張佩 劉志雄

摘 要：《中華人民共和國船員違法記分辦法》自2016年1 月1日生效實(shí)施以來，內(nèi)河船員違法記分中存在的各種問題一直困擾著一線執(zhí)法人員，本文通過梳理相關(guān)法律法規(guī)，并與海船船員、機(jī)動車駕駛?cè)诉`法記分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，從記分范圍、救濟(jì)程序、記分附頁存在的必要性等方面進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行內(nèi)河船員違法記分制度提出相關(guān)予以完善的建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河;違法記分;對比;救濟(jì);服務(wù)簿;記分頁

中圖分類號：D91? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2020）09-0032-05

1 背景介紹

1.1案例介紹

2019年2月20日16：00時，重慶XX海事處執(zhí)法人員在XX碼頭登船檢查時發(fā)現(xiàn)：A公司所屬的B輪不能提供《船舶開航前安全自查清單》，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，B輪本航次于2019年2月17日08：00時從C港開航上行，但在開航前未組織開展安全自查工作，其行為違反了《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第四十二條第一款之規(guī)定，構(gòu)成船舶未按規(guī)定開展開航前自查的違法行為。根據(jù)《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第五十一條，對A公司處以罰款人民幣肆仟圓整的行政處罰。

案例中，根據(jù)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》，船舶在離泊前應(yīng)對安全技術(shù)狀況和貨物裝載情況進(jìn)行自查，填寫自查清單，并由船長簽字確認(rèn)，《船員條例》也對船長相應(yīng)責(zé)任進(jìn)行了明確，但是由于《記分辦法》未及時進(jìn)行修訂，在對船舶所有人進(jìn)行了行政處罰后，不能對船長進(jìn)行記分。類似的案例在現(xiàn)場執(zhí)法中較為普遍存在，對所有人或者經(jīng)營人處罰之后，根據(jù)《記分標(biāo)準(zhǔn)》，部分違法行為不能對責(zé)任船員進(jìn)行違法記分，起不到有效的教育作用。

1.2記分辦法頒布修訂歷史

我國自2002年頒布《中華人民共和國船員違法記分管理辦法（試行）》開始施行船員違法記分制度。該制度在加強(qiáng)船員證后跟蹤管理，增強(qiáng)船員遵章守法意識，減少人為因素對水上交通安全的影響等方面發(fā)揮了非常重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治執(zhí)法環(huán)境的變化，2002年頒布的記分辦法急需尋找上位法依據(jù)并修改完善。2007年9月1日，國務(wù)院頒布實(shí)施的《中華人民共和國船員條例》（后經(jīng)過6次修訂）為違法船員實(shí)行累計記分制度提供了法律依據(jù)。其后，經(jīng)過歷時3年的修訂，新的《中華人民共和國船員違法記分辦法》于2015年10月頒布并自2016年1 月1日生效實(shí)施。

1.3記分辦法改革要點(diǎn)

與舊《記分辦法》相比，新船員違法記分制度改革要點(diǎn)主要包括：一是取消了違法記分分值與罰款、扣留證書時長的綁定，采取羅列違法記分行為，對照記分代碼實(shí)施記分的方式;二是嚴(yán)格按《船員條例》規(guī)定，只對違反水上交通安全和防治船舶污染水域有關(guān)法律、行政法規(guī)這兩類行為實(shí)施記分，不再將原《辦法》中的船舶安全檢查存在缺陷的責(zé)任行為和實(shí)際操作檢查不合格的不適任情形作為累計記分對象;三是設(shè)定15分、8分、4分、2分、1分五個記分檔次，針對違法行為的嚴(yán)重程度選取記分檔次記分;四是增加累計追加處理制度，船員在一個記分周期內(nèi)累計記分兩次及以上達(dá)到15分，或在連續(xù)2個記分周期內(nèi)分別達(dá)到15分，或連續(xù)2個記分周期內(nèi)累計歷史記分達(dá)到40分三種情形下，增加適任能力考核內(nèi)容，加大了對船員違法屢犯、慣犯行為的懲戒力度;五是明確了船員累計滿分后的法規(guī)培訓(xùn)和考試均由海事管理機(jī)構(gòu)組織，取消了可委托培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的規(guī)定;六是取消了對累積滿分后的法規(guī)培訓(xùn)和考試的收費(fèi)條款。

