施旖旎，苗 國

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210098； 2.江蘇省社會科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院，江蘇南京 210098)

改革開放以后，中國農(nóng)村和城市的住房政策仍然是分開的。根據(jù)中國家庭金融調(diào)查中心的分析報告，2017年，中國城鎮(zhèn)家庭住房自有率超過80%。盡管屬于“超級住房自有率”國家，但需要認識到，住房自有率的統(tǒng)計往往排除了城市流動人口[1]。然而，中國的城市化是以城市人口增長為基礎(chǔ)的，無論是以城市侵占原農(nóng)村地區(qū)的形式，還是以人口遷移流入的形式，在原戶籍人口住房自有率較高而“新”城市人口有基本住房購置需求的背景下，城市居民內(nèi)部的住房需求也產(chǎn)生了較大分化，剛需、改善、投資的分類在房地產(chǎn)市場的主流媒體話語中流行，這種分化在政府對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控的政策話語中也有所體現(xiàn)。在中國，“國家創(chuàng)造了房地產(chǎn)市場得以運行的種種初始條件，如果沒有國家的培植、操作和推動，房地產(chǎn)市場不可能啟動，更不可能形成”[2]。國家不僅是土地和住房市場化的第一推動力，而且也深度參與房地產(chǎn)市場的運行，形塑著市場形態(tài)及其運作機制。1998年住房制度改革以后，學(xué)術(shù)界對住房調(diào)控政策的研究主要聚焦于兩方面：一是從中央和地方的關(guān)系視角研究調(diào)控過程中存在的博弈[3]；二是探究調(diào)控政策的實施效果及優(yōu)化方案[4]。

對于調(diào)控政策的歷時演變，通常只是在研究背景中稍作提及，或是從整體層面進行評價。如，易斌認為，中國政府實施的調(diào)控政策大致可以分為住房需求抑制和土地供給調(diào)節(jié)兩種類型[5]；周義等進一步指出，以往調(diào)控政策主要集中在“需求端”發(fā)力[6]。類似地，趙方杜等也指出了城鎮(zhèn)住房政策中的“需求治理”趨勢，并以住房保障體制建設(shè)為界，將1998年后的需求治理劃分為兩個階段：1998—2007年是住房貨幣化改革與需求釋放階段，2007年以后的住房政策是糾偏與需求分治階段[7]?！靶枨蠓种巍焙芎玫乜偨Y(jié)了當(dāng)下住房政策的特點，但是，當(dāng)前住房政策中的需求分治并不局限于對市場需求和保障需求分而治之，市場需求內(nèi)部也發(fā)生了分化，如基本居住需求、改善居住需求、住房投資需求等，調(diào)控措施也相應(yīng)發(fā)生了演變。筆者認為，將住房需求簡單二分為市場型需求和保障型需求會忽視政策文本中市場型需求內(nèi)部的分化。本研究聚焦調(diào)控政策如何識別住房市場內(nèi)的需求并將其分類，由此產(chǎn)生了怎樣的話語并制定出了怎樣的具體措施，在此基礎(chǔ)上，探析住房需求調(diào)控政策特征和演變的內(nèi)在機制。

一、投資需求：從正面引導(dǎo)到負面聯(lián)想

“保護房地產(chǎn)投資者利益，抑制房地產(chǎn)市場投機”[8]和“合理規(guī)范投資行為，堅決抑制投機炒作”[9]這兩個表述于2005年分別出現(xiàn)在北京和上海的房地產(chǎn)調(diào)控政策文本中。其中表達出的對房地產(chǎn)投資行為的態(tài)度與2010年之后的調(diào)控文本中的態(tài)度有顯著不同，最典型的表述如“進一步有效遏制投機投資性購房”(國辦發(fā)〔2011〕1號)、“堅決抑制投機投資性購房”(國辦發(fā)〔2013〕17號)。細讀這兩組表述，至少可以體會到兩點：一是對投資性購房的態(tài)度經(jīng)歷過從保護、合理規(guī)范到遏制、堅決抑制的過程；二是投資和投機在住房政策文本中經(jīng)歷了從區(qū)別對待到一視同仁的變化。

