陳朋親， 謝寶劍

澳門，地處珠江西岸，“地少人稀”，具有“一中心、一平臺、一基地”的區(qū)位優(yōu)勢，但自然資源少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、人才缺乏，經(jīng)濟發(fā)展對外依賴度較高，尤其是對內(nèi)地的依賴。因此，澳門與內(nèi)地一直保持密切的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系,歷經(jīng)回歸前“前店后廠”和回歸后CEPA的新階段、“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區(qū)的新時代，兩地間經(jīng)貿(mào)關(guān)系日趨緊密?；仡櫠陙戆拈T與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作歷程，展望兩地開展更緊密經(jīng)貿(mào)合作的前景，對于促進澳門經(jīng)濟多元化和健康有序發(fā)展，更好地發(fā)揮“澳門優(yōu)勢”和融入國家發(fā)展大局具有重要意義。

一、回歸二十年來澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作的特點

回歸二十年來，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作在區(qū)域、層次、領(lǐng)域、服務等方面不斷得到提升和深化。在合作區(qū)域上，從粵澳合作擴展到“泛珠三角”及內(nèi)陸其他區(qū)域；在合作層次上，由民間自發(fā)合作擴展到政府積極介入兩地經(jīng)貿(mào)合作；在合作領(lǐng)域上，從單一領(lǐng)域拓展到多個領(lǐng)域合作；在合作服務上，充分發(fā)揮中葡商貿(mào)合作平臺作用，為加強內(nèi)地與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作服務。

(一)合作區(qū)域不斷擴大

回溯澳門回歸二十年期間，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展軌跡，澳門依托背靠廣東的強大經(jīng)濟腹地，加強粵澳合作，后拓展到泛珠三角區(qū)域，逐步引申到內(nèi)地其他區(qū)域，兩地之間一直保持互補互利、相互促進、共同發(fā)展的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，有力印證了兩地成為互惠互利、榮辱與共的共同體。

粵澳因地緣、人緣和歷史、文化關(guān)系密切，合作起步早，產(chǎn)業(yè)合作規(guī)模和范圍不斷擴大。澳門回歸后，內(nèi)地與澳門均加入WTO，同時2001年5月，粵澳兩地成立“內(nèi)地與澳門商貿(mào)聯(lián)委會”，后升格為“粵澳合作聯(lián)席會”。2003年，國務院批準成立我國第一個跨境工業(yè)區(qū)，即珠澳跨境工業(yè)區(qū)， 2011年粵澳雙方簽署《粵澳合作框架協(xié)議》，開啟粵澳經(jīng)濟、社會、民生、文化等多領(lǐng)域合作的新階段，并推進83個項目落戶粵澳產(chǎn)業(yè)園。2018年設立“廣東粵澳合作發(fā)展基金”，澳門貿(mào)促局在廣州還設立經(jīng)貿(mào)代表處，同珠海橫琴、廣州南沙、中山翠亨和江門大廣海灣經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域不斷深化合作。

自2004年，內(nèi)地與澳門開始CEPA以來，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作空間開始由粵澳拓展至福建、江西、湖南、廣西、海南、貴州、云南等泛珠三角區(qū)域，加強了澳門與泛珠三角的經(jīng)貿(mào)、旅游、會展等合作，發(fā)揮澳門中葡平臺優(yōu)勢，協(xié)助加強泛珠三角區(qū)域與葡語國家以及更廣范圍國家的經(jīng)貿(mào)合作。

近些年來，在CEPA的協(xié)議下，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作已擴展到內(nèi)陸其他省區(qū)，與浙江、湖北、江蘇等省份建立經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，設立工業(yè)園區(qū)(如蘇澳工業(yè)園)和“澳門貿(mào)易投資促進局武漢代表處”(服務區(qū)域覆蓋湖北、河南、山西、陜西和寧夏)，同北京啟動“京澳合作伙伴行動”等。

回歸二十年來，兩地貿(mào)易額從1999年的9.3億美元上升至2018年的31.6億美元，增長了240%，年均增長7%。其中2018年內(nèi)地對澳門出口額為30.9億美元，比1999年的7.3億美元,增長了323.3%，年均增長7.9%；自澳門進口額為0.64億美元，比1999年的2億美元，下降了68%(詳見圖1)。截至2018年12月底，內(nèi)地累計批準澳資項目17 203個，實際使用澳資155.2億美元。澳資占內(nèi)地累計吸收境外投資總額的0.76%。

圖1 1999—2018年內(nèi)地與澳門雙邊貿(mào)易情況(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國商務部港澳臺司官網(wǎng)統(tǒng)計整理而得)

(二)合作層次不斷深化

從20世紀60年代中期開始，澳門就利用低地價、低租金、低工資、低稅率及自由港優(yōu)勢，吸引大量外資赴澳投資辦廠。到20世紀80年代中期，澳門工業(yè)進入鼎盛時期，工廠達2 700多間，工人人數(shù)8萬左右，產(chǎn)值占全澳生產(chǎn)總值的36%，工業(yè)產(chǎn)品銷往100多個國家和地區(qū)(其中70%以上銷往美國和歐盟國家)。中國實行改革開放政策后，澳門制造業(yè)開始轉(zhuǎn)移至廣東，尤其是珠三角區(qū)域，開始“三來一補”的“前店后廠”合作模式。在澳門回歸之前，兩地經(jīng)貿(mào)合作還是停留在企業(yè)家自發(fā)到內(nèi)地投資興業(yè)階段，2001年以后內(nèi)地與澳門均加入世貿(mào)組織，此舉有力推動了兩地的自由貿(mào)易。2001年5月，中央批準成立“內(nèi)地與澳門商貿(mào)聯(lián)委會”，加強兩地間經(jīng)貿(mào)事務溝通和協(xié)調(diào)，成為兩地經(jīng)貿(mào)合作由自發(fā)合作轉(zhuǎn)向制度性合作的轉(zhuǎn)折點。

