董宇彬

（吉林師范大學(xué)歷史文化學(xué)院 吉林 長春 136000）

《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》是1933 年8 月8 日日本內(nèi)閣會議決定和通過的一項決議。該決議以確立“二位一體”體制、“內(nèi)部指導(dǎo)”原則和“總務(wù)廳中心主義”為核心，確定了日本控制、操縱偽滿洲國的基本方針和體制，并以此制定和實施一系列殖民奴化政策，使偽滿洲國成為不折不扣的傀儡政權(quán)。

一、《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》的出籠

中國東北土地廣袤，資源豐富，處在東北亞中心位置，是絕佳的戰(zhàn)略發(fā)展根據(jù)地，日本早已覬覦這塊戰(zhàn)略要地多年。1904 年日本又同當(dāng)時盤踞在東北的沙俄爆發(fā)日俄戰(zhàn)爭，并取得勝利。日本也以日俄戰(zhàn)爭為轉(zhuǎn)折點，演變成一個“既具軍事性、又具有封建性的軍事封建帝國主義國家”[1]，在資源嚴(yán)重匱乏下所產(chǎn)生的利益訴求和軍國主義思想的共同裹挾下，日本開始走上更為積極的擴(kuò)張道路。

日方依托“滿鐵”所經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)和關(guān)東軍的軍事存在，牢牢控制了經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的南滿地區(qū)，但是野心日益膨脹的日本帝國遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足于當(dāng)前的利益。在關(guān)于日本在滿洲地區(qū)的威力存在問題上，以少壯派為主的軍部抱有強(qiáng)硬態(tài)度，如日本參謀本部第二部長建川美次就公開宣稱：“在滿洲惹起事變后，政府若不追隨，就決心發(fā)動政變，使?jié)M洲問題易于解決?！盵2]日本軍部于1931 年6 月炮制了《解決滿洲問題方案大綱》，成為關(guān)東軍進(jìn)行侵略活動的“金科玉律”；1931 年關(guān)東軍發(fā)動“九一八事變”，開始了全面侵占東北的步伐。關(guān)東軍與武裝侵略同時進(jìn)行的是策動“滿蒙獨立”，伙同滿鐵和右翼法西斯團(tuán)體拋出《解決滿蒙問題的根本方策》，宣稱“建立與中國本土絕緣，表面上中國人統(tǒng)治，實權(quán)掌握在我方手里，以東北四省和滿蒙為領(lǐng)域的新滿蒙國家”[3]，這是日本帝國主義執(zhí)意成立偽國的真正意圖。1932 年3 月1 日偽滿洲國成立，溥儀在“建國”后同本莊繁交換的密文，確認(rèn)了“安全發(fā)展必賴貴國之援助指導(dǎo)”[4]，即承認(rèn)日本對東北地區(qū)的殖民統(tǒng)治，也認(rèn)定自身是以日本為宗主的傀儡偽國。關(guān)東軍是作為執(zhí)行日本帝國主義在中國東北侵略殖民意志的急先鋒，對于加強(qiáng)東北的殖民統(tǒng)治方面不遺余力，早在日本政府正式“承認(rèn)”偽滿前，關(guān)東軍就在1932 年6 月炮制出《滿洲國指導(dǎo)要綱草案》，敘述了一整套控制與操縱滿洲國政權(quán)的辦法。在此《草案》的基礎(chǔ)上，日本陸軍省和參謀本部經(jīng)過修改調(diào)整，以《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》的名義呈交內(nèi)閣會議。1933 年8 月8 日，內(nèi)閣會議通過該決議案，所以又稱“八八”決議。縱觀整篇《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》只有短短十四條，可是幾乎涵蓋了對偽滿全方位控制的所有方面，其根本方針是“使?jié)M洲國作為與大日本帝國具有不可分關(guān)系的獨立國家”。在政治上“帝國必須不斷地保持發(fā)揮幕后的指導(dǎo)威力”“在關(guān)東軍司令官兼駐滿帝國大使的內(nèi)部統(tǒng)轄下”“日本人官吏應(yīng)是滿洲國運(yùn)營的核心”“保持以總務(wù)廳為中心的現(xiàn)行體制”；軍事上“保持同關(guān)東軍的聯(lián)系”，但偽滿政府“應(yīng)負(fù)責(zé)分擔(dān)帝國的駐滿軍費(fèi)”；經(jīng)濟(jì)上“確立帝國對世界經(jīng)濟(jì)實力發(fā)展為基礎(chǔ)”“融合日滿兩國經(jīng)濟(jì)”[5]等等，日本帝國主義日后的在滿統(tǒng)治都遵循該要綱的基本內(nèi)容布政施行。