2 違法記分與行政處罰的關(guān)系

依據(jù)《船員條例》第四十三條，海事管理機(jī)構(gòu)對有違法行為的船員，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累計記分制度?？梢?，記分是明確在行政處罰外的一種制度，就單次記分來看，只是記錄了單次違法行為， 而沒有追究行政法律責(zé)任，因此，違法記分非行政處罰。另外，《行政處罰法》第八條對行政處罰的種類進(jìn)行了列舉，包括：警告;罰款;沒收違法所得、沒收非法財物;責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;行政拘留;法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為七大類，“記分”雖然具備行政處罰的某些特性，但并未明確納入處罰種類。且船員記分在未滿15分的情況下，就僅僅從單次記分來看并不會對船員的權(quán)利和義務(wù)造成實(shí)質(zhì)性的影響，記分更多的是作為一種行政管理手段，促使船員明白其所實(shí)施的海事行政違法行為可能對任職資格造成影響，從而強(qiáng)化其遵章守法、謹(jǐn)慎駕駛的意識。

在記分滿15分的情況下，海事部門應(yīng)當(dāng)扣留船員適任證書，責(zé)令其參加水上交通安全和防污染的法律法規(guī)培訓(xùn)，考試合格后返還其證書，考試不合格的不得在船舶上繼續(xù)服務(wù)?！缎姓幜P法》中明確“暫扣許可證”是行政處罰的一種;同時，扣留證書具備了行政處罰中行為罰的特征，剝奪了船員已經(jīng)取得的許可權(quán)利和資格，已經(jīng)使其喪失了繼續(xù)從事許可行為的資格。此外，行政處罰中的暫扣適任證書的處罰，在暫扣時間到了即可返還其適任證書，無需參加相應(yīng)的培訓(xùn)和考試，記分滿15分的情況下需要參加考試，相比較而言，后者的處理措施更為嚴(yán)厲。

因此筆者認(rèn)為，船員違法記分在未記滿15分的情況下，不應(yīng)算作行政處罰，當(dāng)記分滿15分時，扣留適任證書應(yīng)作為行政處罰。

3 內(nèi)河船員與機(jī)動車駕駛?cè)诉`法記分對比

3.1法律依據(jù)對比

機(jī)動車駕駛?cè)擞浄种贫鹊姆梢罁?jù)是《道路交通安全法》，具體記分實(shí)施、管理和記分標(biāo)準(zhǔn)在《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。船員違法記分制度依據(jù)《船員條例》，《記分辦法》采用條款正文和“船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)”附件編排，《中華人民共和國海事局關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國船員違法記分辦法〉工作事項(xiàng)的通知》對具體實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行了進(jìn)一步明確。機(jī)動車駕駛?cè)擞浄种贫韧ㄟ^法律進(jìn)行確立，而船員違法記分制度通過行政法規(guī)規(guī)定建立。機(jī)動車駕駛?cè)擞浄种贫鹊牧⒎ㄒ罁?jù)層級更高，擁有更多立法的資源，實(shí)施相應(yīng)記分制度的力度也更大。

3.2記分標(biāo)準(zhǔn)對比

為降低記分行為的自由裁量度，提高記分管理的可操作性，機(jī)動車駕駛?cè)擞浄种贫仍O(shè)置有機(jī)動車駕駛?cè)擞浄执a，船員違法記分制度設(shè)置有船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)，對具體的違法行為進(jìn)行了分值量化。船員違法與機(jī)動車駕駛?cè)诉`法有很多性質(zhì)相同的地方，通過對內(nèi)河船員違法記分與機(jī)動車駕駛?cè)诉`法記分中幾種常見的記分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向的對比，更有助于思考內(nèi)河船員記分辦法中值得調(diào)整的地方。具體對比情況見表1。

