□ 李 光

2019 年7 月，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議在北京召開，意味著本輪機(jī)構(gòu)改革已基本全面完成。此次機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力組織保障。會(huì)議指出，機(jī)構(gòu)改革不會(huì)一蹴而就、一勞永逸，部分部門職責(zé)邊界、協(xié)同配合機(jī)制等還需細(xì)化完善，部門職責(zé)交叉、條條干預(yù)等問題也還不同程度存在，下一步應(yīng)通過持續(xù)創(chuàng)新、深化改革逐步研究解決現(xiàn)存問題，繼續(xù)鞏固機(jī)構(gòu)改革成果。

按照黨和國(guó)家統(tǒng)一安排，地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)改革于2019 年3 月底基本結(jié)束，目前事業(yè)單位的改革基本處于收尾階段。在此，筆者就此次改革所涉及的交通運(yùn)輸管理部門下設(shè)的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在去行政化，轉(zhuǎn)為道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)之后，如何履行職責(zé)和職能進(jìn)行分析。

一、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在本輪機(jī)構(gòu)改革中的定位

自1978 年至今，道路運(yùn)輸行業(yè)改革發(fā)展40 多年來經(jīng)歷了4 個(gè)階段，即放開搞活階段、培育市場(chǎng)階段、科學(xué)發(fā)展階段、轉(zhuǎn)型升級(jí)階段等。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)也伴隨著道路運(yùn)輸行業(yè)改革發(fā)展和法規(guī)、規(guī)章的健全逐步成長(zhǎng)，從原來單一運(yùn)輸管理辦公室發(fā)展成涉及道路運(yùn)輸企業(yè)、線路、場(chǎng)站、車輛、人員培訓(xùn)、從業(yè)者等門類齊全的道路運(yùn)輸管理處（局）。2004 年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》，并以此為上位法制定了系列配套部門規(guī)章，道路運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展步入持續(xù)、快速、健康發(fā)展的軌道。2009 年交通運(yùn)輸部組建了道路運(yùn)輸司，標(biāo)志著我國(guó)道路運(yùn)輸進(jìn)入發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、發(fā)展綜合運(yùn)輸體系的新階段，掀開了我國(guó)道路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的新篇章。以上兩項(xiàng)工作，為促進(jìn)和推動(dòng)道路運(yùn)輸行業(yè)體系逐步健全、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2011 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》，按照社會(huì)功能將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)3 個(gè)類別并分類推進(jìn)改革，到2020 年建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。2017 年中央編辦、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問題的意見》，將交通運(yùn)輸部門下設(shè)事業(yè)單位承擔(dān)的路政管理、道路運(yùn)輸管理、港航海事管理等職能中有關(guān)行政許可、行政裁決等行政職權(quán)，劃歸交通運(yùn)輸主管部門。剝離行政職能后的事業(yè)單位保留公益服務(wù)職能，不得承擔(dān)行政職能，不得開展市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不得再使用“委、辦、局”等稱謂，機(jī)構(gòu)名稱中不應(yīng)包含“管理”字樣。2018 年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，全面推進(jìn)包括承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位在內(nèi)的黨政群團(tuán)機(jī)構(gòu)改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作為《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》授權(quán)的承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位勢(shì)必在改革之列，且是事業(yè)單位去行政化改革的重頭戲。

二、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)改革在地方的實(shí)踐

本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革設(shè)置的路徑是先行推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)改革，統(tǒng)籌推進(jìn)承擔(dān)行政職能等類別的事業(yè)單位改革，這就要求黨政機(jī)關(guān)將新調(diào)整進(jìn)入的行政職能納入“三定”方案，避免事后移交職能時(shí)出現(xiàn)“二次調(diào)整”。同時(shí)，地方黨政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)允許“一對(duì)多”或“多對(duì)一”，而在地方事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置中沒有此規(guī)定，即事業(yè)單位今后運(yùn)轉(zhuǎn)模式將是單一的橫向“塊狀”管理，不再是縱向“條狀”或橫向“塊狀”雙重管理。

