朱二剛 荀思杭 杜天華 孫 俊

(皖南醫(yī)學(xué)院 體育教研室，安徽 蕪湖 241002)

我國1999年進入老齡化社會，預(yù)計到2025年，老年人口將突破3億，到2050年將超過總?cè)丝诒鹊?0%，并步入到1.3人養(yǎng)1個老人的深度老齡化社會階段[1]。隨著我國老齡化進入加速發(fā)展階段，高齡、空巢、失能、貧困等問題短期內(nèi)疊加出現(xiàn)，加之缺乏體力活動的危害已在國際上達成共識，如何應(yīng)對關(guān)系著老年人的幸福生活和國家的長治久安。老年體育作為健康中國建設(shè)的重要組成部分，在應(yīng)對老齡社會挑戰(zhàn)上具有經(jīng)濟、有效、持久的特性，因此，得到了政府和醫(yī)療組織的高度青睞和認可，并出臺了一系列相關(guān)政策來促進老年人的身體、心理健康。我國老年體育政策分布在老齡政策和專門的體育政策之中，關(guān)乎我國全民健身和養(yǎng)老服務(wù)開展的成效，主要指政府通過制定法律法規(guī)和計劃措施，進而保證老年體育發(fā)展目標得以實現(xiàn)的行為準則[2]，其最終目的就是切實保障老年人的相關(guān)體育權(quán)益。黨的十八屆四中全會強調(diào)“加快保障和改善民生……，完善教育、婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)”,《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》要求“突出解決婦女兒童、老年人、殘疾人、低收入者等重點人群的健康問題”?？v觀現(xiàn)有關(guān)于老年體育政策的研究尚存在諸多問題，為此，在借鑒美國老年體育政策可取之處的基礎(chǔ)上，對改革開放后我國老年體育政策的發(fā)展歷程進行梳理，在總結(jié)其演進特征的基礎(chǔ)上，剖析其存在的問題并提出應(yīng)對策略，為相關(guān)部門制定和完善老年人體育政策提供借鑒，進而不斷增進老年人的健康水平和生命質(zhì)量。

1 我國老年體育政策演進的主要特征

通過對我國老年體育政策文獻的收集與整理，發(fā)現(xiàn)1978—2017年間共出臺了102個文件[2]，并且總體上呈現(xiàn)出以下特征：其一，制定主體的范圍不斷擴大。20世紀80年代以老齡委和衛(wèi)生部為主，90年代后全國人大常委會和國家體育總局開始重點關(guān)注，陸續(xù)出臺了《老年人體育權(quán)益保障法》《體育法》等影響至今的政策法規(guī)。進入21世紀，國務(wù)院、衛(wèi)生部、住建部、國家體育總局等不同部門聯(lián)合制定老年體育政策已成為常態(tài)。例如，2015年出臺的《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》就由12個部門聯(lián)合印發(fā)。其二，內(nèi)容更加具體。20世紀出臺的老年體育政策，大多表明政府在政治層面對全民健身的重視，并僅在宏觀上對老年人參與體育活動予以支持。之后，隨著時間的推移，政策也逐漸完善，內(nèi)容上對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費、專業(yè)人才培養(yǎng)及指導(dǎo)、體育組織建設(shè)等作出了具體規(guī)定，為老年體育政策的順利實施提供了切實保障。例如，1999年《關(guān)于加強老年人體育工作的通知》，2012年《進一步加強老年文化建設(shè)的意見》，2015年《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》等文件雖都重視老年人體育健身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在內(nèi)容的表述上由“引導(dǎo)”到“新建”，再到“建設(shè)的標準及途徑、維護的措施”等，力爭通過深入的謀劃讓每個老年人都能享受公共體育服務(wù)的益處。其三，方向上向體醫(yī)融合不斷推進。隨著我國逐步進入深度老齡化社會階段，為落實保健預(yù)防為主的原則，最大程度地減少醫(yī)療成本并維系老年人的身體健康，中共中央、國務(wù)院自2016年起先后出臺了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》《健康中國行動組織實施和考核方案》《健康中國行動(2019-2030年)》等相關(guān)文件，這些文件在策略上將臨床治療、預(yù)防、康復(fù)等進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極推行體醫(yī)融合的老年人疾病管理和健康服務(wù)模式，并為患有慢性疾病和身體殘障的老年人參與體育活動指明了具體的發(fā)展路徑。

