孫昱東

刑事申訴檢察是預(yù)防和糾正刑事司法活動(dòng)錯(cuò)誤的“最后一道關(guān)口”。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革前，刑事申訴檢察部門往往與控告檢察部門屬于一部，通過受理人民群眾訴求并開展刑事申訴復(fù)查工作，從對(duì)內(nèi)制約和對(duì)外監(jiān)督兩個(gè)方面體現(xiàn)其獨(dú)特的司法屬性，[1]刑事申訴檢察部門對(duì)內(nèi)承擔(dān)的制約職責(zé)，包括受理不服人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、撤銷案件及其他處理決定的申訴，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)辦案機(jī)構(gòu)等部門的司法活動(dòng)；對(duì)外部機(jī)關(guān)的監(jiān)督體現(xiàn)在受理不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴。其重要性不言而喻。但一段時(shí)間以來，在刑事申訴檢察機(jī)制實(shí)際運(yùn)行過程中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)往往側(cè)重于司法平衡或維穩(wěn)工作的考慮，刑事申訴檢察法律監(jiān)督機(jī)制未能充分發(fā)揮效力，無法有效實(shí)現(xiàn)構(gòu)建該項(xiàng)制度的“初心”。

有鑒于此，本文將從刑事申訴檢察工作中監(jiān)督乏力的現(xiàn)實(shí)瓶頸出發(fā)，結(jié)合司法改革后檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的訴求，對(duì)打破刑事申訴法律監(jiān)督困境、實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督屬性的有效路徑進(jìn)行討論，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、刑事申訴檢察的職能定位

刑事申訴檢察部門集對(duì)外部監(jiān)督以及內(nèi)部制約職能于一身。檢察機(jī)關(guān)作為憲法、組織法及訴訟法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)自身的司法活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督。美國馬歇爾大法官曾這樣說：“公民自由權(quán)的真正本質(zhì)在于：每個(gè)人在其受到侵害時(shí)，都有權(quán)要求法律給予保護(hù)。政府的一個(gè)首要職責(zé)就是提供這種保護(hù)?！盵2]參見北京大學(xué)法學(xué)院司法研究中心編：《憲法的精神：美國聯(lián)邦最高法院200年經(jīng)典判例選讀》，中國方正出版社2003年版，第17 頁?！坝袡?quán)利則必有救濟(jì)”，基于這一權(quán)利制約體系的構(gòu)建原則，刑事申訴檢察制度正是我國檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和自我監(jiān)督的重要途徑。

根據(jù)《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第6 條[3]《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第6 條規(guī)定：“人民檢察院刑事申訴檢察部門管轄下列刑事申訴：（一）不服人民檢察院因犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)，或者符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第十五條規(guī)定情形而作出的不批準(zhǔn)逮捕決定的申訴；（二）不服人民檢察院不起訴決定的申訴；（三）不服人民檢察院撤銷案件決定的申訴；（四）不服人民檢察院其他訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴；（五）不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴，本規(guī)定另有規(guī)定的除外?！钡囊?guī)定，刑事申訴檢察部門的監(jiān)督職能體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過辦理不服法院生效刑事判決、裁定的申訴案件，通過抗訴以及再審檢察建議兩種方式監(jiān)督審判機(jī)關(guān)糾正冤錯(cuò)案件，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)外監(jiān)督職能；二是通過辦理不服檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性刑事處理決定的申訴案件，通過變更或撤銷原處理決定等方式加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部司法行為的制約。刑事申訴檢察部門作為審判機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督者，對(duì)法院判決、裁定進(jìn)行監(jiān)督時(shí)采用的是全案審查的方式，因此不可避免地也會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的批捕、起訴等前道環(huán)節(jié)進(jìn)行合法性審查，由此也同時(shí)起到了內(nèi)部制約的作用。檢察機(jī)關(guān)在上述批捕、起訴環(huán)節(jié)中，對(duì)于相關(guān)的程序事項(xiàng)和實(shí)體事項(xiàng)均有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，由于這些裁量權(quán)的存在，使檢察機(jī)關(guān)在履行外部法律監(jiān)督職能時(shí)必須兼顧內(nèi)部制約機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和內(nèi)部制約之間，既有區(qū)別，也有千絲萬縷的聯(lián)系。這一職能定位導(dǎo)致刑事申訴相較于公訴、偵查監(jiān)督等而言，具有鮮明的個(gè)性化特征，比如刑事申訴監(jiān)督系由當(dāng)事人申請(qǐng)而發(fā)起；刑事申訴監(jiān)督針對(duì)的是已經(jīng)生效的判決、裁定；刑事申訴監(jiān)督系事后監(jiān)督、靜態(tài)監(jiān)督和被動(dòng)監(jiān)督等。其最大的特征在于：刑事申訴法律監(jiān)督系對(duì)終結(jié)性訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，一旦刑事申訴監(jiān)督終結(jié)，在司法體系內(nèi)判決、裁定的結(jié)論一般便不再具有變更的可能，刑事申訴法律監(jiān)督具有終局性效力，刑事申訴檢察部門也是最為純粹且最應(yīng)具權(quán)威性的法律監(jiān)督部門。

