葛天任 裴琳娜

2020年初，突如其來(lái)的“新冠病毒”在全球肆虐。截至3月中旬，中國(guó)政府和民眾以極大代價(jià)和犧牲取得了防控的階段性成果，為世界爭(zhēng)取了寶貴的時(shí)間。其中，教訓(xùn)值得吸取，經(jīng)驗(yàn)也需要總結(jié)。從社區(qū)發(fā)展和基層治理角度來(lái)看，此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件再次凸顯了現(xiàn)代居住社區(qū)及社區(qū)防控的重要性，同時(shí)啟示我們要重新認(rèn)識(shí)社區(qū)并重新思考基層治理。尤其值得注意的是，著眼于短期政策應(yīng)對(duì)固然可以解一時(shí)之憂，但如果著眼于長(zhǎng)期的國(guó)家治理與社區(qū)建設(shè)，那么我們還需要從更為深遠(yuǎn)的歷史眼光和更為寬廣的理論視野來(lái)透視和認(rèn)知中國(guó)社區(qū)發(fā)展與基層治理的歷史定位與未來(lái)走向。

中國(guó)正處于“百年未有之變局”之中?；仡欀袊?guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家以來(lái)的百年歷史，最重要也最深刻內(nèi)容就是中國(guó)人對(duì)國(guó)家的理解和想象，經(jīng)由語(yǔ)言文字的順序重構(gòu)，熔鑄到了中國(guó)人的血液之中。國(guó)家，這兩個(gè)由漢字書(shū)寫(xiě)的文字組合在一起所形成的意蘊(yùn)與內(nèi)涵，高度濃縮了所有中國(guó)普通民眾對(duì)民族、對(duì)世界、對(duì)歷史的理解和想象，而且這種想象成為塑造中華文明政治運(yùn)行規(guī)律和社會(huì)生活規(guī)則的基礎(chǔ)與前提。對(duì)于中國(guó)人而言，不論在觀念上，還是在法律上，國(guó)與家是一體的，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)是融合的，國(guó)家是中華文明之所以能夠有效組織和運(yùn)行的核心力量，是每一個(gè)中國(guó)人健康、富裕、有尊嚴(yán)生活的力量源泉。也正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，也就是在中國(guó)現(xiàn)代歷史發(fā)展與演進(jìn)的最重要的主線——國(guó)家建設(shè)的基礎(chǔ)上，我們才可以重新認(rèn)知和理解中國(guó)社區(qū)發(fā)展的歷史與未來(lái)走向。

1 百年未有之變局下的基層國(guó)家建設(shè)

現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家建設(shè)有兩條重要的線索：一是上層結(jié)構(gòu)和中心組織的建設(shè)，二是基層結(jié)構(gòu)和外圍網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。從中國(guó)現(xiàn)代史角度看，這兩條線索貫穿了現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家建設(shè)的全過(guò)程，且二者之間具有非常強(qiáng)的相互作用與影響。上層結(jié)構(gòu)如果失去基層結(jié)構(gòu)則必將面臨崩解的危險(xiǎn)，同樣，基層結(jié)構(gòu)如果失去上層結(jié)構(gòu)，外圍網(wǎng)絡(luò)失去中心組織，那么基層社會(huì)秩序也將面臨瓦解抑或重構(gòu)之局面。若以更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史眼光來(lái)審視，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)最為深刻、也最為重要的變化，是國(guó)家的力量以某種方式進(jìn)入基層、進(jìn)入民間社會(huì)，通過(guò)組織廣泛的社會(huì)力量和經(jīng)濟(jì)資源以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化[1]。當(dāng)然，這一變化本身也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的基本職能、目的和使命的過(guò)程。在國(guó)家建設(shè)的基礎(chǔ)階段，基層結(jié)構(gòu)對(duì)于國(guó)家建設(shè)的重要性甚至要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上層結(jié)構(gòu)的重要性，而且更為重要的是，只有那些能夠?qū)崿F(xiàn)這一職能、目的和使命的政治力量才能夠最終成為統(tǒng)治力量，最終構(gòu)建起國(guó)家的上層結(jié)構(gòu)和中心組織。當(dāng)然，國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的最終實(shí)現(xiàn)，仍有賴于上層結(jié)構(gòu)和制度體系的日臻完善。但若從國(guó)家治理的最終目的和指向上來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)固然重要，基層治理實(shí)則是更為關(guān)鍵。因?yàn)?，基層治理是?guó)家治理的前端，而不只是國(guó)家治理的最后一公里。從這個(gè)角度理解，基層治理是國(guó)家治理的“前線”與“前哨”，這一點(diǎn)在治理結(jié)構(gòu)扁平化和對(duì)國(guó)家績(jī)效合法性越來(lái)越強(qiáng)調(diào)的21世紀(jì)，顯得尤為重要。