2 我國老年體育政策存在的問題

2.1 政策體系不健全

對我國老齡政策和群眾體育政策進行梳理，發(fā)現(xiàn)我國老年體育政策體系建設(shè)雖取得了巨大進步，但由于缺乏頂層設(shè)計，沒有明確的國家級老年體育發(fā)展規(guī)劃，遠沒有達到理想要求。有研究顯示，環(huán)境型政策工具在我國老年體育政策中運用過溢，其中屬于短期生效行為的對策性措施占到39%[3]，雖體現(xiàn)了營造政策環(huán)境的緊迫性和必要性，但鑒于老年體育制度性投入不足，在政策監(jiān)控、評估機制、外部激勵性支持措施等方面的不健全，尤其是對損害老年體育政策推進行為的懲處無明確規(guī)定，導(dǎo)致政策供給嚴重滯后于當(dāng)前的老齡化趨勢[4]。以投入達到134億元的“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”為例，由于缺乏科學(xué)決策的程序，尤其是對建立服務(wù)場所數(shù)目的來源依據(jù)、標準、如何監(jiān)督等缺乏系統(tǒng)說明，很大程度上造成了計劃“分塊分割”局面，最終使得計劃實施限于空談，目標定位更是無法真正落實。另外，我國《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》雖對老年體育事業(yè)有所提及，但從整體上看比較分散，系統(tǒng)性不強，僅局限于“加強對老年人、殘疾人等特殊群體開展體育活動的組織與領(lǐng)導(dǎo)”，即使諸如浙江省、九江市等省市出臺《老年人體育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，但由于缺乏國家級老年體育發(fā)展規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)，并且在執(zhí)行上缺乏配套實施細則，最終影響了老年體育政策戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

2.2 政策操作性不強

進入老齡化社會后，我國制定的一系列老年體育政策，雖體現(xiàn)出一定的綜合性和系統(tǒng)性，但往往較為宏觀，不夠細化和具體，多使用“加強”、“支持”、“保障”、“鼓勵”等倡導(dǎo)性的規(guī)定，表面看似重視老年體育工作，實際上卻對如何實施、誰來實施以及“加強”和“保障”到什么程度缺乏明確規(guī)定，這就必然會導(dǎo)致政策操作性不強，其實施效果也難以量化，容易偏離預(yù)定目標。以《體育法》和《老年人權(quán)益保障法》為例，二者雖都明確了老年人參與體育活動的權(quán)利，但對如何參與，誰來支持老年體育以及老年體育的具體內(nèi)容和實施方式均缺乏細致安排，導(dǎo)致工作的實施缺乏剛性和可控性。另外，我國老年體育政策的表述過于籠統(tǒng)、寬泛，相對來說欠缺科學(xué)數(shù)據(jù)支撐的融合，客觀上為政策的執(zhí)行和評估造成障礙。相比之下，美國老年體育政策的制定注重科學(xué)研究的轉(zhuǎn)化與推廣，具體而言，在充分調(diào)研國民健康成本居高不下、老年運動不足等現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，美國各類大學(xué)和科研機構(gòu)重視個體需求與科研先導(dǎo)，展開豐富的跨領(lǐng)域研究，構(gòu)建出獨具特色的運動指南、活動計劃等，進而推動老年體育活動的順利、有效開展，體現(xiàn)出了政策的具體、可定量化的特點。例如，《健康公民2020》和《美國人體育運動指南》明確構(gòu)建出適合老年人體育活動的具體項目和標準，并制定出42個領(lǐng)域的詳細目標；《國家體育活動計劃》則提出了促進老年人身體活動的具體策略、實施步驟及評估體系，體現(xiàn)出了具體化、可操作性、可控性的特征。