二、刑事申訴檢察法律監(jiān)督的新、老困境

長期以來，通過刑事申訴檢察提出再審檢察建議或者提出抗訴的數(shù)量少之又少，獲得法院改判支持的數(shù)量更是“鳳毛麟角”。近年來，各地檢察機(jī)關(guān)依法糾正了“呼格案”“佘祥林案”等重大冤錯(cuò)案件，但上述案件大多系“真兇再現(xiàn)”或“亡者歸來”型案件，都受到輿論的密切關(guān)注以及我國日益重視冤錯(cuò)案件糾錯(cuò)背景的影響，現(xiàn)有的刑事申訴檢察糾錯(cuò)體系在其中并未完全發(fā)揮應(yīng)有的作用。這一狀況的形成，既有刑事申訴檢察制度固有的內(nèi)源因素，也有司法改革對(duì)刑事申訴檢察業(yè)務(wù)關(guān)注度不足所帶來的外部因素，新、老問題交疊在一起，導(dǎo)致刑事申訴檢察業(yè)務(wù)陷入困境。

（一）刑事申訴檢察制度相關(guān)機(jī)制體制問題

當(dāng)前法治環(huán)境下，我國司法機(jī)關(guān)對(duì)于生效判決、裁定進(jìn)行再審監(jiān)督仍持“謹(jǐn)慎”態(tài)度。司法機(jī)關(guān)包括檢察機(jī)關(guān)在對(duì)確有錯(cuò)誤可能的申訴案件進(jìn)行復(fù)查時(shí)，仍難以完全擺脫對(duì)維護(hù)司法權(quán)威和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等案外因素的考量。從制度設(shè)計(jì)來看，我國刑事申訴檢察制度相關(guān)的機(jī)制體制方面還存在如下問題：

1.刑事申訴辦案制度流程設(shè)計(jì)未盡合理

我國刑事申訴檢察部門辦案的依據(jù)主要是《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》，根據(jù)《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》，刑事申訴檢察部門受理不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴后，經(jīng)復(fù)查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)變更原處理決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長或檢委會(huì)決定。刑事申訴檢察部門受理的不服檢察機(jī)關(guān)處理決定均為終結(jié)性處理決定，即使在司法改革落地，大量檢察權(quán)下放的背景下，作出終結(jié)性處理決定的權(quán)力，絕大多數(shù)仍然需要經(jīng)過三級(jí)審批程序后由檢察長或檢委會(huì)作出。因此，在沒有新證據(jù)、新事實(shí)出現(xiàn)的情況下，由原決定主體作出的處理決定，很難寄希望于其自我否定。

2.刑事申訴案件調(diào)查權(quán)規(guī)定缺乏操作性

刑事申訴案件大多系陳年舊案，其中大部分案件以書面審查為主。此類案件經(jīng)歷較長舊時(shí)間，相關(guān)人證、物證容易滅失，如不能賦予辦案人員一定的調(diào)查取證權(quán)力，則很難發(fā)現(xiàn)新證據(jù)、新事實(shí)，并提出改變?cè)瓫Q定的監(jiān)督意見?！度嗣駲z察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》雖然肯定了檢察機(jī)關(guān)的刑事申訴調(diào)查權(quán)，但未明確檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證的具體方式，也未規(guī)定調(diào)查取證的程序和期限。同時(shí)，《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》作為檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)作出的司法解釋性文件，對(duì)檢察機(jī)關(guān)之外的調(diào)查對(duì)象約束力不強(qiáng)，不易得到法院、公安機(jī)關(guān)或其他被調(diào)查單位的配合。

