熊 宇

四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610066

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），《改革方案》明確規(guī)定組建新的司法部，把國(guó)務(wù)院法制辦的職能整合到新組建的司法部。以前國(guó)務(wù)院法制辦承擔(dān)的“承辦申請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件工作。指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，負(fù)責(zé)行政復(fù)議和應(yīng)訴案件辦理工作”的職能，由新組建的司法部來(lái)承擔(dān)。《改革方案》對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革的要求是“機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)”，據(jù)此，各省法制辦紛紛與司法廳整合，重新組建省司法廳。以前省政府法制辦具有的，包括行政復(fù)議在內(nèi)的各項(xiàng)職能，也整合到司法廳，并在司法廳下設(shè)行政復(fù)議局作為專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，承擔(dān)省一級(jí)的復(fù)議和應(yīng)訴工作職責(zé)。司法廳作為省政府下屬的職能工作部門，將行政復(fù)議局設(shè)在其下固然考慮到了《改革方案》的總體要求，有一定的合理性。但相對(duì)于行政復(fù)議所應(yīng)有的屬性而言，存在明顯的法律問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起重視并予以調(diào)整。

一、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的邏輯基礎(chǔ)

（一）公正性是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)在價(jià)值

價(jià)值是什么？卓澤淵教授認(rèn)為，“價(jià)值是客體對(duì)于主體的意義。包括客體對(duì)于主體的需要的滿足和主體關(guān)于客體的絕對(duì)超越指向兩個(gè)方面?！保?］公正是法律的基本價(jià)值，也是每項(xiàng)法律制度必須追求的價(jià)值。行政復(fù)議制度的設(shè)立，其主要目的是規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，從而保障相對(duì)人的合法權(quán)利。行政復(fù)議，就是由于相對(duì)人的權(quán)利受到行政權(quán)力的侵害，因而由相對(duì)人啟動(dòng)的一種糾錯(cuò)程序。這種制度通過(guò)審查行政行為的合法性，達(dá)到糾正違法的行政行為和保障相對(duì)人權(quán)利的目的，從而體現(xiàn)法律制度和整個(gè)社會(huì)制度的公正性。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，按照我國(guó)科層管理的設(shè)定，其對(duì)于下級(jí)政府及職能部門具有直接管理和命令的權(quán)力，因此一旦做出行政復(fù)議決定，就能夠快速地糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，體現(xiàn)高效性的特點(diǎn)。但行政復(fù)議機(jī)關(guān)和被申請(qǐng)人又是上下級(jí)的關(guān)系，存在密切的利益聯(lián)系，從某種角度而言，違反了回避原則的要求，與自然公正的法治理念相背離，怎樣體現(xiàn)公正的價(jià)值成為行政復(fù)議制度賴以生存的標(biāo)準(zhǔn)。如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置不能夠體現(xiàn)公正性，行政復(fù)議制度就會(huì)流于形式，缺乏應(yīng)有的公信力。行政復(fù)議的公正價(jià)值，主要體現(xiàn)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理行政案件的時(shí)候，要做到中立和不偏不倚，要盡可能地?cái)[脫上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間利益上的束縛，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，以事實(shí)為根據(jù)以法律為準(zhǔn)繩，結(jié)合行政復(fù)議的具體案件，審查相對(duì)人的行為是否違法，審查行政機(jī)關(guān)的行政行為是否滿足行政法規(guī)定的合法要件。以客觀中立的態(tài)度，對(duì)行政行為的合法性做出評(píng)判，形成滿足法律要求的復(fù)議決定，從而修復(fù)被行政權(quán)力侵害的相對(duì)人的合法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)法律的公平正義價(jià)值。

（二）獨(dú)立性是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度保障

行政復(fù)議是一種內(nèi)部行政監(jiān)督行為，其主要功能是解決行政爭(zhēng)議，糾正違法或者不適當(dāng)?shù)男姓袨?，促進(jìn)依法行政，從而保障相對(duì)人的合法權(quán)益，建立合法有序的社會(huì)管理秩序。獨(dú)立性、中立性、公正性和權(quán)威性是行政復(fù)議的必然要求，是保障行政復(fù)議公信力的基礎(chǔ)。由于行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，復(fù)議的公正性廣受質(zhì)疑。對(duì)于復(fù)議制度而言要想保證公正性，首先要求復(fù)議機(jī)構(gòu)處于一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地位，猶如一種準(zhǔn)司法行為，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)站在第三方的立場(chǎng)上對(duì)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議做出裁決，以確保復(fù)議的公正性。在目前設(shè)置的省級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)中，復(fù)議機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，而缺乏獨(dú)立性的主體要以公正的身份裁決糾紛，其公正性自然會(huì)受到質(zhì)疑。復(fù)議機(jī)構(gòu)是否存在獨(dú)立性在很大程度上決定了復(fù)議裁決的公正與否。而支持公正有兩大支柱：一是主持者的超脫；二是程序上的公平性。［2］這就要求具體承擔(dān)復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，必須具有相對(duì)的獨(dú)立性，唯有如此才能夠保障行政復(fù)議的公正性。因此，復(fù)議機(jī)構(gòu)在設(shè)置時(shí)必須遵循獨(dú)立性的原則，復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性構(gòu)成了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的邏輯基礎(chǔ)。

