[摘要] 高鐵裝備在政府主導推動的發(fā)展模式下取得了重大突破，市場主導、政府輔助發(fā)展模式下的通信設(shè)備也同樣取得了較好成績。對高鐵和通信設(shè)備行業(yè)從政府作用模式、技術(shù)創(chuàng)新范式、行業(yè)進入壁壘等維度比較分析發(fā)現(xiàn)，我國高鐵設(shè)備在過去十幾年的后發(fā)追趕中具有漸進性創(chuàng)新、行業(yè)進入壁壘較高等特征，而通信設(shè)備則具有激進式創(chuàng)新、有較大的邊緣市場特征。對政府主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邊界條件初步探討后認為，在激進式創(chuàng)新、市場需求不確定性大、具有邊緣市場和領(lǐng)先用戶、行業(yè)進入壁壘不高等特征的行業(yè)領(lǐng)域，要慎用政府主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

[關(guān)鍵詞] 舉國體制 ? 高鐵 ? 通信設(shè)備 ? 政府作用

[中圖分類號] F426.4;F426.6 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）05-0107-06

[基金項目] 中國宏觀經(jīng)濟研究院重點課題：“十四五”實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程頂層設(shè)計及體制機制保障研究（A2020041007）;國家發(fā)改委基本科研業(yè)務(wù)專項經(jīng)費支持項目。

[作者簡介] 任繼球，中國宏觀經(jīng)濟研究院、國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

一、引 言

2018年以來，中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈，美國對我國的技術(shù)封鎖也不斷加強，部分行業(yè)領(lǐng)域的短板對我國產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和制造強國建設(shè)影響愈發(fā)突出。認識到這一不足，很多學者和政策研究者提出要加大政府支持力度，促進核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件攻關(guān)，發(fā)揮舉國體制作用攻克“卡脖子”技術(shù)，在這一背景下研究政府主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式（以下簡稱政府主導模式）的邊界條件就顯得尤為重要。

高鐵裝備在過去十幾年的后發(fā)追趕中取得了較大突破，政府主導推動高鐵發(fā)展的模式為學術(shù)界所關(guān)注，政府主導模式的有效性問題引發(fā)了較大爭議。有學者認為高鐵裝備后發(fā)追趕取得的成就證明了政府主導模式的有效性。如路風（2019）強調(diào)中國現(xiàn)有體制下政府在資源配置中的重要作用，國家對鐵路（系統(tǒng)）市場的集中控制保證了高鐵裝備的技術(shù)學習過程，中央決策層主導的大規(guī)模高鐵建設(shè)，為高鐵裝備企業(yè)提供了世界上獨一無二的應(yīng)用機會，有效促進高鐵裝備的技術(shù)進步;高柏等（2016）認為，我國高鐵裝備取得的成就與政府的動員和協(xié)調(diào)分不開，特別強調(diào)政府在嚴格控制市場準入、促進形成寡占型市場結(jié)構(gòu)、防止國內(nèi)企業(yè)在引進技術(shù)中的過度競爭等方面的作用。也有學者認為政府主導推動高鐵發(fā)展的模式存在特殊性，不能簡單復制到其他工業(yè)領(lǐng)域。如呂鐵和賀?。?017）解釋了為何高鐵部門高強度政府行政干預(yù)、長期的行政壟斷和普遍的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)安排仍具有有效的激勵機制，政府干預(yù)并沒有抑制本土高鐵動車組企業(yè)的競爭和自主創(chuàng)新動力，歸因于在市場需求和技術(shù)機會的驅(qū)動下，作為供給方的高鐵裝備企業(yè)的企業(yè)家精神和管理層的實際控制權(quán)一定程度上彌補了國有產(chǎn)權(quán)本身的缺陷，而這些企業(yè)在體制內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)與激勵機制的改革和調(diào)適，彌補了所有制本身的效率損失，促進了高強度的技術(shù)學習活動;更進一步，呂鐵和賀俊（2019）認為，中國高鐵的技術(shù)趕超是在非常特殊的制度、經(jīng)濟和文化背景下發(fā)生的多因素交互作用的復雜過程，政府干預(yù)的有效性具有很強的特定性和本地性，對其他產(chǎn)業(yè)的借鑒意義有限。

這些討論都是基于高鐵這一特定行業(yè)分析政府主導模式的作用，并提出了對其他行業(yè)的借鑒意義，但不同行業(yè)的技術(shù)、市場特征和本土企業(yè)發(fā)展階段存在很大差異，特定行業(yè)的經(jīng)驗啟示可能并不適用于其他行業(yè)?；谔囟ㄐ袠I(yè)分析所得出的結(jié)論很容易犯兩種經(jīng)驗性錯誤：一是忽略行業(yè)的特殊性，簡單將政府在特定背景下特定行業(yè)中的有效作用照搬到其他工業(yè);二是過分強調(diào)行業(yè)的特殊性，很容易得出政府在特定行業(yè)中的有效作用對其他產(chǎn)業(yè)借鑒意義有限的結(jié)論。