3.刑事申訴檢察監(jiān)督手段有限，監(jiān)督剛性不足

現(xiàn)行法律法規(guī)均未明確被監(jiān)督單位未采納再審檢察建議和拒不糾正違法的法律后果，在沒有法律法規(guī)強(qiáng)制力支撐的情況下，監(jiān)督效果差強(qiáng)人意，糾正違法通知書以及再審檢察建議剛性不足等問題仍然較為突出。

（二）司法改革對(duì)刑事申訴檢察業(yè)務(wù)關(guān)注不足

自2015年啟動(dòng)新一輪司法改革以來，至今已有五年時(shí)間，改革預(yù)設(shè)的過渡期已經(jīng)結(jié)束。五年以來，在檢察人員分類管理、落實(shí)司法責(zé)任、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等方面做出了巨大的變革，進(jìn)一步優(yōu)化了資源、人員配置，壓實(shí)了司法責(zé)任，有力地推動(dòng)了國家的司法現(xiàn)代化進(jìn)程。但是司法改革對(duì)刑事申訴檢察關(guān)注不足，比如對(duì)刑事申訴檢察權(quán)力未做實(shí)質(zhì)性調(diào)整。改革初期，部分地方對(duì)刑事申訴檢察的業(yè)務(wù)屬性未予充分認(rèn)可，刑事申訴員額配置不足，刑事申訴檢察部門被拆并，傳統(tǒng)刑事申訴檢察職能被分割等，導(dǎo)致刑事申訴檢察工作面臨新的困難。

1.刑事申訴檢察關(guān)鍵性權(quán)力未能下放

司法改革后，各地、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均采取權(quán)力清單的模式，將部分檢察權(quán)下放至檢察官個(gè)人行使，檢察官地位及行權(quán)的獨(dú)立性均有所提高。但綜觀各地權(quán)力清單，對(duì)提起抗訴、支持抗訴以及制發(fā)再審檢察建議等法律監(jiān)督的關(guān)鍵性權(quán)力少有涉及，絕大多數(shù)案件的審批仍然需要通過原有的三級(jí)審批途徑才能實(shí)現(xiàn)，未見將相關(guān)權(quán)力下放檢察官個(gè)人行使的情形。

2.將復(fù)查的刑事申訴案件劃歸原案承辦部門辦理有悖檢察監(jiān)督本質(zhì)

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，刑事申訴檢察職能被拆分。按照最高人民檢察院相關(guān)部門要求，對(duì)確實(shí)存在錯(cuò)誤可能，需要復(fù)查的刑事申訴案件劃歸原案承辦部門辦理。按照這一要求，原案承辦部門完全可能基于維護(hù)原案辦案人員或部門利益而忽視對(duì)刑事申訴案件的辦理，打破了監(jiān)督者與被監(jiān)督者間的界限，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的情形再度有了制度依據(jù)。此外，由于刑事申訴案件類型涉及面較廣，對(duì)于實(shí)體法和程序法都有較高要求，專業(yè)性較強(qiáng)，原案承辦人未經(jīng)專業(yè)教育培訓(xùn)，難以快速、正確承擔(dān)起刑事申訴辦案要求。

3.刑事申訴檢察官的選拔培養(yǎng)機(jī)制存在短板

按照監(jiān)督與被監(jiān)督的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)，刑事申訴檢察官作為“監(jiān)督者的監(jiān)督者”，相較其他辦案部門的檢察官，理應(yīng)具有更高的業(yè)務(wù)水平。由于刑事申訴案件涉及檢、法各機(jī)關(guān)以及諸多內(nèi)設(shè)部門，刑事申訴檢察官還應(yīng)具有較高的案件協(xié)調(diào)能力。同時(shí)，按照刑事申訴“兩見面”[4]“兩見面”機(jī)制是指刑事申訴案件立案前必須與當(dāng)事人見面、結(jié)案后必須與申訴人見面，做好釋法說理及息訴罷訪工作。的工作要求，刑事申訴檢察官還需要有較好的釋法說理能力和群眾工作能力。刑事申訴辦案人員因此理應(yīng)具有較高的綜合業(yè)務(wù)素養(yǎng)。但在司法改革落地后，刑事申訴檢察部門的員額配置少，刑事申訴檢察業(yè)務(wù)大都未被列入一線業(yè)務(wù)，刑事申訴檢察官也未能按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選拔培養(yǎng)，可能導(dǎo)致刑事申訴案件質(zhì)量不高，無法有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、刑事申訴法律監(jiān)督機(jī)制改革路徑

