肖新喜

引 言

在我國進入讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的新時期，中央適時提出了“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的政策要求(以下簡稱“利益兼顧機制”)。雖然我國2019年修訂的《土地管理法》的土地征收補償制度已據(jù)此做了相應(yīng)修改，但依然存在不盡如人意之處。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《十九屆四中全會決定》)指出“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟”。因此，我國農(nóng)地征收補償制度的進一步完善應(yīng)貫徹《十九屆四中全會決定》關(guān)于集體所有權(quán)改革的政策要求，在落實“利益兼顧”理念的同時，將集體產(chǎn)權(quán)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家的治理優(yōu)勢。本文著重從征收補償標(biāo)準、宅基地使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)補償路徑、集體征收補償款分配等三個方面分析現(xiàn)行規(guī)定，提出征收補償制度的完善建議，以期為落實“利益兼顧”理念，有效發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)治理優(yōu)勢盡微薄之力。

一、“利益兼顧機制”下集體土地征收補償制度的檢討

在我國進入讓農(nóng)民共享改革開放成果的社會發(fā)展新時期，諸多黨的政策文件均提出了土地征收補償?shù)摹袄婕骖櫋敝笇?dǎo)原則，其核心在于強調(diào)提高集體與農(nóng)民的土地征收補償額。其一，黨的十八大報告提出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。其二，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。其三，2015年11月，中央與國務(wù)院頒行的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》再次指出要以“利益兼顧”機制為基本遵循，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。以此為據(jù)，檢視我國現(xiàn)行集體土地征收補償制度，會發(fā)現(xiàn)其主要存在以下問題：

(一)補償標(biāo)準低，國家與集體、農(nóng)民的利益分配失衡

較之于修改前規(guī)定相同事項的原《土地管理法》第四十七條，2019年修正的《土地管理法》第四十八條在提升補償費方面有如下進步：一是以公平合理的補償標(biāo)準取代原來的適當(dāng)補償標(biāo)準；二是增加了補償項目即“農(nóng)村村民住宅”；三是就補償費計算方法而言，以“區(qū)片綜合地價”法取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法。雖然新《土地管理法》在提升補償數(shù)額方面有進步，但還與“利益兼顧”原則之提高集體與個人征地補償費的要求有一定距離。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：“補償項目不全面；補償基準不合理；計算方法不科學(xué)?！?/p>

(二)宅基地使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的補償路徑不明

就因征收而喪失的宅基地使用權(quán)如何補償，新《土地管理法》沒有明確規(guī)定。根據(jù)《民法典》物權(quán)編第三百二十七條的規(guī)定，因征收導(dǎo)致用益物權(quán)消滅的，其主體有權(quán)利依據(jù)該法第二百四十三條的規(guī)定獲得補償。《民典法》物權(quán)編在其宅基地使用權(quán)一節(jié)中沒有規(guī)定對因征收而喪失的宅基地使用權(quán)如何予以補償。因此，對其的補償，要根據(jù)該法第三百二十七條的規(guī)定適用其第二百四十三條的規(guī)定。據(jù)此，宅基地使用權(quán)人可以獲得以下補償：一是根據(jù)其成員身份可以分配屬于集體所有的土地補償費；二是有權(quán)利獲得農(nóng)村村民住宅的征收補償費。新《土地管理法》第四十八條規(guī)定，對于農(nóng)民因征收而消滅的房屋所有權(quán)，“應(yīng)當(dāng)按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平、合理的補償”。這是對附著于宅基地使用權(quán)之上的農(nóng)村村民住宅所有權(quán)的補償。三是安置補助費。新《土地管理法》依然沒有明確安置補助費應(yīng)如何分配。但《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定，如果被征地農(nóng)民由集體統(tǒng)一安置，則安置補助費歸集體所有。對歸屬于集體所有的安置補助費，農(nóng)民基于其成員資格也有權(quán)利獲得分配收益。由以上規(guī)定可知，我國法律對因征收導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的損失應(yīng)否補償、如何補償，未予以明確規(guī)定。這種語焉不詳?shù)淖龇?，會?dǎo)致以下問題：一是土地補償費、安置補助費中若已經(jīng)包含宅基地使用權(quán)的補償數(shù)額，那么，其分配時應(yīng)不應(yīng)向宅基地被征收的人傾斜，如果傾斜，其標(biāo)準為何？二是土地補償費、安置補助費中若沒有包括宅基地使用權(quán)的損失補償，則其權(quán)利主體的損失應(yīng)如何彌補？

