胡 謙

云南師范大學哲學與政法學院，云南 昆明 650500

民事公益訴訟制度最早實行于美國。而我國自“王海打假案”發(fā)生后，逐漸對民事公益訴訟重視并立于制度管理。該制度的產生和發(fā)展于我們國家而言，可謂新生事物，其建立與完善需借鑒他國經驗、并結合我國的具體情況不斷地摸索。為了更好地實踐民事公益訴訟這一法律形式，需要首先對其核心——公共利益的概念、發(fā)展及其本身所存在的意義和必要性進行對應分析比較。

一、民事公益訴訟的相關概念和必要性分析

（一）公共利益的概念

一提到民事公益訴訟，最先想到的必然是公共利益。因為民事公益訴訟所需要保護的唯一對象：就是公共利益，而其制度設計的目的也是最大限度的保障公共利益。那么，何為公共利益？即指“國家利益、社會利益、特定或者不特定的他人的利益”①，是區(qū)別于私人利益的一種利益模式，其本質在于社會的秩序穩(wěn)定。由此得出，民事公益訴訟區(qū)別于普通訴訟的根本屬性在于“公益性”。

（二）民事公益訴訟存在的必要性

民事公益訴訟將法益的保護對象由個人、群體利益上升到了不特定多數的公共利益領域，擴展了公民參加公共事務管理權力的司法救濟途徑，完善公民民主權利全面實現的方式；同時引導公民合法有效的保護自身的合法權益，更好地踐行法治理念，積極有效的減少和制約群體性矛盾事件的產生、蔓延、持續(xù)和擴大化。完善的民事公益訴訟制度則像是一個減壓閥或是安全閥，對于社會上一些不良的情緒和激化的矛盾可以進行疏導和引流，能夠有效地減輕國家、政府以及社會的壓力，更有利于快速穩(wěn)定的建成社會主義法治國家。

（三）民事公益訴訟的發(fā)展歷史以及各國發(fā)展概況

首先，公益訴訟一詞，是一個相對于私益訴訟而言的比較性概念，追根溯源，其最早是產生于羅馬法。而在羅馬法中有涉及關于私人權益和公共權益的概念及保護手段的區(qū)分，其具體的表述如下：“私益訴訟主要是指為了保護某些特定的個人的專屬性質的利益，而僅僅只能是具有直接利害關系的相關人員才有資格去提起訴訟；而公益訴訟的主要或根本目的則是為了保護整個社會的整體性、全面性的利益模式和相應的權益行為，除了相關立法上有比較特別的規(guī)定之外，其余所有的羅馬市民均有自己的權利可以提起?！?/p>

而現代的民事公益訴訟制度則源于二戰(zhàn)后的美國。在美國，公益訴訟又被稱為“公共訴訟”，它表現在可以通過公民個人、相關人員或團體等都可啟動訴訟流程，主要模式為“集團訴訟”。同時在大量的民事公益訴訟案件累計過程中，美國產生了特有的“私人檢察總長制度”，這一制度進一步地擴大和放寬了公益訴訟所能涉及到的相關主體范圍和限制標準，能夠更好地去維護公共和社會利益。德國則是作為大陸法系的主要代表之一，其民事公益訴訟模式則主要是表現為團體訴訟，通過立法賦予公益性的社會團體以民事權利能力，基于此向法院提起訴訟并維護其權益。英美法系和大陸法系的主要代表做法和經驗，均有值得我國參考、借鑒、學習和深入的地方。

二、我國民事公益訴訟制度本身存在的現狀及問題

上文闡述了相應歷史和各國發(fā)展情況，反觀我國，民事公益訴訟制度產生較晚，存在時間較短，其反映的立法問題與司法現狀主要體現在：主體范圍狹窄且不明確、受案范圍不明確、舉證責任不明確、保障體系不完善等。具體分析如下：

（一）民事公益訴訟主體范圍狹窄且不明確

我國《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定內容為“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！蓖ㄟ^法條內容我們可以看到，法律規(guī)定的訴訟主體是法定機關和有關團體，首先排除了個人作為訴訟主體的可能；其次法律所規(guī)定的法定機關，并沒有明確訴權主體及相應權責，而檢察機關所擁有的也僅限于補充訴權而已；最后法律規(guī)定的有關團體同樣是主體不明確，甚至對團體法定標準過高，如我國《環(huán)境保護法》第58條明確社會團體達標條件包括：依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。如此高的團體法定標準，在現實性的司法實踐中，很少或者是為數不多的團體才能成為相應的訴權主體。如此狹窄的主體范圍，使得民事公益訴訟幾乎是僅停留在法律條文中，難于實現對公共權益的真正維護和保障。