最高人民檢察院于2013年召開全國檢察機(jī)關(guān)第二次刑事申訴檢察工作會(huì)議，會(huì)議明確了“一體四翼”[5]“一體四翼”即以司法辦案和隊(duì)伍建設(shè)為主體，著重從糾防冤錯(cuò)案件、規(guī)范司法行為、深化檢務(wù)公開、開展反向?qū)徱曔@四個(gè)基本方面謀劃和推進(jìn)刑事申訴檢察工作。的刑事申訴檢察工作格局，為如何加強(qiáng)和改進(jìn)刑事申訴檢察工作進(jìn)行了破題，指明了化解刑事申訴法律監(jiān)督困境的主要方向。豐富刑事申訴“一體四翼”工作內(nèi)涵，是當(dāng)前司法改革落地背景下完善刑事申訴法律監(jiān)督機(jī)制的有效路徑。

（一）堅(jiān)持以刑事申訴辦案工作為中心

近年來，司法活動(dòng)中程序公正的獨(dú)立價(jià)值逐漸獲得認(rèn)可，司法機(jī)關(guān)也不斷出臺(tái)各項(xiàng)舉措，規(guī)范案件辦理程序，引入非法證據(jù)排除機(jī)制等，但受我國刑事司法重實(shí)體輕程序“習(xí)慣”的影響，司法機(jī)關(guān)在辦理案件的過程中仍過分注重實(shí)體真實(shí)，在案件審查辦理階段，通常只有可能對(duì)案件公平正義產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的程序問題才會(huì)引發(fā)法律監(jiān)督，在此程序下取得的證據(jù)才能作為非法證據(jù)予以排除。而終審判決生效后，又過分強(qiáng)調(diào)生效裁判的穩(wěn)定性和不容更改性，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)把握過高，制約了抗訴職能作用的發(fā)揮。因此，必須堅(jiān)持以刑事申訴辦案工作為中心，準(zhǔn)確把握刑事申訴法律監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)抗訴職能的發(fā)揮。

從橫向上看，根據(jù)刑事訴訟環(huán)節(jié)來比較，抗訴的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)略低于審判標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及《人民檢察院刑事抗訴工作指引》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)通行的抗訴標(biāo)準(zhǔn)一般要求案件在事實(shí)認(rèn)定以及法律適用方面達(dá)到確有錯(cuò)誤，且導(dǎo)致定罪或量刑明顯不當(dāng)?shù)某潭龋换蚴沁`反重大程序性規(guī)定，可能影響公正裁判的程度。與最高人民法院《關(guān)于刑事再審案件開庭審理程序的規(guī)定》相比，檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的標(biāo)準(zhǔn)與法院再審改判標(biāo)準(zhǔn)基本相同。不同司法環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)的同質(zhì)化，看似為刑事申訴檢察部門復(fù)查刑事申訴案件提供了法定標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)質(zhì)上卻對(duì)糾正錯(cuò)誤司法決定提出了“不合理”的要求，限制了檢察機(jī)關(guān)履行抗訴職能，使一大批可能存在錯(cuò)誤的案件未能進(jìn)入再審審判程序中，為冤錯(cuò)案件的再審改判設(shè)置了不必要的“準(zhǔn)入門檻”，本質(zhì)上與司法改革致力構(gòu)建的“以審判為中心”的刑事訴訟格局相違悖。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦案機(jī)關(guān)屬性和辦案實(shí)際工作需要，在偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間，由松到緊，設(shè)置不同程度的辦案標(biāo)準(zhǔn)。