就因征收而喪失的承包經(jīng)營權(quán)如何補償，新《土地管理法》也沒有明確規(guī)定。我國《民法典》物權(quán)編第三百二十八條則規(guī)定，集體土地被征收時，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)利根據(jù)該法第二百四十三條獲得相應(yīng)補償?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編第二百四十三條規(guī)定的這些費用類型與因征收所導(dǎo)致被征收人利益損失類型具有一一對應(yīng)關(guān)系，是法律專門為補償被征地人所失利益所設(shè)置。問題在于，哪項費用是專門對承包經(jīng)營權(quán)的補償。對此，學(xué)者有不同的觀點。有學(xué)者認為，應(yīng)該以安置補助費補償因征收導(dǎo)致的承包經(jīng)營權(quán)的損失；有學(xué)者認為因征收導(dǎo)致的承包經(jīng)營權(quán)損失應(yīng)該從土地補償費中獲得補償。以上兩種不同觀點都可以在現(xiàn)行規(guī)定中找到支持其成立的法律依據(jù)。《土地管理法實施條例》第二十六條明確規(guī)定：土地補償費歸屬于成員集體。因為屬于集體所有的土地補償費還需要在成員中分配，所以，承包經(jīng)營權(quán)人可以從其中獲得一定的補償。安置補助費的歸屬，根據(jù)該條規(guī)定的誰安置誰獲得之原則確定。如果集體統(tǒng)一安置，則歸屬于集體，據(jù)此，承包經(jīng)營權(quán)人可以從集體分得一定數(shù)額的安置補助費；如果集體與其他單位不統(tǒng)一安置，則歸屬于被征收人，要么發(fā)放給被征收人，要么經(jīng)其同意，為其繳納社會保險費。由此可知，承包經(jīng)營權(quán)人也可以從安置補助費中獲得補償。立法的模糊導(dǎo)致理論上的爭議，因征收造成被征收人承包經(jīng)營權(quán)的損失應(yīng)如何科學(xué)妥適補償，是立法與理論需要解決的問題。

(三)對歸屬于集體的征收補償款如何分配管制過度

我國相關(guān)行政法規(guī)與部門規(guī)章明確要求土地補償費應(yīng)分配給集體成員?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)明確要求：各省級政府制定的土地補償費分配辦法應(yīng)依循“主要用于被征地人”原則?！锻晟普鞯匮a償安置制度的指導(dǎo)意見》不僅重申上述原則，而且提出了“合理分配”原則。以上規(guī)定之所以要求將土地補償費分配給集體成員，目的可能在于確保被征地人的利益能夠獲得補償。然而，此種做法不利于集體產(chǎn)權(quán)制度治理優(yōu)勢的發(fā)揮。要求集體分配土地補償費與安置補助費的立法傾向會導(dǎo)致如下問題：其一，土地補償費與安置補助費的所有權(quán)屬于集體，應(yīng)由集體決定到底分還是不分，立法原則上要求集體分配的做法無疑越俎代庖。其二，不利于集體靈活安置優(yōu)勢的發(fā)揮，不當(dāng)限制了被征收農(nóng)民的選擇權(quán)。因為宅基地被征收的集體成員可以選擇要求集體將補償款直接分配給他，也可以選擇集體為其重分宅基地。立法要求必須將補償款分配給被征地農(nóng)民，不當(dāng)限制了其與集體選擇安置方式的權(quán)利。其三，集體不統(tǒng)一安置時，立法要求分配安置補助費，但被征收人到底對安置補助費享有多少權(quán)利，未予以明確。就此發(fā)生的糾紛，法官裁判時處于無法可依的境地。