現(xiàn)代國(guó)家的成功越來(lái)越依賴于國(guó)家在治理績(jī)效上的成功，因而隨著國(guó)家被賦予更多職能，基層治理也逐漸被賦予了更多職能。21世紀(jì)政治學(xué)對(duì)國(guó)家功能的理解較之以往更為豐富。從早期的秩序型國(guó)家、自由主義國(guó)家，到晚近的發(fā)展型國(guó)家、福利國(guó)家，人們不僅認(rèn)識(shí)到國(guó)家的作用不可替代，人們還發(fā)現(xiàn)國(guó)家的規(guī)模實(shí)質(zhì)上在不斷增加，人們更理解到國(guó)家最終成為現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的中心[2]。從維護(hù)基層社會(huì)秩序、構(gòu)建基層社會(huì)體制，到配置基本公共服務(wù)、分配基礎(chǔ)性公共資源，再到凝聚多元利益、促進(jìn)政治文化和政治社會(huì)化等，基層治理成為國(guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)最為密切的場(chǎng)域。在基層治理不斷擴(kuò)展的國(guó)家功能之中，有三個(gè)最為重要：第一，國(guó)家認(rèn)同與基礎(chǔ)秩序維護(hù)；第二，民情表達(dá)與公共參與；第三，公共服務(wù)供給與社會(huì)福利配置。因此，如果考察基層治理的得失、分析基層治理改革的方向，以上三個(gè)方面均為重要的著眼點(diǎn)，構(gòu)成了本文討論基層治理的主題。

2 當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的五個(gè)挑戰(zhàn)

基層治理的重要性越強(qiáng)、功能越復(fù)雜，現(xiàn)代社區(qū)的發(fā)展越應(yīng)受到重視。社會(huì)學(xué)把社區(qū)看成是社會(huì)的細(xì)胞?，F(xiàn)代社區(qū)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分工的產(chǎn)物，同時(shí)現(xiàn)代社區(qū)占據(jù)了人類生產(chǎn)、生活中，不論是空間、還是時(shí)間中的很大比例，是人類社會(huì)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。作為一種社會(huì)團(tuán)結(jié)和組織現(xiàn)象，現(xiàn)代社區(qū)有自我運(yùn)行的規(guī)律，同時(shí)現(xiàn)代社區(qū)也構(gòu)成了國(guó)家基層治理中非常重要的基本社會(huì)單位或者基礎(chǔ)治理單元。因此，現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展不僅是國(guó)家實(shí)現(xiàn)基層有效治理的基礎(chǔ)和前提，在21世紀(jì)全球網(wǎng)絡(luò)社會(huì)加速變革的今天，還是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身三大基礎(chǔ)功能的最為重要的目標(biāo)和關(guān)鍵所在。當(dāng)然，從歷史上看，中國(guó)大規(guī)模推動(dòng)社區(qū)建設(shè)開(kāi)始于20世紀(jì)90年代初。此前的新中國(guó)，基層社區(qū)處于國(guó)家全面統(tǒng)合的治理模式之下，這種國(guó)家高度壟斷資源的制度，在城市是單位制、街居制，在農(nóng)村是人民公社，社會(huì)學(xué)把這一體制概括為“單位制”[3]。由于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，放棄“單位辦社會(huì)”的基層治理模式，才能釋放出市場(chǎng)動(dòng)能，也就是讓勞動(dòng)力、土地和資本的自由流動(dòng)。在這一背景下，民政部在1992年正式提出了“社區(qū)建設(shè)”的政策主張[4]。從那時(shí)起到現(xiàn)在，與中國(guó)傳統(tǒng)的家族聚居、熟人社會(huì)以及單位制下的集體生活相比，現(xiàn)代社區(qū)居住方式、生活方式與組織運(yùn)行，對(duì)于絕大多數(shù)中國(guó)人來(lái)說(shuō)還是一個(gè)新鮮事物。同時(shí)，現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、空間規(guī)劃、公民意識(shí)、公共參與、利益協(xié)調(diào)、基層民主等支撐要素仍需要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間的沉淀和內(nèi)化，才能為中國(guó)大多數(shù)民眾所適應(yīng)。加之，社會(huì)快速轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新的迅速迭代，這些原因?qū)е庐?dāng)代中國(guó)社區(qū)發(fā)展面臨多重而疊加的挑戰(zhàn)。