（二）民事公益訴訟受案范圍不明確具體

首先，基于我國民事公益訴訟所產生的根本屬性——公益性，決定了其法益范圍的廣泛性和權益對象的不確定性，法律法規(guī)無法全部囊括其中。其次，當前我國的民事公益訴訟立法傾向于基本法和單行法的結合，而我國目前明確規(guī)定的單行法也只主要包括兩大類：環(huán)境保護和消費者權益保護，法律所規(guī)定法益種類較少。最后，法律對于訴訟受案范圍規(guī)定模糊且不明確，例如我國《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定了對“環(huán)境污染、生態(tài)破壞、損害社會公共利益的行為”向人民法院提起訴訟；我國《刑事訴訟法》特別規(guī)定了檢察院對“國家財產、集體財產遭受損失”進行民事公益訴訟?？梢?，法律所涉及的民事公益訴訟范圍規(guī)定狹窄且不明確，不利于司法實踐活動。

（三）民事公益訴訟的舉證責任不明確

在一般的民事訴訟案件中，除了舉證責任倒置的特殊情況以外，慣常遵循“誰主張、誰舉證”的舉證原則。而民事公益訴訟有著區(qū)別于一般的私益訴訟的特點，因此對于這種一般的民事舉證責任模式就顯得不太合理。

同樣，在民事公益訴訟過程中，一般情況下侵害方基于優(yōu)勢，能夠掌握更多的社會資源，而舉證責任歸屬于原告，只會增加其維權的難度，對公共權益的救濟無利。

（四）民事公益訴訟保障體系不完善

民事公益訴訟因所涉權益范圍過廣，雙方地位懸殊，訴訟過程漫長，對于訴權主體而言，一般耗時長、風險大、成本高，大多不愿意費精力去維權，或者訴訟出現半途而廢的情況，降低了訴權主體維護其合法權益的積極性；同時，我國相關訴訟費用收取標準是一律按照《中華人民共和國訴訟費用交納辦法》進行，據其第十三條第二款規(guī)定，凡所涉損害賠償案件，均采用統(tǒng)一標準收取，也就是“根據對應的訴訟請求金額或者價額”按照比例分段累計模式進行繳納，然而公益訴訟由于所涉及到的客體范圍廣、相關人員多、關系復雜等，其所對應到的訴訟標的額度也必然是不低，甚至于會遠遠超過一般主體所能夠承受的范圍，讓這類人望而卻步。

三、我國民事公益訴訟的制度構建和完善

其實，民事公益訴訟本身只是民事訴訟范圍內的一種特殊形式。而針對上文所分析到的我國公益訴訟制度的立法方面和司法實踐當中所存在的問題，應當在遵循民事訴訟的法制框架之內，融合民事公益訴訟自身的特點，借鑒和參考學習相關國外成功經驗并結合我國具體的實際情況，建立、修改和完善我國民事公益訴訟制度。

（一）不斷擴大民事公益訴訟主體范圍

在具體的一些民事公益訴訟實踐活動過程中，相關當事人的適格是個核心問題，即由什么樣的主體去向法院提出對權益的維護。而傳統(tǒng)的理論認為訴權的存在是以訴的利益為宗旨，而訴權主體則是需要與對應訴訟具有直接性或間接性的利害關系，因此無任何利害關系的主體就不享有任何訴權。

1.拓展公民個人的訴權

上文所提及到法律條文當中只規(guī)定了機關或團體享有民事公益訴訟訴權，而排除了個人訴權，本文認為應當增加公民個人的民事公益訴訟訴權。因為，首先，公民個人應當享有參加公共事務管理的民事權利；其次，民事公益訴訟的性質決定了它所代表的是不特定多數人的公共利益，這其中也包含了相應個人的一定程度上的公共利益，因此公民個人應當是有權限去對其對應的利益問題提出維權的。但這里是不是所有的個人都有權利去進行訴訟，當然不是，只能是公民主體對其具有直接或間接利害關系的利益進行訴求，而沒有任何利益關系的個人自然就沒有任何的權利進行訴訟。

