)對(duì)此具備廣泛的合作基礎(chǔ)。

建設(shè)互信與安全協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)國(guó)家間溝通與信任，有效化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和沖突，一直是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。2006年，中國(guó)、俄羅斯、白俄羅斯等國(guó)向聯(lián)大提交《太空活動(dòng)的透明與信任建設(shè)措施》的議案，呼吁在太空建立透明與信任機(jī)制，防止太空武器化，該議案在聯(lián)合國(guó)得到多數(shù)國(guó)家的贊成。2014年，中美簽訂了“建立重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)信任措施機(jī)制”和“海空相遇安全行為準(zhǔn)則”兩個(gè)“互信機(jī)制”諒解備忘錄，為防止中美雙方軍用艦機(jī)在意外相遇時(shí)出現(xiàn)誤解誤判制定了安全行為措施，增加彼此海上軍事行動(dòng)的安全意識(shí)。2017年，中國(guó)與美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)等國(guó)簽署極地雙邊合作諒解備忘錄，積極實(shí)踐《南極條約》體系所倡導(dǎo)的國(guó)際合作。可以說(shuō)，加強(qiáng)互信與安全協(xié)作機(jī)制，是確保新興領(lǐng)域安全穩(wěn)定的根本出路。

積極參與國(guó)際執(zhí)法合作。當(dāng)今世界，安全問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)性、跨國(guó)性、多樣性更加突出。我國(guó)政府一直致力于同各國(guó)政府及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織一道，在環(huán)境保護(hù)、資源管理、打擊犯罪等領(lǐng)域開(kāi)展了多項(xiàng)合作，并形成相關(guān)工作機(jī)制。包括：建立海上安全合作機(jī)制，進(jìn)行海上聯(lián)合搜救，共同打擊國(guó)際海盜、海上恐怖主義、海上走私販毒等海洋空間的非傳統(tǒng)安全威脅；建立網(wǎng)絡(luò)安全磋商機(jī)制，制定信息空間的行為規(guī)范，共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，保障安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；就禁止部署太空武器進(jìn)行談判，既在較低層次的太空活動(dòng)領(lǐng)域——太空碎片緩解、碰撞和爆炸規(guī)避等方面進(jìn)行協(xié)作，還協(xié)商發(fā)展更安全的太空交通規(guī)則，共同參加多邊太空合作；①參見(jiàn)何奇松：《中美太空合作的現(xiàn)狀與前景》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2009（3），35頁(yè)。推動(dòng)南極科學(xué)研究、南極區(qū)域管理和保護(hù)等，為全球公域的“良治”作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

深化司法領(lǐng)域國(guó)際交流與合作。國(guó)際法在司法環(huán)節(jié)，體現(xiàn)著諸多的政治訴求和政治力量的對(duì)比。所以，司法過(guò)程是一個(gè)以法律為名義的政治博弈，以法律技術(shù)為形式的政治角力。②參見(jiàn)何志鵬：《國(guó)際司法的中國(guó)立場(chǎng)》，載《社會(huì)科學(xué)文摘》，2016（4），79頁(yè)。在新興領(lǐng)域戰(zhàn)略博弈中，中國(guó)面臨著一系列直接涉及自身利益的爭(zhēng)端，必須改變被動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際司法（準(zhǔn)司法）審查的局面。要在深入理解相關(guān)國(guó)際司法規(guī)則的基礎(chǔ)上，完善我國(guó)司法協(xié)助體制，擴(kuò)大國(guó)際司法協(xié)助覆蓋面，進(jìn)一步提升國(guó)家在國(guó)際司法領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，借助國(guó)際司法（準(zhǔn)司法）機(jī)構(gòu)、運(yùn)用規(guī)則維護(hù)國(guó)家利益，消除國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的誤解。

總之，中國(guó)與其他大國(guó)在新興領(lǐng)域存在利益交匯點(diǎn)，開(kāi)放合作、互利共贏是全球治理的主流趨勢(shì)；同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，西方大國(guó)全面遏制打壓中國(guó)的戰(zhàn)略圖謀不會(huì)改變，西方話語(yǔ)霸權(quán)與中國(guó)制度性權(quán)力之間壓制與反壓制的矛盾將長(zhǎng)期存在。面對(duì)新一輪新興領(lǐng)域戰(zhàn)略的激烈爭(zhēng)奪，堅(jiān)持法治思維和全球治理觀，推進(jìn)全球治理機(jī)制變革，對(duì)于我們具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我們應(yīng)當(dāng)主動(dòng)爭(zhēng)取國(guó)際制度性話語(yǔ)權(quán)、增強(qiáng)國(guó)際影響力，有效運(yùn)用國(guó)際規(guī)則深化改革、促進(jìn)發(fā)展、化解爭(zhēng)端、維護(hù)和平，運(yùn)用法律手段捍衛(wèi)國(guó)家在新疆域的安全與發(fā)展利益，推動(dòng)建設(shè)新興領(lǐng)域的國(guó)際法體系和全球治理機(jī)制，推動(dòng)在新空間、新領(lǐng)域構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。