在這些挑戰(zhàn)當(dāng)中，最為核心也最為緊迫的是單位制改革以來(lái)中國(guó)基層社區(qū)出現(xiàn)的碎片化問(wèn)題——社區(qū)碎片化。從國(guó)家建設(shè)視角看，社區(qū)碎片化的主要含義是基層社區(qū)所劃定的行政管轄范圍內(nèi)，社區(qū)空間結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出了一種碎片化狀態(tài)[5]。顯然，社區(qū)的碎片化直接導(dǎo)致國(guó)家基層治理難度加大，同時(shí)，社區(qū)的碎片化直接構(gòu)成了社區(qū)形成和發(fā)展的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這讓我們必須清醒地看到理論上期待的社區(qū)建設(shè)效果與現(xiàn)實(shí)之間仍然有很大的距離。社區(qū)碎片化的成因是多方面的，最主要的兩個(gè)因素是中國(guó)社會(huì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型以及國(guó)家基層治理思路的適應(yīng)性變革，兩者均通過(guò)一系列政策得以實(shí)現(xiàn)。一方面，90年代以來(lái)，一系列市場(chǎng)化改革得以順利實(shí)現(xiàn)和快速推進(jìn)，而政策則由各個(gè)政府機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施，相對(duì)缺乏協(xié)調(diào)的碎片化政策在短期內(nèi)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、階層流動(dòng)產(chǎn)生了很大影響，這是社區(qū)出現(xiàn)碎片化的最重要原因之一。例如，單位制解組，勞動(dòng)力自由流動(dòng)，土地城市化和住房商品化改革在缺乏基本社會(huì)保障的情況下快速推進(jìn)，給整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展帶來(lái)了革命性的變化。另一方面，鼓勵(lì)社區(qū)自治和加強(qiáng)基層管控，兩種政策思路的調(diào)整和變換，在推動(dòng)基層社區(qū)治理創(chuàng)新的同時(shí)也改變了基層的治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)，并給基層政府和基層自治組織的運(yùn)行、管理、互動(dòng)帶來(lái)了直接影響，而且這種影響有時(shí)候是自相矛盾的[6]。目前，全國(guó)各地的社區(qū)治理創(chuàng)新模式層出不窮，社區(qū)基金會(huì)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量快速上升，社區(qū)建設(shè)、基層黨建、網(wǎng)格化管理等方面的財(cái)政支出也不斷攀升，這些政策在很大程度上改變了社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)。總之，社區(qū)的碎片化既有社會(huì)因素，又有政策因素，二者交織在一起形成了基層社區(qū)治理較為復(fù)雜的局面。

