王 婷 李少惠

1 引言

公共產(chǎn)品供給效率是政府公共服務(wù)績效評價(jià)的一個(gè)關(guān)鍵問題。對于公共文化服務(wù)而言，公共文化產(chǎn)品供給效率測度的是財(cái)政、人力、設(shè)施等資源投入轉(zhuǎn)化為培訓(xùn)班次、展覽個(gè)數(shù)、服務(wù)人次等效果產(chǎn)出的效率(技術(shù)效率)[1]，它是衡量政府公共文化服務(wù)績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系著政府職能的履行和民眾認(rèn)同的形塑。公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系中最完善的一類載體[2]，隨著國家文化信息資源共享工程、五館一站免費(fèi)開放、數(shù)字圖書館推廣工程及縣級文化館圖書館總分館建設(shè)等文化項(xiàng)目的實(shí)施和公共圖書館法的出臺，其功能已經(jīng)超越傳統(tǒng)的圖書借閱和信息提供，在維護(hù)基本公共文化服務(wù)均等化和保障公民基本文化權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用，逐漸成為城鄉(xiāng)居民的“文化社?！焙汀暗诙鹁邮摇盵3]。然而伴隨著公共圖書館服務(wù)地位的提升，其效率卻不盡如人意。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年河北省省級公共圖書館財(cái)政投入0.46億元，比2010年增長了2.83倍，但卻存在著20%的效率損失[4]；2015年河北省市級公共圖書館投入1.34億元，比2010年增長了3.35倍,卻依然存在著26.1%的效率損失[5]。不同程度的效率損失可能與兩位學(xué)者采用的測量指標(biāo)與測算方法不同有關(guān)，但筆者還是有這樣一個(gè)困惑：按各級政府分級設(shè)置的模式[6]所形成的省、市、縣三級公共圖書館在同一省份內(nèi)的效率水平到底如何？

當(dāng)前，我國公共服務(wù)效率在不同層級政府間的分布呈現(xiàn)非勻質(zhì)特征[7]，具體到公共圖書館領(lǐng)域，大多數(shù)學(xué)者以省域公共圖書館為研究樣本進(jìn)行實(shí)證測量，結(jié)果顯示省域公共圖書館的綜合效率整體較低[8]，處于供給效率前沿面的省份集中于東部地區(qū)[9,10]。傅才武對縣級公共圖書館財(cái)政投入績效的研究表明，縣級公共圖書館績效處于下行通道，但略高于全國公共圖書館整體績效[11]。綜合來看，現(xiàn)有研究較多地以同一層級的公共圖書館為研究對象進(jìn)行效率測算，忽略了公共圖書館的層級差異，對于同一省份或同一區(qū)域內(nèi)不同層級公共圖書館的效率測算鮮有涉及?；诖耍疚囊允?、市、縣三級公共圖書館為樣本，構(gòu)建全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)2010—2017年的面板數(shù)據(jù)，采用Malmquist指數(shù)測算不同層級公共圖書館的效率水平并廓清效率變化的動(dòng)力因素，為更有針對性地提升各層級公共圖書館服務(wù)效率提供重要依據(jù)。

2 文獻(xiàn)回顧

提供公共服務(wù)是政府的基本職能，我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各層級政府在意識形態(tài)、根本目標(biāo)、組織原則等方面的一致性，但由于地位資源、具體任務(wù)、服務(wù)對象的差異使得各級政府的公共服務(wù)效率是有差別的。一般而言,成員數(shù)量較少的“小集體”較之成員數(shù)量眾多的“大集體”具有更高的供給效率[12]，相對于上級政府而言，下級政府是一個(gè)成員較少的“小集體”，公共物品的供給效率更高[13]。同時(shí)，下級政府比上級政府更加熟悉轄區(qū)居民的公共偏好和服務(wù)需求?；诠┙o效率最大化的要求，公共產(chǎn)品的供給責(zé)任應(yīng)盡可能下放到最小行政轄區(qū)，財(cái)政分權(quán)進(jìn)一步賦予地方政府自由的資源配置權(quán)限，從而有利于提升基層政府的公共服務(wù)績效[14]。