二、“利益兼顧機制”下農(nóng)地征收補償制度的理念更新

“價值問題與規(guī)范問題密切相關(guān)，但價值問題在邏輯上必須領(lǐng)先?！币虼?，要完善新時期我國農(nóng)地征收補償制度，就必須根據(jù)“三方兼顧”機制的要求確立適當(dāng)?shù)膬r值理念。

(一)共享發(fā)展階段的“利益兼顧”征收補償制度價值理念

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，兼顧國家、集體、個人三者利益，是社會主義生產(chǎn)關(guān)系的本質(zhì)要求。社會主義公有制(包括全民所有制和集體所有制)“必然形成國家、集體和個人之間的物質(zhì)利益關(guān)系。處理好這三方面的關(guān)系，是社會主義經(jīng)濟關(guān)系鞏固和發(fā)展的重要保證?！崩婕骖櫼彩屈h和國家領(lǐng)導(dǎo)人一貫堅持的社會主義分配制度指導(dǎo)思想。毛主席說：“必須兼顧國家利益、集體利益和個人利益?！编囆∑酵局赋觯骸拔覀儽仨毎凑战y(tǒng)籌兼顧的原則來調(diào)節(jié)各種利益的相互關(guān)系。如果相反，違反集體利益而追求個人利益，違反整體利益而追求局部利益，違反長遠利益而追求暫時利益，那么，結(jié)果勢必兩頭都受損失。”習(xí)近平總書記也強調(diào)：“要統(tǒng)籌謀劃、通盤考慮各方面因素，兼顧各方面利益，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系。”因此，我國的土地征收補償制度也必然堅持兼顧國家、集體、個人三者利益，而不能只注重保護其中一方的利益。兼顧國家、集體、個人三者利益在不同的發(fā)展時期，有不同的要求和表現(xiàn)形式?！皣摇⒓w、個人三者利益，作為社會主義物質(zhì)利益的有機體，在客觀上保持著一定的比例關(guān)系，不斷運動著，發(fā)展著?！币虼?，在不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段，土地征收補償制度對國家、集體、個人三者利益兼顧比例并非一成不變， 而是因時而變、因世而變。

在我國工業(yè)化原始積累階段，兼顧國家、集體、個人三者利益要求在土地征收補償制度中適度照顧國家利益。因為“在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)化提供積累，是帶有普遍性的趨向”。此時，為了使國家有足夠的資金支持工業(yè)化，農(nóng)地征收補償標(biāo)準較低，補償目的僅在于保障農(nóng)民基本生活。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》與時俱進地提出五大發(fā)展理念：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。所謂“共享”理念是指：“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！庇纱丝芍蚕戆l(fā)展理念的核心有兩個。一是發(fā)展成果由人民共享；二是人民共享發(fā)展成果必須以制度安排為保障。共享理念的重心在于使農(nóng)民能夠共享我國改革開放的發(fā)展成果。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果?！睋?jù)此，土地征收補償制度必須符合讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的要求。共享發(fā)展成果時代，土地征收補償制度中兼顧國家、集體、個人利益的內(nèi)涵與工業(yè)化原始積累階段應(yīng)有所不同，土地征收補償應(yīng)大幅度提高農(nóng)民與集體的獲得比例。理由在于：在農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的工業(yè)化原始積累發(fā)展階段，農(nóng)地征收的增值收益大頭被政府拿走支持工業(yè)化，農(nóng)民未能有效分享因土地征收轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用地帶來的增值收益。在共享發(fā)展階段，只有提升農(nóng)民與集體的土地征收補償額，才能使其共享改革發(fā)展成果。農(nóng)民共享土地征收產(chǎn)生的增值收益必須以有效制度安排作保障。這就要求我們必須革新以兼顧國家、集體、個人，但向國家傾斜為理念的土地征收補償制度，樹立與共享發(fā)展階段相匹配，符合“利益兼顧”機制要求的制度價值理念。該制度價值理念的核心在于：兼顧國家、集體、個人利益，但向集體與農(nóng)民個人適度傾斜。因為只有樹立這一價值理念，才能使制度革新有的放矢，使其內(nèi)外部體系相互協(xié)調(diào)，以外部體系貫徹新“利益兼顧”的內(nèi)部價值體系。