通過對道路交通安全違法行為記分分值和內(nèi)河船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，不難發(fā)現(xiàn)，船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)中部分記分項(xiàng)目過于籠統(tǒng)寬泛，沒有充分考慮違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度和實(shí)際后果等因素。此外，對于酒駕、肇事逃逸等重大違法行為，《道路交通安全法》和《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》均作出了終身不得申領(lǐng)駕駛證的嚴(yán)厲處罰，但是內(nèi)河船員管理這方面未進(jìn)行明確。同時，機(jī)動車駕駛?cè)擞浄謽?biāo)準(zhǔn)自首次發(fā)布以來，已進(jìn)行了多次修訂完善;近年來，包括《水污染防治法》、《船員條例》在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)已修訂多次，但是《船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)》自2016年1月1日實(shí)施以來尚未進(jìn)行過修訂。

3.3證書核發(fā)、記分清零對比

對于機(jī)動車駕駛證的申請、審核、換證，在《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中第五章“機(jī)動車駕駛?cè)斯芾怼?進(jìn)行了明確，機(jī)動車駕駛?cè)擞浄峙c機(jī)動車駕駛證的申領(lǐng)和使用有密不可分的聯(lián)系，記分、扣證、吊銷證書等情況是換證和申請增加準(zhǔn)駕車型的審核條件之一。船員違法記分制度由專門的規(guī)范性文件《記分辦法》進(jìn)行規(guī)定，而內(nèi)河船員適任證書的申領(lǐng)和簽發(fā)依據(jù)《內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》執(zhí)行，根據(jù)《規(guī)則》來看，船員適任證書的簽發(fā)與船員違法記分關(guān)系不明顯，記分情況不是換證或發(fā)證的審核條件之一。

此外《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中第六十九條規(guī)定： 機(jī)動車駕駛?cè)嗽谝粋€記分周期內(nèi)記分未達(dá)到12分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除;記分雖未達(dá)到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期。而在《記分辦法》中第九條第二款規(guī)定：船員在一個記分周期內(nèi)累計記分未達(dá)到15分的，記分分值重新起算。相比較而言，這是否意味著對船舶經(jīng)營人或者船員進(jìn)行行政處罰并對責(zé)任船員實(shí)施違法記分后，若罰款未繳納記分也重新計算？筆者認(rèn)為這不能對當(dāng)事船員起到該有的懲戒和教育作用。

筆者建議在修訂《記分辦法》時應(yīng)充分考慮違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度和實(shí)際后果等因素，對應(yīng)處罰額度對船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再細(xì)化，提高記分的針對性和體現(xiàn)對不同違法程度的區(qū)別對待，在適任證書申領(lǐng)、審核、升級等方面充分考慮記分、暫扣證書、吊銷證書等歷史情況，而非籠統(tǒng)粗放式管理。 另一方面參照《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第六十九條進(jìn)行修訂：船員在一個記分周期內(nèi)記分未達(dá)到15分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除;記分雖未達(dá)到15分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期。

4 內(nèi)河船員與海上船員記分對比

4.1適用法律層級對比

海船船員違法記分大部分適用法律法規(guī)為《海上交通安全法》和《船員條例》，內(nèi)河船舶船員違法記分大部分適用法律法規(guī)為《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》和《船員條例》，《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》所屬層級地位不同，法的效力高于行政法規(guī)。

4.2記分標(biāo)準(zhǔn)對比

此處選取幾項(xiàng)常見、典型的違法記分案例進(jìn)行對比。（一）船長未保障船舶的最低安全配員。根據(jù)《記分標(biāo)準(zhǔn)》，對海船船長記8分，內(nèi)河船長記4分;（二）不采用安全航速航行。對海船值班駕駛員記4分，內(nèi)河值班駕駛員記2分;（三）不按規(guī)定航路航行。對海船值班駕駛員記4分，內(nèi)河值班駕駛員記2分;（四）不按規(guī)定倒車、掉頭、追越。對海船值班駕駛員記4分，內(nèi)河值班駕駛員記2分;（五）游艇航行范圍超出適航范圍。對海上游艇操作員記4分，內(nèi)河游艇操作員記2分;（六）觸碰航標(biāo)不報告。對海船值班駕駛員記4分，內(nèi)河無。