基于此，本文選擇通信設(shè)備與高鐵裝備進行行業(yè)比較研究，對政府主導模式的邊界條件進行探討，探尋哪些行業(yè)適用類似于高鐵的政府主導模式。換言之，政府主導推動高鐵發(fā)展的模式嫁接到通信設(shè)備等行業(yè)是否會成功，這一發(fā)展模式取決于產(chǎn)業(yè)的哪些特征。之所以選擇通信設(shè)備，主要是因為通信設(shè)備具備兩個明顯的特質(zhì)，且業(yè)內(nèi)對此基本形成了統(tǒng)一認識。一是與高鐵一樣，通信設(shè)備在過去幾十年的發(fā)展中也取得了較大突破，以華為為代表的本土企業(yè)躍居世界前列;二是與高鐵不同，通信設(shè)備是市場主導的發(fā)展模式，政府作用相對較小。這兩個行業(yè)在過去幾十年的發(fā)展中都取得了較大突破，意味著過去的發(fā)展模式是大概率適合這兩個行業(yè)的，而發(fā)展模式的不同則對應(yīng)著不同的行業(yè)技術(shù)和市場特征，通過比較這兩個行業(yè)的技術(shù)和市場特征的不同點，即可分離出政府主導模式適用的邊界條件。若選擇失敗或不太成功的行業(yè)，則無法將該行業(yè)的技術(shù)和市場特點與其發(fā)展模式建立正確的映射關(guān)系，因為失敗很可能是發(fā)展模式不適應(yīng)行業(yè)技術(shù)和市場特點造成的;若選擇與高鐵一樣政府主導推動發(fā)展的行業(yè)，則說明高鐵和該行業(yè)的技術(shù)和市場特點都適于政府主導模式，二者技術(shù)和市場特點的差異只能說明政府主導模式的適用范圍較大，依然無法分離出政府主導模式的邊界條件。

二、政府作用不同：

政府主導推動與政府輔助市場

高鐵和通信設(shè)備追趕主體的所有制結(jié)構(gòu)不同，政府在這兩個產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用模式完全不同。相比通信設(shè)備市場驅(qū)動的發(fā)展模式，高鐵采取了政府主導模式，主要表現(xiàn)為：

一是進行高鐵動車組技術(shù)攻關(guān)的企業(yè)全部是國有企業(yè)，整個行業(yè)具有行政壟斷和寡頭壟斷的特征。在中國南車和北車合并之前，全國的機車廠屈指可數(shù)，僅有長春機車、唐山機車、青島四方和株洲南車等機車廠。而在通信設(shè)備行業(yè)則涌現(xiàn)出了華為等民營企業(yè)，經(jīng)過幾十年市場競爭的洗禮，才有現(xiàn)在的寡頭競爭局面。二是原鐵道部既是本土高鐵動車組企業(yè)的行業(yè)主管部門，又是高鐵機車的唯一政府采購部門，以株洲機車廠等為代表的高鐵動車組企業(yè)也基本都是原鐵道部的部屬企業(yè)。2004年大規(guī)模技術(shù)引進時期，鐵道部重新收回了各鐵路局采購機車車輛的權(quán)力，只有獲得鐵道部高速動車組制造許可的企業(yè)才可以參與投標，對高鐵動車組訂單實施嚴格管控。而早期通信設(shè)備領(lǐng)域市場卻是極度分散的，每個城市和城鎮(zhèn)都能分散決策采購符合本地需求的通信設(shè)備。三是原鐵道部主導高鐵技術(shù)引進，以青島四方機車廠為代表的本土機車廠處于從屬地位，而在通信設(shè)備領(lǐng)域，以華為為代表的企業(yè)的技術(shù)學習主要依靠企業(yè)自身市場行為創(chuàng)造國際技術(shù)交流機會。