（三）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)超然的地位

有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議的基礎(chǔ)是行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，那么行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是指其在行政系統(tǒng)內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)該從內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的角度出發(fā)，具體可以從行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中行使和加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施。［3］這種觀點(diǎn)有合理之處，但是行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中行使仍然改變不了復(fù)議機(jī)構(gòu)依附于行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀，無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)中復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的具體問(wèn)題。而缺乏獨(dú)立性的復(fù)議機(jī)構(gòu)，直接受制于所屬的行政機(jī)關(guān)，難以獨(dú)立地行使復(fù)議權(quán)力，其做出的復(fù)議決定是否具有公正性，很難讓人確定。在我國(guó)，省一級(jí)行政復(fù)議局是省政府具體辦理復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，其所具有的超然性應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是超然于下一級(jí)地方人民政府，不受下一級(jí)地方人民政府的影響；二是超然于省政府的各個(gè)職能部門，不受各個(gè)職能部門的干擾；三是其所做出的復(fù)議決定得到省政府的尊重，不會(huì)被省政府隨意否決。那么，怎樣才能使復(fù)議機(jī)構(gòu)具有超然性？是像以往一樣單獨(dú)設(shè)立一個(gè)法制部門來(lái)行使復(fù)議職能，還是將復(fù)議職能賦予某一現(xiàn)存的職能部門呢？按照現(xiàn)行方案應(yīng)當(dāng)采用第二種方式。

二、行政復(fù)議局設(shè)為司法廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法律困境

（一）缺乏憲法和法律基礎(chǔ)。行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生的，其立法基礎(chǔ)源于我國(guó)《憲法》第一百零八條的規(guī)定，即地方各級(jí)人民政府之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，上級(jí)人民政府可以對(duì)下級(jí)人民政府的行政行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)存在違法的行為可以直接予以糾正。而《行政復(fù)議法》第三條規(guī)定，依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。由此可知，在省政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)的時(shí)候，其下屬的負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)才能夠承擔(dān)復(fù)議的職能，將省級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置為司法廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)復(fù)議職能，這就在復(fù)議機(jī)關(guān)主體認(rèn)定上產(chǎn)生了混亂，到底省政府是復(fù)議機(jī)關(guān)還是司法廳是復(fù)議機(jī)關(guān)？到底行政復(fù)議局是省政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)還是司法廳是省政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)？這是不符合我國(guó)行政機(jī)關(guān)的科層設(shè)計(jì)的。因此，這種設(shè)置必然會(huì)導(dǎo)致司法廳取代省政府成為省一級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)，但是司法廳并非省政府所屬工作部門和下級(jí)人民政府的上級(jí)機(jī)關(guān)，彼此是平級(jí)關(guān)系，其代行省一級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)缺乏憲法和法律上的依據(jù)。

（二）有損于行政復(fù)議的公平公正。公平、公正是行政復(fù)議的公信力和生命力之所在，否則申請(qǐng)人會(huì)摒棄這種救濟(jì)途徑直接提起行政訴訟，行政復(fù)議制度將會(huì)形同虛設(shè)。自己不能成為自己案件的法官是法律得以公平公正實(shí)施的基本原則，也是行政復(fù)議公平公正必須遵循的基本準(zhǔn)則。但將行政復(fù)議局設(shè)為司法廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，必然會(huì)造成自己擔(dān)任自己案件法官的邏輯困境，這是本次機(jī)構(gòu)改革中存在的一個(gè)明顯法律疏漏。司法廳作為省政府所屬的工作部門，具有司法行政管理的行政職能，按照《公證法》和《律師法》的規(guī)定，某些行政許可和行政處罰權(quán)還只能由司法廳來(lái)行使。司法廳在行使這些權(quán)力的時(shí)候，一旦產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，隨時(shí)可能成為被申請(qǐng)人。此時(shí)，申請(qǐng)人只能向被申請(qǐng)人司法廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政復(fù)議局提起復(fù)議申請(qǐng)，由被申請(qǐng)人的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)審理被申請(qǐng)人的行為是否合法，這就構(gòu)成典型的法官自己審自己的案件。試問(wèn)行政復(fù)議局審理司法廳的行政復(fù)議案件何來(lái)獨(dú)立性？如何讓老百姓相信其公正性？這確實(shí)違反基本的法律邏輯，無(wú)論做出什么樣的復(fù)議決定，其公正性都會(huì)受到質(zhì)疑。