(1)國家層面：內(nèi)地與澳門簽訂CEPA協(xié)議，促使兩地間經(jīng)貿(mào)關(guān)系日趨緊密?！秲?nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(Closer Economic Partnership Arrangement)，簡稱CEPA，共6章23條和6個附件。主要包括貨物貿(mào)易自由化、服務貿(mào)易自由化和貿(mào)易投資便利化三大主題，涉及貿(mào)易、旅游、金融、文化、國際交流、區(qū)域合作等多個方面。貨物貿(mào)易方面，除禁止進口的產(chǎn)品外，所有“澳門制造”取得“原產(chǎn)地證書”，均可享受零關(guān)稅出口內(nèi)地；服務貿(mào)易方面，內(nèi)地同意對澳門數(shù)十個服務行業(yè)放寬市場準入條件；貿(mào)易投資便利化，內(nèi)地與澳門在貿(mào)易投資、通關(guān)便利、認證體系、產(chǎn)業(yè)合作等領(lǐng)域加強合作。

從2003年到2018年，遵循“循序漸進”原則，逐步推進，后續(xù)相繼簽署十份補充協(xié)議。同時還簽訂2014年《CEPA廣東協(xié)議》、2015年《CEPA服務貿(mào)易協(xié)議》、2017年《CEPA投資協(xié)議》和《CEPA經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)議》、2018年《CEPA貨物貿(mào)易協(xié)議》、2019年《CEPA服務貿(mào)易協(xié)議》(詳見表1)，以實現(xiàn)內(nèi)地與澳門更加緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，形成互惠互利、榮辱與共的共同體。

表1 內(nèi)地與澳門CEPA協(xié)議發(fā)展進程一覽表

(續(xù)上表)

在澳門實施CEPA十多年來，在貿(mào)易領(lǐng)域，截至2018年12月底，內(nèi)地累計進口澳門CEPA項下受惠貨物1.3億美元，關(guān)稅優(yōu)惠6 225.2萬元人民幣，澳門經(jīng)濟局共發(fā)出5 474張原產(chǎn)地證書，其中4 873張使用的證書，總出口額9.6億澳門元；在服務貿(mào)易領(lǐng)域，澳門經(jīng)濟局簽發(fā)澳門服務提供者證明書631份，主要涉及貨代、運輸、倉儲、物流、電信及廣告等領(lǐng)域；在金融領(lǐng)域，澳門人民幣存款總額418.6億元。在旅游領(lǐng)域，內(nèi)地赴澳“個人游”旅客累計達10 489.3萬人次，占內(nèi)地游客總數(shù)的40.3%(同期內(nèi)地赴澳旅客為2.6億人次)。內(nèi)地與澳門重大基礎設施日益完善，港珠澳大橋于2018年建成通車，廣珠澳城際輕軌主體基本完成，自橫琴引入澳門凼仔段已正式通車，現(xiàn)正規(guī)劃路線延伸至澳門半島。

(2)地方層面：澳門與內(nèi)地一些省市區(qū)簽署了經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議?；贑EPA框架，澳門與內(nèi)地逐漸走向與地方政府合作，簽署了一系列合作框架協(xié)議。如2004年，同廣東、福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南9省區(qū)和香港一起簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，在此機制下，澳門加強同泛珠區(qū)域在經(jīng)貿(mào)、旅游、金融、會展、人才交流等方面的合作。2011年廣東和澳門簽訂《粵澳合作框架協(xié)議》，全面覆蓋了粵澳經(jīng)濟、社會、民生、文化等各合作領(lǐng)域，確定了合作開發(fā)橫琴、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、基礎設施與便利通關(guān)、社會公共服務、區(qū)域合作規(guī)劃五大重點。在過去的十幾年間，澳門政府與內(nèi)地政府通過簽訂協(xié)議陸續(xù)建立合作關(guān)系，部分成果可見表2。

表2 澳門于內(nèi)地簽訂的合作協(xié)議一覽表

(三)合作領(lǐng)域不斷拓展

1994年廣東省界定廣州、深圳、東莞、惠州、佛山、江門、中山、珠海、肇慶為“珠三角經(jīng)濟區(qū)”，開啟內(nèi)地與澳門合作的1.0版；1999年澳門回歸，2000年中國加入WTO，中央政府于2003年10月和澳門簽訂CEAP，開啟貿(mào)易自由化、投資便利化的內(nèi)地與澳門合作2.0版；2008年國家出臺《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020)》，總結(jié)以前不同程度的合作，廣東省人民政府于2011年同澳門簽訂《粵澳合作框架協(xié)議》，加強兩地跨境合作，是內(nèi)地與澳門合作的3.0版；2017年《政府工作報告》提出推動內(nèi)地與港澳深化合作，2019年2月中共中央國務院正式出臺《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)提出不斷深化內(nèi)地與港澳互利合作，逐步建立互利共贏的區(qū)域合作關(guān)系，這可謂內(nèi)地與澳門合作的4.0版。