通過以上對比不難發(fā)現(xiàn)，對相同或類似的違法行為，海船船員違法記分和內(nèi)河船舶船員違法記分在分值上有一定的差異，對此筆者認(rèn)為對于相同的違法行為，不應(yīng)由海上或者內(nèi)河進(jìn)行區(qū)分，同時增加航標(biāo)、航道違法行為的記分標(biāo)準(zhǔn)。

5 存在的問題及建議

5.1違法記分實(shí)施范圍問題

為增強(qiáng)船員遵守法律意識，減少人為因素對水上交通安全的影響，防治船舶污染水域，《記分辦法》適用于對船員違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)行為實(shí)施累計記分。同時《船員條例》第四十三條規(guī)定“海事管理機(jī)構(gòu)對有違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)行為的船員，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累計記分制度”，因此船員在違反相關(guān)水上交通安全和船舶污染防治相關(guān)法律法規(guī)的行為均應(yīng)實(shí)行違法記分。

從違反水上交通安全和防治船舶污染水域相關(guān)法律、行政法規(guī)的行為中，按照與船員有關(guān)、主觀性和顯性等條件，篩選確定56項(xiàng)行為予以記分懲戒，其中水上交通安全方面47項(xiàng)，防治船舶污染方面9項(xiàng)。筆者梳理了包括船舶管理、通航管理、船員管理、危防管理等方面共計99項(xiàng)常見違法行為，經(jīng)過與《記分標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行對比，其中僅僅45項(xiàng)違法行為能夠?qū)Υ瑔T實(shí)施違法記分，占比僅僅50%，其中船舶防污染方面8項(xiàng)。此外，海事管理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)大量歸屬于船員或者和船員有關(guān)的違法行為，如拒絕或阻撓海事執(zhí)法人員對船舶開展船舶安全監(jiān)督檢查，按照相關(guān)法律法規(guī)對船舶經(jīng)營人或者涉事船員進(jìn)行行政處罰，但是按照《記分標(biāo)準(zhǔn)》不能對相關(guān)責(zé)任人員實(shí)施違法記分，不能對當(dāng)事船員起到有效的教育與警示作用。

建議根據(jù)《水污染防治法》、《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》、《防治船舶污染內(nèi)河水域規(guī)定》、《船員條例》、《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，對內(nèi)河船舶水上交通安全、船舶防污染和航道方面的違法行為進(jìn)行梳理，并對相應(yīng)違法行為中船員責(zé)任進(jìn)行劃分、確定，以擴(kuò)大船員違法記分范圍。

5.2違法記分法律依據(jù)的滯后性

《記分辦法》2016年1月1日正式實(shí)行以來，包括《水污染防治法》、《船員條例》、《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》在內(nèi)的法律法規(guī)進(jìn)行了多次修訂，但是《記分辦法》從未進(jìn)行修訂，導(dǎo)致船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)中“法律依據(jù)”與現(xiàn)行法律法規(guī)條款不符，存在嚴(yán)重滯后的問題，在該情況下，現(xiàn)場執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)相同的違法行為，但是相關(guān)條款已經(jīng)變更，那么是否還能實(shí)施違法記分？這一直困擾著現(xiàn)場執(zhí)法人員。

筆者建議針對《水污染防治法》、《船員條例》、《內(nèi)安條例》等法律法規(guī)修訂情況，對記分標(biāo)準(zhǔn)中的“法律依據(jù)”及時修訂并定期予以更新。

5.3違法記分的救濟(jì)程序

按照《行政訴訟法》第二條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”;《行政復(fù)議法》第二條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法”。根據(jù)《船員條例》，第一類違法記分的前提是對船員違反水上交通安全和防污染的違法行為進(jìn)行行政處罰;同時第二類違法記分15分會造成暫扣證書。從本質(zhì)上來說，與違法記分同步實(shí)施的行政處罰和記15分導(dǎo)致扣證，影響到船員的切身權(quán)益，船員可以對行政處罰和暫扣證書申請行政復(fù)議和提起訴訟。