與其他國(guó)家所經(jīng)歷的社區(qū)發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)不同，中國(guó)社區(qū)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)是多重風(fēng)險(xiǎn)的疊加。這些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)是來(lái)自于社區(qū)之外的結(jié)構(gòu)性因素：階層化、個(gè)體化、代際更替和技術(shù)變革。前三個(gè)變化是社會(huì)因素，后一個(gè)變化是技術(shù)因素。第一，階層化導(dǎo)致“共識(shí)”形成難度增大。隨著城市化和市場(chǎng)化的推進(jìn)，社會(huì)空間的分異、住房地位群體的分化帶來(lái)了人們對(duì)社區(qū)共同體生活的差異化感知、乃至對(duì)立和矛盾的訴求，如何協(xié)調(diào)不同利益團(tuán)體之間的主張、回應(yīng)其差異化的訴求，成為社區(qū)發(fā)展和基層治理改革面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第二，社會(huì)的個(gè)體化帶來(lái)訴求的個(gè)體化，同時(shí)也從本質(zhì)上削弱了社區(qū)的基礎(chǔ)，并加大了社區(qū)公共參與和組織動(dòng)員的難度。社會(huì)的個(gè)體化有復(fù)雜的原因，社會(huì)分工復(fù)雜化、互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)設(shè)備的普及、社會(huì)代際更替等都是可能的原因。訴求的個(gè)體化讓傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)的社區(qū)服務(wù)供給方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這是由于行政主導(dǎo)型服務(wù)效率較低的屬性決定的。第三，代際更替最直接的影響是基層工作隊(duì)伍和社區(qū)志愿者的年齡構(gòu)成出現(xiàn)了老齡化現(xiàn)象，年輕人到基層社區(qū)工作的意愿不高，很多激勵(lì)機(jī)制和鼓勵(lì)措施最終難以落實(shí)。從國(guó)家建設(shè)角度考慮，街道、社區(qū)干部，群團(tuán)、社工組織成員、熱心社區(qū)事務(wù)的積極分子等基層工作者隊(duì)伍的代際更替，不僅將重塑社區(qū)而且也將重塑基層管理方式和機(jī)制，適應(yīng)新一代的更加靈活、更多參與的基層治理改革也因此勢(shì)在必行。第四，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能所帶來(lái)的技術(shù)變革正在深刻改變基層社區(qū)商業(yè)生態(tài)和社區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，并重塑了人們對(duì)社區(qū)服務(wù)的理解。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與科技金融催生網(wǎng)絡(luò)商業(yè)巨頭構(gòu)建社區(qū)商業(yè)生態(tài)體系，雖然彌補(bǔ)了政府主導(dǎo)下社區(qū)公共服務(wù)供給不充分、不均衡的短板，但是也讓人們對(duì)政府主導(dǎo)的社區(qū)服務(wù)體系提出了疑問(wèn)和反思。更深刻的影響可能還在于，一方面地理意義上的社區(qū)面臨消解的挑戰(zhàn)，而另一方面網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)正在悄然形成。因此，本輪數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的信息技術(shù)變革的社會(huì)與政治影響是廣泛而深刻的，它正在重新定義社區(qū)、重新定義國(guó)家建設(shè)的基礎(chǔ)單元。

上述深刻變化從根本上構(gòu)成了對(duì)國(guó)家建設(shè)與基層治理的深層次挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)不僅涉及基層治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更涉及如何形成社會(huì)各階層共識(shí)、如何整合多元化利益訴求、如何分配基本公共服務(wù)和社會(huì)福利等改革和政策調(diào)整。結(jié)合本次“新冠病毒”的防疫工作來(lái)看，正是社區(qū)的碎片化、階層化、個(gè)體化、代際更替與技術(shù)革新，給社區(qū)防控帶來(lái)了較大挑戰(zhàn)，如何整合社區(qū)多元力量，平衡多方利益訴求、確保和主導(dǎo)信息流動(dòng)、推動(dòng)人人有責(zé)和人人參與的社區(qū)治理共同體建設(shè)，這些問(wèn)題都突出地?cái)[在了政策議程表上。