(二)堅持集體所有權(quán)，發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)制度治理優(yōu)勢的價值理念

在關(guān)于農(nóng)村土地制度的改革中，黨的第十八屆三中全會《決定》明確提出要堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出：“堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失?！薄饵h的十九屆四中全會決定》明確提出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。由此可知，征收補償制度的完善必須堅持集體所有權(quán)，不但不能損害集體所有權(quán)、弱化虛置集體所有權(quán)，而且應(yīng)有利于堅持集體所有權(quán)，促進集體經(jīng)濟發(fā)展。

堅持集體所有權(quán)，發(fā)展集體經(jīng)濟的要義在于有效發(fā)揮集體社會保障功能，充分展現(xiàn)社會主義的治理優(yōu)勢?！稗r(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)是以集體公有的土地為農(nóng)民集體成員提供生存的基本社會保障?！痹谀壳暗霓r(nóng)村基本經(jīng)營制度下，集體對其成員的保障主要包括：一是保吃與保住，也即保障集體成員的基本生存需要。“集體成員對集體土地享有承包經(jīng)營的權(quán)利，就是成員對集體土地的受益權(quán)，就是對集體成員耕者有其田的基本保障。集體成員對集體土地享有宅基地使用權(quán)，也是其受益權(quán)能的體現(xiàn)，是保障集體成員居者有其屋的權(quán)利?！倍菫榧w成員提供生產(chǎn)、娛樂等公共設(shè)施，為弱勢成員提供集體社會保障。“例如，農(nóng)村公共物品的供給，為農(nóng)民集體成員提供公益和公共服務(wù)設(shè)施。”三是為集體成員分配收益。也即集體將自己的部分收益通過妥當(dāng)合法程序分配給集體成員。

征收制度對集體所有權(quán)的影響表現(xiàn)在以下幾個方面：一是征收程序設(shè)計理念對集體所有權(quán)的影響。征收程序規(guī)則設(shè)計可以堅持由集體組織，以成員民主管理、民主監(jiān)督為內(nèi)容，凸顯集體經(jīng)濟組織主體地位的理念，也可以堅持凸顯個人主體地位，弱化集體參與與存在感的理念。毫無疑問，前者有助于堅持集體所有權(quán)，發(fā)揮集體的治理優(yōu)勢，后者則可能影響集體所有權(quán)的堅持，不利于發(fā)揮集體的治理優(yōu)勢。二是補償客體確定對集體所有權(quán)的影響。就補償客體而言，立法是僅對所有權(quán)的損失作為補償客體，還是將所有權(quán)與農(nóng)地用益物權(quán)的損失都作為補償客體。前者有利于堅持集體所有權(quán)，后者可能無法有效發(fā)揮集體的保障功能，不利于堅持集體所有權(quán)。三是歸屬于集體的土地征收補償款如何分配對集體所有權(quán)的影響。集體的土地征收補償款如何分配，單純從民法法理分析，屬于所有權(quán)的行使，應(yīng)尊重集體的意思自治。然而，如果集體將該款項全部分配給成員，則有違集體所有權(quán)為成員提供社會保障的本質(zhì)。因為集體為成員提供的社會保障包括以集體積累為成員修建生產(chǎn)用公共設(shè)施，娛樂用公益設(shè)施，甚至為處于生活困境中的成員提供集體救助，這些都要求集體必須有相應(yīng)的積累，否則，集體無法為其成員提供上述基本公共保障。如果將歸屬于集體的征地補償款完全分配給成員，則以上集體的保障作用將無法發(fā)揮，進而不利于集體所有權(quán)治理優(yōu)勢的發(fā)揮。因之，對歸屬于集體的征地補償款如何分配，不能完全交由集體與成員自我決定，立法必須予以一定程度的限制。