2.檢察機關主體性

首先，檢察機關作為民事公益訴訟的主體，在各國實踐也屢見不鮮，如上文所提到的美國為代表。其次，檢察機關是我們國家的法律監(jiān)督機關，由其性質決定了當面對著國家或者是社會公共利益受到任何損害的時候，檢察機關既有權利也有義務去監(jiān)督管理這些破壞行為，因此在我國檢察機關應當成為民事公益訴訟的主體，它代表的是國家的意志、國家的公權力，具有強制性和法定性，更有利于利用和節(jié)約司法資源，推動法治進程加快。

3.行政機關的輔助性

法律條文中提到法定機關，暫且主要指行政機關。行政機關代表著國家對于各項具體的行政事務具有行政管理的作用，同時還承擔著對國家以及社會公共利益進行相關保護和管理的職責和權能。但行政機關在具體行使其行政管理職權時，具有時空和地域障礙，無法對域外事件進行干預，具有限制性，導致相應的行政不作為，使得那些危害社會公共利益的侵權行為無法得到有關主體的及時有效限制或制止。因此行政機關不能成為民事公益訴訟主體，只能成為輔助主體，主要通過行政程序對違法行為加以控制，司法手段為行政機關利用的輔助手段。

4.降低社會團體標準

社會團體一般是自愿按章程結合和活動的社會性團體，具有補充政府管理職能的作用。其在民事公益訴訟當中不僅具有一定的經濟實力和穩(wěn)定的組織結構，同時還超越了個人作為訴訟當事人一方的不利因素，結合其特殊專業(yè)性，發(fā)揮其自身有效作用。上文提到法律對其成為主體的規(guī)定包括需滿足登記、行政許可和存續(xù)年限等條件。本文認為可適當放寬其成為主體的相應條件，例如登記條件可以降低為縣級機關進行登記，或者存續(xù)時限為5年的降低為3年時間，既滿足團體成立的合法性又可增加主體成立數量，使得民事公益訴權主體擴大化、普遍化，更有利于公共利益的維護和民主權利的行使。

（二）增加和明確民事公益訴訟受案范圍

當前民事公益訴訟受案范圍主要包括環(huán)境保護和消費者權益保護兩大類，且其它范圍概念模糊不好定位。因此根據我國當前司法實際進程的發(fā)展，以及近期出現的新型危害社會公共利益的行為，應當立法予以控制管理，如對受案范圍應當增加對食品安全、英烈保護、國有資產流失、反壟斷和反不當競爭、婦女兒童權益保護等，以適應社會的發(fā)展并能讓主體通過法律進行維權。

（三）明確舉證責任原則

針對民事公益訴訟舉證方面可以分為兩類：對于檢察機關或行政機關，由于其具有國家強制力支撐，更利于調查取證，可按照“誰主張誰舉證”原則；而其他個人或團體，由于其具有弱勢地位，則按照舉證責任倒置原則進行舉證。

（四）完善和健全保障機制

1.訴訟費用負擔

民事訴訟案件的訴訟費用理應以原告先行墊付為原則，但民事公益訴訟是特殊的民事訴訟，由于其所涉范圍廣、耗時長、耗費大等原因，普通的個人、團體或行政機關承擔不起高昂的訴訟費用，望而卻步，不利于對公共利益的切實維護。因此可以借鑒國外的成功經驗，如設立公益費用援助制度、給律師或主體按照一定比例提取罰金、訴訟費用免交等。

2.提高法院管轄等級

相對于之前法律規(guī)定的法院管轄等級進行提升。以便于更好地處理民事公益訴訟中所涉及的公共利益及擴大法院判決效力遞及范圍，同時針對檢察機關、行政機關等作為主體而提出的相關訴訟，能夠更有效的處理其一審二審程序中所涉及的主體不適或矛盾等諸多問題，利于司法實踐。

同時在法院處理過程中，應當按照法院公權力和強制力進行審判，不允許涉案雙方當事人因進行訴前調解或和解而撤案，導致他人或團體的公共利益受損；其中雙方當事人調解或和解所涉利益經法院判斷不影響公共利益續(xù)存的情況除外。

3.防止訴權濫用

前文中提到擴大民事公益訴訟主體和受案范圍，增加其多樣性，但是這并不就意味著相關訴訟主體可以進行訴權濫用。因此，為了提高司法資源的利用率和節(jié)約司法成本，更有效的維護社會公共利益，應當設立專門部門進行主體訴前資格審查、懲罰賠償金收繳國庫、設立必要和切實有效的監(jiān)督和懲罰性措施等。

注釋：

①趙許明.公益訴訟模式比較與選擇［J］.比較法研究，2003（2）：68-74.