就公共文化服務(wù)而言，區(qū)域性是其根本屬性。公共文化服務(wù)的直接受益對象為本地居民，從效率角度考慮，地方政府是公共文化服務(wù)的有效供給主體，因?yàn)榕c中央政府相比，基層政府更加了解本地居民的真實(shí)文化需求和消費(fèi)偏好，從而能夠?qū)崿F(xiàn)差異化、針對性的公共文化服務(wù)供給[15]。然而“中國式”分權(quán)體制導(dǎo)致省級以下政府存在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下沉現(xiàn)象，各級政府表現(xiàn)出不同的公共投資偏好[16]，追求經(jīng)濟(jì)增長依然是各級政府的第一要?jiǎng)?wù)[17]。在財(cái)政向民生投資的順序上，社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療等與居民息息相關(guān)的民生服務(wù)被政府優(yōu)先考慮，公共文化服務(wù)基本成為附屬品作用于各級政府努力實(shí)現(xiàn)績效達(dá)標(biāo)的過程，這制約著公共文化服務(wù)的投入水平和產(chǎn)出結(jié)果[18]。壓力型體制的縱向治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化了公共文化服務(wù)的行政邏輯，基層公共文化服務(wù)建設(shè)普遍遭遇著設(shè)施數(shù)量、服務(wù)種類、演藝場次等數(shù)字化指標(biāo)的達(dá)標(biāo)比賽境遇，對于文化設(shè)施利用率或可達(dá)性、文化活動(dòng)參與率或滿意度等與民眾獲得感密切相關(guān)的指標(biāo)很少考慮和顧及，最終導(dǎo)致基層文化機(jī)構(gòu)績效不盡如人意[19]。曲創(chuàng)從社會文教公共支出的角度考察層級間政府職能差異，發(fā)現(xiàn)縣級基層政府實(shí)際提供的社會文教類公共產(chǎn)品在三級政府中相對最多，中央政府最少，這直接影響著社會文教類公共產(chǎn)品的供給效率[13]。

公共圖書館既是公共文化服務(wù)的主要載體，又是公共文化服務(wù)的重要內(nèi)容。2018年1月起施行的《公共圖書館法》指出，公共圖書館是向社會公眾免費(fèi)開放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會教育的公共文化設(shè)施。文化和旅游部持續(xù)開展“全國縣級以上公共圖書館評估定級工作”，表明了國家在制度設(shè)計(jì)層面對各級公共圖書館績效評估問題的重視?，F(xiàn)有研究廣泛地應(yīng)用DEA模型和SFA方法測算公共圖書館產(chǎn)出與投入之間的相對效率值，以此來評估圖書館的資源配置能力和服務(wù)效益。例如，Hemmeter[20]、Reichmann[21]分別以美國3308個(gè)公共圖書館、北美及歐洲68所大學(xué)圖書館為樣本進(jìn)行效率評價(jià)，結(jié)果表明這些圖書館存在不同程度的效率損失；國內(nèi)學(xué)者李艷霞[22]和傅才武和張偉鋒[4]借助多種DEA模型對我國省域公共圖書館的效率值和擁擠度進(jìn)行實(shí)證測量，王衛(wèi)、閆帥[23]從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度測算省域公共圖書館的運(yùn)營效率，王楠[5]和魯方平[24]以地市級公共圖書館為研究對象進(jìn)行效率測算。這些研究成果主要以省域或地市級層面的公共圖書館為樣本進(jìn)行對比分析。事實(shí)上，我國公共圖書館服務(wù)體系的基本框架和各級黨委、政府及其所屬事業(yè)單位一樣，按照地域和層次分設(shè)省、市、縣三級公共圖書館。本文以三級公共圖書館為研究層次，通過設(shè)定統(tǒng)一的評價(jià)指標(biāo)測算效率值，揭示公共圖書館效率的層級差異，并進(jìn)一步識別效率變化的動(dòng)力機(jī)制。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 研究方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(Data Envelopment Analysis,DEA)最早由Cooper、Chames、Rhode三位運(yùn)籌學(xué)家提出，是用于估計(jì)同類型決策單元(Decision Making Unit,DMU)相對有效性的線性數(shù)學(xué)規(guī)劃方法[25]。目前，DEA被廣泛應(yīng)用于測度具有多項(xiàng)指標(biāo)投入和多項(xiàng)指標(biāo)產(chǎn)出的同類型部門的相對效率，其特點(diǎn)是進(jìn)行效率測算無需考慮投入產(chǎn)出指標(biāo)的單位量綱與權(quán)重系數(shù)等問題，因此適用于政府公共服務(wù)效率問題研究[26]。公共圖書館作為專門的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，其效率本質(zhì)上反映的是經(jīng)費(fèi)、人員、文獻(xiàn)資源及硬件設(shè)施的輸入轉(zhuǎn)化為圖書借閱、社會教育及文化服務(wù)等輸出的能力，顯然，對于公共圖書館而言，投入比產(chǎn)出容易調(diào)控，故本文基于投入導(dǎo)向的假設(shè)測算各級公共圖書館效率[27]。