回歸二十年來，縱觀整個內(nèi)地與澳門經(jīng)貿(mào)合作過程，經(jīng)歷初期澳門“店”帶“廠”，主要以來料、來樣、來件加工，經(jīng)澳門遠銷海外。后在CEPA協(xié)議下，內(nèi)地對外商投資出臺許多優(yōu)惠政策，澳資紛紛進入內(nèi)地，投資周期延長和數(shù)量加大，兩地經(jīng)貿(mào)往來全面鋪開。截至2018年12月底，內(nèi)地累計批準澳資項目17 203個，實際使用澳資155.2億美元，澳資占內(nèi)地累計吸收境外投資總額的0.76%。內(nèi)地累計對澳門非金融類直接投資24.58億美元。CEPA協(xié)議以及其他區(qū)域合作協(xié)議，內(nèi)地與澳門在基礎設施、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、旅游、農(nóng)業(yè)、信息化建設、衛(wèi)生防疫、人力資源服務、物流、會展、醫(yī)藥、金融等多個領(lǐng)域展開合作。尤其是2016年《國務院關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導意見》中指出，旅游、休閑、購物、中醫(yī)藥、會展、文化創(chuàng)意、教育培訓等將成為具體合作產(chǎn)業(yè)，澳門在內(nèi)地投資由單一工業(yè)產(chǎn)品擴展到產(chǎn)業(yè)多元化合作。

澳門與內(nèi)地服務貿(mào)易合作最突出的就是博彩旅游業(yè)，自CEPA簽訂以來，中國內(nèi)地超越香港，成為赴澳旅游最大的客源市場(詳見表3)，同時內(nèi)地旅客占澳門入境旅客總數(shù)比例逐年擴大，是支撐澳門旅游業(yè)發(fā)展的主要動力，澳門也正在發(fā)揮“世界旅游休閑中心”的功能，帶動大珠三角地區(qū)的旅游服務發(fā)展。

表3 1999—2019年內(nèi)地入境澳門旅客情況 單位：萬人

(四)合作服務不斷強化

澳門不僅具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，更有因歷史形成的特殊地緣政治關(guān)系，成為溝通中國與葡語國家的橋梁，國家賦予澳門“中國與葡語國家商貿(mào)合作平臺”的定位，并將中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇秘書處設在澳門，自2003年起每3年在澳門舉辦部長級會議，至今已召開五屆，共簽訂5個《經(jīng)貿(mào)合作行動綱領(lǐng)》。2013年6月國家開發(fā)銀行和澳門工商業(yè)發(fā)展基金會共同成立“中葡合作發(fā)展基金”，2016年將總部遷至澳門。李克強總理在第五屆部長級會議上宣布支持澳門設立中國與葡語國家金融服務平臺、中葡企業(yè)家聯(lián)合會、中葡文化交流中心、中葡雙語人才培養(yǎng)基地、中葡青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心。

回歸二十年來，澳門政府一直積極發(fā)揮與葡語國家人文、商貿(mào)聯(lián)系的優(yōu)勢，致力優(yōu)化中葡平臺功能，并成立“中國與葡語國家商貿(mào)合作服務平臺發(fā)展委員會”，澳門特首親自擔任主席。在澳門特區(qū)政府的積極努力和國家支持下，澳門充分發(fā)揮中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作紐帶作用，中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作取得重要成就。中國與葡語國家進口總值逐年上升，貿(mào)易總量逐步擴大(詳見圖2)，據(jù)中國海關(guān)總署資料顯示，2019年中國與葡語國家進出口商品總值1 496.39億美元，同比增長1.55%。其中中國自葡語國家進口1 055.74億美元，同比增長0.06%；對葡語國家出口440.65億美元，同比增長5.30%。

圖2 2013—2019年中國與葡語國家進出口總額(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇秘書處(澳門)官網(wǎng)和中國商務部官網(wǎng)整理而得)

二、回歸二十年來澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作的挑戰(zhàn)

回歸二十年，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作取得諸多成就，但是基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資源結(jié)構(gòu)、政策環(huán)境、基礎設施等方面的問題，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作出現(xiàn)新的動力不足，制約了兩地經(jīng)貿(mào)可持續(xù)發(fā)展。

(一)澳門平臺對內(nèi)地經(jīng)貿(mào)帶動作用不突出

澳門，位于珠江出?？冢晨恐槿墙?jīng)濟腹地，毗鄰香港，是一個高度開放的自由港，具有較低稅率和符合國際標準監(jiān)管的便利，同葡語系國家、拉丁語系國家在語言、法律、文化方面相通，國家賦予“一平臺”、“一中心”、“一基地”發(fā)展定位，地緣優(yōu)勢明顯。澳門政府也一直致力打造中葡平臺，扶持了一批中葡翻譯、法律合作、中介公司、金融、經(jīng)貿(mào)以及中葡商品展銷平臺等企業(yè)或機構(gòu)，但是就整體而言，中葡平臺一直定位于“合作平臺”，其優(yōu)勢和功能并未得到有效發(fā)揮，市場認知和品牌效應不足，也并未形成產(chǎn)業(yè)集聚，地緣經(jīng)濟優(yōu)勢未得到有效發(fā)揮。