中華人民共和國海事局關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項(xiàng)的通知（海船員〔2015〕737號）明確船員違法記分分為兩類：第一類，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予海事行政處罰同時又應(yīng)當(dāng)實(shí)施違法記分的船員違法行為;第二類，依照規(guī)定僅實(shí)施違法記分的船員違法行為，即《記分辦法》附件《船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)》中代碼為11003、11020、11036、21003、21017、21028等六項(xiàng)違法行為。通知中明確“當(dāng)事船員對于違法記分有異議的，可以依照行政復(fù)議和行政訴訟的有關(guān)規(guī)定申請救濟(jì)”，對于第二類違法行為，“海事執(zhí)法人員應(yīng)向當(dāng)事船員說明記分分值及記分理由，認(rèn)真聽取當(dāng)事船員的陳述、申辯”，這是海事法制的一大進(jìn)步。但是針對第一類進(jìn)行行政處罰的同時實(shí)施違法記分的情形，并未明確針對處罰的具體救濟(jì)條款。此外《通知》規(guī)定，第一類違法記分記載在出具的海事行政處罰決定書，第二類違法記分出具《船員違法記分通知書》，都沒有履行告知船員申請救濟(jì)的義務(wù)。

根據(jù)附件《船員違法記分通知書》，需要蓋“海事管理機(jī)構(gòu)”的印章，“船員服務(wù)簿記分記分頁記載樣例”中記分單位標(biāo)注為“XX海事局”。目前行政處罰均以分支海事局的名義作出，下屬各海事處在實(shí)施違法記分“蓋章”這一環(huán)節(jié)不便操作。按照目前正在使用的海事法制系統(tǒng)設(shè)計，在出具處罰決定書的同時，需要對船員違法記分進(jìn)行填寫，但是由于部分行政處罰對象是船舶所有人或者經(jīng)營人，需要對責(zé)任船員進(jìn)行記分，在系統(tǒng)錄入時會默認(rèn)為對公司法人進(jìn)行記分，在實(shí)際操作中容易造成出具的決定書記分對象錯誤。

筆者建議：①船員違法記分不是行政處罰，記分不宜在海事行政處罰決定書中記載，兩類違法記分均出具《船員違法記分通知書》，同時告知其申請行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，注明“對本次違法記分有異議，申請復(fù)議或者提起訴訟視為對本次行政處罰有異議”等內(nèi)容;②針對第一類違法記分若需要在海事行政處罰決定書中記載，建議注明法律依據(jù)等內(nèi)容;③《記分辦法》中增加救濟(jì)條款，參考《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第六十七條作出規(guī)定，“船員對海事行政處罰不服，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟后，經(jīng)依法裁決變更或者撤銷原處罰決定的，相應(yīng)記分分值予以變更或者撤銷”;④鑒于內(nèi)河船舶靠港時間短，船員流動性強(qiáng)等特點(diǎn)，申請救濟(jì)的耗時較長，為保護(hù)船員合法權(quán)益，規(guī)范海事行政執(zhí)法行為，應(yīng)建立更為完善的記分內(nèi)部復(fù)核和審批制度;⑤針對《船員違法記分通知書》和服務(wù)簿記分頁中蓋章問題，建議統(tǒng)一為“船員違法記分專用章”。

5.4僅持有服務(wù)簿的普通船員記分滿15分是否應(yīng)暫扣服務(wù)簿

根據(jù)《內(nèi)河船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)》，水上交通安全類違法記分47項(xiàng)，防治船舶污染類9項(xiàng)，共計56項(xiàng)，其中10項(xiàng)是對當(dāng)事船員或者責(zé)任船員實(shí)施違法記分，也就是說僅持有服務(wù)簿的普通船員完全有可能出現(xiàn)被記滿15分的情況。

《中華人民共和國海事局關(guān)于做好船員服務(wù)簿簽發(fā)取消后銜接工作的通知》（海政法〔2019〕107號 ） 明確要求：自2019年2月27日起船員服務(wù)簿簽發(fā)不再作為行政許可事項(xiàng)管理，對通過船員適任證書核發(fā)審查的船員直接發(fā)放船員服務(wù)簿，在2020年12月31日前，對不參加航行和輪機(jī)值班的船員未持船員適任證書的，應(yīng)當(dāng)予以提醒，暫不進(jìn)行行政處罰。這就導(dǎo)致在接下來的一段時間內(nèi)，部分內(nèi)河普通船員持有適任證書和服務(wù)簿，部分普通船員僅僅持有服務(wù)簿。在記分滿15分的情況下，持有適任證書的普通船員可以暫扣適任證書，對于僅僅持有服務(wù)簿的普通船員無證可扣。