縱觀目前全國(guó)各地方道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的改革，主要有4 個(gè)方向：一是個(gè)別直轄市和中心城市將道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)升格為市政府組成部門，設(shè)置為地方黨政機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)的行政機(jī)關(guān)；二是將道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)撤銷，整體調(diào)整為交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，人員跟隨轉(zhuǎn)隸；三是與公路、港航等事業(yè)單位合并設(shè)置，冠以“交通運(yùn)輸綜合服務(wù)中心”等名稱；四是單獨(dú)設(shè)置，將運(yùn)管處（局）更名為道路運(yùn)輸“發(fā)展中心”、“服務(wù)中心”、“事務(wù)中心”等（統(tǒng)稱為道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)）。

但從當(dāng)前道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)與上級(jí)交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)的定位和關(guān)系上，各級(jí)在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中或多或少都存在著一些困惑和職責(zé)邊界不清晰的問題。

1.法規(guī)規(guī)章的修改致使業(yè)內(nèi)產(chǎn)生誤解誤讀

為適應(yīng)新時(shí)期道路運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展，2019 年國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部先后修改了《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》、《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車維修管理規(guī)定》、《道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理規(guī)定》、《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》等，上述法規(guī)規(guī)章中表述的管理實(shí)施主體仍為“道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)”。眾所周知，2004 年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》將改革前的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作為該法規(guī)的實(shí)施主體。這就導(dǎo)致業(yè)內(nèi)誤認(rèn)為改革后的道路運(yùn)輸服務(wù)中心只是更改了名字，仍屬道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，仍需承擔(dān)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》所賦予的行政職能。然而在中央深化機(jī)構(gòu)改革的大背景下，作為不再承擔(dān)行政職能的道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)不屬于管理機(jī)構(gòu)的范疇。此次改革過程中，有些省、市、縣未設(shè)置道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)，那么法規(guī)規(guī)章的施行就可能出現(xiàn)空白地帶。

2.服務(wù)職能的認(rèn)識(shí)模糊使道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)無所適從

多年來，道路運(yùn)輸管理工作基本定位于行政許可、行政處罰、行政檢查、行政裁決、行政征收、行政確認(rèn)、行政備案等范疇，雖然提出了“寓管理于服務(wù)”、“優(yōu)化服務(wù)環(huán)境”等定位，但主定位還是通過管理彰顯服務(wù)。但在去行政化后，道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)在哪些權(quán)責(zé)屬于行政職能而無權(quán)實(shí)施，哪些屬于服務(wù)職能需履職盡責(zé)，如何確立與交通運(yùn)輸部門的新型管理服務(wù)關(guān)系等方面經(jīng)驗(yàn)不足，不知如何開展工作。同時(shí)，由于上一級(jí)道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)未清晰認(rèn)識(shí)工作運(yùn)轉(zhuǎn)的橫向“塊狀”模式，仍按原縱向“條狀”模式發(fā)布指令，致使下一級(jí)道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)無法有效落實(shí)和執(zhí)行的狀況。

3.人員編制的限制導(dǎo)致交通部門力不從心

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案》中指出，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，堅(jiān)持總量控制，嚴(yán)禁超編進(jìn)人、超限額設(shè)置機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部。在行政管理權(quán)移交之后，交通運(yùn)輸部門在原有的編制數(shù)量下承擔(dān)了原有道路運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的工作量，且道路運(yùn)輸行業(yè)管理責(zé)任重、壓力大、事務(wù)多，作為上級(jí)部門的交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)仍習(xí)慣性將原有道路運(yùn)輸管理職責(zé)繼續(xù)交由道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

綜上所述，在深化機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施過程中，交通運(yùn)輸機(jī)關(guān)和道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)在職能邊界問題上均存在模糊認(rèn)識(shí)。但具體行政行為不能有悖法律法規(guī)，這與中央深化機(jī)構(gòu)改革初衷不符，由此產(chǎn)生的不良法律后果，或?yàn)樾袠I(yè)管理埋設(shè)追責(zé)“隱患”。

三、關(guān)于理順道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的思考

2020 年1 月，交通運(yùn)輸部印發(fā)2020 年立法計(jì)劃，計(jì)劃修訂《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》及道路運(yùn)輸相關(guān)配套部門規(guī)章；2020 年2 月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，指出要深化改革事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，探索實(shí)行政事權(quán)限清單、機(jī)構(gòu)編制職能規(guī)定、章程管理等制度。由此可見，2020 年國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)事業(yè)單位改革將出臺(tái)新的措施。道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)要關(guān)注和順應(yīng)國(guó)家關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的政策，進(jìn)一步厘清職能邊界、權(quán)責(zé)清單和工作關(guān)系，提升工作效率。