3 基層治理改革的路徑

面對(duì)這些挑戰(zhàn)，國(guó)家基層治理改革的重要價(jià)值也就越發(fā)凸顯了出來(lái)。挑戰(zhàn)是前所未有的，21世紀(jì)的中國(guó)基層治理改革，已經(jīng)到了需要再次改變觀念的關(guān)鍵時(shí)刻。首先，我們需要重新認(rèn)識(shí)現(xiàn)代西方工業(yè)化社會(huì)所形成的社區(qū)概念，因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)深度參與到第四次工業(yè)革命的進(jìn)程之中，更是深度參與到全球化快速發(fā)展進(jìn)程之中。其次，我們還需要重新認(rèn)識(shí)西方社會(huì)現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建構(gòu)的民族國(guó)家理論，因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)在實(shí)踐領(lǐng)域面臨更加復(fù)雜而多元的社會(huì)利益整合和協(xié)調(diào)問(wèn)題。我們究竟應(yīng)該怎樣基于自身歷史傳統(tǒng)、國(guó)家建設(shè)實(shí)踐以及人類所積累的經(jīng)驗(yàn)和智慧才能做出符合社會(huì)歷史規(guī)律和方向的政策選擇？中國(guó)國(guó)家基層治理改革向何處去？在“百年未有之變局”的時(shí)代背景下，這樣的問(wèn)題再一次凸顯了出來(lái)。

在面臨如此高度復(fù)雜和深度碎化的境況下，基層治理的實(shí)際組織管理者往往自發(fā)開(kāi)創(chuàng)各種社區(qū)治理創(chuàng)新試驗(yàn)[7]。在實(shí)踐層面，通過(guò)突出強(qiáng)調(diào)政黨的統(tǒng)合性來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)整合，這一嘗試在各地的自發(fā)創(chuàng)新中萌生。在“十九大”報(bào)告中，黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建共治共享，被正式確定為今后基層治理改革的大方向。從政治學(xué)角度看，這一改革方向正是因應(yīng)社區(qū)碎片化和多重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，嘗試通過(guò)強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的人民性、公平性和統(tǒng)合性以最大化發(fā)揮政黨權(quán)威、組織動(dòng)員能力、資源統(tǒng)合能力實(shí)現(xiàn)國(guó)家基層治理和政權(quán)建設(shè)的主要功能與使命：國(guó)家認(rèn)同、秩序穩(wěn)定和福利均衡。從歷史和哲學(xué)角度看，強(qiáng)調(diào)整體性和差異性的辯證統(tǒng)一是中國(guó)社區(qū)發(fā)展和基層治理的主要哲學(xué)根基，這種源自中國(guó)國(guó)家形成的兩千年歷史傳統(tǒng)和百年現(xiàn)代國(guó)家變革經(jīng)驗(yàn)的治理哲學(xué)，正是黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展和基層治理改革的不變價(jià)值基石。顯然，無(wú)論從現(xiàn)實(shí)與實(shí)踐角度，還是從理論和哲學(xué)的高度，如果我們認(rèn)為社區(qū)碎片化是國(guó)家改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型和社區(qū)發(fā)展的一個(gè)必然出現(xiàn)的過(guò)渡階段和結(jié)構(gòu)狀態(tài)，那么社區(qū)的重新整合也必然是改革與發(fā)展這一矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。從北國(guó)草原到南國(guó)江海，從東南魚(yú)米之鄉(xiāng)到西北千里沃野，在中國(guó)廣袤的土地上，各地的社區(qū)治理創(chuàng)新無(wú)不體現(xiàn)著“一核多元”的治理創(chuàng)新特色。

