夏 菲

一、引言

2014年8月9日，美國(guó)密蘇里州弗格森小鎮(zhèn)發(fā)生的警察開(kāi)槍致18 歲非裔青年麥克·布朗（Michael Brown）死亡的事件在美國(guó)多地引發(fā)大規(guī)模騷亂。2020年5月26日，明尼蘇達(dá)州明尼阿波利斯市一白人警察在執(zhí)法過(guò)程中將非裔男子喬治·弗洛伊德（George Floyd）按在地上，并用膝蓋頂住其脖頸，最終致其死亡。此事件同樣引起當(dāng)?shù)孛癖娍棺h且迅速升級(jí)為騷亂。在這兩起事件中，美國(guó)長(zhǎng)期存在的種族問(wèn)題固然是問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，但事件的直接導(dǎo)火索則是警察武力使用。

警察作為查處、預(yù)防違法犯罪的主要力量，經(jīng)常會(huì)面臨各種危急情況，為及時(shí)制止危害行為，保障公民和警察自身人身安全以及公民和國(guó)家的財(cái)產(chǎn)安全，法律授予警察使用武力的權(quán)力。但是武力本身有可能會(huì)造成財(cái)產(chǎn)損害以及人身傷害甚至死亡，因此就需要有相應(yīng)的法律和制度保障警察武力使用的合法性，即在達(dá)到維護(hù)秩序之目的的同時(shí)將損害和傷害控制在最小范圍內(nèi)。在美國(guó)，警察使用武力的頻率較高，由此引發(fā)的警民沖突也時(shí)有發(fā)生，相應(yīng)的，有關(guān)該問(wèn)題的研究也較為充分，制度建設(shè)也相對(duì)成熟，有些做法是可以為我國(guó)所借鑒吸收的。

關(guān)于“警察武力使用”的概念，有學(xué)者界定為：警察依據(jù)法定條件針對(duì)違法行為人，通過(guò)規(guī)范語(yǔ)言、身體力量、器械和武器的使用而對(duì)其思想、暴力行為進(jìn)行的一種法律強(qiáng)制。[1]翟金鵬、史全增：《大陸與臺(tái)灣地區(qū)警察武力使用法律規(guī)范比較研究——以警械和武器使用的立法規(guī)制為重點(diǎn)》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5 期。美國(guó)法學(xué)會(huì)在2017年發(fā)布的研究報(bào)告《法律原則——警察調(diào)查》中對(duì)這一概念的定義是：警察為控制或約束某人，或者為扣押、檢查等而使用的身體動(dòng)作力量（physical efforts），不包括警察為影響某行為而采取的命令、警告或勸說(shuō)等非身體動(dòng)作力量的使用，雖然這些行為可以用來(lái)控制某人或者用來(lái)避免使用武力。[2]American Law Institution,Principles of the Law: Policing,Use of Force ch.5 (Revised Tentative Draft No.1,Jul y 30,2017).顯然，上述兩個(gè)概念在武力使用的前提以及武力所包含的具體手段這兩個(gè)核心問(wèn)題上是持不同觀點(diǎn)的。前者將警察使用武力的前提界定為面對(duì)“違法行為人”，這種界定不盡準(zhǔn)確。警察在面對(duì)正在實(shí)施違法犯罪活動(dòng)的行為人時(shí)依法可以采用武力以制止該行為，但是，在更多情況下警察是為控制、盤(pán)查違法犯罪嫌疑人而使用武力。因此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況和法律制度，將警察使用武力的前提界定為“針對(duì)違法犯罪行為實(shí)施者和有違法犯罪嫌疑的”更為恰當(dāng)。關(guān)于武力所包含的具體手段，前者不僅包括徒手控制、使用器械和武器，還包括諸如命令之類(lèi)的語(yǔ)言控制。對(duì)此，筆者認(rèn)為不妥?！拔淞Α币辉~本身就具有侵入性、傷害性之含義，而且從實(shí)踐中容易引起爭(zhēng)議的手段看，主要是可能會(huì)對(duì)個(gè)體造成人身傷害的徒手控制、使用器械和武器，因此，筆者認(rèn)為，將具體手段界定為這三種更符合實(shí)際情況。

二、美國(guó)警察武力使用法律與制度控制

（一）憲法原則與立法制約

憲法是保障公民權(quán)利、規(guī)范執(zhí)法部門(mén)權(quán)力最根本、最重要的法律。就美國(guó)警察武力使用的控制力而言，直接相關(guān)的是憲法第四修正案，該修正案規(guī)定：任何人的人身、住宅、文件和財(cái)產(chǎn)不受無(wú)理搜查和扣押的權(quán)利，不得侵犯。除依照合理根據(jù)，以宣誓或代誓宣言保證，并記載特定的搜查地點(diǎn)和扣押的人或物，不得簽發(fā)搜查和扣押令狀。憲法的規(guī)定是高度原則和高度概括性的，至于警察過(guò)度使用武力是否屬于“不合理搜查（unreasonable seizure）”以及以何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷警察武力使用構(gòu)成了不合理搜查，則是由法院以司法判例的形式逐步明確的。

除了憲法原則，另外還有三個(gè)聯(lián)邦立法制約警察過(guò)度使用武力：

一是，《美國(guó)法典》第18 編第242 條所規(guī)定的刑事犯罪罪名，其主要內(nèi)容是：任何人以法律、法規(guī)、條例或習(xí)俗的名義剝奪他人的憲法或法律權(quán)利、特權(quán)、豁免權(quán)或者因個(gè)體的膚色、種族等因素而給予其與一般市民不同的處罰或造成傷害的，構(gòu)成犯罪。[3]18 U.S.C.§242.顯然，該法條主要是針對(duì)執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的不法行為，檢察官在決定是否就涉嫌犯罪行為進(jìn)行起訴時(shí)主要考慮三個(gè)因素：犯罪嫌疑人剝奪了個(gè)體的憲法和法律權(quán)利；犯罪嫌疑人是以法律的名義（換言之就是以執(zhí)法者身份）剝奪了他人的憲法和法律權(quán)利以及是故意剝奪他人的權(quán)利。[4]Richard M.Thompson II,Police Use of Force: Rules,Remedies,and Reforms,Congressional Research Service,p.1 4.在這三個(gè)條件中，有關(guān)嫌疑人主觀故意的條件是比較難以證明的，因此，實(shí)踐中檢察官以此罪名起訴警察的情況并不多見(jiàn)。

二是，《美國(guó)法典》第42 編第1983 條所規(guī)定的民事救濟(jì)途徑，其主要內(nèi)容是：任何人以法律、法規(guī)、條例、習(xí)俗或者慣例的名義使他人的憲法或法律權(quán)利、特權(quán)、豁免權(quán)被剝奪，其在訴訟、衡平訴訟以及其他救濟(jì)程序中向受害人承擔(dān)責(zé)任。[5]42 U.S.C.§1983.顯然，在民事訴訟中，并不要求證明警察是出于主觀故意而剝奪他人的憲法和法律權(quán)利。這是一種公民個(gè)人以民事訴訟的方式維護(hù)自身權(quán)利、獲取救濟(jì)的途徑。