2.3 政策執(zhí)行社會參與不足

從一定程度上講，政策效果達成與否關(guān)鍵在于執(zhí)行。通常來講，政府在我國老年體育政策執(zhí)行中處于主導(dǎo)地位，相應(yīng)地，體育社團和其他社會組織為了生存會更多地依附于政府，缺乏主動進行社會化、市場化運作的積極性，難以成為政策執(zhí)行的主體力量。而政策具體執(zhí)行組織的缺位，必然會導(dǎo)致老年體育政策社會參與明顯不足。因此，我國的體育政策帶有更多的行政色彩而缺乏功力性[5]，加之老年體育政策的預(yù)期效果短期內(nèi)不易被測量，地方政府出于“面子文化”和職位晉升的考慮，會傾向于淺表性執(zhí)行相關(guān)政策，具體表現(xiàn)為重視競技體育而忽視老年體育，并對老年人體育的基本、差異化需求掌握不足，導(dǎo)致供給與需求之間的脫節(jié)。據(jù)調(diào)查，由于不同老年人的體育需求存在很大差異，而體育公共服務(wù)均等化的程度又較低，男、女老年人對公共體育服務(wù)不滿意率分別達到了62.4%、57.2%[6]，很大程度上影響了我國老年體育政策的執(zhí)行效果。同時，當(dāng)前老年體育政策在地方上的執(zhí)行主要依靠體育局來完成，由于缺少其他部門的參與配合，易對政策后期的執(zhí)行產(chǎn)生負面效果，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清和相互推諉的現(xiàn)象，進而影響政策的貫徹與實施[7]。相比之下，美國老年體育政策的實施主體主要以社團、協(xié)會及各級社會組織為主，政府主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，例如《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》中僅有三個政府部門具體負責(zé)執(zhí)行對策，其他實施主體均為社團、協(xié)會或大學(xué)。

2.4 政策制定主體的聯(lián)動性不夠

研究表明，由于學(xué)術(shù)跨界、交叉學(xué)科研究體育的盛行，我國跨部門、跨領(lǐng)域制定老年體育政策已逐漸成為常態(tài)。從理論上講，老齡委、民政部門、老年體協(xié)、社區(qū)等都對開展老年體育負有責(zé)任，但由于職能交叉重疊、職責(zé)劃分模糊、合作機制及溝通平臺薄弱、老年體育工作聯(lián)席會議制度缺失等原因，造成各老年體育政策主體之間存在一定程度的壁壘，難以通過有效的聯(lián)動和問責(zé)機制形成合力，進而制約了政策的有效執(zhí)行。如2013年國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出激發(fā)各類服務(wù)主體活力，但國家體育總局卻不在政策制定主體之內(nèi)。而2015年出臺的《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》，雖是由國家體育總局、發(fā)改委、民政部等12個部門聯(lián)合印發(fā)，但由于缺乏合作分工方面的明確規(guī)定，易出現(xiàn)政策扯皮現(xiàn)象，不能充分發(fā)揮體育在推進健康老齡化中的積極作用。相比之下，美國老年體育及相關(guān)政策的協(xié)調(diào)機制較為完善，體現(xiàn)出對政策的實施步驟和具體進程分工明確的特點。例如《健康公民2020》中明確列出具體行動步驟的時間規(guī)劃，同時細化部門分工進而落實工作計劃，確保每個程序的順利完成?！秶矣媱潱捍龠M50歲以上成年人身體活動》中，列出了組織間的溝通渠道、規(guī)劃、評估標準等6條具體行動建議[8]，保證老年體育政策在實施過程中的效率和效果。

2.5 政策目標群體組織化程度低

健康促進相關(guān)研究顯示，個體行為不僅與其健康信念、體育參與動機、文化背景等有關(guān)，也深受健康促進政策環(huán)境及個體所在組織的氛圍影響。對于老年體育政策而言，其目標群體的組織化程度與政策執(zhí)行效果息息相關(guān)，老年體育目標群體組織化程度越高，越易通過老年社會組織監(jiān)督老年體育政策的執(zhí)行，進而滿足老年人體育權(quán)益方面的訴求，相對應(yīng)地，政府也會自覺轉(zhuǎn)變職能手段，盡力滿足多數(shù)老年人的個體體育利益，切實保障政策目標的實現(xiàn)。目前，我國老年體育政策目標群體組織化程度低，難以形成強有力的社會體育組織力量，加之組織本身創(chuàng)新積極性不足和社會化、專業(yè)人才的匱乏，各級各類老年體育組織無論面對政績壓力的政府還是追逐利益最大化的市場，話語權(quán)都會明顯削弱，難以對政策執(zhí)行主體形成有效監(jiān)督，進而導(dǎo)致政府相關(guān)部門服務(wù)意識差、隨意性較強。相比之下，美國的社會制度及其基本政策決定了其老年體育政策的社會主導(dǎo)特征，因而，其社區(qū)居民高度參與老年人的健康促進活動，非政府、非營利性老年體育組織數(shù)量多、規(guī)模大、資金充裕、運營良好，在法律上與政府部門平等并能參與商討具體社會事務(wù)，能借助自身社會影響力共同推動老年體育的發(fā)展。