中國內(nèi)地經(jīng)濟崛起，與葡語國家經(jīng)貿(mào)往來密切，2018年中國與葡語國家進出口總額達1 473.54億美元，同比增長25.31%，但是澳門因自身總體經(jīng)濟實力、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、葡語環(huán)境、土生葡人作用未有效發(fā)揮等問題，同時面臨內(nèi)地直接與葡語國家展開經(jīng)貿(mào)合作，被“繞開”的壓力，澳門發(fā)揮中國與葡語國家轉(zhuǎn)口貿(mào)易作用有限，2018年澳門與葡語國家進出口總額1.02億美元，2011年前貿(mào)易規(guī)模都低于5 000萬美元，澳門與葡語國家貿(mào)易總量小，大大削弱了中葡平臺的影響力，對內(nèi)地經(jīng)貿(mào)帶動自然就小。

(二)博彩旅游業(yè)與內(nèi)地“一程多站”聯(lián)動不足

澳門自開埠時，博彩業(yè)就已存在，后在1847年澳葡政府將其合法化，博彩業(yè)成為澳門重要產(chǎn)業(yè)之一，素有 “東方蒙地卡羅”和“東方拉斯維加斯”之稱。澳門回歸后，澳門政府開放博彩業(yè)賭權(quán)經(jīng)營，確立“以博彩旅游業(yè)為龍頭、以服務業(yè)為主體，其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。澳門博彩分為三正三副6個賭牌，共開設賭場41間，其中澳博22間、銀河6間、威尼斯人5間、永利2間、新濠博亞4間和美高梅超濠2間。2019年3月15日澳門政府當局宣布澳博與美高梅的博彩經(jīng)營權(quán)延長至2022年，同其他賭牌一同到期后，統(tǒng)一管理和重新競標。

澳門博彩業(yè)“超預期擴張”，長期以來占據(jù)澳門經(jīng)濟比重過大(如圖3所示)，一度達到六成以上，在2015年起有所下滑，但也接近五成，導致生產(chǎn)要素配置失衡，如勞動力、土地等，過度擠占社會資源，形成“強者越強，弱者越弱”的“馬太效應”惡性循環(huán)，限制和阻礙了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。博彩旅游“一業(yè)獨大”，并未能帶動其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至導致澳門產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度低，完整產(chǎn)業(yè)鏈條未形成、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效應低，限制了澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作的深化與擴大。同時，澳門博彩業(yè)對內(nèi)地客源市場依賴過大，占市場份額近九成，但是內(nèi)地對于賭博的認識是與自身道德文化觀念相關(guān)的。博彩帶動的旅游發(fā)展，多為依附型、松散型的，旅游業(yè)自身開發(fā)不足，旅游資源整合力度不夠，與內(nèi)地“一程多站”旅游合作層次低，澳門旅游產(chǎn)品、旅游線路未真正融入粵港澳大灣區(qū)旅游市場，與高鐵“一程多站”游或“高鐵+大橋”旅游路線聯(lián)動不足，導致旅客乘高鐵抵達珠海后，通過接駁巴士由港珠澳大橋珠?？诎?，直奔香港。另外，旅客到達珠海，入境澳門后，大三巴和圣保祿書院為首選，其他線路均不知，逗留在澳門的時間短，并未形成旅游效應。

圖3 2000—2017年澳門博彩業(yè)占澳門經(jīng)濟比重(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)澳門經(jīng)濟統(tǒng)計暨普查局整理而得)

(三)兩地人力合作不足，澳門青年又喜“低垂果實”

自回歸以來，澳門居民大體充分就業(yè)，失業(yè)率持續(xù)下降，2018年總就業(yè)人口達38.54萬，總體失業(yè)率為1.8%，同比下降0.2個百分點，本地居民勞動參與率達64.8%，博彩業(yè)就業(yè)人口占總體就業(yè)人口的21.8%，同比增長0.6%。另外，新增55—64歲就業(yè)人口5 100人，增長9.6%；高等教育學歷占36.4%，高中教育占29.1%。從澳門整體勞動力結(jié)構(gòu)可發(fā)現(xiàn)澳門人力資源呈現(xiàn)人口總量不足、就業(yè)領(lǐng)域集中、人才素質(zhì)有待加強等結(jié)構(gòu)問題。但是澳門并未建立、健全人才引進政策吸引內(nèi)地人才，在某些方面限制內(nèi)地勞工在澳發(fā)展。

澳門博彩業(yè)的發(fā)展，吸引大量本地人力，尤其是本澳青年，涌入賭場做起荷官等職業(yè)，博彩的興旺與職位深深影響著澳門本地居民就業(yè)市場。隨著博彩業(yè)的興旺，特別是澳門政府規(guī)定前線荷官只能本澳居民擔任，更是出現(xiàn)需求多于供給的狀況，各大娛樂場為解決人力資源緊張問題，紛紛施策，如增加員工福利、調(diào)整工資待遇等，為從事相關(guān)工作人員帶來可觀收入，收入的提高，生活質(zhì)量隨之提高，本澳青年進入“舒適區(qū)”。同時非博彩業(yè)要求個人投入多，但“產(chǎn)出”并未有博彩高，本澳青年更多選擇投身博彩業(yè)，伸手可得，豐厚的待遇便隨之而來，更多喜歡“低垂的果實”，出現(xiàn)價值觀“扭曲”，“大學畢業(yè)后同樣投身博彩公司才能有高薪，還不如現(xiàn)在不上大學，直接投身博彩業(yè)”。這種“賺快錢”的不正常“就業(yè)心理”，造成諸多青年不愿到內(nèi)地就業(yè)，澳門政府也未出臺相關(guān)政策鼓勵澳門青年到粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，對澳門青年就業(yè)、置業(yè)、生涯規(guī)劃教育不足，這也必然影響澳門青年的就業(yè)選擇，使之不能更好融入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展中。