三是，1994年制定的《美國(guó)法典》第42 編第14141 條（后被改編為第34 編第12601條）[6]34 U.S.C.A.§ 12601.規(guī)定了一種新的由司法部長(zhǎng)針對(duì)警察部門(mén)存在的所謂“模式與實(shí)踐（pattern and practice）”執(zhí)法問(wèn)題提起的民事訴訟。也就是說(shuō)，當(dāng)司法部有合理理由認(rèn)為某警察部門(mén)的執(zhí)法行為存在非法剝奪公民憲法或法律權(quán)利的情況，而且不是個(gè)例，甚至已經(jīng)形成一種相對(duì)固定的執(zhí)法模式（或稱(chēng)系統(tǒng)性問(wèn)題）時(shí)，可以以提起訴訟的方式推動(dòng)其糾正錯(cuò)誤?！霸?0世紀(jì)90年代中之前，聯(lián)邦政府在規(guī)范州或者地方警察濫用武力方面幾乎沒(méi)有什么作為?！盵7]E2liot Harvey Schatmeier,Reforming Police Use-of-Force Practices: A Case Study of the Cincinnati Police Departm ent,46 Columbia Journal of Law and Social Problems,539,540(2013).這種國(guó)家機(jī)關(guān)提起民事訴訟的方式也是在美國(guó)發(fā)生多起引起社會(huì)極大關(guān)注的警察執(zhí)法事件之后，國(guó)會(huì)在立法上的一個(gè)創(chuàng)新。自1994年至2012年間，司法部一共啟動(dòng)此類(lèi)調(diào)查41 次，涉及的警察部門(mén)問(wèn)題主要有過(guò)度使用武力、非法大規(guī)模搜查、逮捕以及歧視性執(zhí)法。[8]Id.p.543.其程序一般是：司法部先就公民投訴以及其他相關(guān)信息進(jìn)行不公開(kāi)的調(diào)查，如果認(rèn)為有系統(tǒng)性的問(wèn)題存在時(shí)則啟動(dòng)正式調(diào)查程序，最后以法院裁判或者司法部與執(zhí)法部門(mén)達(dá)成備忘錄的形式結(jié)案。大多數(shù)情況下，司法部和警察局都更愿意以達(dá)成備忘錄的形式結(jié)案，對(duì)司法部而言更高效，避免了可能冗長(zhǎng)的法庭程序，對(duì)警察局而言則可以降低部門(mén)名譽(yù)損害的程度。司法部會(huì)在備忘錄中向警察局提出整改指令，要求其修訂政策、改進(jìn)機(jī)制、完善制度、加強(qiáng)培訓(xùn)。

（二）司法控制

在美國(guó)，公民憲法權(quán)利是制約警察過(guò)度使用武力最重要的武器，而真正使這個(gè)武器發(fā)揮作用的則是法院的司法判決，尤其是最高法院的判決。

就警察武力使用的控制而言，1985年美國(guó)最高法院判決的田納西州訴加納案（Tennessee v.Garner ET AL.）具有重要影響力，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是該判例明確了警察以致命武力實(shí)施抓捕必須符合憲法修正案第四條要求的“合理性”要求，也就是說(shuō)將致命武力使用納入憲法修正案第四條規(guī)定的“搜查”范疇；二是該判例改變了之前的警察使用致命武力的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，提出了新標(biāo)準(zhǔn)。

該案發(fā)生于1974年10月3日。當(dāng)晚，孟菲斯警察局接到報(bào)警說(shuō)某居民區(qū)可能有人入室盜竊。兩名警察到現(xiàn)場(chǎng)，其中一名警察埃爾頓（Elton Hymon）在房屋背面察看情況時(shí)聽(tīng)到關(guān)門(mén)聲并且看到一個(gè)人，即愛(ài)德華·加納（Edward Garner）從后院跑出去至院子?xùn)艡谔帯＝柚蛛娡?，埃爾頓可以看到愛(ài)德華并沒(méi)有攜帶武器，他喊道“（我是）警察，站住”，但愛(ài)德華開(kāi)始攀爬柵欄企圖逃跑。埃爾頓認(rèn)為如果嫌疑人翻過(guò)柵欄，現(xiàn)場(chǎng)抓捕就不可能了，他向愛(ài)德華開(kāi)槍射擊，擊中其后腦勺，致其死亡。愛(ài)德華的父親加納先生以槍擊違憲為由將埃爾頓、警察局及其局長(zhǎng)、孟菲斯市及其市長(zhǎng)起訴至田納西西區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院。訴訟歷經(jīng)地區(qū)法院、第六巡回上訴法院直至最高法院。

最高法院首先明確：當(dāng)警察限制某人自由離開(kāi)時(shí)，警察的行為就構(gòu)成了搜查，雖然就警察干預(yù)到什么程度才構(gòu)成搜查尚未明確，但是致命武力的使用毫無(wú)疑問(wèn)是憲法修正案第四條所確立的合理性要求所規(guī)范的搜查行為。[9]Tennessee v.Garner，471 U.S.1,105 S.Ct.1694，U.S.Tenn.,1985.LEXIS 195,p.5.

而后，法官以憲法修正案第四條為依據(jù)對(duì)案件進(jìn)行分析：在考察某“抓捕”行為是否合憲時(shí)，必須要在以下兩者之間尋求平衡：侵犯公民憲法修正案第四條權(quán)利的性質(zhì)、程度與需要將這種侵犯合理化來(lái)確保政府利益之重要性。[10]Id.p.6.就本案而言，采用致命手段抓捕犯罪嫌疑人確保了刑事司法程序運(yùn)行的確定性，但是這種政府利益的重要性和嫌疑人的生命權(quán)相比是明顯失衡的。所以法院的結(jié)論是：田納西法律授予警察在上述情況下對(duì)逃跑的嫌疑犯使用致命手段是違憲的。[11]Id.p.7.當(dāng)然，法院也進(jìn)一步說(shuō)明如果警察有合理理由相信重罪嫌疑人的行為對(duì)警察或其他人有生命威脅或嚴(yán)重身體健康威脅的，警察可以開(kāi)槍。

田納西州訴加納案改變了美國(guó)警察使用致命武力時(shí)慣用的普通法“重罪犯逃跑（fleeing-felon rule）”原則，代之以“生命防衛(wèi)（defense-of-life rule）”原則。

1989年美國(guó)最高法院判決的格瑞艾姆訴康納一案（Grahamv.Connor）明確對(duì)所有警察武力使用合憲性的考察都適用憲法修正案第四條規(guī)定的“合理性”原則，并確立了武力使用是否合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