在1998年住房市場化改革全面啟動之后，國家鼓勵居民市場化購房，此后10年也基本保持保護個體投資者的政策取向。在21世紀的最初幾年，房地產(chǎn)投資和房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，雖然國家當(dāng)時已經(jīng)意識到部分地區(qū)出現(xiàn)房價上漲過快和高檔住宅空置較多等問題[10]，但并沒有直接提出要打擊投資性購房或投機性購房行為，而是希望通過擴大低價位住房的供給來解決住房市場中出現(xiàn)的問題。這既表現(xiàn)在信貸政策調(diào)整中對“二套房”的認定十分模糊，也表現(xiàn)在對首付款比例和貸款利率的要求也只含糊地表示“應(yīng)適當(dāng)提高”。究其原因，從依賴福利分房到個人市場購房，市場購房的觀念尚未深入人心，房改早期商品住宅的財富效應(yīng)也尚未凸顯，是國家希望大力促成個人和家庭也發(fā)揮住房投資主體作用這一明確定位的要求。因此，在這個時期，地方政策文本中體現(xiàn)出對住房投資者的保護態(tài)度(1)當(dāng)下，在一二線城市購房不僅需要大量資金,還需要經(jīng)過嚴格的戶籍資格審查，但在房地產(chǎn)市場化進程早期，在一些一線城市卻有購房送戶口的“福利”，兩者的反差可以反映出中國住房政策轉(zhuǎn)變之劇烈。。

在2004年全國商品住房平均價格年增幅超過18%之后，中國房地產(chǎn)市場進入頻繁的政策調(diào)控時期(圖1)。幾乎每一次抑制“炒房”和“投機性購房”的紅頭文件密集出現(xiàn)都是在房價經(jīng)歷暴漲(年增長率超過15%)的后一年。2010年的紅頭文件數(shù)甚至超過100份，雖然其中很多是地方政府在轉(zhuǎn)發(fā)同一份重要文件——《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知(國發(fā)〔2010〕10號)》(后文稱“國十條”)。正是從這一年開始，住房投資和投機在政策文本中不再受到區(qū)別對待，在“進一步有效遏制投機投資性購房”“堅決抑制投機投資性購房”等表述中，“投資”和“投機”兩種需求不再受到區(qū)別對待，而是同義復(fù)用式地并列，都成為“抑制”對象。

圖1 抑制投資需求的紅頭文件年代分布及房價年增幅情況(數(shù)據(jù)來源：基于2018年01月26日在中國知網(wǎng)(CNKI)中國政報公報期刊文獻總庫搜索獲得，房價增速由國家統(tǒng)計局歷年全國住宅商品房平均銷售價格整理計算而成。)

政府不再區(qū)別對待投資和投機的原因在于，住房市場化進程從產(chǎn)權(quán)化、產(chǎn)業(yè)化進入了金融化階段[11]，住房資產(chǎn)不僅更加凸顯為社會貧富分化的標志[12]，而且日益成為貧富分化加劇的重要機制[13]。在制度性融資可能性與職業(yè)穩(wěn)定性、可預(yù)期收入、已有資產(chǎn)狀況緊密相關(guān)的背景下[14]，體制內(nèi)工作者、高收入者、更多資產(chǎn)擁有者，更可能通過金融杠桿購房，從而進一步擴大貧富差距，普通流動人口的自住需求的滿足顯得更加不易，因此，考慮到社會穩(wěn)定性，投資需求也一并列為打擊和抑制對象。另外，經(jīng)過幾輪房價上漲之后，像以往的溫州炒房團那樣買下一層樓或一棟樓的購房行為鮮見，這意味著明顯的攻擊靶子已難以尋覓。同時，以個人和家庭為單位的投資(投機)行為更為普遍，而以個人和家庭為單位購置多套房到底屬于投資還是投機在具體實踐層面難以嚴格界定。

投資、投機和炒房之間的區(qū)別和聯(lián)系是什么？政策文本并未給出詳細解釋和說明，倒是《人民日報》曾在“民生三問”提出“哪些行為算炒房”的疑問[15]，在記者與專家的對話中，炒房被定義為“買的目的是為了賣”，“炒房”與“投機”對應(yīng)起來，同時與“住房投資”區(qū)分開。此外，專家還指出，買賣之間的用途可以作為區(qū)分“炒房”和“投資”的標準，即空置不出租算作炒房，出租則算作投資。