從現(xiàn)實(shí)可行性和政策導(dǎo)向來(lái)看，通過(guò)重新強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的人民性與權(quán)威性，從實(shí)際問(wèn)題出發(fā)解決改革時(shí)代市場(chǎng)、社會(huì)的不足與遺留問(wèn)題，最終將政策思路轉(zhuǎn)向回歸民生、培育社會(huì)、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、均衡再分配體系，確實(shí)是基層治理創(chuàng)新的一個(gè)重要的思路和方向。因?yàn)?，一方面這是應(yīng)對(duì)社區(qū)碎片化，重新平衡社會(huì)結(jié)構(gòu)的必然選擇；另一方面，這也是保障政策傳導(dǎo)暢通、保持國(guó)家與社會(huì)溝通順暢、保護(hù)基礎(chǔ)社會(huì)秩序穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)選擇。

在黨建引領(lǐng)基層治理改革的大方向下，如何處理國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)在社區(qū)發(fā)展和基層治理層面的互動(dòng)關(guān)系成為一個(gè)重要的理論問(wèn)題，關(guān)系到基層國(guó)家建設(shè)三大功能的實(shí)現(xiàn)。在這方面，國(guó)家在基層社區(qū)治理中扮演的角色非常重要，維護(hù)公共秩序、組織集體消費(fèi)、提供社區(qū)公共服務(wù)都需要國(guó)家發(fā)揮“元治理”功能[8、9]。但同時(shí)也應(yīng)看到，多元力量共同參與社區(qū)治理才能進(jìn)一步滿足人民群眾對(duì)美好社區(qū)生活的向往和需要，尤其是市場(chǎng)機(jī)制的資源配置效率高，能夠有效解決彈性較大的市場(chǎng)需求配置問(wèn)題，能夠提供較為優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)、能夠滿足個(gè)性化和個(gè)體化需求。在社區(qū)治理中引入市場(chǎng)機(jī)制、有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用是基礎(chǔ)性的、決定性的，這是我們改革開(kāi)放40年來(lái)探索得出的基本經(jīng)驗(yàn)，十分寶貴。當(dāng)然，我們也不能忽視市場(chǎng)機(jī)制的不足，市場(chǎng)失靈乃至社會(huì)失靈在轉(zhuǎn)型社會(huì)中仍是一種普遍現(xiàn)象。在各地的具體實(shí)踐中，各地基層治理邏輯又有所側(cè)重和不同，歸納起來(lái)主要有三種類型：行政統(tǒng)合、政社合作與多元參與。行政統(tǒng)合的治理邏輯也就是政府統(tǒng)管社區(qū)公共服務(wù)。這一治理邏輯下，社區(qū)公共服務(wù)供給的主體是行政力量，行政力量采取了多種形式來(lái)直接支配社區(qū)公共資源、承擔(dān)治理責(zé)任。這一邏輯在中國(guó)大部分地區(qū)社區(qū)發(fā)展和基層治理占據(jù)主導(dǎo)地位。第二，政社合作治理即政府與社會(huì)組織合作的治理邏輯，即通過(guò)培育社會(huì)組織、鼓勵(lì)其參與社區(qū)治理，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)有效供給。這一治理邏輯的實(shí)踐案例大多來(lái)自具有“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)市場(chǎng)”色彩的長(zhǎng)三角地區(qū)。第三，在市場(chǎng)改革較早、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、毗鄰港澳的珠三角地區(qū)，政府主導(dǎo)下的多元參與治理邏輯能夠很好地反映中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)發(fā)展與基層治理的特征。概括而言，上述三種治理邏輯的核心本質(zhì)均為“一核多元”模式的邏輯展開(kāi)，但在不同的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)為不同形式，而最終的政治指向則是通過(guò)有效而靈活的政策設(shè)計(jì)加強(qiáng)制度績(jī)效，從而增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同和基層政權(quán)建設(shè)。