1984年11月12日，原告（上訴人）格瑞艾姆因糖尿病病癥急需飲用橙汁，于是他請(qǐng)好友貝里（Berry）驅(qū)車(chē)帶他到最近的便利店購(gòu)買(mǎi)橙汁。到店里后，格瑞艾姆發(fā)現(xiàn)結(jié)賬的顧客很多，于是他急匆匆離開(kāi)便利店。他的舉動(dòng)被附近的警察康納注意到，康納因有所懷疑而要求貝里停車(chē)接受檢查，并要求他們?cè)谑聦?shí)調(diào)查清楚前不得離開(kāi)，隨后康納呼叫增援。增援警察到達(dá)后對(duì)格瑞艾姆采取了反銬手銬、頭抵車(chē)引擎蓋等措施。在整個(gè)過(guò)程中，警察都對(duì)兩人有關(guān)格瑞艾姆是糖尿病患者的解釋充耳不聞，他們認(rèn)為格瑞艾姆是喝醉了。直到現(xiàn)場(chǎng)警察收到信息證實(shí)兩人在便利店并未實(shí)施任何違法行為，才讓其離開(kāi)。[12]Graham,V.Connor,490 U.S.386(1989)；109 S.Ct.1865； 104 L.Ed.2d 443； 1989 U.S.LEXIS 2467,pp.1-2.因警察的武力使用行為，格瑞艾姆身體多處有傷，他以警察在搜查過(guò)程中過(guò)度使用武力為由起訴至法院。

在最高法院的判決中，法官申明：今天我們要將在田納西州訴加納案中有所體現(xiàn)但沒(méi)有明確說(shuō)明的一點(diǎn)予以重申，所有有關(guān)執(zhí)法人員在逮捕、偵查、盤(pán)查以及其他對(duì)自由公民采取的“搜查”措施中過(guò)度使用武力的訴訟都應(yīng)當(dāng)以憲法修正案第四條以及其確立的“合理性”原則為依據(jù)進(jìn)行考察。[13]Id.p.9.隨后，法官闡述了“合理性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：（法官）要結(jié)合具體案件的實(shí)際情況進(jìn)行判斷，特別是案件所涉及犯罪的嚴(yán)重程度、嫌疑人是否對(duì)警察或者其他人的安全產(chǎn)生即刻的威脅以及嫌疑人是否有積極的反抗行為或試圖逃跑的行為等事實(shí)情況?！湍骋痪唧w的武力使用行為是否符合“合理性”原則進(jìn)行判斷時(shí)，要以一個(gè)警察在現(xiàn)場(chǎng)能做出的理性判斷的視角出發(fā)，不能以一種事后面面俱到的視角出發(fā)。[14]Id.p.10.法官一方面提出了認(rèn)定某武力使用是否合理的三個(gè)主要事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面認(rèn)為不能對(duì)現(xiàn)場(chǎng)警察提出太高的要求，因?yàn)榫焱ǔＪ且跇O短的時(shí)間里作出是否使用武力以及使用何種武力的決定。

格瑞艾姆訴康納一案之后，美國(guó)各級(jí)法院在審理有關(guān)警察非致命武力使用的案件時(shí)都是以此案確定的三個(gè)主要事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷警察行為“合理性”與否的。然而，2007年最高法院有關(guān)斯高特訴哈里斯（Scottv.Harris）一案的判決并沒(méi)有依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是否定了該標(biāo)準(zhǔn)。

斯高特訴哈里斯案的基本案情是：警察發(fā)現(xiàn)斯高特在限速每小時(shí)55 英里的區(qū)域以每小時(shí)73 英里的速度行使，遂駕車(chē)追趕，最后警察哈里斯用撞擊斯高特車(chē)輛的方法致其車(chē)輛駛出路面，車(chē)輛翻覆，斯高特受傷癱瘓，遂提起訴訟。法官并沒(méi)有按照格瑞艾姆訴康納案確定的“合理性”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，而僅僅關(guān)注斯高特高速駕駛的危險(xiǎn)性。法官的結(jié)論是：警察試圖終止危險(xiǎn)的、可能對(duì)無(wú)辜路人的生命造成威脅的超速駕駛行為是不違反憲法第四修正案的，即便可能使逃離的駕駛?cè)擞惺軅蛩劳龅奈ｋU(xiǎn)，亦是如此。

斯高特訴哈里斯案在兩個(gè)方面引起爭(zhēng)議：第一，開(kāi)創(chuàng)了一種被稱(chēng)為是“自由認(rèn)定模式（free-form approach）”，[15]Richard M.Thompson II,Police Use of Force: Rules,Remedies,and Reforms,Congressional Research Service,p.5.即法官僅根據(jù)案件的具體情況進(jìn)行分析，自由作出判斷，而不遵循之前格瑞艾姆訴康納案確定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為是違反了美國(guó)法律制度中遵循先列的重要原則。[16]Benjamin Buchwalter,Return to "Reasonable" in Section 1983 Police Pursuit Excessive Force Litigation,65 Hasting Law Journal,1665,1669-1675(2014).第二，判決實(shí)際上是認(rèn)定所有警察為制止超速駕駛而采用的致命武力手段都不違反憲法，這種一概而論的判斷本身忽視了個(gè)案差異的現(xiàn)實(shí)情況，而且會(huì)對(duì)警察執(zhí)法產(chǎn)生直接影響。

斯高特訴哈里斯案的確導(dǎo)致美國(guó)各級(jí)法院在審理有關(guān)警察武力使用的案件時(shí)適用標(biāo)準(zhǔn)的分化，有的仍然堅(jiān)持采用田納西州訴加納案與格瑞艾姆訴康納案確立的標(biāo)準(zhǔn)，有的則采用自由認(rèn)定模式。

（三）部門(mén)規(guī)則細(xì)化武力使用守則

制定法和司法判例為警察武力使用界定了基本的規(guī)則，可以說(shuō)搭建了一個(gè)規(guī)范性框架，是警察使用武力時(shí)不可突破的底線(xiàn)要求，而各警察部門(mén)有關(guān)武力使用的手冊(cè)是對(duì)上述基本規(guī)則的細(xì)化，進(jìn)一步明確警察武力使用的條件、程序，是警察使用武力的直接適用準(zhǔn)則。

美國(guó)大大小小的執(zhí)法部門(mén)有約18000 個(gè)，各部門(mén)之間相對(duì)獨(dú)立。因此，聯(lián)邦、州及市、縣警察部門(mén)都有自己的武力使用手冊(cè)，其內(nèi)容也各不相同，但總體而言，在一些基本的、核心的問(wèn)題上標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。

西雅圖警察局是美國(guó)各市、縣警察部門(mén)中武力使用手冊(cè)制定相對(duì)較完善的，其內(nèi)容在貫徹憲法、法律原則以及司法判例精神的同時(shí)也基本達(dá)到了學(xué)者所提出的要求。

在基本原則中，手冊(cè)規(guī)定了警察武力使用的合理性原則、必要性原則以及比理性原則，并且規(guī)定了武力降級(jí)（De-Escalation）策略。[17]Seattle Police Department Manual 8.000-Use of Force Core Principles,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-of-force/8000---use-of-force-core-principles,2020年1月21日訪問(wèn)。合理性原則即憲法修正案四中的要求，手冊(cè)遵循的是格瑞艾姆訴康納案所確定的“客觀合理性（objectively reasonable）”標(biāo)準(zhǔn)，即，一個(gè)理性的警察在現(xiàn)場(chǎng)根據(jù)當(dāng)時(shí)的具體情況、在平衡警察行為與相對(duì)人個(gè)體權(quán)利基礎(chǔ)上作出的武力使用決定，只要武力使用是符合現(xiàn)場(chǎng)情況需要的，就是合理的，而不論警察主觀意圖是什么。必要性原則是指武力的使用應(yīng)當(dāng)是在別無(wú)選擇的情況下采取的手段。比例性原則是指警察使用武力的程度應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)實(shí)情況相符，特別是與警察和他人面臨的即刻發(fā)生的危險(xiǎn)之程度相符。