Malmquist指數(shù)(即全要素生產(chǎn)率的增長率)由S. Malmquist于1953年提出，引入時(shí)間因素測算決策單元相對效率的動(dòng)態(tài)變化情況[28]。隨著新時(shí)代人民群眾文化需求的日益廣泛，公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，已超越文獻(xiàn)信息收藏和讀者服務(wù)提供等簡單功能，在文化活動(dòng)組織、文化空間塑造、文化休閑普及、文化偏好表達(dá)等方面扮演著不可或缺的角色。在此背景下，基于縱向視角分析公共圖書館效率的動(dòng)態(tài)演變更具理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，Malmquist指數(shù)不僅可以顯示考察期內(nèi)公共圖書館投入產(chǎn)出的效率變化而且能夠反映效率變化的動(dòng)力因素，這很好地契合了本文預(yù)考察的公共圖書館效率跨期動(dòng)態(tài)演變問題，故本文運(yùn)用DEA-Malmquist指數(shù)模型測度公共圖書館的效率水平并識別效率變化的動(dòng)因。根據(jù)R. Far等[29]的研究，Malmquist指數(shù)由技術(shù)效率指數(shù)和技術(shù)進(jìn)步指數(shù)兩部分構(gòu)成，在規(guī)模報(bào)酬可變的狀態(tài)下，技術(shù)效率指數(shù)可進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率指數(shù)和規(guī)模效率指數(shù)，其公式表示如下：

MO(Xt,yt,Xt+1,yt+1)

公式(1)

其中，Mo(Xt,yt,Xt+1，yt+1)表示全要素生產(chǎn)率(Tfpch)，(Xt,yt) 和 (Xt+1,yt+1)分別表示t期和t+1期的投入產(chǎn)出向量，Dt和Dt+1分別表示以t時(shí)期的生產(chǎn)技術(shù)為參照，研究對象在時(shí)期t和t+1的距離函數(shù)。等式右邊第一項(xiàng)表示規(guī)模效率指數(shù)(Sech)，第二項(xiàng)表示純技術(shù)效率指數(shù)(Pech)，二者的乘積表示技術(shù)效率指數(shù)(Effch)，第三項(xiàng)表示技術(shù)進(jìn)步指數(shù)(Techch)。若Tfpch>1，表明生產(chǎn)率提高；若Tfpch=1，表明生產(chǎn)率不變；若Tfpch<1，表明生產(chǎn)率降低。Sech大于1表明公共圖書館向最優(yōu)投入產(chǎn)出規(guī)模靠攏，反之背離最優(yōu)投入產(chǎn)出規(guī)模；Pech大于1表明公共圖書館由于管理或服務(wù)水平的改善使得相對效率得到提升[23]；Effch大于1表明公共圖書館投入的資源得到合理配置，管理水平得到提高；Techch大于1表明公共圖書館在管理運(yùn)營中由于采用了新的管理或服務(wù)技術(shù)而使得最佳生產(chǎn)狀態(tài)得到了改進(jìn)。