基于上述分析，基層治理能力建設(shè)至少有五個(gè)維度非常重要：社區(qū)發(fā)展能力、利益均衡能力、財(cái)政支撐能力、組織動(dòng)員能力和主動(dòng)改革能力。第一，針對(duì)改革時(shí)代社區(qū)碎片化，社區(qū)發(fā)展能力是基層治理最為重要而基礎(chǔ)的目標(biāo)和職能。培育社區(qū)和重新整合社區(qū)，無(wú)論從法理意義上，從福利社區(qū)化、財(cái)稅體制變革的意義上，還是從當(dāng)前的重大疫情防控的問(wèn)題上來(lái)考察，均為21世紀(jì)中國(guó)國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)和基層治理改革的最重要方向。對(duì)此，需要特別指出的是，黨建引領(lǐng)下的基層治理與社區(qū)自治并不矛盾。深圳在這一方面的改革實(shí)踐已經(jīng)可以證明。社區(qū)發(fā)展能力建設(shè)可以通過(guò)多種途徑或多種形式，包括培育社會(huì)組織、支持社區(qū)基金會(huì)、建設(shè)樞紐型社會(huì)組織、發(fā)揮群團(tuán)組織效能等。最終，富有活力、能夠有效自我運(yùn)行的社區(qū)將會(huì)成為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的穩(wěn)定基石。第二，針對(duì)階層化問(wèn)題，利益均衡能力是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)國(guó)家的“元治理”功能，保障基本公共服務(wù)的充分供給和維護(hù)基礎(chǔ)秩序的運(yùn)行；另一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的“統(tǒng)合”功能，在大量的城市老舊社區(qū)、貧困社區(qū)中存在著較為普遍的市場(chǎng)失靈問(wèn)題[9]，政府需重新介入這些市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈甚至政府也失靈的社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面公共資源的均衡分配，并在空間規(guī)劃層面推動(dòng)“大混居、小聚居”以最大限度彌合社會(huì)空間階層化所帶來(lái)的分割或區(qū)隔問(wèn)題。第三，針對(duì)社會(huì)個(gè)體化和代際分化問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是社區(qū)層面的國(guó)家認(rèn)同、利益訴求和表達(dá)、公共參與的主體和方式的巨大變化。目前，還存在一些基層政府更關(guān)心的是上級(jí)指令，而面對(duì)基層社區(qū)的民眾的真實(shí)需求并不了解，并沒(méi)有有效解決社區(qū)民眾真正關(guān)心的問(wèn)題的現(xiàn)象[10]。此外，在當(dāng)前的社區(qū)防控過(guò)程中，上級(jí)指令一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤，如何防止重大風(fēng)險(xiǎn)隱患出現(xiàn)，如何能夠讓社區(qū)民眾的聲音能夠表達(dá)出來(lái)，也考驗(yàn)著基層治理能力建設(shè)。要適應(yīng)這些挑戰(zhàn)，改變這樣的現(xiàn)狀，財(cái)政支撐能力和組織動(dòng)員力建設(shè)就成為了基層治理改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政化垂直管理方式，改革社區(qū)服務(wù)和社區(qū)參與的項(xiàng)目化、網(wǎng)格化管理的弊端，讓基層治理體系更加扁平化、專業(yè)化、低成本、高效率，仍需要更大的改革勇氣，需要進(jìn)一步的思想解放和觀念更新。第四，面對(duì)越來(lái)越迅速的新技術(shù)變革，尤其是網(wǎng)絡(luò)智能技術(shù)和科技金融創(chuàng)新對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的深刻影響，能否擁有主動(dòng)改革的能力是應(yīng)對(duì)以上諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)基層治理改革目標(biāo)的核心能力。這種主動(dòng)改革的能力來(lái)源于觀念共識(shí)的更新、治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、組織人事的協(xié)同、資源分配的均衡。當(dāng)然，除了對(duì)技術(shù)和社會(huì)變革的清醒分析和準(zhǔn)確判斷，主動(dòng)改革能力最終建立在行動(dòng)的勇氣之上。