手冊(cè)對(duì)武力降級(jí)策略的定義是：（警察）采取措施，穩(wěn)定局面，減少即刻發(fā)生的威脅，爭(zhēng)取更多的時(shí)間、方法、資源解決現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)題。[18]Seattle Police Department Manual 8.050-Use of Force Definition,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-offorce/8050---use-of-force-definitions,2020年1月24日訪問(wèn)。武力降級(jí)的目的是獲得相對(duì)人的主動(dòng)配合，以降低武力使用的程度甚至完全避免使用武力?？刹捎玫拇胧┚唧w包括：警察在武力使用前要對(duì)相對(duì)人不配合警察命令的原因進(jìn)行分析，區(qū)分是主觀不配合還是基于生理缺陷等原因不理解警察命令而導(dǎo)致的不配合；警察通過(guò)與相對(duì)人保持一定距離、利用障礙物、呼叫增援等空間隔離、延緩時(shí)間、人力優(yōu)勢(shì)來(lái)避免武力升級(jí)。

手冊(cè)對(duì)“致命武力”的界定是：使用武器或者其他可能導(dǎo)致他人死亡、嚴(yán)重身體傷害的手段的。具體包括：開(kāi)槍射擊某人；用警械等猛擊他人頭部、頸部、喉嚨處；將某人的頭撞向堅(jiān)硬的、固定的物體（比如水泥地面、堅(jiān)硬的金屬物體如欄桿等）；對(duì)行使中的機(jī)動(dòng)車(chē)使用阻釘（stop-stick）；鎖住頸部、氣管。[19]Id.只有當(dāng)警察和他人面臨即刻將要發(fā)生的死亡或者嚴(yán)重身體傷害威脅時(shí)，警察才能夠使用致命武力。[20]Seattle Police Department Manual 8.200-Using Force,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-of-force/8200---using-force,2020年1月24日訪問(wèn)。

相較而言，明尼阿波利斯市警察局武力使用指導(dǎo)手冊(cè)中援引的州立法對(duì)致命武力的概念界定范圍較窄，僅指開(kāi)槍行為。雖然手冊(cè)也專(zhuān)門(mén)就鎖喉之類(lèi)的武力使用進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，并且將從頸部前面鎖住氣管、氣道（Choke Hold）歸入致命武力范疇，但同時(shí)將其他控制頸部（Neck Restraint）措施列為非致命武力。[21]5-300 Use of Force City of Minneapolis,http:// www.ci.minneapolis.mn.us/police/policy/mpdpolicy_5-300_5-300,2020年6月5日訪問(wèn)。地方立法與指導(dǎo)手冊(cè)中的不合理規(guī)定在喬治·弗洛伊德事件后遭到美國(guó)警務(wù)專(zhuān)家的批評(píng)，明尼阿波利斯市議會(huì)也要求警察立即就此進(jìn)行改正。

（四）警察局內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

為保證警察正當(dāng)使用武力，與社區(qū)居民建立良好的警民關(guān)系，美國(guó)警察局內(nèi)部逐步發(fā)展建立了若干管理監(jiān)督機(jī)制。第一種是傳統(tǒng)的、常規(guī)的機(jī)制，即上級(jí)警官對(duì)下級(jí)警察的監(jiān)督。警察部門(mén)具有軍事化特征，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從。因此，如果上級(jí)警官能夠切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，效果則會(huì)非常明顯。但是這種模式在很大程度上依賴(lài)于人的認(rèn)知和選擇，上級(jí)警官自身對(duì)武力使用規(guī)則的理解以及其與下級(jí)警察之間關(guān)系的親疏都會(huì)直接影響監(jiān)督的效果。第二種監(jiān)督機(jī)制是警察局內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督部門(mén)，在美國(guó)通常稱(chēng)為內(nèi)務(wù)局（Internal Affairs Unit），該部門(mén)負(fù)責(zé)受理、調(diào)查有關(guān)警察不法行為的舉報(bào)、投訴。第三種機(jī)制稱(chēng)為“風(fēng)險(xiǎn)管理（Risk Management）”與“早期干預(yù)（Early Intervention,EI）”，即警察局在收集、統(tǒng)計(jì)、分析涉及警察局的訴訟、公民投訴、以及警察局內(nèi)部查處情況等相關(guān)信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)于那些使用武力頻率較高、遭到居民投訴次數(shù)較多的警察采取干預(yù)措施，包括進(jìn)行談話(huà)、要求其參加培訓(xùn)，以改變其工作方法。第四種機(jī)制是認(rèn)證（Accreditation）機(jī)制。1979年，執(zhí)法部門(mén)認(rèn)證委員會(huì)（The Commission on Accreditation for Law Enforcement Agencies）成立，它是由包括國(guó)際警察局長(zhǎng)協(xié)會(huì)在內(nèi)的美國(guó)四個(gè)重要的執(zhí)法部門(mén)協(xié)會(huì)共同推動(dòng)創(chuàng)設(shè)的獨(dú)立的、非盈利機(jī)構(gòu)。其工作主旨是建立執(zhí)法部門(mén)工作標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)各執(zhí)法部門(mén)向更優(yōu)質(zhì)的職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。警察局為獲得認(rèn)證，必須有效監(jiān)督警察武力使用。當(dāng)然，是否加入這個(gè)認(rèn)證體系，可以由各警察局自己決定的。

警察部門(mén)內(nèi)部的控制監(jiān)督機(jī)制雖然逐步形成了多樣化的體系，但畢竟是由警察自我監(jiān)督，其成效和公信力始終飽受質(zhì)疑。在喬治·弗洛伊德案件中，膝壓?jiǎn)讨蔚哪敲僭?jīng)被17 次投訴，但只有其中一次在警方檔案中有詳細(xì)記錄。[22]Bernard Condon,Todd Richmond and Michael R.Sisak,Cop in Floyd case got medals for valor and drew compl aints,June 3,2020,https://news.yahoo.com/family-demands-charges-against-4-164559411.html，2020年6月5日訪問(wèn)。

司法監(jiān)督是一種重要的監(jiān)督形式，法院通過(guò)審理有關(guān)警察過(guò)度使用武力的刑事訴訟、民事訴訟使有違法行為的警察承擔(dān)刑事責(zé)任、警察所在警局支付民事賠償金。另外，警察以不當(dāng)武力使用而獲取的證據(jù)會(huì)被法官否決，這也是司法控制的一種方式。

另一種有效的監(jiān)督途徑是媒體監(jiān)督。隨著新媒體的飛速發(fā)展，媒體監(jiān)督的覆蓋面更廣、速度更快，警察過(guò)度使用武力的行為很容易被個(gè)體以錄音、錄像的形式記錄下來(lái)并迅速發(fā)送至網(wǎng)絡(luò)空間。