(四)政策環(huán)境差異，粵澳合作仍處于磨合階段

澳門在葡萄牙管治時期逐漸形成中西結(jié)合的文化，形成趨同于西方的經(jīng)濟、社會和行政體制，與內(nèi)地的法律和社會管理體系存在一定的差異，如澳門政府是典型的“小政府”，雖然回歸后從“積極不干預”演變到“積極有為”，但始終沒有改變“小政府”的角色。澳門市場經(jīng)濟體制較為發(fā)達，社團社會是其典型特征，各行各業(yè)都有自己的社團，許多公共社會事務都由社團組織發(fā)起，并有效推動，但內(nèi)地市場及社會組織發(fā)育程度與澳門還有差距，主要事務還是由政府促進，因此加大了雙方合作難度。

橫琴是粵澳合作的前沿陣地，2011年澳門特區(qū)政府占股51%的粵澳中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園的成功落地和2012年澳門大學橫琴島校園的全面封頂，開啟了粵澳產(chǎn)業(yè)合作和澳門經(jīng)濟適度多元化向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)化。但是對于配合澳門特區(qū)發(fā)展“世界旅游休閑中心”可發(fā)揮的經(jīng)濟協(xié)同效應，透過粵澳合作框架調(diào)動最優(yōu)勢資源，以及規(guī)劃讓本地專業(yè)人員以此發(fā)揮專業(yè)技能和專業(yè)提升上，均未見適當部署?，F(xiàn)時的澳門大學和科技大學都有一些中藥課程，珠海方面也有，但居于地區(qū)局部利益考量，都不愿讓區(qū)外實體隨便分享利益。因此，導致中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，看起來只是一所制藥研發(fā)工廠，而不是透過經(jīng)濟協(xié)同效應促進澳門產(chǎn)業(yè)多元化、提升本地人力資源和國家中醫(yī)藥推廣做出貢獻的區(qū)域合作整體。另外，澳門大學橫琴校園建設中，河底隧道、校區(qū)基建工程、珠海密封道口工程接連出現(xiàn)公眾質(zhì)疑，暴露出澳門政府工程撥款決策、專營特許批給決策的“暗箱操作”，導致公眾質(zhì)疑加重，構(gòu)成跨境合作的障礙。

更有澳門與珠海關(guān)于機場的競爭，珠海機場擁有4 000米國際機場跑道，但卻只能飛國內(nèi)航線，國內(nèi)旅客吞吐量也破千萬，同時珠海輕軌連接機場線、珠海機場廉價航空的發(fā)展，必將吸引更多旅客搭乘；澳門機場開辟了國內(nèi)國際航線，但其建筑面積、容積率有限，機場已近飽和。兩地機場都面臨港珠澳大橋開通，香港機場第三跑道建成后客運壓力大，澳門和珠海兩地機場將面臨更大挑戰(zhàn)。

(五)綜合交通體系亟待完善，旅游配套壓力大

澳門自回歸以來，經(jīng)濟快速增長，人口數(shù)量增加，但是澳門受空間局限，澳門綜合交通體系尚未建成，基礎設施落后。軌道交通方面，雖然自橫琴接入氹仔線即將通車，但也無法滿足和解決澳門半島交通狀況；港口航運方面，尚未建成停泊大型郵輪的深水港，同時航線單一，內(nèi)港碼頭淤積較多，還形成內(nèi)澇；機場航運方面，建筑面積小，機場跑道不能滿足國際大型客機起降，同時作為中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作平臺，缺少直飛亞非、拉美等葡語國家的航班；城市公共交通方面，公交線路雖基本能到達澳門各地，但線路效能低，規(guī)劃不完善，旅游巴士和出租車服務質(zhì)量不高。另外，澳門定位于“世界休閑旅游中心”，除賭場豪華建筑外，大型綜合旅游休閑娛樂設施配套不足。綜合交通運輸設施與內(nèi)地形成較大差距，既影響與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作效率、增加合作成本，也影響內(nèi)地游客赴澳游的滿意度和逗留時間。

同時，因土地有限，澳門境內(nèi)酒店數(shù)量顯然不能滿足廣大旅客需求，截至2018年底，澳門共有酒店及公寓116家，可提供客房3.9萬間，同比增加5.8%。其中五星級酒店客房有2.5萬間，占總供應量的63.1%。2018年全年酒店及公寓增加住客126.3萬人次，達1 410.7萬人次，內(nèi)地住客達971.7萬人次，同比增長12.5%。全澳酒店及公寓平均入住率達91.1%,平均留宿1.5晚。目前，澳門酒店大多是擁有博彩經(jīng)營權(quán)的四星、五星高級酒店，容易對非博彩酒店和地理位置較差酒店形成市場擠壓。澳門酒店基本布局于澳門商業(yè)中心、離島風光地帶、港口碼頭附近，受土地限制的環(huán)境決定了澳門短期內(nèi)無法興建星級酒店，這就勢必造成酒店供需矛盾進一步加劇。