3 我國老年體育政策的優(yōu)化建議

3.1 兼顧老年人異質(zhì)性，提升老年體育政策的科學(xué)性和可操作性

我國老年體育政策主要包括一系列戰(zhàn)略性的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件。要完善老年體育政策體系，不僅要從宏觀上提出要求，把控方向，制定有效的老年體育中長期發(fā)展規(guī)劃和具體計劃，更要兼顧老年人異質(zhì)性，對指導(dǎo)、組織、場地及經(jīng)費保障等關(guān)鍵要素出臺配套措施，進而增強政策的針對性和可操作性。具體而言：第一，通過專家決策咨詢論證制度建立需求導(dǎo)向的老年體育專門政策，進而保障政策體系的科學(xué)性，促使其高效發(fā)力。第二，加強政策工具的運用，在注重調(diào)研、數(shù)據(jù)收集和各執(zhí)行部門反饋的基礎(chǔ)上，全面把握老年人的身心特點和體育需求，力爭讓老年體育政策、法規(guī)定期更新，體現(xiàn)其動態(tài)性、連續(xù)性的特點。第三，實現(xiàn)老年體育政策體系宏觀戰(zhàn)略的微觀落實，政府要重視老年人口多元化的特征，將老年人細化為60—65歲、65—70歲、70—80歲、80歲以上等不同群體，進而針對其異質(zhì)化的體育需求，制定包含不同活動項目、方法、標準、注意事項等的活動指南，推動老年體育向科學(xué)型健身轉(zhuǎn)變。第四，借鑒產(chǎn)出性評估為主的政府績效考核模式，明確各個政策主體的責(zé)任權(quán)限，在量化政策目標評估指標的基礎(chǔ)上，完善政策評估體系。同時，積極引入第三方評價主體，減少政策執(zhí)行阻力，不斷提升老年體育政策的質(zhì)量和效果[9]。

3.2 轉(zhuǎn)變政府職能，擴大老年體育政策的執(zhí)行主體

任何公共政策執(zhí)行主體單一化，尤其是政府公共權(quán)力過于壟斷時，缺乏競爭的環(huán)境必然導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低下。隨著我國進入社會主導(dǎo)型體育發(fā)展期，有必要實現(xiàn)老年體育政策執(zhí)行主體的多元化，并提供足夠的扶持和幫助，進而推動老年體育政策的有效執(zhí)行。具體做到：第一，建立以績效管理為核心的老年體育工作保障機制與評價體系，推動政府體育職能從管制向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。第二，擴寬老年體育市場主體的發(fā)展空間，在盡量保證體育服務(wù)公共性的前提下，給予其法律和制度上的保障，進而創(chuàng)造出更多便利的條件和機會，提升其發(fā)展老年體育的主動性。例如，針對促進老年體育消費的政策文件，動員私營企業(yè)投資“銀色市場”和“紅色旅游線路”，在提高老年人生活質(zhì)量的同時，也為其自身的發(fā)展提供契機。第三，提升各級老年體育組織、社會團體等非營利性機構(gòu)的能力，通過與政府、市場、老年本身的相互配合，在滿足老年人體育需求的基礎(chǔ)上，維護并發(fā)展其基本體育權(quán)益。