第四種社會(huì)監(jiān)督是公民監(jiān)督。在美國(guó)，這種形式的監(jiān)督不僅僅是公民個(gè)體提出投訴或者向有關(guān)部門(mén)、媒體反映情況，而是建立專(zhuān)門(mén)的組織處理公民對(duì)警察的投訴。以紐約市為例，市民投訴審查委員會(huì)（Civilian Complaint Review Board）在20世紀(jì)50年代成立時(shí)還是警察局內(nèi)設(shè)的一個(gè)完全由警察負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，至1993年成為完全由普通公民構(gòu)成的獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)投訴警察案件的調(diào)查、組織調(diào)解、提出處理意見(jiàn)。自2012年起，委員會(huì)還可以就一些重大的案件提起聽(tīng)證程序，普通民眾可以旁聽(tīng)。

三、我國(guó)警察武力使用法律與制度控制之現(xiàn)狀

在我國(guó)，警察一般不配槍?zhuān)矙C(jī)關(guān)內(nèi)部也逐漸形成了嚴(yán)格的用槍管理制度，因此，由警察武力使用而引發(fā)的社會(huì)焦點(diǎn)事件比美國(guó)少得多。然而，近幾年，隨著我國(guó)一些大城市執(zhí)勤民警開(kāi)始配備槍支，警察開(kāi)槍射擊的事件也不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，警察開(kāi)槍必然會(huì)引起公眾關(guān)注，有的還會(huì)引發(fā)重大社會(huì)輿情，比如2015年的黑龍江慶安火車(chē)站警察槍擊事件[23]注：2015年5月2日，黑龍江省慶安縣農(nóng)民徐純合帶著母親和孩子出行，在慶安火車(chē)站與警察發(fā)生沖突，并試圖搶奪警察槍支，被警察擊斃。事發(fā)后，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)于警方公布視頻的完整性表示懷疑，引起了社會(huì)各界對(duì)于警察用槍的合理性問(wèn)題的關(guān)注與討論。公安部最終調(diào)查結(jié)論是，警察開(kāi)槍是正當(dāng)履行職務(wù)行為，符合《中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)人民警察使用警械和武器條例》及公安部相關(guān)規(guī)定。。而且，即使警察在執(zhí)法中不使用槍支、警械，也可能導(dǎo)致人員傷亡，2016年的雷洋事件就是典型案例。[24]注：2016年5月7日晚9 時(shí)許，北京居民雷洋離家去機(jī)場(chǎng)接親戚，次日凌晨雷洋家屬接到昌平某派出所通知，說(shuō)雷洋因涉嫌嫖娼被警方調(diào)查，在被帶往派出所的途中死亡，死亡時(shí)間是10 點(diǎn)前后。事發(fā)后，家屬對(duì)于雷洋的死因提出質(zhì)疑，認(rèn)為警察有過(guò)度使用武力之嫌。警方則稱(chēng)是雷洋實(shí)施了嫖娼違法行為，而且不配合警察調(diào)查，甚至有企圖逃跑、襲擊警察的行為，警察才采取了必要的控制措施。此事引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注，公共輿情普遍質(zhì)疑警察處置的合法性。6月1日，檢察院立案?jìng)刹椋罱K結(jié)論是認(rèn)定現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員構(gòu)成玩忽職守，但決定不予起訴。因此，為切實(shí)維護(hù)公民權(quán)利、保障警察權(quán)威、促進(jìn)警民合作，有必要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善警察武力使用的法律與制度控制體系。

（一）法律、法規(guī)規(guī)范

我國(guó)是制定法國(guó)家，與美國(guó)更多依靠司法判例構(gòu)筑警察武力使用的基本標(biāo)準(zhǔn)不同，我國(guó)有關(guān)警察武力使用的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等都由法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。

目前，警察武力使用最主要的法律依據(jù)有《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民警察法》）、《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。

《人民警察法》第10 條、第11 條從原則上規(guī)定了警察具有使用武器和警械的權(quán)力?！稐l例》則細(xì)化規(guī)定了警察使用武器和警械的原則以及在什么情況下可以使用、什么情況下禁止使用、使用的程序以及違法使用的法律責(zé)任等，是警察使用武器、警械直接適用的法規(guī)。

《條例》第二章就驅(qū)逐性、制服性警械和約束性警械的使用作出規(guī)定，前者包括使用警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍等；后者指使用手銬、腳鐐、警繩等。對(duì)于在什么情況下可以使用警械，前者是采用列舉式立法，規(guī)定了8 種情形，其中第8 種是一個(gè)指引型條款，即“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以使用警械的其他情形”；后者則采用的是概括式立法，指警察在依法執(zhí)行抓獲違法犯罪分子或者犯罪重大嫌疑人、或者在執(zhí)行逮捕、拘留、看押、押解、審訊、拘傳、強(qiáng)制傳喚時(shí)遇有違法犯罪分子可能脫逃、行兇、自殺、自傷或者有其他危險(xiǎn)行為的，最后也是一條指引型條款。

《條例》第三章是關(guān)于武器的使用。本章第9 條首先列舉了15 種警察可以使用武器的情形，其中前14 條是對(duì)于具體某種暴力犯罪行為的列舉，最后1 條是指引型條款。第10條、第11 條分別規(guī)定了警察不得使用武器、立即停止使用武器的情形。第12 條、第13條則是有關(guān)警察使用武器后采取救濟(jì)措施并履行告知、報(bào)告義務(wù)的規(guī)定。

在較長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)關(guān)于警察武力使用的法律規(guī)范僅限于使用武器或警械，而未涉及另一種警察普遍使用的武力——徒手控制。直至2010年，公安部發(fā)布《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》，規(guī)程規(guī)定了4 種警察為制止現(xiàn)場(chǎng)違法犯罪而可以采取的強(qiáng)制手段，由輕到重分別為：口頭制止、徒手制止、使用警械制止、使用武器制止。

（二）司法控制

法院通過(guò)審理涉及警察違法使用武力的刑事、行政訴訟案件對(duì)警察武力使用的正當(dāng)性進(jìn)行事后審查。實(shí)踐中，警察因使用武力不當(dāng)而被刑事偵查或被行政相對(duì)人提起行政訴訟的案件極少，法院在這方面的監(jiān)督、控制的作用較為有限。

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法確定的專(zhuān)門(mén)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的刑事偵查以及行政執(zhí)法行為具有監(jiān)督職責(zé)。警察武力使用可能出現(xiàn)在刑事案件偵查過(guò)程中，也可能出現(xiàn)在日常的行政執(zhí)法活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察在這兩種活動(dòng)中武力使用進(jìn)行監(jiān)督的具體法律依據(jù)有所不同。