根據(jù)《船員條例》第四十三條，“海事管理機(jī)構(gòu)對累計記分達(dá)到規(guī)定分值的船員，應(yīng)當(dāng)扣留船員適任證書”，《記分辦法》第九條，“船員在一個記分周期內(nèi)累計記分達(dá)到15分的，最后實(shí)施船員違法記分的海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)扣留其船員適任證書”，均要求在記分15分的情況下，需要暫扣船員適任證書。但同時《記分辦法》第二條也明確規(guī)定，“本辦法適用于對船員違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)行為實(shí)施累計記分;本辦法所稱船員，是指經(jīng)注冊取得服務(wù)簿的船員和引航員、以及游艇操作人員”，也就意味著僅僅持有服務(wù)簿的船員也同樣適用記分和暫扣證書的規(guī)定。從此處看，僅僅持有服務(wù)簿的船員將面臨無適任證書可扣的局面，《記分辦法》自身存在一定的矛盾，且與上位法《船員條例》相沖突。

筆者建議：在過渡期內(nèi)未及時換發(fā)適任證書，僅僅持有服務(wù)簿的普通船員，在記分滿15分的情況下應(yīng)暫扣服務(wù)簿。

5.5第二類違法記分的合法性

《船員條例》第四十三條明確行政處罰與船員違法記分同步實(shí)施，而關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項(xiàng)的通知（海船員〔2015〕737號）中設(shè)定的第二類違法行為，涉及內(nèi)河船員3項(xiàng)，在未實(shí)施行政處罰的情況下單獨(dú)對船員進(jìn)行記分，顯然是與上位法相矛盾的。

2015年11月1日起施行的《刑法修正案九》對“考試作弊、代考”進(jìn)行了規(guī)定：“在法律規(guī)定的國家考試中，組織作弊的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。為他人實(shí)施前款犯罪提供作弊器材或者其他幫助的，依照前款的規(guī)定處罰。為實(shí)施考試作弊行為，向他人非法出售或者提供第一款規(guī)定的考試的試題、答案的，依照第一款的規(guī)定處罰。代替他人或者讓他人代替自己參加第一款規(guī)定的考試的，處拘役或者管制，并處或者單處罰金?！?019年9月2日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理組織考試作弊等刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確規(guī)定，“其他依照法律由中央或者地方主管部門以及行業(yè)組織的國家考試”屬于“法律規(guī)定的國家考試內(nèi)容”。

根據(jù)規(guī)定，全國內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證工作是由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門主管、國家海事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、各級海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施;同時，船員適任考試在全國范圍招考，考試結(jié)果全國通用。由此可認(rèn)為內(nèi)河船員適任考試中作弊和代考應(yīng)當(dāng)屬于《刑法修正案九》的管轄范疇。此外對于第二類違法記分中的“船長、高級船員在航次中，擅自辭職、離職或者終止職務(wù)”，在2020年修訂的《船員條例》中已經(jīng)有了明確的處罰措施。

筆者建議取消對第二類違法行為實(shí)施記分，同時在《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》修訂時對考試作弊及代考作出相應(yīng)的規(guī)定。

5.6記分頁是否還有保留的必要性

中華人民共和國海事局關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項(xiàng)的通知（海船員〔2015〕737號）中明確規(guī)定，實(shí)施違法記分，海事執(zhí)法人員應(yīng)在《船員服務(wù)簿》記分頁上記載，同時在行政處罰系統(tǒng)或船員管理系統(tǒng)中記載。目前機(jī)動車駕駛證記分情況無需在駕駛證上進(jìn)行記載，與之相比，船員違法記分記載過程略顯繁瑣。目前已有完善的船員違法記分管理系統(tǒng)，全國統(tǒng)一，可供執(zhí)法人員和船員本人查詢使用，信息公開透明;加之行政處罰流程時間較長，根據(jù)處罰結(jié)果再對船員記分，船員可能已經(jīng)離開處罰地點(diǎn)，在其服務(wù)薄記分頁上記載實(shí)施比較困難，也無必要。