三、澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作前瞻

回歸二十年，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作不顧風雨、日夜兼程，取得快速發(fā)展，出現(xiàn)了一些新特點，機遇與挑戰(zhàn)并存，如何在變化的環(huán)境中推動兩地經(jīng)貿(mào)關(guān)系在穩(wěn)定中發(fā)展，融入國家發(fā)展大局，值得深思。在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的浪潮中，澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)合作需要繼續(xù)結(jié)合國家發(fā)展戰(zhàn)略和澳門獨特優(yōu)勢，在CEPA協(xié)議、“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區(qū)等“機遇疊加”背景下，尋找新的經(jīng)濟增長點，培育經(jīng)濟增長新動能。

(一)利用“中葡平臺”，做好“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)的“精準聯(lián)系人”

澳門充分發(fā)揮澳門語言、歷史文化、制度、離岸服務等優(yōu)勢，借助中葡經(jīng)貿(mào)合作平臺，加強與葡語國家、拉丁語系國家以及一帶一路沿線國家的精準聯(lián)系、精確合作，建立中葡商事法律仲裁中心、中葡國際公證中心、中葡科技成果轉(zhuǎn)化中心。實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)以及“泛珠”區(qū)域與葡語國家甚至歐盟國家、拉美國家、東盟國家的有機對接，促進粵港澳大灣區(qū)及“泛珠”區(qū)域企業(yè)“走出去”，建立更多的合作伙伴關(guān)系；利用無外匯管制，建立粵港澳大灣區(qū)進出口及離岸結(jié)算中心、中國與葡語國家財富管理中心，利用中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作平臺共同開發(fā)第三方市場，豐富海外市場內(nèi)涵，提升灣區(qū)國際化水平。也可借助葡語國家與所在區(qū)域經(jīng)濟共同體組織，吸引世界知名企業(yè)來大灣區(qū)投資興業(yè)，提供資本支持，助力粵港澳大灣區(qū)發(fā)展。

另外，澳門具有豐富的旅游教育和培訓經(jīng)驗，可以對旅游教育培訓資源進行整合，打造“粵港澳大灣旅游教育培訓基地”，加強灣區(qū)旅游人才培訓，尤其是“特色小鎮(zhèn)”、款待管理、休閑管理以及國際旅游管理等專門人才教育培訓，有效促進大灣區(qū)旅游休閑人才流動，提升灣區(qū)品牌；澳門也可讓旅游管理和教育經(jīng)驗“走出去”，旅游業(yè)是東南亞、南亞的支柱產(chǎn)業(yè)，其旅游人力資源素質(zhì)面臨諸多挑戰(zhàn)，而澳門利用旅游業(yè)培訓基地，搭建旅游國際教育平臺，助力粵港澳大灣區(qū)國際影響力的提升。

(二)走深走實CEPA協(xié)議，切實促進產(chǎn)業(yè)多元化

澳門產(chǎn)業(yè)多元化一直是多年爭論的話題，對于這個問題真是仁者見仁，智者見智，但是澳門回歸二十年來，也經(jīng)歷過跨境工業(yè)園、扶持中小企業(yè)發(fā)展等嘗試，最終效果都差強人意，并沒有得到有效解決，博彩“一業(yè)獨大”現(xiàn)象仍較為嚴重。事實上，澳門整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)早已不存在，第二產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始消退，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)崛起，2017年第三產(chǎn)業(yè)比重達94.9%，同比增長1.6%，第二產(chǎn)業(yè)比重為5.1%，同比下降1.6%。以博彩業(yè)為主導的第三產(chǎn)業(yè)崛起，說明澳門單一產(chǎn)業(yè)格局已經(jīng)形成，未來經(jīng)濟和社會發(fā)展外向依賴越來越強，存在巨大風險。

澳門產(chǎn)業(yè)多元化，應該以新思維、新精神推動主體產(chǎn)業(yè)更加健康發(fā)展的同時，更好地協(xié)調(diào)其他產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和成長，增長主體產(chǎn)業(yè)鏈條，與其他產(chǎn)業(yè)形成聯(lián)動，維持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適度多元和均衡發(fā)展。澳門主體產(chǎn)業(yè)是博彩業(yè)，對經(jīng)濟社會貢獻大，但需完善博彩產(chǎn)業(yè)功能，建設責任型博彩業(yè)，責任型博彩指政府或運營商有責任減少可能出現(xiàn)的賭博危害。Delfabbro， P.，Osborn, A.，Nevile, M.，Skelt, L.，McMillen, J.， ，Melbourne: Gambling Research Australia，2007，p.8. 探索博彩新業(yè)態(tài)。同時，完善博彩產(chǎn)業(yè)鏈條，集博彩科技研發(fā)、博彩文化(紀念物、發(fā)展史)、博彩旅游(住宿費、餐飲、觀光)、特色金融、人員培訓、零售等于一體，提升城市軌道交通、酒店、商業(yè)中心服務質(zhì)量，真正做大做強，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部多元化，從而優(yōu)化整個服務業(yè)。以完整服務鏈條，帶動金融、保險、會展、仲裁、貿(mào)易等專業(yè)服務，結(jié)合自身實際優(yōu)勢，建立博彩為主體特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