3.2 指標(biāo)選取

對于公共圖書館效率評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)造，現(xiàn)有研究有很多不同的做法。K De Witte 和B Geys選取圖書館在工作人員、基本經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施三方面的開支預(yù)算作為投入指標(biāo)，將所提供的書籍、媒體及每周開放時(shí)間作為產(chǎn)出指標(biāo)[30]；G Reichmann和M Sommersguter-Reichmann選取圖書館員工數(shù)量(FTEs)和圖書資料總量(BHELD)作為投入指標(biāo)，連續(xù)訂閱數(shù)(SER)、總發(fā)行量(CIRC)和新增圖書資料數(shù)(BADD)作為產(chǎn)出指標(biāo)[21]；郭軍華、周娜等學(xué)者也嘗試構(gòu)建了公共圖書館效率評價(jià)指標(biāo)體系[9，31]。總體來看，這些研究都是基于公共圖書館的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)構(gòu)建相應(yīng)的投入產(chǎn)出指標(biāo)，忽略了公共圖書館在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中所承擔(dān)的科普知識宣傳與文化休閑娛樂等功能。2017年文化部發(fā)布的《關(guān)于開展第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作的通知》明確了各級公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)主要包括保障條件、業(yè)務(wù)建設(shè)和服務(wù)效能三個(gè)部分，其中，保障條件包括圖書館人員、資金投入、硬件設(shè)施、規(guī)章制度等方面；業(yè)務(wù)建設(shè)包括館藏管理、人才培養(yǎng)、公共文化服務(wù)體系建設(shè)等內(nèi)容；服務(wù)效能包括圖書借閱服務(wù)、社會教育活動(dòng)、公眾滿意度等方面。本文依照該評估標(biāo)準(zhǔn)選擇衡量投入水平的保障條件和反映產(chǎn)出效果的服務(wù)效能作為公共圖書館的投入和產(chǎn)出指標(biāo)。結(jié)合Dyson等人提出的最小化原則[32]，最后遵循數(shù)據(jù)代表性、完整性與可獲得性的考量，確定本文的5個(gè)投入指標(biāo)和4個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)，具體見表1。

表1 公共圖書館投入、產(chǎn)出指標(biāo)

3.3 樣本與數(shù)據(jù)

目前，我國4個(gè)直轄市中北京、天津和上海在行政規(guī)劃上不設(shè)立縣級行政區(qū)，但是在我國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒中直轄市圖書館的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是分為省級和縣級，因此考慮到研究樣本的全覆蓋性，本文將直轄市也納入研究樣本范圍。在構(gòu)建2010—2017年我國31個(gè)省份三級公共圖書館的面板數(shù)據(jù)時(shí)，采用平均增長率對缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行填補(bǔ)，數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》及《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》。

4 基于DEA-Malmquist指數(shù)的實(shí)證分析

以我國2010—2017年31個(gè)省份三級公共圖書館投入產(chǎn)出面板數(shù)據(jù)為研究樣本，運(yùn)用Malmquist指數(shù)分析各地區(qū)全要素生產(chǎn)率的動(dòng)態(tài)變化。

表2 2010—2017年我國省、市、縣三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率指數(shù)及分解結(jié)果(1)表中各指數(shù)均表示幾何均值；指數(shù)大于1表示正增長，減去1表示增長率；指數(shù)分解結(jié)果中有的數(shù)值可能不完全精確，是由于保留三位小數(shù)所致。

4.1 我國三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率總體情況

表2顯示了2010—2017年我國省、市、縣三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率指數(shù)及其分解結(jié)果。分年份來看，省級公共圖書館全要素生產(chǎn)率指數(shù)(Tfpch)除2016—2017年小于1外，其余年份均保持正增長；市級公共圖書館Tfpch在2010—2011年和2011—2012年小于1，從2012年之后呈增長態(tài)勢；縣級公共圖書館的Tfpch一直大于1，表明我國縣級公共圖書館生產(chǎn)力水平處于持續(xù)提升狀態(tài)。從效率分解來看，省級公共圖書館在2016—2017年Tfpch下降主要由技術(shù)退步所致，2011—2012年盡管也出現(xiàn)了技術(shù)退步，但技術(shù)效率的改善完全平衡了技術(shù)退步帶來的不利影響，最終Tfpch增長17%，其余年份省級公共圖書館全要素生產(chǎn)率增長的主導(dǎo)力量源自技術(shù)進(jìn)步；市級公共圖書館在2015—2016年Tfpch增長的動(dòng)力源于效率優(yōu)化，其余年份全要素生產(chǎn)率的動(dòng)態(tài)變化均由技術(shù)進(jìn)步(退步)所主導(dǎo)；縣級公共圖書館在2010—2011年和2015—2016年Tfpch增長均來自于效率提升，其余年份全要素生產(chǎn)率增長源于技術(shù)進(jìn)步。