然而，購買目的和用途的假設(shè)總是難以站住腳。不僅動機具有即時性和易變性，用途也具有易變性。Hertz對投資和投機二分的解讀頗具啟發(fā)，她認為，這種具有等級的二分是現(xiàn)代性意識形態(tài)的結(jié)果，正是現(xiàn)代性讓我們執(zhí)著于這樣一種本體論，即物質(zhì)、社會和語言是完全分離的甚至不可通約的領(lǐng)域，而市場只有對“社會”進行驅(qū)逐才能穩(wěn)步前進[16]。在Hertz看來，投資和投機正對應(yīng)著柏拉圖的摹本和擬象，投資依賴于頭腦中關(guān)于商品和服務(wù)的實體經(jīng)濟想象，而投機不是基于對實體經(jīng)濟的想象，而是基于人們對別人感知現(xiàn)實情況的看法，即基于想象的想象。正是在這個意義上，投機比投資顯得更加缺乏實體經(jīng)濟的現(xiàn)實參照，更加遠離物質(zhì)世界，這繼而意味著一種潛在的道德本體論，即投資高于投機。

政策文本中對“投資投機”的并列使用，本身可以將道德意味上對投機的排斥遷移擴展到投資?！俺捶俊钡碾[喻也發(fā)揮著類似作用。盡管市場經(jīng)濟的顯著特點是允許自由買進賣出，但在中國計劃經(jīng)濟時期，“投機倒把”可能成為政治錯誤。傳統(tǒng)文化中的“炒”也具有一定貶義色彩，“炒”所講究的快速與“欲速則不達”“水滴石穿、積少成多、厚積薄發(fā)”“不可急功近利、急于求成”這些被傳統(tǒng)文化賦予了正向價值的觀念相背離[17]。盡管政策文本并未真正區(qū)分投資性購房、投機性購房和炒房等概念，但投機和“炒”與社會主流價值觀中負面意義的吻合本身便發(fā)揮著輿論抑制作用。

二、“剛性需求”：市場經(jīng)濟的目的

在反對房地產(chǎn)投資投機需求的同時，聲稱“保護剛性需求”的輿論也開始興起。雖然城市住房調(diào)控政策一直對首套自住住房購房者較為友好，且政府也在2007年首次明確要將解決城市低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務(wù)職能。但是，政府話語中將住房市場中的需求劃分出剛性需求和投資投機需求，并對不同需求賦予不同的道德意涵，是2010年左右的事。

“房屋是一個剛性的需求”[18]，是2011年2月時任國務(wù)院總理溫家寶在公開交流中提出的[18]。剛性需求，最初是經(jīng)濟學(xué)術(shù)語，是指在商品供求關(guān)系中受價格影響較小的需求，與彈性需求相對。將房屋視為剛性需求，這是一種隱喻，其與自有住房意識形態(tài)一脈相承，在某種程度上否定了其他住房擁有狀態(tài)的價值，如私人租賃、公共租賃，也為“租購不同權(quán)”的住房相關(guān)配套制度提供了遮羞布。中國的公共政策給住房所有權(quán)賦予了遠超越居住功能的價值，如子女教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保障等基本公共服務(wù)享有權(quán)。正是由于諸多隱性制度的存在，移居者不得不多地購房才能安排和落實自己的家庭生活[19]?！皠傂孕枨蟆痹捳Z把城市的住房定位為一種必需品，定位為一種不管價格高低都需要購買的商品。這種話語隱性地驅(qū)動著人們增加住房消費，而讓“租購不同權(quán)”相關(guān)制度落在反思之外。

在強調(diào)“剛性需求”的公開交流中，溫總理還表示：“只要我們把群眾放在心上，我們一定會實現(xiàn)調(diào)控目標?！盵18]這里的調(diào)控目標，指的是“使房價能夠保持在一個合理的價位”。為了實現(xiàn)這一調(diào)控目標，開發(fā)商和投資投機需求都是政府旨在調(diào)控的對象?！澳銈儜?yīng)該對社會盡到應(yīng)有的責(zé)任。你們身上也應(yīng)該流著道德的血液?！边@句話是總理對房地產(chǎn)開發(fā)商說的，他同時還表示：“要下決心毫不動搖地抑制投資和投機性住房需求。采取經(jīng)濟和法律手段，以及必要的行政手段，主要是用差別化貸款利率、稅率以及土地供應(yīng)政策?！盵18]這些話語不僅讓開發(fā)商在道德層面與普通剛性需求購房者對立起來[20]，也使投資投機性需求成為剛性需求的對立面，暗示開發(fā)商和住房投資投機者的利潤都是以剛需購房群體的利益為代價的。