受修例風波非法暴力集會影響，香港的營商環(huán)境急轉(zhuǎn)直下，而安全、穩(wěn)定而又是自由港的澳門恰恰在很多方面可以承接乃至替代香港，有效實現(xiàn)經(jīng)濟適度多元發(fā)展。而隨著當前中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響，不排除美國拉攏日本、泰國等東南亞國家部分地區(qū)提早實施放開博彩業(yè)的計劃。博彩業(yè)保持健康的發(fā)展，對澳門能夠持續(xù)發(fā)展，居民能夠安定生活都很重要。博彩業(yè)帶來很多的稅收收入，對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等福利事業(yè)發(fā)揮著支撐作用，其他行業(yè)暫時沒有辦法立刻取代博彩業(yè)，所以，既要堅持優(yōu)化健康發(fā)展博彩業(yè)，又要為博彩業(yè)的突圍打基礎。就當前的情況而言，要充分發(fā)揮港珠澳大橋的作用，只做不說，更大力度地放開港澳兩地往來車牌，主要致力于推動承接和替代香港的金融、旅游、會展、貿(mào)易物流、教育和科創(chuàng)的發(fā)展，可以考慮推出澳門金融平臺如交易所等計劃。就短期而言，主要發(fā)揮澳門可以承載大型會展的酒店旅業(yè)優(yōu)勢，推動會展貿(mào)易業(yè)高速發(fā)展，并可以更好地凸顯澳門的國際平臺優(yōu)勢；推出澳門交易所以及特色金融業(yè)的發(fā)展，盤活龐大的澳門資金資源；長期而言，主要加大力度推動教育和科技變革創(chuàng)新與協(xié)同發(fā)展的發(fā)展。

(三)完善澳門青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和人才引進政策，鼓勵青年“北上創(chuàng)業(yè)”

在國家施行“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的良好背景下，國家出臺取消臺港澳人員在內(nèi)地就業(yè)許可，優(yōu)化社保繳納政策、出入境等，內(nèi)地各市配套諸多創(chuàng)業(yè)谷或創(chuàng)匯谷，歡迎港澳青年內(nèi)地創(chuàng)業(yè)，國家十三五規(guī)劃中就明確指出“支持港澳中小微企業(yè)和青年人到內(nèi)地創(chuàng)業(yè)發(fā)展”。澳門政府可出臺相關(guān)政策，鼓勵澳門青年“北上創(chuàng)業(yè)”，同時加強與內(nèi)地在保險、社保、稅收等方面的政策協(xié)調(diào)。在符合相關(guān)法律法規(guī)和習慣性水域管轄權(quán)的可新填海范圍內(nèi)劃定一定區(qū)域，打造澳門青年的夢想家園，在該園區(qū)配套青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)意的一條龍基地，并配套建設青年公寓，對參與其中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的青年以及夾心階層推出限價房，讓青年成為推動澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的生力軍，又能解決澳門青年最關(guān)心的住房和房價高企問題，有效推動澳門青年生活與發(fā)展協(xié)同奮進。

澳門政府還需加大對高層次人才的引進力度，“千人計劃”、博士后基金等，優(yōu)化高層次人才落戶澳門的手續(xù)、條件和福利待遇以及配偶工作、子女上學等，完善科研設施配套建設，為引進人員解決后顧之憂，讓人才留得住。同時，澳門政府應該注重本澳高等教育發(fā)展力度，澳門高校各有特色，應有針對性地加強各高?！笆澜缫涣鲗W科”建設投入力度，力爭在十年內(nèi)建成一批世界一流學科，整體提升澳門高校辦學水平，使澳門更多高校進入世界一流高校行列。另外，還需更加重視內(nèi)地在澳攻讀學位學生，鼓勵更多符合澳門緊缺、未來發(fā)展需要的人才留澳發(fā)展，以彌補澳門人力資源不足問題。習近平總書記在給澳門高?；匦胖刑岢觥跋Ｍ拈T高校百尺竿頭更進一步，培養(yǎng)更多愛國愛澳人才，創(chuàng)造更多科技成果，助力澳門經(jīng)濟適度多元可持續(xù)發(fā)展，助力粵港澳大灣區(qū)建設”。

(四)認真總結(jié)粵澳中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、澳大橫琴校園等經(jīng)驗，突破兩地合作制度瓶頸，真正融入大灣區(qū)和自貿(mào)區(qū)建設中，提升區(qū)域合作能力

澳門政府先后簽署了兩份參與珠三角合作的綱領(lǐng)性文件，即《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》，也有參與港珠澳大橋的經(jīng)驗。澳門特區(qū)參與開發(fā)橫琴，成立了澳門投資發(fā)展股份有限公司和粵澳中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，2009年還動工建設澳門大學橫琴校區(qū)。另外，還簽署了《關(guān)于穗澳共同推進南沙實施CEPA先行先試示范區(qū)協(xié)議》。這些協(xié)議框定了澳門特區(qū)在《粵澳合作框架協(xié)議》的特定責任，都政治正確地列進了澳門特區(qū)政府的施政方針中。在粵澳中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、澳大橫琴校園、南沙項目等建設經(jīng)驗中，如何調(diào)動優(yōu)勢資源、突破利益固化，參與過程中如何防止粵澳合作各種項目過濫導致產(chǎn)能過剩(包括澳門居民的公開咨詢)等，需要認真總結(jié)經(jīng)驗，突破制度的藩籬。