3.3 建立多元協(xié)商和分工合作機制，實現(xiàn)跨部門多領(lǐng)域協(xié)同

政策的執(zhí)行過程本質(zhì)是多元執(zhí)行主體間利益的博弈和整合。由于我國科層制為主導(dǎo)的行政體制，在老年體育政策的執(zhí)行過程中，民政、醫(yī)療、體育部門分別扮演著生活關(guān)懷、醫(yī)療康復(fù)、體育健身的角色，各政府部門之間不可避免地存在壁壘，加之缺乏及時溝通和協(xié)調(diào)的平臺，長此以往，必然導(dǎo)致政令不通。因此，為了更好地落實和推進老年體育政策，應(yīng)該做到：第一，推動政府為主導(dǎo)的多元協(xié)商機制，協(xié)調(diào)各方利益，充分動員社會資本及組織、老年群體積極參與，進而保持政策執(zhí)行的統(tǒng)一性。第二，在整合多方資源的基礎(chǔ)上，提高不同部門的參與意識和參與能力，實現(xiàn)跨部門、多領(lǐng)域聯(lián)合制定和執(zhí)行老年體育政策，進而發(fā)揮最大的政策效益，為老年人健康促進提供專業(yè)的服務(wù)。第三，建立老年體育工作聯(lián)席會議制度，將老年體育納入到基層政府部門、體育部門、社區(qū)的基本工作之中，并出臺部門間的分工合作機制和具體實施策略。第四，在明確各個體育政策執(zhí)行主體職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上，確立有效的體育服務(wù)問責(zé)制，建立縱、橫部門間的多方聯(lián)動和溝通渠道，及時搜集政策執(zhí)行過程中的反饋信息并進行交流，實現(xiàn)老年體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 創(chuàng)新政策激勵機制，強化老年體育政策目標群體組織化建設(shè)

伴隨著體育改革“法制與規(guī)范化”的不斷深入，我國老年體育政策目標群體卻未在良好的政策環(huán)境下得到長足發(fā)展。面對我國老年體育組織化程度低、整體力量薄弱的問題，需要做到：第一，增強政府自覺貫徹服務(wù)行政的意識和精神，通過政策扶持與激勵機制[10]，落實社會支持主體參與老年人體育工作的優(yōu)惠政策，拓寬老年體育組織發(fā)展的機會和空間。第二，2019年11月，國家發(fā)改委發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2019)》，首次將體育產(chǎn)業(yè)作為48個行業(yè)中的“鼓勵類項目”，并增加了“老年人健康管理和體育健身”1個條目。在此背景下，政府應(yīng)創(chuàng)設(shè)獎勵性措施，吸引專業(yè)社會工作者、高校體育和社會類畢業(yè)生參與到體育社會組織建設(shè)中，鼓勵其在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)個人經(jīng)濟和社會價值。第三，將老年體育服務(wù)納入到政府議事日程，積極推動公共體育設(shè)施免費向老人開放，并推行向社會力量購買體育公共服務(wù)的供給機制，努力構(gòu)建出以體育社會組織為輔助，以社區(qū)為中心，覆蓋全國的老年人體育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[11]。第四，體育社會組織要勇于面向社會，努力超越傳統(tǒng)思維，在主動爭取社會贊助的基礎(chǔ)上，積極開展經(jīng)營創(chuàng)收活動，重視健身測量方法和工具的研發(fā)，進而為老年人群體提供不同種類的服務(wù)，增強自身造血功能。

3.5 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，完善老年體育政策執(zhí)行的監(jiān)督評估機制

實踐證明，為有效預(yù)防政策偏差性執(zhí)行行為，就必須加強政策監(jiān)督和評估，提高執(zhí)行效率。對老年體育政策而言：第一，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，從執(zhí)行源頭加強監(jiān)督制度建設(shè)，賦予相關(guān)體育主管部門更多的權(quán)利，進而建立起立體化、多層次、職責(zé)明晰的老年體育政策監(jiān)督機制。第二，利用媒體的監(jiān)督和引導(dǎo)大眾的功能，將老年體育政策實施透明化，讓老年人充分享有政策知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進而對老年體育政策執(zhí)行效果進行評估。第三，打破政府單一內(nèi)部評估模式，加強評估主體多元化建設(shè)，積極推動第三方評估機構(gòu)對老年體育政策執(zhí)行進行專業(yè)評估[12]，進而在對老年人結(jié)構(gòu)及體育需求動態(tài)監(jiān)測的基礎(chǔ)上，為老年體育提供多元服務(wù)和鍛煉效果評價，并最終為老年體育政策的適時調(diào)整提供支撐。第四，加強醫(yī)療、康復(fù)和體育健身的深度融合，構(gòu)建基于信息溝通平臺的老年人健康數(shù)據(jù)庫[13]，通過醫(yī)務(wù)和體育工作者的共同診治與合作，實時追蹤、評估老年人醫(yī)學(xué)治療和體育鍛煉后的健康狀況，進而不斷完善和改進老年人健康促進政策和具體方案。