《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》都明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督，最高人民檢察院于2019年9月發(fā)布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第13 章就檢察機(jī)關(guān)對(duì)包括偵查活動(dòng)在內(nèi)的整個(gè)刑事訴訟過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的方式作了明確規(guī)定。具體而言，在對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)按照偵查人員違法行為的輕重不同，分別可采取以下4 種監(jiān)督方式：第一種是針對(duì)情節(jié)較輕的違法情形由檢察人員以口頭方式向公安機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)；第二種針對(duì)情節(jié)較重的違法情形，由檢察人員報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書(shū)；第三種是對(duì)于帶有普遍性的違法情形，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，向公安機(jī)關(guān)提出檢察建議；第四種是對(duì)于構(gòu)成犯罪的行為，由檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)或者其他有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)立案進(jìn)行偵查。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第567 條有關(guān)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查活動(dòng)的具體內(nèi)容中沒(méi)有明確列舉警察使用警械或武器行為，但是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)在刑事案件偵查過(guò)程中的所有執(zhí)法行為均負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，自然也包括警察使用武力行為。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，理論界歷來(lái)有不同的觀點(diǎn)，而《人民檢察院組織法》所列舉的職權(quán)也主要限定于訴訟活動(dòng)?？傮w而言，“檢察機(jī)關(guān)對(duì)于一般行政執(zhí)法違法行為實(shí)施法律監(jiān)督一直缺乏直接且充分的法律依據(jù)”。[25]魏瓊、梁春程：《雙重改革背景下警察執(zhí)法監(jiān)督的新模式——兼論檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)調(diào)銜接》，載《比較法研究》2018年第1 期。

（三）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

同美國(guó)一樣，警察武力使用的常規(guī)性監(jiān)督、管理還是由公安機(jī)關(guān)自己來(lái)履行，包括上級(jí)警官對(duì)下屬的管理、常規(guī)性考核、內(nèi)部專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——督察的監(jiān)督查處、受理行政復(fù)議等。與美國(guó)不同的是，我國(guó)的各級(jí)公安機(jī)關(guān)存在上下級(jí)關(guān)系，因此，除了各層級(jí)的公安部門(mén)的自我監(jiān)督、管理外，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理。

社會(huì)監(jiān)督主要是媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)以及移動(dòng)技術(shù)的迅速發(fā)展，媒體監(jiān)督以及公民監(jiān)督因其即時(shí)、社會(huì)覆蓋面廣而越來(lái)越具有影響力。近幾年引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的幾起警察武力使用事件均是通過(guò)網(wǎng)站、微信等渠道發(fā)布，包括前文提到的黑龍江慶安火車(chē)站警察槍擊案以及雷洋事件。

四、我國(guó)警察武力使用法律與制度控制之完善

武力使用在警察工作中是不可避免的，美國(guó)警察因攜帶槍支，因而較有可能會(huì)出現(xiàn)警察槍擊事件，從而更易引起社會(huì)關(guān)注。我國(guó)警察的武力使用更多地是使用徒手控制和警械，一般而言對(duì)個(gè)體人身造成的傷害程度較輕。也正因?yàn)槿绱耍L(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)警察武力使用的法律與制度建設(shè)并未引起社會(huì)公眾與學(xué)者應(yīng)有的關(guān)注。然而，在法治國(guó)家，諸如喬治·弗洛伊德、雷洋事件一旦發(fā)生，必然會(huì)引發(fā)警民危機(jī)。我國(guó)需繼續(xù)堅(jiān)持警察一般情況下不配槍的原則，借鑒美國(guó)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有效規(guī)范警察合法、正當(dāng)使用武力。

（一）提升立法層次，完善立法內(nèi)容

《條例》所規(guī)范的內(nèi)容是直接對(duì)個(gè)體人身權(quán)造成傷害的警察行為，而《條例》在法律效力層次上屬于行政法規(guī)，這與《立法法》的規(guī)定不符。對(duì)此，早有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)將《條例》上升為法律。[26]余凌云：《警察法講義》，法律出版社2015年版，第135—136 頁(yè)。

同時(shí)在立法內(nèi)容上應(yīng)明確比例性原則并增加對(duì)徒手控制武力使用方式的規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)有立法中對(duì)于警察武力使用的必要性原則、比例性原則沒(méi)有明確規(guī)定?！稐l例》第二章第7條有關(guān)驅(qū)逐性、制服性警械的使用規(guī)定中有比例性原則的表述：人民警察依照前款規(guī)定使用警械，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為為限度；當(dāng)違法犯罪行為得到制止時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即停止使用。但是在第三章有關(guān)武器使用的規(guī)定中則沒(méi)有類(lèi)似規(guī)定，而是分別列舉了什么情況下可以使用武器、什么情況下不得使用武器以及什么情況下應(yīng)當(dāng)停止使用武器。這種列舉方式在一定程度上體現(xiàn)了比例性原則，但并不明確、完整?！度嗣窬旆ā泛汀稐l例》都應(yīng)當(dāng)在其總則中明確規(guī)定警察行使權(quán)力、使用武力應(yīng)當(dāng)遵守必要性和比例性原則。

美國(guó)對(duì)警察武力的分類(lèi)是依照武力的傷害程度，一般分為致命武力（deadly force）和非致命武力（nondeadly force）。致命武力是指可能造成嚴(yán)重身體傷害甚至死亡的武力方式。我國(guó)則是以工具為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)，即，規(guī)定了武器和警械的使用條件和程序，這種立法方式最大的問(wèn)題是遺漏了對(duì)徒手控制這種不使用工具的武力方式的規(guī)范。顯然，在我國(guó)立法者的觀念中，工具本身就決定了使用該工具可能造成的危害性程度不同，因此在立法中對(duì)槍支使用和管理的規(guī)定非常嚴(yán)格。但是這種認(rèn)知是有偏頗的。一般而言，使用武器和警械的確比徒手控制更容易造成人身傷害，但是，徒手控制同樣會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重身體傷害甚至死亡。

實(shí)際上公安部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，在《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》第三章專(zhuān)門(mén)就徒手制止的使用予以規(guī)范，并明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)避免直接擊打違法犯罪行為人的頭部、襠部等致命部位”。然而，該規(guī)程僅是公安部?jī)?nèi)部規(guī)范性文件，且其適用前提是“公安民警現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為活動(dòng)，處置重大恐怖事件和群體性事件等重大緊急警情”。從國(guó)家法律層面而言，對(duì)徒手制止這種武力使用方式的規(guī)范是缺失的。在現(xiàn)有立法體例下，《人民警察法》應(yīng)當(dāng)就徒手制止的使用作原則性規(guī)定，《條例》則相應(yīng)地在名稱(chēng)以及結(jié)構(gòu)上作重大調(diào)整，詳細(xì)規(guī)定徒手制止使用的前提條件和程序。

（二）探索合理的致命武力使用正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)

《條例》對(duì)于警察在什么情況下可以使用武器是以列舉的方式進(jìn)行規(guī)定，即，警察在面對(duì)《條例》第9 條所規(guī)定的15 種嚴(yán)重犯罪行為時(shí)可以使用武器。對(duì)于此種立法模式，有學(xué)者認(rèn)為其存在“‘判明’概念不夠明晰在實(shí)踐中容易導(dǎo)致理解混亂”[27]高文英：《警察使用槍支的若干法律思考》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4 期?！笆宸N開(kāi)槍情形不便記憶”[28]韓增輝：《簡(jiǎn)析警察用槍困境—廣東調(diào)研報(bào)告》，載《河北公安警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1 期。等問(wèn)題，由此而導(dǎo)致了警察對(duì)條款把握不自信而不敢開(kāi)槍。[29]余凌云：《警察法講義》，法律出版社2015年版，第58 頁(yè)。