總體來看，2010—2017年三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率基本都實(shí)現(xiàn)了正增長，其中，省級公共圖書館以5.5%的年均增長率領(lǐng)先于縣級(3.1%)和市級(2.5%)公共圖書館。由于全要素生產(chǎn)率指數(shù)可以分解為技術(shù)進(jìn)步指數(shù)和技術(shù)效率變化指數(shù)，考察期內(nèi)省級和縣級公共圖書館全要素生產(chǎn)率持續(xù)高增長的源泉是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，而市級公共圖書館全要素生產(chǎn)率穩(wěn)定低增長的動(dòng)力是技術(shù)效率的提升，這其中純技術(shù)效率指數(shù)與規(guī)模指數(shù)都大于1，可見技術(shù)效率的提升是由純技術(shù)效率與規(guī)模效率共同增長所致。

4.2 我國三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率區(qū)域情況

進(jìn)一步地我們將全國劃分為三大區(qū)域，分別考察各區(qū)域三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率指數(shù)及其分解的變化情況。

圖1 2010—2017年各區(qū)域三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率指數(shù)及其分解

圖1左上圖顯示，東部地區(qū)省、市、縣三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率均實(shí)現(xiàn)了正增長。其中，省級公共圖書館全要素生產(chǎn)率達(dá)到13.8%的增長速度,這是由技術(shù)進(jìn)步與效率改善共同驅(qū)動(dòng)的結(jié)果；市級公共圖書館全要素生產(chǎn)率的增長率僅為2%，原因是技術(shù)效率的略微提升還需抵消技術(shù)退步帶來的負(fù)面影響；縣級公共圖書館全要素生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)了3.3%的增長，是由技術(shù)進(jìn)步有效平衡了技術(shù)效率的下降所致。圖1右上圖顯示，中部地區(qū)省級和縣級公共圖書館全要素生產(chǎn)率分別增長了3.9%、1.8%，與其他構(gòu)成要素相比，技術(shù)進(jìn)步的貢獻(xiàn)最大；而市級公共圖書館由于技術(shù)效率的提升并不能平衡技術(shù)退步的負(fù)面作用，由此導(dǎo)致全要素生產(chǎn)率下降了0.7%。圖1下圖顯示，西部地區(qū)省、市、縣三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率都大于1。其中，市級公共圖書館全要素生產(chǎn)率的增幅最大，為6.6%；縣級次之，為4.5%；省級最小，為3.3%。各級公共圖書館生產(chǎn)力水平普遍提高的源泉是技術(shù)進(jìn)步，唯有市級公共圖書館的技術(shù)效率也明顯改善，為生產(chǎn)率的顯著提升發(fā)揮了錦上添花的作用。

通過比較純技術(shù)效率與規(guī)模效率的得分，可以明顯看出，東部地區(qū)各級公共圖書館的規(guī)模效率均小于純技術(shù)效率，這表明東部地區(qū)各級公共圖書館效率優(yōu)化面臨著投入規(guī)模不合理的阻滯，中部地區(qū)市級和縣級公共圖書館也存在同樣問題。中部地區(qū)省級公共圖書館與西部地區(qū)各級公共圖書館卻表現(xiàn)為純技術(shù)效率小于規(guī)模效率，表明這些地區(qū)公共圖書館的運(yùn)營管理比較落后，不能充分釋放現(xiàn)有的資源能量及技術(shù)能力。

4.3 我國三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率省域情況

省域數(shù)據(jù)能夠使全要素生產(chǎn)率分解考察更加細(xì)化，表3給出了三個(gè)層級公共圖書館在31個(gè)省區(qū)的全要素生產(chǎn)率指數(shù)及分解結(jié)果。