從縱向上看，分析近年來的糾錯(cuò)案例，抗訴的“門檻”有降低的趨勢(shì)。如2005年安徽省高級(jí)人民法院糾正“佘祥林案”，主要原因系原本認(rèn)定被佘祥林殺害的“被害人”張?jiān)谟裢蝗怀霈F(xiàn)；2016年山東省高級(jí)人民法院糾正“聶樹斌案”，盡管出現(xiàn)疑似“真兇”王書金，但根據(jù)再審判決書，糾正的主要原因系事實(shí)不清、證據(jù)不足以及“原辦案程序存在明顯缺陷，嚴(yán)重影響相關(guān)證據(jù)的證明力”；2014年福建省高級(jí)人民法院辦理的“念斌案”，根據(jù)二審判決書，其中部分辦案關(guān)鍵證據(jù)因取證程序違法或檢驗(yàn)程序違法而被排除，福建省高級(jí)人民法院據(jù)此以事實(shí)不清，證據(jù)不足為由作出無罪判決。從上述一系列案件可以看出，再審改判或無罪判決的標(biāo)準(zhǔn)，從原先的“真兇再現(xiàn)”“亡者歸來”才能糾錯(cuò)，逐步演變?yōu)槭聦?shí)不清、證據(jù)不足也應(yīng)糾錯(cuò)，程序公正的理念已經(jīng)在司法實(shí)務(wù)界發(fā)揮良好的效果，檢察機(jī)關(guān)的抗訴標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適時(shí)作出調(diào)整。

（二）構(gòu)建多元化的法律監(jiān)督工作格局

抗訴是刑事申訴檢察部門監(jiān)督剛性最強(qiáng)的外部監(jiān)督手段，與由審判機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤后主動(dòng)提起審判監(jiān)督程序相對(duì)比，前者在監(jiān)督效果和監(jiān)督時(shí)效性方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，主要適用于生效判決、裁定存在明顯錯(cuò)誤且影響案件公正審理的情形。制發(fā)再審檢察建議則是檢察機(jī)關(guān)在審查不服法院生效判決、裁定刑事申訴案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在可以由審判機(jī)關(guān)啟動(dòng)審判監(jiān)督程序予以糾正的情形，而采取的一種檢察監(jiān)督手段，是抗訴方式的有益補(bǔ)充，具有明顯的協(xié)商性和靈活性，主要適用于相對(duì)輕微的審判違法行為或者是由審判機(jī)關(guān)自行啟動(dòng)審判監(jiān)督更為合適的其他情形。相較于抗訴，再審檢察建議在啟動(dòng)審判監(jiān)督程序方面強(qiáng)制力較弱。根據(jù)最高人民檢察院及部分地方檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)再審檢察建議的案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于抗訴案件數(shù)量，制發(fā)再審檢察建議的案件“再審率和改判率都很高，監(jiān)督效果好”。[6]王士春、李國寶：《刑事再審檢察建議適用之實(shí)證分析、理論思考與制度構(gòu)建——以高檢院刑事申訴檢察廳〈刑事申訴檢察工作調(diào)研報(bào)告匯編〉為基礎(chǔ)》，載最高人民檢察院刑事申訴檢察廳編：《刑事申訴檢察理論與實(shí)務(wù)研究》，法律出版社2014年版，第286 頁。

實(shí)踐中抗訴和再審檢察建議的適用條件并非涇渭分明。一般對(duì)于事實(shí)確有錯(cuò)誤的案件或者出現(xiàn)重大程序違法情形的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用抗訴的方式開展監(jiān)督，而對(duì)于由法院自行啟動(dòng)審判監(jiān)督程序更為合適的案件可以制發(fā)再審檢察建議，如經(jīng)法院復(fù)查后檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行再審的，仍可以按照審判監(jiān)督程序向法院提出抗訴。因此，靈活運(yùn)用抗訴與再審檢察建議等方式，能夠?qū)崿F(xiàn)“剛?cè)岵?jì)”的效果，更有利于實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的。

（三）完善刑事申訴案件異地審查工作機(jī)制

根據(jù)《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第8 條、第9 條、第10 條[7]《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第8 條規(guī)定：“不服人民法院死刑終審判決、裁定尚未執(zhí)行的申訴，由人民檢察院監(jiān)所檢察部門辦理。”第9 條規(guī)定：“基層人民檢察院管轄下列刑事申訴：（一）不服本院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，本規(guī)定另有規(guī)定的除外；（二）不服同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴?！钡?0 條規(guī)定：“分、州、市以上人民檢察院管轄下列刑事申訴：（一）不服本院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，本規(guī)定另有規(guī)定的除外；（二）不服同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴；（三）被害人不服下一級(jí)人民檢察院不起訴決定，在收到不起訴決定書后七日以內(nèi)提出的申訴；（四）不服原處理決定、判決、裁定且經(jīng)過下一級(jí)人民檢察院審查或者復(fù)查的申訴?！钡囊?guī)定，不服法院生效裁判刑事申訴案件由同級(jí)人民檢察院管轄，不服檢察機(jī)關(guān)處理決定刑事申訴案件由作出決定的檢察機(jī)關(guān)管轄（個(gè)別例外情形不予贅述）?！巴?jí)同地管轄”這一制度設(shè)計(jì)容易產(chǎn)生“部門保護(hù)主義”和“地方保護(hù)主義”，同時(shí)也是造成我國“申訴難”的原因之一。針對(duì)這一問題，近年來最高人民檢察院對(duì)刑事申訴案件的管轄制度也不斷嘗試進(jìn)行改革。