2019年是澳門回歸二十周年，也是落實《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》的開局之年，在規(guī)劃綱要中近百次提及澳門發(fā)展，表明中央對澳門的關(guān)心和支持。現(xiàn)澳門政府已成立“建設粵港澳大灣區(qū)工作委員會”，并由行政長官擔任主席，這是落實灣區(qū)規(guī)劃綱要的第一步。同時澳門還需發(fā)揮“一平臺”、“一中心”、“一基地”的地緣優(yōu)勢，將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展新動能，以創(chuàng)新思維和開拓精神，整合中葡平臺資源，如法律、服務信息等，完善中葡平臺建設方案，提供一條龍服務，鼓勵粵港澳大灣區(qū)甚至更廣地區(qū)中資企業(yè)到澳門設立公司，同葡語國家、拉丁語系國家、“一帶一路”沿線國家進行進出口貿(mào)易；設立澳門證券市場，建立人民幣結(jié)算中心，發(fā)展中葡金融服務平臺，主權(quán)國家財富管理中心等特色金融，解決內(nèi)地企業(yè)與葡語國家外匯結(jié)算困難等問題。另外，利用全國人大授權(quán)澳門橫琴口岸的管理模式，繼續(xù)創(chuàng)新澳門在橫琴建立“粵澳特別合作區(qū)”的模式，在“一國兩制”的大方針下，突破利益藩籬，加強兩地各制度創(chuàng)新，并先行先試，促進制度創(chuàng)新外溢，延伸至其他領(lǐng)域、其他跨境合作，書寫“一國兩制”新的篇章。

目前，廣東正以前所未有的擔當推進粵港澳大灣區(qū)建設，特別是省委十二屆七次全會專門研究部署粵港澳大灣區(qū)建設工作，要推動澳門以新中國成立70周年大慶和回歸20周年為契機，搶抓廣東在參與粵港澳大灣區(qū)建設中勇于擔當?shù)钠鯔C，推動灣區(qū)有關(guān)涉澳的灣區(qū)政策盡快落地，盡快推動與珠海、廣州、中山、江門的區(qū)域合作平臺和飛地園區(qū)落地見效。尤其要加快推進澳門與珠海的產(chǎn)城人融合工作，優(yōu)化關(guān)閘設置與通關(guān)程序，在珠海定向推出澳門社區(qū)，解決夾心階層的住房問題。通過港珠澳大橋的延長線、橫琴快線等路網(wǎng)作用，充分發(fā)揮珠海橫琴、金灣面向澳門國際商貿(mào)平臺的貿(mào)易、物流、倉儲等基地功能，真正讓澳門人在珠澳之間宜居宜業(yè)、便利往來。深入推動澳門青年在灣區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，目前澳門的基地和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的青年還比較少，在回歸20周年時要篩選一些內(nèi)地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的澳門青年典范予以表彰，發(fā)揮榜樣作用，推動澳門各界特別是青年一代實質(zhì)性地融入國家粵港澳大灣區(qū)建設的發(fā)展大局中。

(五)加快城市更新步伐，提升現(xiàn)代化都市功能

澳門經(jīng)過多年發(fā)展，城市已進入“老齡化”，樓宇殘破，尤其是澳門半島，片區(qū)亟待活化，澳門特區(qū)政府也已將城市更新提上日程，旨在建設綠色宜居、配套完善的活力城區(qū)。澳門政府還需要加快智慧城市建設步伐，以數(shù)據(jù)創(chuàng)新為載體，帶動金融創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、旅游創(chuàng)新，成為粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)典案例，牢牢把握澳門在全世界拔得頭籌，打出城市名片，獲得政治資源和經(jīng)濟資源的重大機會。

同時完善綜合交通設施建設，如澳門機場可考慮遷建，在珠海萬山群島的黃茅島采用飛地模式建設澳門國際新機場，這也符合澳門機場發(fā)展的內(nèi)在要求，也符合澳門長遠發(fā)展目標?；蛘呖梢圆捎猛楹C場合營的模式，以入股形式參與“珠澳國際機場”的運營和管理。同時將原有澳門機場舊址作為新城開發(fā)建設用地，按照目前澳門地價也足以支撐新機場建設，同時將帶來更多有利于澳門發(fā)展的新空間。軌道交通方面，現(xiàn)已規(guī)劃橫琴至氹仔段，將來可規(guī)劃直接從珠海站引入到澳門半島填海區(qū)A或B地塊，同時加強地下軌道交通可行性研究規(guī)劃。營造創(chuàng)新之島、人才之島、生態(tài)之島。

回歸二十年來，澳門保持持續(xù)繁榮穩(wěn)定，成為“一國兩制”成功落實的“范本”。在當前特殊形勢下支持和強化澳門“一國兩制”樣本，具有重要意義。習近平主席在會見新當選并獲中央政府任命的澳門特別行政區(qū)第五任行政長官賀一誠時明確提出“胸懷大局、站高望遠，準確把握澳門實際情況和國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，團結(jié)帶領(lǐng)澳門特別行政區(qū)新一屆政府和社會各界人士，協(xié)同奮進，變革創(chuàng)新，認真謀劃澳門的長遠發(fā)展，續(xù)寫‘一國兩制’成功實踐的新篇章”的殷切希望。澳門回歸二十年來，在“一國兩制”的實踐、經(jīng)濟適度多元發(fā)展、區(qū)域合作、管治機制等方面既有很好的經(jīng)驗總結(jié)，也有一些值得反思的地方，建議中央有關(guān)部門會同有關(guān)機構(gòu)開展深度研究，總結(jié)經(jīng)驗，并前瞻性地研究澳門未來的發(fā)展，保障澳門政治安全穩(wěn)定、社會長治久安、經(jīng)濟更加繁榮。