剛需話語使得地方政府可以通過政策來監(jiān)管誰可以進入房地產(chǎn)市場，從而大力介入地區(qū)房地產(chǎn)市場成為可能[20]?？梢哉f，剛需話語重申了社會主義市場經(jīng)濟的“社會主義”意涵，強調(diào)了“市場經(jīng)濟”的最終目的是提高廣大人民群眾生活水平，由此國家可以制訂各種政策對“市場經(jīng)濟”進行調(diào)節(jié)和控制。

三、具體調(diào)控措施中的剛性需求與投資需求

在2010年以前，對住房需求的調(diào)控主要是以經(jīng)濟手段為主，具體表現(xiàn)為最低首付款比例和按揭貸款利率調(diào)整。2003年，住房限貸政策開始登上歷史舞臺，但此后幾年的限貸政策更多的是象征性的，大多數(shù)時候，最低首付款比例都只有20%和30%。在銀行和開發(fā)商的共同“努力”下，市場上甚至存在“零首付”現(xiàn)象[21]。這種“努力”是與“居民住房業(yè)上升到經(jīng)濟增長點”的地位分不開的。在個人住房貸款業(yè)務(wù)上升為重要發(fā)展戰(zhàn)略地位的背景下，住房投資之路基本暢通無阻。然而，2010年不僅首次出現(xiàn)了“暫停發(fā)放住房貸款”的明確規(guī)定，“限購”也首次登上調(diào)控的歷史舞臺：“地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)”。限購政策出臺意味著，限貸所無法限制住的那些資金雄厚的購房者，也會面臨購房套數(shù)的限制。

也是從2010年開始，地方政府在制訂住房調(diào)控政策方面的自主性增加。與其說是自主性，不如說是對地方政府穩(wěn)定房價工作考核問責(zé)制的開啟?！笆〖壵摽傌?zé)、城市政府抓落實的工作責(zé)任制”此后不斷得到中央政府重申。地方政府自主性的增加，實質(zhì)上是因為城市間房價分化日益嚴重。如果把目光放在2010年至今房價平均漲幅最高的2016年，可以明顯看到房價變動的嚴重分化：在8%的大中城市房價同比漲幅超過30%的同時，有7%的城市見證了負增長，還有40%的城市同比漲幅不到5%(圖2)。

圖2 2016年11月70個大中城市新建商品住宅價格同比增長幅度(資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2016年11月70個大中城市新建商品住宅價格指數(shù)總結(jié)繪制而成。)

N市是2016年11月同比漲幅超過40%的城市之一。若分析其2010年以后的限貸政策變化(表1)，有兩點是顯而易見的：一是歷年限貸政策中都存在“首套房”與二套房的劃分，“首套房”的最低首付比例通常只需三成，而第二套最低在五成左右；二是隨著時間推移，限貸標準越來越細化，“首套房”中不僅區(qū)分出了“首次購買”和“首套住房”，“已擁有1套住房”的情況也根據(jù)貸款狀況做了進一步的分類處理。總體上表現(xiàn)出對首套房需求的友好和對多套房需求的抑制。

表1 N市歷年住房限貸政策一覽表

然而，更加細致地檢視之后便會發(fā)現(xiàn)“剛需”概念的不穩(wěn)定性及調(diào)控的反復(fù)性。盡管有首套房和二套房之分，但所謂“首套房”，政策嚴厲時是在全國范圍內(nèi)城市中的首套房、在該城市的首套房，而政策放松時卻可以是使用房貸的首套房、房貸結(jié)清后的首套房。這就意味著那些本應(yīng)被視為在該城市有剛性購房需求的群體，如有房貸記錄而實際上沒有住房家庭、在其他城市有住房的家庭，有時是在政策保護之列，而有時卻又在限制之列。而那些本可以視為投資需求的購房群體，如未使用房貸的購房群體、結(jié)清貸款的購房群體，他們有時卻享有剛性需求群體所享有的權(quán)利。