美國(guó)最高法院審理的田納西訴加納案確定了警察使用致命武力的原則性標(biāo)準(zhǔn)——“生命防衛(wèi)”，各警察局在武力使用手冊(cè)中對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化。比如，西雅圖和芝加哥警察局的手冊(cè)中都規(guī)定只有當(dāng)針對(duì)警察或其他人的死亡或者嚴(yán)重身體傷害的危險(xiǎn)即刻將發(fā)生時(shí)，警察才能使用致命武力。而進(jìn)一步判斷此種危險(xiǎn)是否即刻會(huì)發(fā)生的細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)則是：警察有客觀合理的理由認(rèn)為嫌疑人正在實(shí)施或者威脅實(shí)施導(dǎo)致警察或者其他人死亡或者嚴(yán)重身體傷害的行為、嫌疑人有手段和工具導(dǎo)致上述嚴(yán)重后果以及嫌疑人有機(jī)會(huì)和能力使用上述手段和工具導(dǎo)致嚴(yán)重后果。[30]Seattle Police Department Manual 8.200-Using Force,http://www.seattle.gov/police-manual/title-8---use-of-force/8200---using-force,2020年1月24日訪問(wèn)。

相比較而言，美國(guó)警察使用致命武力的標(biāo)準(zhǔn)比較明確單一，而且要求比我國(guó)要高，因?yàn)橐罁?jù)《條例》，我國(guó)警察可以為了防止在押人犯脫逃以及嚴(yán)重犯罪嫌疑人逃跑開(kāi)槍。標(biāo)準(zhǔn)明確單一對(duì)警察而言更容易掌握、執(zhí)行，雖然要求較高，但是對(duì)于是否有“即刻發(fā)生的危及警察或他人的生命、身體安全”之危險(xiǎn)主要取決于警察在現(xiàn)場(chǎng)的判斷，法院在事后審查中也會(huì)傾向于認(rèn)同警察的判斷，所以警察做出開(kāi)槍決定時(shí)顧慮相對(duì)較少。在我國(guó)，雖然允許開(kāi)槍的情形更多，但是列舉式的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于警察而言較難把握，加之有嚴(yán)格的槍支管理制度，警察開(kāi)槍是一個(gè)偶爾發(fā)生的重大事件。兩國(guó)國(guó)情不同造成的明顯差異在于美國(guó)是一個(gè)個(gè)體持槍率極高的國(guó)家，且犯罪發(fā)案數(shù)也居于高位；而我國(guó)是一個(gè)嚴(yán)格管控槍支的社會(huì)，犯罪率也較美國(guó)低。

實(shí)際上《條例》規(guī)定的15 種情形大部分也屬于執(zhí)法人員和公民人身安全面臨即刻發(fā)生危險(xiǎn)的情形。從進(jìn)一步體現(xiàn)法律對(duì)生命權(quán)尊重的角度出發(fā)，即使是繼續(xù)采用列舉式條款，立法也應(yīng)當(dāng)明確警察在面對(duì)這些犯罪時(shí)，只有當(dāng)警察和他人的生命安全、重大身體健康受到即刻將發(fā)生的威脅時(shí)才能使用包括開(kāi)槍在內(nèi)的致命武力。

（三）細(xì)化警察武力使用守則，加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)

警察自身認(rèn)識(shí)能力和處置能力的提高是保障其在日常執(zhí)法活動(dòng)中能正當(dāng)使用武力的基礎(chǔ)?！稐l例》雖然就警察使用武器和警械的前提條件作了規(guī)定，但究竟何種現(xiàn)場(chǎng)情況下可以使用武器甚至是致命武器，在使用武器時(shí)要注意哪些事項(xiàng)，是否可以采取降級(jí)措施以避免使用武力或者使用強(qiáng)度低的武力等，這些內(nèi)容在立法中都鮮有涉及，需要公安部門(mén)結(jié)合實(shí)際工作情況制定詳細(xì)的武力使用守則。此類(lèi)守則可以由公安部統(tǒng)一制定，但允許各地公安廳局結(jié)合本地情況制定實(shí)施細(xì)則。守則制定后應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)，這樣既便于公眾監(jiān)督警察，也有利于提高公眾對(duì)警察使用武力之合法性與正當(dāng)性的認(rèn)可度。

武力使用守則的制定會(huì)為警察使用武力提供了一個(gè)比較清晰、明確的指導(dǎo)，然而警察現(xiàn)場(chǎng)的處置能力還需要經(jīng)常性的培訓(xùn)以形成相對(duì)固定的行為反應(yīng)模式。武力使用培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)成為警察常規(guī)培訓(xùn)內(nèi)容，一方面強(qiáng)化警察對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)和工作守則的熟悉程度，另一方面通過(guò)情景模擬等形式讓警察學(xué)會(huì)在特定情形下采取適當(dāng)措施，同時(shí)也要教育警察對(duì)于自己的搭檔或者一同出警的其他警察過(guò)度使用武力的行為及時(shí)予以制止。

（四）建立警察使用武力報(bào)告、評(píng)估、提醒機(jī)制

各級(jí)公安機(jī)關(guān)要建立常規(guī)的武力使用報(bào)告制度，特別是涉及致命武力以及造成身體傷害或可能造成身體傷害的武力之使用的。要詳細(xì)記錄武力使用針對(duì)的對(duì)象、該對(duì)象所實(shí)施的違法犯罪行為、警察采取的武力手段、造成的損傷情況以及醫(yī)療救濟(jì)情況等等。

在此基礎(chǔ)上，各公安部門(mén)的負(fù)責(zé)人可以完整地了解本部門(mén)警察武力使用情況。對(duì)于那些使用致命武力、頻繁使用武力以及因使用武力而被公民投訴的警察要進(jìn)行評(píng)估。如果經(jīng)過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)該警察武力使用不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行提醒，讓其接受培訓(xùn)并加強(qiáng)監(jiān)督，使其改變工作思路與模式。通過(guò)這種時(shí)時(shí)的、早期的干預(yù)，防止警察出現(xiàn)過(guò)度使用武力的情況。

（五）推動(dòng)警察武力使用情況信息公開(kāi)

無(wú)論是在我國(guó)還是美國(guó)，有關(guān)警察武力使用的情況是不為公眾所知的，事實(shí)上對(duì)于警察部門(mén)自身而言，可能也是不清楚的，這是由于長(zhǎng)期以來(lái)就缺乏一個(gè)系統(tǒng)的有關(guān)警察武力使用的統(tǒng)計(jì)機(jī)制，也就沒(méi)有客觀、完整的數(shù)據(jù)來(lái)呈現(xiàn)真實(shí)的現(xiàn)實(shí)情況。當(dāng)警察使用武力致人死亡的個(gè)案發(fā)生并引起公眾廣泛關(guān)注時(shí)，大家只能以此單個(gè)事件作為對(duì)整體警察武力使用情況的判斷依據(jù)，其結(jié)論難免偏頗并可能損害警察的權(quán)威。