（三）不利于行政復(fù)議監(jiān)督工作的開展。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定，行政復(fù)議期間行政復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施中帶有普遍性的問(wèn)題，可以制作行政復(fù)議建議書，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出完善制度和改進(jìn)行政執(zhí)法的建議。由此可知，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)除了對(duì)個(gè)案進(jìn)行審查糾錯(cuò)之外，還對(duì)復(fù)議過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的有普遍性的行政執(zhí)法問(wèn)題，通過(guò)建議報(bào)告等方式，督促各級(jí)政府及其工作部門規(guī)范其行政執(zhí)法行為。目前，行政復(fù)議局作為司法廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只能以司法廳的名義開展執(zhí)法監(jiān)督工作。但如前所述，司法廳僅僅是省政府所屬的正廳級(jí)工作部門，并非其他廳局級(jí)單位和各級(jí)人民政府的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，以司法廳的名義開展執(zhí)法監(jiān)督工作缺乏法律上的權(quán)威性，從組織建制的層面不利于行政復(fù)議監(jiān)督工作的開展。至于行政復(fù)議局以司法廳的名義監(jiān)督地方各級(jí)人民政府，更缺乏權(quán)威性。司法廳是各地方政府司法局的上級(jí)職能主管部門，可以指導(dǎo)監(jiān)督地方政府司法局的業(yè)務(wù)工作。但是對(duì)于地方政府及職能部門的綜合性工作卻沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力，立法并沒(méi)有授予司法廳監(jiān)督地方政府的權(quán)力。因此，現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不利于開展復(fù)議監(jiān)督工作。

三、完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的路徑

保障行政復(fù)議的中立性、公正性和高效性，是行政復(fù)議的基本要求。行政復(fù)議局應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于所有具有外部行政管理職能的省政府工作部門，按照行政復(fù)議法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)直屬于作為復(fù)議機(jī)關(guān)的省政府。但鑒于我國(guó)國(guó)情，將行政復(fù)議局升格為廳級(jí)機(jī)關(guān)不現(xiàn)實(shí)，只能考慮設(shè)在某一不具有外部管理權(quán)力，具有較高權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)職能的廳級(jí)單位。而省政府辦公廳是滿足這些條件的最佳部門，建議將行政復(fù)議局設(shè)在省政府辦公廳。

（一）省政府辦公廳不具有對(duì)外管理職權(quán)，不會(huì)成為被申請(qǐng)人。自己不能成為自己的法官是法治公正的基本要求，由此產(chǎn)生了行政法中的回避制度，以此保障行政權(quán)力運(yùn)行的公正性。省政府辦公廳是負(fù)責(zé)黨中央、國(guó)務(wù)院及省委、省政府重大政策措施和省政府決定事項(xiàng)貫徹落實(shí)情況的督促檢查；負(fù)責(zé)黨中央、國(guó)務(wù)院及省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)指示批示的督查督辦，具有組織議事管理協(xié)調(diào)職能的正廳級(jí)單位，對(duì)外不具有獨(dú)立的行政管理和執(zhí)法權(quán)力。將行政復(fù)議局設(shè)在省政府辦公廳，能夠有效地避免設(shè)在司法廳可能產(chǎn)生的自己成為自己案件的法官的窘境，確保行政復(fù)議的公正性。

（二）有利于提高行政復(fù)議監(jiān)督工作的權(quán)威性。行政復(fù)議不能局限于對(duì)個(gè)案的監(jiān)督，還要通過(guò)對(duì)辦案結(jié)果的大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的薄弱領(lǐng)域、地域、層級(jí)、環(huán)節(jié)以及突出問(wèn)題，找準(zhǔn)依法行政的難點(diǎn)和共性問(wèn)題，通過(guò)復(fù)議報(bào)告和復(fù)議建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，這就要求行政復(fù)議局自身具有較高的權(quán)威性。省政府辦公廳是綜合性組織協(xié)調(diào)部門，省政府的大政方針和決定決議均由辦公廳發(fā)出，從某種程度上而言，省政府辦公廳的行政行為等同于省政府的行為，相對(duì)于各個(gè)職能工作部門而言更具有權(quán)威性。如果以省政府辦公廳行政復(fù)議局的名義進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，自然也具有更高的權(quán)威性。

（三）并無(wú)政策上的障礙，且有現(xiàn)實(shí)案例可供借鑒?！陡母锓桨浮吩谏罨胤綑C(jī)構(gòu)改革的要求中提出“允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”。這表明機(jī)構(gòu)改革也無(wú)須全國(guó)一盤棋，允許各個(gè)地方結(jié)合本地方的具體情況做出靈活性的規(guī)定。實(shí)踐中已有地方政府做出不同的選擇，可供借鑒。2019年7月，經(jīng)黨中央國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，河南省人民政府出臺(tái)了《河南省人民政府辦公廳職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，其中規(guī)定省政府的行政復(fù)議職能由辦公廳內(nèi)設(shè)的工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并沒(méi)有交由省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。由此可見(jiàn)，將行政復(fù)議局設(shè)于省政府辦公廳并無(wú)政策上的障礙，具有可操作性。

隨著依法治國(guó)的不斷深入，放管服改革的不斷推進(jìn)，行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議，監(jiān)督依法行政，保障相對(duì)人合法權(quán)益方面將會(huì)起到越來(lái)越大的作用。如果在復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置上存在法律上的疏漏，將會(huì)從根本上影響行政復(fù)議工作的開展，進(jìn)而不利于依法行政的順利推進(jìn)，調(diào)整復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置刻不容緩。