三、“利益兼顧機制”下土地征收補償制度的規(guī)則改進

前已述及，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，國家提出了“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的土地征收補償政策要求。該政策要求“在國家與集體、個人的增值收益分配中，應(yīng)該向集體與個人傾斜，只有這樣才能實現(xiàn)農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的制度變革目標(biāo)”。據(jù)此，土地征收補償制度必須樹立“利益兼顧”價值理念。理念作為一種法律欲實現(xiàn)的抽象價值目標(biāo)，必須依賴于具體制度規(guī)則才能予以落實。為此，我國農(nóng)地征收補償制度應(yīng)從以下幾個方面予以完善，切實回應(yīng)“利益兼顧”價值理念的要求。

(一)補償標(biāo)準：確立全額補償標(biāo)準

“土地征收的關(guān)鍵在于確定其補償標(biāo)準。”因此，貫徹“利益兼顧”理念的農(nóng)地征收補償制度首先必須確立與之相適應(yīng)的補償標(biāo)準。“關(guān)于征收補償?shù)臉?biāo)準，理論上有全額補償說(完全補償說)、適當(dāng)補償說(相當(dāng)補償說) 以及公平補償說(衡平補償說、公正補償說) 之爭?！痹凇盀楣I(yè)化籌集資金”理念下，我國農(nóng)地征收采取的是適當(dāng)補償標(biāo)準?！睹穹ǖ洹房倓t編第一百一十七條確立了公平合理補償標(biāo)準。2019年修正的《土地管理法》第四十八條規(guī)定的補償標(biāo)準與其保持一致。雖然新《土地管理法》確立了公平補償標(biāo)準，并據(jù)此采取了新的補償費用計算方法，但還有學(xué)者認為補償標(biāo)準過低?！?019年《土地管理法》以‘區(qū)片綜合地價’取代‘產(chǎn)值倍數(shù)法’，盡管在征地補償標(biāo)準方面有所提高，但根據(jù)實證數(shù)據(jù)測算可知，區(qū)片綜合地價并不是市場價值的真實反映，其與土地出讓時的市場價值相差甚遠?！?/p>

應(yīng)當(dāng)說，新法確立公平補償標(biāo)準是適當(dāng)?shù)?，如果采取全額補償說，征收制度就無存在的必要。因為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市既可以提高農(nóng)民收入使其共享改革開放的發(fā)展成果，又可以解決工商業(yè)建設(shè)的用地問題。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，征收制度存在的必要性就在于確保國家能夠通過強制方式以合理價格取得發(fā)展公益事業(yè)所需的土地。然而，新法確立的公平合理補償標(biāo)準在理論上雖具有妥當(dāng)性，卻沒有考慮到征收的運行特質(zhì)以及我國公權(quán)力強大的現(xiàn)實情況。征收是以國家公權(quán)力強制取得集體土地所有權(quán)。在我國公權(quán)力強大的現(xiàn)實背景下，法律確立的公平合理補償標(biāo)準在執(zhí)行中可能大打折扣，進而導(dǎo)致集體與農(nóng)民所獲得之征地補償款與該標(biāo)準的要求相差甚遠。因此，我國征地補償標(biāo)準應(yīng)遵循“取法其上，得乎其中；取法其中，得乎其下”的古諺，確立完全補償標(biāo)準。完全補償標(biāo)準有如下優(yōu)勢：使集體與農(nóng)民有協(xié)商之機會與平臺。在這一高補償標(biāo)準的壓力下，即使征收補償標(biāo)準在實踐執(zhí)行中走樣，也可以確保集體與農(nóng)民獲得公平合理的補償。