美國(guó)執(zhí)法部門(mén)已經(jīng)在試圖改變這種現(xiàn)狀，聯(lián)邦調(diào)查局于2015年提出應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)全美警察武力使用統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)庫(kù)，此動(dòng)議獲得包括美國(guó)刑事調(diào)查組織協(xié)會(huì)、美國(guó)警察局長(zhǎng)國(guó)際協(xié)會(huì)、大城市警察局長(zhǎng)協(xié)會(huì)等主要執(zhí)法部門(mén)組織的積極響應(yīng)。聯(lián)邦調(diào)查局于2017年7月至12月開(kāi)展了實(shí)驗(yàn)性收集研究工作。目前該數(shù)據(jù)庫(kù)主要搜集三類(lèi)警察武力使用事件：警察武力使用與個(gè)體死亡有關(guān)聯(lián)的；警察武力使用與個(gè)體嚴(yán)重身體傷害有關(guān)聯(lián)的；雖然沒(méi)有個(gè)體死亡或者嚴(yán)重人身傷害，但是警察朝個(gè)體開(kāi)槍的。搜集的信息內(nèi)容主要有三大類(lèi)：事件本身的信息、被采取措施的個(gè)體的信息、使用武力的警察的信息。[31]Use-of-Force Data Collection,National Use-of-Force Data Collection: What Data will be Collected?,https://ucr.fbi.g ov/use-of-force-data,2020年2月13日訪問(wèn)。聯(lián)邦調(diào)查局將在數(shù)據(jù)搜集的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析研究，并定期予以公開(kāi)。

我國(guó)對(duì)槍支使用有嚴(yán)格的管理機(jī)制，公安部門(mén)對(duì)于警察開(kāi)槍的信息統(tǒng)計(jì)應(yīng)該是比較全面的，但是對(duì)于其他類(lèi)型武力使用則缺乏專(zhuān)門(mén)的信息統(tǒng)計(jì)。而且，有關(guān)警察開(kāi)槍的情況也沒(méi)有向公眾公開(kāi)信息。由于信息缺失，公眾無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督。更糟糕的結(jié)果是，會(huì)使普通公眾對(duì)于警察武力使用產(chǎn)生錯(cuò)誤的判斷：或者認(rèn)為警察只在極端情況下才使用武力，或者猜測(cè)警察經(jīng)常濫用武力。一旦某一警察武力使用事件成為社會(huì)熱點(diǎn)事件，前者會(huì)由震驚而迅速喪失對(duì)警察的信任，后者則以此為據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)警察以偏概全的負(fù)面認(rèn)知。因此，信息公開(kāi)有利于公眾真正了解警察工作的現(xiàn)實(shí)狀況，警察在受到公眾更多監(jiān)督的同時(shí)也會(huì)獲得更為普遍的認(rèn)同與支持。

（六）創(chuàng)新警察投訴處理機(jī)制

公民如果認(rèn)為警察武力使用不當(dāng)，可以向公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的督察部門(mén)反映情況或者提出正式的行政復(fù)議，也可以到法院提起行政訴訟。如果警察武力使用不當(dāng)可能構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)會(huì)立案?jìng)刹?。這些都是公民保護(hù)自身權(quán)利，獲得法律救濟(jì)的途徑。但是，刑事訴訟的證據(jù)要求較高，警察因武力使用而獲罪只是極個(gè)別案例。訴訟是救濟(jì)的最終手段，對(duì)公民和公安機(jī)關(guān)而言都意味著更高的時(shí)間、人力、金錢(qián)成本。如果公民對(duì)于警察武力使用的不滿(mǎn)能在訴訟前得以化解，不僅節(jié)省了司法成本，也會(huì)有較好的社會(huì)效應(yīng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，在各個(gè)國(guó)家，有關(guān)警察的投訴基本上都是由警察部門(mén)自己進(jìn)行調(diào)查并作出相應(yīng)的決定，在我國(guó)也是一樣。無(wú)論是一般的投訴還是正式的行政復(fù)議，都是由公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以處理。這種處理機(jī)制的最大問(wèn)題就是公民對(duì)警察部門(mén)是否能保持公正始終持有懷疑。因此，英、美等國(guó)家都先后探索建立由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)監(jiān)督調(diào)查甚至是直接進(jìn)行調(diào)查。例如，英國(guó)《2002年警察改革法》成立了獨(dú)立警察投訴委員會(huì)（The Independent Police Complaints Commission IPCC），隨著該委員會(huì)工作職責(zé)不斷擴(kuò)大，《2017年警務(wù)與犯罪法案》將其改為警察行為獨(dú)立調(diào)查辦公室（The Independent Office of Police Conduct IOPC）。該委員會(huì)在投訴登記、調(diào)查過(guò)程、處理結(jié)果等整個(gè)環(huán)節(jié)具有監(jiān)督權(quán)，并且有直接的調(diào)查權(quán)。又如，上文提到的紐約市民投訴審查委員會(huì)。這些組織機(jī)構(gòu)的成員都必須是非警察機(jī)關(guān)任職人員。

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)公安機(jī)關(guān)及警察的監(jiān)督實(shí)際上僅局限于后者的刑事偵查行為，但是警察武力使用大量存在于刑事偵查和行政執(zhí)法活動(dòng)中。有學(xué)者呼吁檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督，[32]許中緣、顏克云：《論檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2015年第4 期。新一輪司法改革中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的嘗試就是其監(jiān)督行政權(quán)的直接體現(xiàn)。對(duì)于警察武力使用這種涉及公民生命及健康權(quán)的特殊權(quán)力行使方式，檢察機(jī)關(guān)可以嘗試探索一種獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含信息收集、監(jiān)督審查以及直接調(diào)查等程序。信息收集指檢察機(jī)關(guān)要求公安機(jī)關(guān)定期提供警察武力使用相關(guān)信息，包括不同類(lèi)型武力使用的數(shù)量與分布情況、武力使用對(duì)象的基本情況、使用武力的警察的基本信息以及公民提出投訴的情況等。檢察機(jī)關(guān)在審查信息的基礎(chǔ)上可以分析公安機(jī)關(guān)武力使用的現(xiàn)狀、發(fā)展變化等，并從中發(fā)現(xiàn)可能存在的問(wèn)題。對(duì)于公安機(jī)關(guān)處理公民投訴的情況，檢察機(jī)關(guān)可以采取個(gè)案抽查監(jiān)督的形式，全程監(jiān)督公安機(jī)關(guān)處理流程。對(duì)于導(dǎo)致公民死亡、重傷以及警察開(kāi)槍的公民投訴案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)直接進(jìn)行調(diào)查，如果經(jīng)調(diào)查認(rèn)為警察行為不當(dāng)應(yīng)予以紀(jì)律處分的，可以向公安機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)，如果認(rèn)為警察行為可能構(gòu)成犯罪的，則可以轉(zhuǎn)為刑事案件進(jìn)行偵查。