表3 各省份三級公共圖書館全要素生產(chǎn)率指數(shù)及分解結(jié)果

由表3可見，2010—2017年，我國省級公共圖書館Tfpch大于1的省份有17個(gè)，占比54.8%；縣級公共圖書館Tfpch大于1的省份有24個(gè)，占比77.4%。由于4個(gè)直轄市只有省級與縣級兩個(gè)層級的公共圖書館，所以市級公共圖書館Tfpch大于1的省份同樣有17個(gè)，占比卻達(dá)到63.0%。不容樂觀的是，同一省份內(nèi)三級公共圖書館Tfpch均大于1的只有內(nèi)蒙古、黑龍江、上海、江蘇、山東、河南、湖南、海南、重慶、寧夏10個(gè)省份。

關(guān)于技術(shù)進(jìn)步指數(shù)(Techch)和技術(shù)效率變化指數(shù)(Effch)的變化情況，2010—2017年我國省級公共圖書館Techch大于1的省份有26個(gè)，縣級公共圖書館Techch大于1的省份有28個(gè)，表明我國絕大多數(shù)省份的省級與縣級公共圖書館都實(shí)現(xiàn)了技術(shù)進(jìn)步，而市級公共圖書館Techch大于1的僅有內(nèi)蒙、江蘇、山東等10個(gè)省份。在技術(shù)效率變化方面，省級公共圖書館實(shí)現(xiàn)增長的省份有9個(gè)，有7個(gè)省份保持不變，下降的省份有15個(gè)(占比48.4%)，其中下降幅度超過年均10%的省份有3個(gè)，分別是新疆(28.8%)、青海(12.1%)、湖北(10.5%)，新疆和青海是由規(guī)模效率下降所致，湖北則是由純技術(shù)效率下降所致；市級公共圖書館實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率增長的省份有15個(gè)，河北、江蘇、浙江等5個(gè)省份保持不變，下降的有貴州、山西、廣西等7個(gè)省份，其中下降幅度較明顯的貴州、山西和廣西三省份是由純技術(shù)效率下降所致；縣級公共圖書館技術(shù)效率增長的省份有8個(gè)，保持不變的有北京、天津、河北等10個(gè)省份，下降的有吉林、甘肅、新疆等13個(gè)省份，下降幅度明顯的吉林、甘肅和新疆是由純技術(shù)效率下降所致，西藏是由規(guī)模效率下降所致。

5 結(jié)論與啟示

本文基于省、市、縣三級公共圖書館的面板數(shù)據(jù)，科學(xué)測算各級公共圖書館的服務(wù)效率并辨別效率演變的根本動(dòng)因。結(jié)果顯示，我國公共圖書館效率層級差異性顯著。整體來看，省級公共圖書館效率最高，縣級次之，市級最低，其中，省級和縣級公共圖書館全要素生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)正增長的動(dòng)力主要來自技術(shù)進(jìn)步，市級公共圖書館的動(dòng)力源泉?jiǎng)t是技術(shù)效率的提升。三大區(qū)域內(nèi)各級公共圖書館全要素生產(chǎn)率的排列序位也不同，東部和中部地區(qū)是省>縣>市的排列，西部地區(qū)則呈市>縣>省的序位。