《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》奠定了日本帝國主義對偽滿政策的基礎(chǔ)，是以軍部及關(guān)東軍為首的日本軍國主義控制偽滿洲國的總綱，關(guān)東軍成為支配東北的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，關(guān)東軍司令官正式成為凌駕于傀儡溥儀頭上的偽滿決策者，確立了使關(guān)東軍司令官擁有絕對權(quán)力的“二位一體”制，奉行“日本人是滿洲國運(yùn)營核心”的“總務(wù)廳中心主義”原則為核心，以“獨立平等國家”之名，行“宗主番邦”之實。

二、“四頭政治”向“二位一體”的轉(zhuǎn)化

日俄戰(zhàn)爭后，日本在中國東北設(shè)立了關(guān)東廳、關(guān)東軍、領(lǐng)事館、滿鐵四個統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，分別掌管不同職權(quán)。關(guān)東廳隸屬于內(nèi)閣，聽從總理大臣的直接指揮，是掌管關(guān)東州（今大連）一切事務(wù)的殖民機(jī)構(gòu)；關(guān)東軍是隸屬于陸軍大臣和陸軍參謀本部的對東北實行全面軍事侵略的海外駐軍；領(lǐng)事館隸屬于外務(wù)省，管轄在東北地區(qū)的屬于外務(wù)省的警察機(jī)構(gòu)，從事外交活動，行使領(lǐng)事裁判權(quán)；滿鐵則是日本以南滿鐵路為基礎(chǔ)設(shè)立的“國策會社”，為經(jīng)營南滿鐵路，壟斷附屬工業(yè)部門，對“鐵路附屬地”實行殖民統(tǒng)治。這四個機(jī)構(gòu)共同開拓日本在東北地區(qū)的殖民事業(yè)，被稱為“四頭政治”。它們從多方面、多角度對東北進(jìn)行殖民侵略，相互利用，共同為日本殖民事業(yè)服務(wù)。但這四個機(jī)構(gòu)互不隸屬，各自代表不同部門的利益，在某些方面爭權(quán)奪利，互相競爭。如代表外務(wù)省利益的領(lǐng)事館，就時常對關(guān)東軍奉行武力而忽視外交斡旋的做法不滿?！熬乓话恕笔伦兪顷P(guān)東軍密謀發(fā)動的，并未與領(lǐng)事館足夠溝通，事變發(fā)生后，領(lǐng)事館系統(tǒng)陷入混亂，日本駐沈陽總領(lǐng)事就向滿鐵總裁內(nèi)田康哉抱怨：“如果放任此種行動，則紀(jì)律嚴(yán)明的我軍將失去統(tǒng)制，國家機(jī)關(guān)將從根本上被顛覆?！盵6]四個機(jī)構(gòu)的分散行動有貽誤日本對東北總體戰(zhàn)略可能，尤其在偽滿洲國成立后，日本統(tǒng)治集團(tuán)意識到四頭政治“或為日本對滿政策之癌患”[7]，各自為政不利于殖民統(tǒng)治，所以需要對東北的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)東軍在”九一八”事變前后已經(jīng)演變成一個軍事和政治相雜揉的侵略機(jī)關(guān)，在偽滿成立后迅速膨脹，在日本軍部逐步主導(dǎo)日本政府后，關(guān)東軍實際上是軍閥控制下的利益執(zhí)行者。為鞏固這種政治優(yōu)勢，關(guān)東軍開始游說統(tǒng)一四個機(jī)構(gòu)。關(guān)東軍的愿望在其為主要起草者的《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》通過后得以實現(xiàn)，要綱第三條明確規(guī)定了“關(guān)東軍司令官兼任駐滿大使”，從而取代了領(lǐng)事館在東北的最高外交權(quán)力，“四頭政治“轉(zhuǎn)化為”三位一體”，日本的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)開始由關(guān)東軍主宰，關(guān)東軍不僅有軍事威力，政治威力也開始加強(qiáng)。