(二)明確因征收導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)損失的補償路徑

前已述及，目前法律對征收所導(dǎo)致宅基地使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)損失如何補償并沒有明確規(guī)定。這既導(dǎo)致其權(quán)利主體因征收的損失無法充分填補，又使得法院在裁判因土地征收補償費分配所生之糾紛時缺乏明確法律依據(jù)。為解決上述問題，有學(xué)者提出了應(yīng)該將承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)作為獨立的征收客體，予以單獨補償?！罢厥褂脵?quán)應(yīng)作為獨立征收客體納入征收補償范圍”。將宅基地使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)作為獨立征收客體，由國家對其損失予以直接補償是解決上述問題的一種方案，但并非唯一方案。理由在于：一是不對其予以補償符合征收法理。因為征收乃是所有權(quán)變動之依據(jù)，是導(dǎo)致所有權(quán)消滅的法律事實。其作為一種法律事實產(chǎn)生的是征收人與所有權(quán)人之間的補償法律關(guān)系。存在于其上的用益物權(quán)滅失只是征收導(dǎo)致所有權(quán)消滅的間接后果，因征收導(dǎo)致非所有權(quán)損失的補償并非征收補償制度應(yīng)予以解決的問題。就此而言，我國征收立法僅對所有權(quán)人即集體土地所有權(quán)損失、農(nóng)民所有權(quán)損失予以補償符合征收的基本法理。二是因征收導(dǎo)致設(shè)定在集體土地所有權(quán)上用益物權(quán)的損失補償問題，可以由所有權(quán)人與他物權(quán)人通過民法原理予以解決。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)是根據(jù)合同設(shè)定在集體土地所有權(quán)之上的用益物權(quán)。征收使農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)后，間接導(dǎo)致以上兩種用益物權(quán)消滅。對其損失，無須由征收人直接補償，可以由集體與成員依據(jù)私法自治原則予以解決。所以，對承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)人的補償，關(guān)鍵不在于由征收人直接予以補償，而在于征收人應(yīng)將其損失計算在內(nèi)并補償給集體。然后由集體與其權(quán)利人協(xié)商，是為其重新分配宅基地、承包地，還是不重新分地而直接將補償款分配給權(quán)利人。如果由征收人直接補償承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人的損失，則不當(dāng)限制了當(dāng)事人的意思自治。三是將宅基地使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)作為獨立的征收客體予以單獨補償?shù)哪康脑谟诮鉀Q補償標(biāo)準過低的問題。然而，在立法確立完全補償標(biāo)準后，承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的損失已先計入集體所有權(quán)的損失中予以補償。然后再由集體與權(quán)利主體以意思自治的方式確定如何補償以上兩權(quán)的損失。這將導(dǎo)致單獨補償?shù)淖龇ㄒ饬x不大。由此可知，征收立法不將承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)作為征收對象而單獨補償具有合理性。

在不獨立補償因征收導(dǎo)致的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)損失的情況下，立法可以示范性地規(guī)定以下兩種補償措施：一是補償款全部歸集體，通過重新分配宅基地與調(diào)整承包地對成員喪失的承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)予以補償；二是將補償款中的一定比例直接分配給喪失承包地與宅基地的集體成員，對其不再分配宅基地與承包地。以上兩種補償方式，由農(nóng)民集體與失地成員協(xié)商決定或通過決策機關(guān)的決議決定。以上規(guī)定的優(yōu)勢在于：一是符合征收的法理。因征收是導(dǎo)致所有權(quán)消滅的法律事實，故征收補償權(quán)利義務(wù)關(guān)系只能發(fā)生在征收人與作為所有權(quán)主體的被征收人之間。征收人原則上不與附著于所有權(quán)人之上的他物權(quán)人產(chǎn)生直接的征收補償法律關(guān)系。二是更符合民法以民事法律關(guān)系作為模型調(diào)整民事社會關(guān)系的方法。征收作為原始取得所有權(quán)的方式，先導(dǎo)致集體土地所有權(quán)消滅，然后反射的間接后果則是設(shè)定于集體所有權(quán)之上的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)消滅。因此，征收不是用益物權(quán)人與征收人之間產(chǎn)生補償法律關(guān)系的事實，立法沒有必要將宅基地使用權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)人作為征收人的直接補償相對人。三是更尊重當(dāng)事人的意思自治。若將農(nóng)地用益物權(quán)單獨補償，則喪失宅基地與承包地的人不能重新獲得宅基地與承包地，否則，其將獲得雙重補償。這樣一來，就會限制失地人重新獲得土地的機會。如果其想獲得土地，則必須將宅基地補償款與承包地補償款再交給集體，這又會導(dǎo)致法律關(guān)系運作復(fù)雜，為當(dāng)事人的民事法律關(guān)系變動徒增無益成本。