2017年10月，最高人民檢察院通過了《人民檢察院刑事申訴案件異地審查規(guī)定》，明確“最高檢發(fā)現(xiàn)省級(jí)檢察院管轄的刑事申訴案件原處理決定、判決、裁定有錯(cuò)誤可能，且具有應(yīng)受理不受理或受理后經(jīng)督促仍拖延辦理，或辦案中遇到較大阻力，或存在回避等法定事由，當(dāng)事人認(rèn)為管轄地省級(jí)院不能依法公正辦理，或申訴人長期申訴上訪可能影響案件公正處理，或其他不宜由管轄地省級(jí)院辦理的情形之一的，可指令由其他省級(jí)院進(jìn)行審查”。[8]鄭赫南：《刑事申訴案五種情形 最高檢可指令省級(jí)院異地審查》，載正義網(wǎng)2017年12月8日， http://www.chin alawinfo.com/News/NewsFullText.aspx?NewsId=88824。刑事申訴異地審查工作機(jī)制的建立完善，將使刑事申訴案件“案件的決定權(quán)與申訴復(fù)查權(quán)相分離”[9]《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第3 條第1 項(xiàng)。這一刑事申訴辦案首要原則得到徹底貫徹落實(shí)，有利于避免原案辦理單位基于維護(hù)單位形象而不能秉公辦理刑事申訴案件的現(xiàn)象。

（四）全面實(shí)施刑事申訴公開審查制度

刑事申訴案件公開審查制度是檢察機(jī)關(guān)在深化檢務(wù)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，引入社會(huì)第三方人員參與辦理案件的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。[10]參見吉樹海、張寶：《四個(gè)方面完善刑事申訴公開審查制度》，載《人民檢察》2015年第16 期。最高人民檢察院修訂后的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》明確規(guī)定：“人民檢察院可以對(duì)案件事實(shí)、適用法律存在較大爭(zhēng)議，或者有較大社會(huì)影響等刑事申訴案件適用公開聽證、公開示證、公開論證和公開答復(fù)等形式的公開審查?！?/p>

申訴案件公開審查制度的本質(zhì)是“一項(xiàng)從對(duì)抗走向合作的協(xié)議”，[11]姚紅文：《博弈論視野下的刑事申訴案件公開審查制度》，載最高人民檢察院刑事申訴檢察廳編：《刑事申訴檢察理論與實(shí)務(wù)研究》，法律出版社2014年版，第237 頁?，F(xiàn)階段該制度的主要問題在于尚未能夠在刑事申訴辦案環(huán)節(jié)做到“宜公開，盡公開”，刑事申訴檢察部門往往選擇部分適合公開審查的案件開展公開審查，對(duì)于一部分存在案件瑕疵、問題的案件難以做到完全落實(shí)公開審查要求。此外，公開審查機(jī)制程序規(guī)則有待完善，如聽證員的選擇條件及程序不明確，聽證員權(quán)利義務(wù)未有規(guī)定，導(dǎo)致可能出現(xiàn)聽證員對(duì)案件參與度不深、發(fā)表意見不準(zhǔn)確或不敢發(fā)表意見，甚至泄露案件秘密的情形。以上問題都亟待改進(jìn)，以保證社會(huì)第三方聽證人員的中立性、權(quán)威性，同時(shí)使刑事申訴法律監(jiān)督工作受到社會(huì)各界更廣泛的監(jiān)督。