滿鐵在鐵路沿線霸占土地，以保護(hù)鐵路為名設(shè)立所謂“鐵道附屬地”，在奉天、撫順、長春等地發(fā)展成占地面積較大的附屬地，成為滿鐵及其他侵略機(jī)構(gòu)進(jìn)行侵略活動的大本營。日本在中國東北的所謂“治外法權(quán)”，已經(jīng)不僅限于外交層面的領(lǐng)事裁判權(quán)，也包括附屬地的警察權(quán)和滿鐵附屬地的行政和財政權(quán)?！稘M洲國指導(dǎo)方針要綱》第十四條規(guī)定“撤銷治外法權(quán)”，表面上是尊重偽滿洲國的“獨立主權(quán)”，樹立“良好信譽(yù)”，可是從撤銷治外法權(quán)一詞前所表述的“逐漸”可見，日本帝國主義是不愿真正放棄在東北的特權(quán)的，反而為了鞏固這種特權(quán)，“三位一體”下的權(quán)力分配也應(yīng)進(jìn)一步集中。1933年日本政府在以《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》第十四條為宗旨的基礎(chǔ)上，修訂《關(guān)于撤銷在滿洲國治外法權(quán)的指導(dǎo)方針方案》，滿鐵的屬地行政權(quán)被移交給駐滿大使也就是關(guān)東軍司令，滿鐵的政治權(quán)力被削弱了。在陸軍的強(qiáng)烈要求下岡田內(nèi)閣成立對滿事務(wù)局，總裁由陸軍大臣兼任。撤銷關(guān)東廳長官一職，將屬于拓務(wù)省的滿鐵收納進(jìn)來，賦予關(guān)東軍司令對滿鐵的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)，這樣滿鐵也完全聽命于關(guān)東軍，關(guān)東軍高級官員又同時兼任日本駐滿機(jī)構(gòu)的高級官員。至此，關(guān)東軍所極力推崇的獨占東北即“二位一體”體制形成了。盡管其他機(jī)構(gòu)在偽滿地方仍有，諸如“全滿各地的關(guān)東廳紛紛召開大會，叫喊確立文官行政”，結(jié)果最后幾乎都是“不得不屈服于關(guān)東軍的安撫與鎮(zhèn)壓”[8]。

“四頭政治”向“二位一體”的轉(zhuǎn)化，是執(zhí)行《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》中所規(guī)定加強(qiáng)關(guān)東軍司令官及關(guān)東軍權(quán)力和話語權(quán)有關(guān)內(nèi)容的重要一步。解決了之前日本中央命令系統(tǒng)在東北地區(qū)發(fā)號施令的混亂狀態(tài)。軍部、外務(wù)、拓務(wù)三個部門爭奪權(quán)力的局面以軍部的完勝而告終，關(guān)東軍司令實則成為擁有軍事權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)的日本在偽滿利益的最高代表、日本帝國主義在偽滿經(jīng)營的代理人。這實際上是日本統(tǒng)治階級在東北地區(qū)進(jìn)行的權(quán)力再分配，從而形成了以軍事威力為支撐、以行政經(jīng)濟(jì)管制為補(bǔ)充的統(tǒng)轄體系。盡管日本帝國主義稱奉溥儀為執(zhí)政，宣稱“以實行君主立憲制為最終目標(biāo)”，可實際上關(guān)東軍司令才是凌駕于“執(zhí)政”頭上的最高決策者，偽滿真正的皇帝。以關(guān)東軍司令為首的日本軍界，挾制以溥儀為頭號傀儡的偽滿政權(quán)進(jìn)行軍人統(tǒng)治。在之后關(guān)東軍實行的一系列舉措來看，偽滿政權(quán)的政治走向即為關(guān)東軍的統(tǒng)治意志，非日系官員及機(jī)構(gòu)也只是政治上的零星點綴。