省級公共圖書館承擔(dān)著適應(yīng)國家文化發(fā)展戰(zhàn)略方向的功能，在服務(wù)理念更新與升級、應(yīng)用技術(shù)引進(jìn)與轉(zhuǎn)化、運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新與完善等方面為市、縣級公共圖書館的可持續(xù)發(fā)展提供系統(tǒng)指導(dǎo)和堅(jiān)實(shí)保障[33]，這客觀上要求省級公共圖書館應(yīng)不斷提升服務(wù)效率來帶動(dòng)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的整體效率改進(jìn)。東部和中部地區(qū)省級公共圖書館的效率最高，西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人口素質(zhì)較低，在數(shù)字化的運(yùn)用及服務(wù)方式的創(chuàng)新方面滯后于東部和中部地區(qū)，因此，西部地區(qū)省級公共圖書館的效率最低?？h級公共圖書館作為我國公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中最基層的單位，扮演著滿足基層群眾閱讀推廣、信息共享及文化服務(wù)等基本需求的角色，逐漸成為實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化的核心載體，從中央到地方都比較重視縣級公共圖書館的建設(shè)與運(yùn)營，所以，縣級公共圖書館的資源配置能力排中間。市級公共圖書館是聯(lián)系省級與縣級公共圖書館的橋梁，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷深入，東部和中部地區(qū)市級公共圖書館的服務(wù)受眾更加多元，服務(wù)需求日益廣泛，而現(xiàn)有的資源配置結(jié)構(gòu)和服務(wù)方式并沒有優(yōu)化，所以這兩大區(qū)域的市級公共圖書館投入產(chǎn)出能力比較弱；西部地區(qū)市級公共圖書館服務(wù)對象較為穩(wěn)定，在公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃、數(shù)字圖書館推廣工程以及公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建等政策支持下既重視數(shù)字信息科技的融合又強(qiáng)調(diào)服務(wù)方式的創(chuàng)新，因此全要素生產(chǎn)率最高。

本文的政策啟示是，公共圖書館效率的持續(xù)改進(jìn)既離不開技術(shù)進(jìn)步的貢獻(xiàn)，又與技術(shù)效率的優(yōu)化密切相關(guān)。一方面，要持續(xù)釋放技術(shù)進(jìn)步的新動(dòng)能，需創(chuàng)新文化科技融合制度。對各級公共圖書館的技術(shù)應(yīng)用、信息資源及用戶服務(wù)等有側(cè)重地給予政策支持，整合文化信息資源共享工程、數(shù)字圖書館推廣工程、公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃等項(xiàng)目的資源，打破地域壁壘，構(gòu)建一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)圖書館資源服務(wù)端的共建共享。同時(shí)，在公共圖書館的基本業(yè)務(wù)中不斷提高數(shù)字資源的使用效益，實(shí)現(xiàn)各層級公共圖書館服務(wù)效能與技術(shù)進(jìn)步的協(xié)同發(fā)展。另一方面，要補(bǔ)齊技術(shù)效率下降的短板，需改進(jìn)圖書館自身的管理技術(shù)。遵循公益性文化事業(yè)“增加投入、轉(zhuǎn)變機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的政策方針，尋求公共圖書館公共投入增加和管理體制創(chuàng)新的耦合互嵌，以法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，建構(gòu)政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的管理格局，促進(jìn)資源服務(wù)在各級公共圖書館與其他文化機(jī)構(gòu)之間的互聯(lián)互通，以績效評估制度的落實(shí)督促技術(shù)管理水平的不斷提升。

在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的政策話語中，公共圖書館承擔(dān)著保障公民文化權(quán)利和豐富居民文化生活的重要職責(zé)[3]，這決定了提供全覆蓋、均等化的公共服務(wù)是對公共圖書館的基本要求。而現(xiàn)階段我國各層級、各區(qū)域公共圖書館效率差異明顯，要實(shí)現(xiàn)東、中、西部各級公共圖書館事業(yè)的均衡發(fā)展需確定不同的改革思路，東部地區(qū)應(yīng)有側(cè)重地加大對市級和縣級公共圖書館的支持力度，中部地區(qū)應(yīng)優(yōu)先發(fā)展市級公共圖書館，西部地區(qū)則應(yīng)重視省級公共圖書館投入產(chǎn)出能力建設(shè)。在發(fā)展策略方面，一方面應(yīng)保證圖書館的數(shù)字化應(yīng)用與不斷涌現(xiàn)的新技術(shù)同步，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)分析資源使用率和讀者偏好，進(jìn)而優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)與服務(wù)模式；另一方面從改進(jìn)圖書館管理模式入手，強(qiáng)化公共投入的績效評價(jià)約束機(jī)制，通過政府向社會力量購買公共文化服務(wù)，優(yōu)化公共資源的配置結(jié)構(gòu)，推動(dòng)公共圖書館整體效率的提升，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域、各層級公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的均衡發(fā)展。