（五）推動(dòng)刑事申訴反向?qū)徱暀C(jī)制規(guī)范化、常態(tài)化

按照最高人民檢察院關(guān)于反向?qū)徱暪ぷ鳈C(jī)制的要求，刑事申訴檢察部門應(yīng)當(dāng)就刑事申訴案件審查、復(fù)查過程中發(fā)現(xiàn)的程序瑕疵和實(shí)體問題予以梳理總結(jié)并向相關(guān)部門和機(jī)關(guān)反饋，其中對(duì)于國家賠償案件甚至要求全面落實(shí)“一案一報(bào)告”的專項(xiàng)反向?qū)徱暀C(jī)制。對(duì)刑事申訴、司法救助等項(xiàng)工作還要求制作年度工作報(bào)告，在梳理經(jīng)驗(yàn)做法、匯總典型案例的同時(shí)，也要注重通過報(bào)告發(fā)現(xiàn)原案辦理環(huán)節(jié)中存在的問題。

刑事申訴檢察部門每辦結(jié)一起刑事申訴案件，應(yīng)當(dāng)針對(duì)案件復(fù)查過程中發(fā)現(xiàn)的程序或?qū)嶓w問題及時(shí)反饋給出現(xiàn)問題的辦案部門，同時(shí)動(dòng)態(tài)梳理和總結(jié)一類問題，制發(fā)一類問題通報(bào)，從而避免問題堆積，形成案件質(zhì)量問題的“堰塞湖”。

此外，還應(yīng)當(dāng)保證被監(jiān)督部門將監(jiān)督意見的整改落到實(shí)處。如2018年7月《上海市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于開展檢察建議公開宣告工作的規(guī)定（試行）》中明確規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后，除不能公開的以外，一律要在特定的工作場(chǎng)所，向被建議單位釋法說理，公開宣布、告知、送達(dá)檢察建議，并聽取被建議單位和第三方代表意見建議。”此舉為刑事申訴檢察部門落實(shí)反向?qū)徱暫罄m(xù)督促整改工作提供了借鑒。

（六）強(qiáng)制律師代理刑事申訴案件

2017年最高人民法院、最高人民檢察院、司法部頒布的《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見》，明確實(shí)行律師代理申訴制度。該制度是保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利，提高司法公信的重要途徑。為此，對(duì)于刑事申訴案件，應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制代理。首先，強(qiáng)制律師代理刑事申訴案件有利于防止司法資源浪費(fèi)。多數(shù)申訴人在表達(dá)訴求時(shí)難以簡(jiǎn)明扼要地反映問題，也很難從司法專業(yè)的角度提供切中要害的新證據(jù)和新事實(shí)，更難以從法律思維出發(fā)來提出申訴理由，從而導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。其次，強(qiáng)制律師代理刑事申訴案件有利于為社會(huì)和輿論監(jiān)督參與刑事申訴案件辦理提供恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)。律師作為專業(yè)的法律工作者參與刑事申訴辦案過程，其對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督更有針對(duì)性和及時(shí)性。最后，引入強(qiáng)制律師代理申訴制度，有利于全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，進(jìn)一步完善以審判為中心的訴訟制度改革。

（七）優(yōu)化刑事申訴檢察官遴選機(jī)制

刑事申訴檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)對(duì)刑事申訴檢察隊(duì)伍提出了較高的要求，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視刑事申訴隊(duì)伍綜合素能的提高，要緊跟內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后刑事申訴案件劃歸原案承辦部門辦理的職能轉(zhuǎn)變，加大對(duì)刑事申訴辦案人員的教育培訓(xùn)力度，在有限數(shù)量的刑事申訴復(fù)查案件中抓緊提高案件調(diào)查取證能力、出席再審法庭能力以及刑事申訴審查、復(fù)查法律文書制作能力等。

為了適應(yīng)培養(yǎng)高素質(zhì)刑事申訴檢察官隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)刑事申訴檢察官遴選機(jī)制單獨(dú)作出調(diào)整。就基層檢察院而言，刑事申訴檢察官一般不應(yīng)從檢察官助理中直接遴選，而應(yīng)從刑檢部門的資深檢察官中選拔，并從檢察官等級(jí)以及業(yè)績考核方面予以優(yōu)待；就上級(jí)檢察機(jī)關(guān)而言，由于刑事申訴案件數(shù)量一般呈“倒三角”樣態(tài)分布，刑事申訴檢察官承擔(dān)的案件數(shù)量較基層院更多，應(yīng)當(dāng)設(shè)置較高的員額比例，同時(shí)應(yīng)當(dāng)從同級(jí)院刑檢部門以及下級(jí)院的刑事申訴檢察部門的資深檢察官中遴選產(chǎn)生，以保證辦案質(zhì)效，從而為刑事申訴法律監(jiān)督機(jī)制提供適格的人員保障。