三、“內(nèi)部指導(dǎo)”原則和“總務(wù)廳中心主義”并舉的統(tǒng)治措施

關(guān)東軍在確立所謂“二位一體”制后，獲得更大的權(quán)力自由，為加強(qiáng)對偽滿政權(quán)的控制，開始進(jìn)行所謂“內(nèi)部指導(dǎo)”，即名義上支持偽滿獨立發(fā)展，實則暗地以人事任免、機(jī)構(gòu)設(shè)立等方式對偽滿各方面進(jìn)行全面控制，以達(dá)到偽滿政權(quán)徹底臣服于關(guān)東軍旨意的目的。早在1932 年溥儀同時任關(guān)東軍司令本莊繁的換文中，第四條就規(guī)定偽滿政權(quán)中任用大量日籍官吏，關(guān)東軍司令對這些官吏有任免權(quán)?！稘M洲國指導(dǎo)方針要綱》毫不避諱地承認(rèn)關(guān)于偽滿政權(quán)“務(wù)須給予積極指導(dǎo)”，且要“通過日本人官吏進(jìn)行實質(zhì)性的指導(dǎo)”，以期控制重要部門。偽滿成立一個月后，日本政府就決議偽滿中央政府的總務(wù)長官、稅關(guān)長、中央銀行理事等七十一個重要職位“必須任用日本人”[9]，官吏來源多為關(guān)東軍軍人轉(zhuǎn)任和滿鐵社員充任。如原關(guān)東軍統(tǒng)治部部長駒井德三就任偽國務(wù)院的首任總務(wù)廳總務(wù)長官，滿鐵鐵道部科長森田成之就任偽交通部總務(wù)司長等。到《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》推出后的第一年，日本人官吏占偽滿官吏總數(shù)的比例已經(jīng)超過一半，從中央到地方，無處不充斥著日本人官吏，日籍官吏代表日本帝國主義意志深入到偽滿政權(quán)中。以關(guān)東軍司令官為最高決策者，以各級日籍官吏為枝干的龐大日本人官吏網(wǎng)以“內(nèi)部指導(dǎo)”為名統(tǒng)治偽滿十四年，嚴(yán)密的日本人官吏組織網(wǎng)也達(dá)到了《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》中“日本人應(yīng)是滿洲國運(yùn)營的核心”的目的。

總務(wù)廳是偽滿國務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)，作為國務(wù)總理的“幕僚機(jī)構(gòu)”，處理國務(wù)總理主管的“機(jī)密人事、主計、需用等事項”，“在總務(wù)長官的輔佐下，由總務(wù)廳處理各部統(tǒng)轄的事務(wù)。”[10]，它是日本國策施行到偽滿洲國的中樞，可以將統(tǒng)治意圖直接下發(fā)執(zhí)行。而總務(wù)廳又由關(guān)東軍主管對滿政策的第四課統(tǒng)轄，所以總務(wù)廳實際上就是關(guān)東軍在偽滿中央政府的代言人?？倓?wù)長官由日本人充任，有權(quán)代理國務(wù)總理。在中央各部有總務(wù)司，地方上各省官署也設(shè)立總務(wù)廳，市有總務(wù)處，縣旗有參事官，一套從中央到地方的總務(wù)體系結(jié)合大量日本官吏，緊緊束縛了偽滿政權(quán)。從執(zhí)政、總理到總長、省長、縣長，這些中國人擔(dān)任的“滿系官員”都是徒有虛名的傀儡而已?！稘M洲國指導(dǎo)方針要綱》規(guī)定：“便于統(tǒng)制起見，決定保持以總務(wù)廳為中心的現(xiàn)行體制?！边@標(biāo)志著總務(wù)廳中心主義的正式出臺。在總務(wù)廳中心主義出臺后，出現(xiàn)了這樣一個怪現(xiàn)象：“在中央作為國務(wù)院下屬的總務(wù)廳反過來指揮國務(wù)院，總務(wù)長官反過來指揮總理，總務(wù)司指揮各部；地方上總務(wù)處、參事官指揮市縣旗政權(quán)?！盵11]總務(wù)廳中心主義一直是偽滿洲國的獨特而且最為重要的政治特征，偽滿行政都是以圍繞著總務(wù)廳中心主義而進(jìn)行的。這種情況在地方上更為明顯，如偽安廣縣第二任縣長王豫順，“只能管轄一些如民生、體育、衛(wèi)生等日本人無暇過問的事務(wù)，其余全聽參事官齋藤指揮，終日無所事事，抽大煙，打麻將?！盵12]