《內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（交通運(yùn)輸部令2015年第21號）中有關(guān)適任證書補(bǔ)發(fā)的要求，“《適任證書》遺失申請補(bǔ)發(fā)的，應(yīng)提交《適任證書》遺失情況說明”。2008年8月12日發(fā)布的關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國船員注冊管理辦法》有關(guān)事項(xiàng)的通知（海船員〔2008〕351號） 明確要求，“船員服務(wù)簿記分附頁如無正當(dāng)理由丟失，視為記分滿15分”。對于適任證書遺失和補(bǔ)發(fā)，只要求提供遺失情況說明;而記分附頁丟失申請補(bǔ)發(fā)，要么提供丟失的正當(dāng)理由，要么按照記滿15分參加法律法規(guī)培訓(xùn)和考試，增加了行政相對人負(fù)擔(dān)，與簡政放權(quán)和放管服的精神是相悖的。

此外，為了適應(yīng)《2006年海事勞工公約》標(biāo)準(zhǔn)2.1.1（e）和2.1.3關(guān)于就業(yè)記錄的要求，2013年5月27日中華人民共和國海事局關(guān)于《船員服務(wù)簿》記載事項(xiàng)要求的通知（海船員（2013）330號），就《船員服務(wù)簿》記載事項(xiàng)明確要求：《船員服務(wù)簿》中“任職表現(xiàn)”一欄停止填寫相關(guān)內(nèi)容，并以打叉“X”形式予以刪除。同理，船員的違法記分情況應(yīng)屬于“任職表現(xiàn)”的一種形式，也不應(yīng)進(jìn)行記錄。

因此筆者建議取消記分附頁，若要保留也僅僅作為告知船員違法記分的一種途徑，同時在記分后通過短信等方式主動告知船員記分情況。

5.7違法記分的送達(dá)程序

《記分辦法》第三章“實(shí)施”，第七條規(guī)定：海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)船員存在依法應(yīng)當(dāng)實(shí)施船員違法記分行為的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，并聽取當(dāng)事人的陳述申辯;船員違法行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的，具有管轄權(quán)的海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照本辦法對其實(shí)施船員違法記分，并予以相應(yīng)記載。關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項(xiàng)的通知（海船員〔2015〕737號）第三條“關(guān)于記分實(shí)施”規(guī)定：對于第一類船員違法行為，在出具《行政處罰決定書》的同時，實(shí)施違法記分，并將本次記分的情況在《行政處罰決定書》中記載;對于第二類決定對船員實(shí)施違法記分的，海事執(zhí)法人員應(yīng)制作《船員違法記分通知書》，交當(dāng)事船員簽名確認(rèn)。

前文中已經(jīng)提到，由于行政處罰系統(tǒng)設(shè)計存在缺陷，對船舶所有人或經(jīng)營人進(jìn)行處罰，同時對責(zé)任船員實(shí)施記分的情況下，無法在處罰決定書中體現(xiàn)對船員的記分情況，導(dǎo)致責(zé)任船員被記分而不知情的情況發(fā)生。海事部門實(shí)施違法記分屬于交通運(yùn)輸執(zhí)法行為，理應(yīng)按照《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第十七條向行政相對人送達(dá)執(zhí)法文書，告知其執(zhí)法結(jié)果。但是《記分辦法》和《通知》均未對該情況進(jìn)行明確。

筆者建議：不論是第一類還是第二類違法記分，都應(yīng)制作《船員違法記分通知書》送達(dá)當(dāng)事船員，以保障其合法權(quán)益。

6結(jié)束語

《船員違法記分辦法》的出臺為我國船員管理和記分建立了較為完善和規(guī)范的制度，為保障水上交通安全和船舶污染防治工作起到了積極的作用。但是隨著全面依法治國、依法行政工作的不斷推進(jìn)，該辦法在多年的實(shí)踐當(dāng)中也暴露出了不少問題。通過與道路違法記分、海上違法記分進(jìn)行對比，梳理現(xiàn)行海事法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題、提出解決途徑，以進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)河船員違法記分制度。

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