(三)完善集體土地征收補償款的內(nèi)部分配示范規(guī)則

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟”。集體土地征收補償款如何分配既是深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革的題中應(yīng)有之義，又關(guān)涉農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，必須以其制度完善推動上述目標(biāo)的實現(xiàn)。如前所述，土地補償費以及集體因統(tǒng)一安置獲得之安置補助費均由集體享有所有權(quán)。這兩部分的征地補償款集體可以分配給成員。就補償款的內(nèi)部分配而言，涉及以下幾個方面內(nèi)容：一是分不分的問題；二是分多少的問題，即集體積累與成員分配之間的比例問題；三是給誰分的問題，即哪些人有權(quán)利獲得分配收益；四是分配標(biāo)準問題，即按照人頭均分還是按照貢獻抑或照顧弱勢成員的需要不均分；五是如何分的問題。由于內(nèi)部收益分配屬于集體行使所有權(quán)的范疇，原則上應(yīng)遵守意思自治。但任何權(quán)利均應(yīng)受到一定限制，集體所有權(quán)作為具有社會權(quán)屬性的所有權(quán)，其行使當(dāng)然更應(yīng)該受到限制?！凹w土地所有權(quán)雖然也是集體的私權(quán)利，但不是一般的私權(quán)利，不能完全等同于私人的所有權(quán)，而是多受公法的管理和干預(yù)，具有受公法管理的屬性。”針對以上制度內(nèi)容，我國立法應(yīng)遵循自治與管制相平衡的原則，對內(nèi)部收益分配作出以下規(guī)定：

第一，“民主議事決策的過程就是農(nóng)村不同社會群體利益博弈和矛盾化解的過程”，因此，分與不分的決定權(quán)應(yīng)由集體成員大會或集體成員代表大會決定，國家立法不應(yīng)予以干預(yù)。分配與否，是集體所有權(quán)行使的基本形式，也是其處分權(quán)能的重要表現(xiàn)。對于該項權(quán)能，法律不應(yīng)予以限制。但是，為了使征收補償款能夠切實為集體成員服務(wù)，法律應(yīng)該規(guī)定集體享有所有權(quán)的征收補償款的用途。即明確規(guī)定，征收補償款只能用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，用于集體公共設(shè)施建設(shè)以及扶助弱勢集體成員。我國諸多地方立法對分與不分這一本來應(yīng)由集體所有權(quán)人自主決定的事項予以不當(dāng)干預(yù)。這是對集體所有權(quán)人行使所有權(quán)的過度干預(yù)，未來國家層面的立法對此問題應(yīng)予以糾正。