《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》規(guī)定了各部門應(yīng)奉行“總務(wù)廳中心主義”“國務(wù)會議”“火曜會議”則是一種具體政策的補(bǔ)充形式?！皣鴦?wù)會議”出席者有總務(wù)長官和各部大臣，偽國務(wù)院《官制》規(guī)定一切重要決策由國務(wù)會議表決，可實際上一切決策在呈交給國務(wù)會議前都已經(jīng)討論完成，國務(wù)會議只不過是一個有名無實的假會議。實際上掌握決策的是由日本人擔(dān)任的總務(wù)長官、次長。關(guān)東軍第四課課長召開的“火曜會議”，它的設(shè)立沒有明文規(guī)定，但還是在實際運(yùn)營中已經(jīng)成為常設(shè)會議，是真正的內(nèi)閣會議，實際上火曜會議上通過的議案，在國務(wù)會議上被修改的連一件也沒有。[13]以總務(wù)廳中心主義為軸的“火曜會議”連同總務(wù)廳、總務(wù)司形成偽滿中央政權(quán)的統(tǒng)治體系，銜接關(guān)東軍，形成完整的日本官吏主導(dǎo)控制操縱的中央政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的架構(gòu)。

偽滿實行帝制后，中央到地方的機(jī)構(gòu)發(fā)生了重大改革，總務(wù)廳從起初的四處擴(kuò)展為企畫、主計、法制、人事、統(tǒng)計、弘報、地籍整理局七處。七處長官除職權(quán)作用甚微的統(tǒng)計、地籍整理局長官為滿系官員外，其他各處長官均由日本人充任。[14]各處實際上涵蓋了國務(wù)院其他部門的職能，并連同各部總務(wù)司聯(lián)合主宰，成為掌握國政的核心。總務(wù)廳真正成為偽滿真正的“國務(wù)院”，尤其在鄭孝胥去職，張景惠接任后，總務(wù)長官也正式取代總理職權(quán)，成為偽滿真正的總理，并配合關(guān)東軍安插在溥儀身邊的日本人吉岡安直，共同挾制著偽“宮廷”和偽中央政府。

次長制是總務(wù)廳中心主義為適應(yīng)形勢而進(jìn)行完善的措施。1937 年日本全面侵華后，為進(jìn)行更為徹底的統(tǒng)治，開始進(jìn)行“行政大改組”，這是在歷次改革中規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最全面的一次，核心是實現(xiàn)”絕對的總務(wù)廳中心主義”[15]。在中央精簡機(jī)構(gòu)，將國務(wù)院原有的九部縮減為六部，總務(wù)廳部門數(shù)量不減反而增加審計局的行政管理職權(quán)。各部的總務(wù)司、各省的總務(wù)廳、市總務(wù)處、縣旗的參事管一律裁撤，長官改任所在部門的次長、副縣長，實際上是將這些日本官吏升格，名副其實地總攬權(quán)力，“滿系”正職長官完全成為了擺設(shè)。有些部門如祭祀府總裁、間島省省長一類的正職更是由日本人直接充任，連任用滿系正職這樣的點綴都棄之不用，足見日本殖民東北的公開化和野蠻化。從中央到地方以“總務(wù)廳中心主義”為核心的“總務(wù)制”，通過行政改革演變?yōu)椤按伍L制”后，“總務(wù)長官的統(tǒng)治力得以完善強(qiáng)化，增強(qiáng)總務(wù)廳的統(tǒng)治權(quán)限，提升控制權(quán)力，一個更加鞏固高效的集權(quán)體制建立起來?！盵16]

綜上所述，《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》是調(diào)和統(tǒng)一日本帝國主義在滿機(jī)構(gòu)，貫徹侵略意圖的一份決議，其出臺后，衍生了的“二位一體”“內(nèi)部指導(dǎo)”“總務(wù)廳中心主義”等統(tǒng)治方針和舉措。這說明偽滿一開始就是以傀儡國家的姿態(tài)誕生的，是日本帝國主義妄圖逃避侵略罪責(zé)，為侵略披上合法合理的外衣，且應(yīng)關(guān)東軍強(qiáng)烈要求而成立的由關(guān)東軍主導(dǎo)的“軍政國”。[17]所謂“王道政治”是“日滿一德一心”下的虛假映像，它的建立就注定了它的失敗。