與限貸政策類似的是，限購政策雖然在總體上表現(xiàn)出對無房群體的友好和對購買多套房的限制，但實際上并不能完全等同于對剛性需求的保護。不同城市、不同區(qū)域、不同時間對“首套房”的不同認定實際上是在解構(gòu)“剛性需求”概念。在戶籍、購房套數(shù)、貸款次數(shù)、學(xué)歷、技能悉數(shù)成為門檻標準時[22]，地方政府也在生產(chǎn)著特殊的“剛性需求”群體，在這個生產(chǎn)過程中，城市中普通的外來務(wù)工人員往往又被排除在“剛性需求”群體之外。此外，一些大城市還采取了旨在維護剛需購房者的限價政策，這一政策的確產(chǎn)生出了遠低于周邊二手房價格的限價房，然而這些限價房的總價之高和首付成數(shù)之高卻只能讓廣大剛需購房者望洋興嘆。悖論是，限價房反而成為投資群體爭相搶購的“福利房”。

與此同時，在那些同比漲幅低于5%的城市卻上演著很不一樣的故事。在一二線城市密集出臺調(diào)控政策時，他們卻競相貼出“不限購、購房正當(dāng)時”的標語以吸引購房者，為去庫存絞盡了腦汁。在這些城市，不再有剛性需求群體和投資群體之分，只要有購房需求，不管這種需求是剛性的還是彈性的，無一不受到當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商的歡迎。

具體調(diào)控措施的特點和演變表明，對剛性需求的保護和對投資需求的抑制在時間和空間上都不是一以貫之的，而是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要和地方發(fā)展策略調(diào)節(jié)的。在“因城施策”階段的調(diào)控政策中，地方政府在調(diào)控市場需求方面既表現(xiàn)出被動性，也表現(xiàn)出明顯的主動性。被動性體現(xiàn)在抑制投資需求方面，而主動性則體現(xiàn)在“人才落戶”等變通政策上[23]，以變相增加城市“剛性需求”群體。這是地方政府“以地謀發(fā)展模式”[24]的突出表現(xiàn)。

四、結(jié)論與討論

中國城市住房需求調(diào)控政策的演變表明，簡單地將住房需求劃分為保障型需求和市場型需求并不足以闡明國家在調(diào)控和滿足住房需求方面的角色。如果說對市場需求與保障需求的分治始于2007年，那么可以說對市場需求內(nèi)部的分治始于2010年。住房制度改革的初期目標主要是解決社會主義經(jīng)濟內(nèi)部的問題，即不可收回的住房投資和住房短缺[25]，因此，國家采取了商品化的住房供應(yīng)政策，并在需求側(cè)對家庭的住房投資進行鼓勵。隨著房價上漲和保持房地產(chǎn)市場健康運行的壓力增大，政府在房地產(chǎn)市場扮演企業(yè)家和經(jīng)營者角色之外，也開始扮演正義仲裁者角色，投資需求與投機需求一道被設(shè)定為抑制對象，而剛性需求被建構(gòu)成與社會主義市場經(jīng)濟目的相一致的需求。然而，盡管對房地產(chǎn)市場需求的強有力干預(yù)是以“保護剛需群體利益”的名義進行的，但實際的調(diào)控政策并不總是有助于實現(xiàn)這一目標。

剛性需求與投資需求的劃分并非是簡單的二元分類，而是暗含著一種等級秩序，后者在政策話語中的正當(dāng)性逐漸讓位于前者，也隨著城市發(fā)展需要若明若暗。這一分類在時間和空間上的變通邏輯，解構(gòu)了兩者之間看似涇渭分明的分界線，而變通之根源在于土地作為城市政府資本積累主要工具與住房具有保障勞動力再生產(chǎn)基本需要之屬性間的矛盾。也正因為這一矛盾的存在，改善需求在政策文本中極少被直接提及，在具體政策中是被視為投資還是被視為剛需、進而是抑是揚則因時而異、因城而異。而對住房需求的幾輪調(diào)控及其與房價漲跌之間呈現(xiàn)出的某種規(guī)律性，可能引發(fā)意外后果。在房地產(chǎn)界資深人士的眼中，住房市場淡季和旺季的開始和結(jié)束都是以調(diào)控政策的風(fēng)向轉(zhuǎn)換為標志。限購限貸、利率上浮是淡季開始的號角，而限購限貸解除、“利率一個月降一次”等救市信息則是旺季開始的號角?？梢姡》啃枨笳{(diào)控政策變通邏輯的顯現(xiàn)，反而成為住房投資(投機)者的重要“市場”信息。這樣的意外后果，呼吁城市住房調(diào)控政策建基于更加治本而長效的機制。