第二，分多少留多少的問題，立法應(yīng)予以一定干預(yù)。集體決定分配征收補償款時，是全部分掉還是應(yīng)該為集體留一部分，法律應(yīng)予以一定程度的干預(yù)。具體而言，法律應(yīng)規(guī)定征收補償款應(yīng)該留一部分給集體，即應(yīng)該明確禁止將征收補償款全部分給集體成員。集體所有權(quán)是我國公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)的重要體現(xiàn)，這必然要求發(fā)展壯大集體經(jīng)濟而不是弱化，甚至虛化集體經(jīng)濟。將土地征收補償款完全分配給集體成員會妨礙集體經(jīng)濟的發(fā)展。具體而言，一是集體失去了發(fā)展壯大其經(jīng)濟的物質(zhì)基礎(chǔ)；二是集體成員逐步喪失對集體的認同，國家一直倡導(dǎo)的集體主義精神也會喪失殆盡，使得發(fā)展集體經(jīng)濟難以獲得民意支持；三是其最終后果為虛化、弱化我國集體所有制的經(jīng)濟基礎(chǔ)?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出要“發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟”，為了鞏固并發(fā)展集體經(jīng)濟，立法應(yīng)明確規(guī)定：土地征收補償款在分配時必須為集體留存一定比例，禁止將其全部分給集體成員。至于留存比例，法律可以規(guī)定為30%～50%之間。

第三，關(guān)于誰有權(quán)利獲得分配收益以及分配標(biāo)準問題，立法應(yīng)予以明確規(guī)定。之所以這兩項需要立法予以明確強制性規(guī)定，則在于其可能侵犯集體成員的成員權(quán)及其平等權(quán)。首先，立法應(yīng)根據(jù)“社會保障原則”明確成員資格的確認標(biāo)準。其次，法律應(yīng)明確規(guī)定分配標(biāo)準。此處應(yīng)該堅持形式平等原則，就決定分配的征地補償款，按照集體成員人頭數(shù)均分。如果集體征收補償款分配決議違法不當(dāng)剝奪某一或某些成員分配利益或歧視某些集體成員引發(fā)糾紛的，人民法院應(yīng)該受理并依法裁決。最后，法律須要求集體應(yīng)對因征收喪失承包地與宅基地而集體又未能予以重新分地的集體成員在分配時予以特殊照顧，以補償其喪失的承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)。

第四，集體征收補償款分配機制及其程序，法律應(yīng)予以明確規(guī)定。其一，立法必須明確由誰執(zhí)行成員大會或成員代表大會的分配決議。征收補償款歸屬于成員集體所有，應(yīng)該由成員大會決定分配與否。根據(jù)我國法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織與村委會、村民小組等相關(guān)主體可以代表集體行集體所有權(quán)。那么，當(dāng)集體經(jīng)濟組織與村委會、村民小組并存時，兩者之間誰可以代表集體分配征收補償款。為防止?fàn)幾h，立法應(yīng)明確規(guī)定集體經(jīng)濟組織作為分配主體。理由在于村委會、村民小組是自治組織而非純粹的所有權(quán)主體，在兩者并存的情況下，應(yīng)該由集體經(jīng)濟組織作為分配主體履行法定分配職責(zé)。其二，法律應(yīng)規(guī)定征收補償款分配機制以及程序。其主要內(nèi)容如下：一是集體經(jīng)濟組織或村委會負責(zé)人等執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)制定分配方案；二是召集成員大會或成員代表大會，對分配方案以人頭數(shù)多數(shù)為標(biāo)準表決通過；三是公示分配方案；四是執(zhí)行分配方案。

結(jié) 語

在使農(nóng)民共享改革成果的發(fā)展新階段，黨和國家提出了“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的政策要求。我國征收補償立法應(yīng)據(jù)此樹立“利益兼顧”的制度革新價值理念，并采取以下措施對其予以回應(yīng)：其一，確立全額補償標(biāo)準。其二，將宅基地使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的損失明確計入集體損失的范圍予以補償，但不作為單獨的補償客體。如何對其予以補償，由集體與其成員以協(xié)商的方式解決：一是補償款全部歸集體，通過重新分配宅基地與承包地對成員喪失的承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)予以補償；二是將補償款中的一定比例直接分配給喪失承包地與宅基地的集體成員，對其不再分配宅基地與承包地。其三，以自治與管制相平衡為原則，完善集體土地征收補償款分配示范規(guī)則，為集體與成員之間的土地征收補償款分配提供指引。