在借鑒參考和工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，筆者對(duì)下一步道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)在履職盡責(zé)方面有以下幾點(diǎn)思考。

1.道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)將繼續(xù)承載行業(yè)發(fā)展的任務(wù)

道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)歷經(jīng)40 多年的演變、改革和發(fā)展，錘煉和鍛造出一批高素質(zhì)、會(huì)管理、懂專業(yè)的干部，在運(yùn)輸發(fā)展、安全監(jiān)管、行業(yè)維穩(wěn)、信息化建設(shè)、綜合運(yùn)輸服務(wù)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，無論道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能如何轉(zhuǎn)變，原“運(yùn)管人”的初心和使命必將繼續(xù)驅(qū)動(dòng)道路運(yùn)輸行業(yè)朝向高質(zhì)量發(fā)展。

2.道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)需適應(yīng)新型工作方式

伴隨著“管理者”改革為“服務(wù)者”，道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)要適應(yīng)新形勢(shì)的變化，重新定位交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)和道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系。一是變更角色關(guān)系，由行業(yè)管理監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)服務(wù)推動(dòng)者，由主要以行政權(quán)為依托實(shí)施管理，轉(zhuǎn)為主要通過服務(wù)交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)參與行業(yè)治理。二是轉(zhuǎn)變工作性質(zhì)，由主要面向市場(chǎng)管理對(duì)象實(shí)施縱向行政管理，轉(zhuǎn)向面向社會(huì)提供平行服務(wù)。三是改變工作方式，由過去的獨(dú)立承擔(dān)組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作，轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)服務(wù)性、事務(wù)性、技術(shù)性工作，并承辦、代辦、參辦、協(xié)辦交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)委托的其他輔助性行政工作。

3.道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)彰顯服務(wù)職能的本質(zhì)本色

道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督下完成任務(wù)。一是獨(dú)立承擔(dān)并完成不具備行政影響力、強(qiáng)制力的服務(wù)性、事務(wù)性或技術(shù)性工作，如宣貫、培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)、數(shù)據(jù)服務(wù)等。二是受交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)的委托，承辦、代辦、協(xié)辦一些依附于單一具體行政職能的、事前事中和事后的輔助性行政工作，完成后將結(jié)果交由或報(bào)告交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)決策，如許可前申請(qǐng)資料協(xié)助復(fù)核、許可中參與實(shí)地勘驗(yàn)、許可后檔案卷宗的協(xié)助梳理等。三是按照交通行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一安排，參與由交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，并由其承擔(dān)責(zé)任的行政管理工作，如行業(yè)脫貧攻堅(jiān)、運(yùn)輸關(guān)系協(xié)調(diào)、質(zhì)量信譽(yù)考核、行業(yè)文明創(chuàng)建等。在此過程中，各層級(jí)需要對(duì)具體行政事項(xiàng)進(jìn)行具體梳理，固化業(yè)務(wù)流程、明確責(zé)任主體。

4.道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)要合理設(shè)置內(nèi)設(shè)部門

道路運(yùn)輸行業(yè)范圍廣、子門類多，包含道路旅客運(yùn)輸、道路貨物運(yùn)輸、出租汽車客運(yùn)、城市公交、汽車租賃、機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)、機(jī)動(dòng)車維修及車輛技術(shù)、從業(yè)人員管理、客貨運(yùn)站場(chǎng)建設(shè)以及安全應(yīng)急、信用體系、統(tǒng)計(jì)分析與科技化應(yīng)用等相關(guān)業(yè)務(wù)。道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)在設(shè)置內(nèi)設(shè)部門時(shí)仍可沿用原道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)模式，在做好交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)調(diào)度工作及子行業(yè)服務(wù)的同時(shí)，避免交通運(yùn)輸行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)職能部門與道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)之間，或道路運(yùn)輸服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門之間在履行權(quán)責(zé)時(shí)出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。