通信設(shè)備的發(fā)展模式卻是典型的市場主導發(fā)展模式。以華為為代表的民營企業(yè)在通信設(shè)備的發(fā)展中，通過市場的競爭逐漸成長為全球通信設(shè)備巨頭，政府對其干預(yù)的強度遠不如高鐵裝備。需要強調(diào)的是，在我國本土通信設(shè)備企業(yè)的發(fā)展過程中，盡管政府干預(yù)不多，但在發(fā)展初期，政府輔助市場仍發(fā)揮了重要作用，市場主導的通信設(shè)備行業(yè)所取得的成績并不能否定政府輔助市場、彌補市場失靈的作用。一是在通信設(shè)備產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府主動作為實施了技術(shù)引進，推動上海貝爾等合資企業(yè)的建立和經(jīng)營，為本土企業(yè)建立了產(chǎn)業(yè)鏈配套，促進了國內(nèi)相關(guān)技術(shù)人才的培育，為之后本土企業(yè)進入通信設(shè)備制造領(lǐng)域奠定了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件（楊志剛，2008;Mu and Lee ，2005）。二是在通信設(shè)備產(chǎn)業(yè)成長期，政府對本土企業(yè)實施市場保護（Mu and Lee ，2005）。如1996年11月，郵電部組織召開國內(nèi)通信設(shè)備制造廠商和運營企業(yè)參加的用戶協(xié)調(diào)會，引導和鼓勵運營企業(yè)積極采購國產(chǎn)設(shè)備。1997年和1998年又連續(xù)召開用戶協(xié)調(diào)會，有力促進了民族通信設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展。在第二次協(xié)調(diào)會議上，華為獲得了650.5萬線訂單，占1997年和1998年總訂單的40%。在中國人民銀行的鼓勵下，中國建設(shè)銀行為華為買方提供了38.5億元人民幣，占1998年銀行買方信貸總額的45%。

三、技術(shù)創(chuàng)新范式不同：

漸進式創(chuàng)新與激進式創(chuàng)新

從后發(fā)追趕中的技術(shù)創(chuàng)新范式來看，我國高鐵動車組企業(yè)的創(chuàng)新屬于漸進式創(chuàng)新，而以華為為代表的本土通信設(shè)備企業(yè)的創(chuàng)新則屬于激進式創(chuàng)新。

2004年大規(guī)模引進高鐵技術(shù)以來，我國動車組企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新是建立在技術(shù)引進平臺基礎(chǔ)上的漸進式創(chuàng)新。本土企業(yè)對高鐵裝備的技術(shù)突破主要發(fā)生在2004年技術(shù)引進之后。2004—2008年，本土企業(yè)主要是對引進產(chǎn)品的適應(yīng)性改進和演進車型設(shè)計，不斷消化吸收國外產(chǎn)品的技術(shù)，并在引進的產(chǎn)品平臺上開始局部的自主創(chuàng)新。其中，一些是根據(jù)中國旅客的乘坐習慣和特點的適應(yīng)性改變，對車輛的內(nèi)部裝飾和服務(wù)設(shè)施進行改進，還有一些是對原型車設(shè)計缺陷的改進，但更多的是基于弓網(wǎng)關(guān)系、輪軌關(guān)系的耦合而對輪對的踏面形狀輪對內(nèi)側(cè)距離、弓網(wǎng)受流、轉(zhuǎn)向架等做出的改進。演進車型的開發(fā)主要是本土企業(yè)在引進車型的基礎(chǔ)上開發(fā)演進的車型，發(fā)展出臥鋪車和兩列重聯(lián)機組。

2009年至今的正向設(shè)計階段，本土動車組的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在推動高鐵動車組的自主化、系列化和標準化。自主化是指在技術(shù)引進平臺上自主集成創(chuàng)新，提高高鐵動車組的國產(chǎn)化率。如CRH380A是在CRH2C的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，頭型、轉(zhuǎn)向架、斷面、牽引、制動都是新設(shè)計的，原屬于川崎重工的零部件基本實現(xiàn)國產(chǎn)替代。系列化是指基于同一技術(shù)平臺開發(fā)譜系化的系列產(chǎn)品，表現(xiàn)為在速度等級上，研制200公里以下、200～250公里、250～300公里、300公里以上等不同時速等級的動車組;在功能定位上，除了長距離運輸?shù)膭榆嚱M之外，又專門開發(fā)了適合于短距離大流量運輸?shù)某请H動車組和耐高寒抗風沙的高寒動車組。標準化是指統(tǒng)一動車組的產(chǎn)品設(shè)計和部件的技術(shù)參數(shù)，最大限度實現(xiàn)產(chǎn)品之間的兼容性和連通性，表現(xiàn)為在4個國家引進的4種不同產(chǎn)品平臺基礎(chǔ)上構(gòu)建出統(tǒng)一的技術(shù)標準體系，研制出中國標準動車組，實現(xiàn)動車組在服務(wù)功能、運用維護上的統(tǒng)一（高柏等，2016）。由此可見，盡管我國高鐵動車組在引進國外技術(shù)后進行了一系列創(chuàng)新，但都是建立在引進技術(shù)平臺的基礎(chǔ)上，整個高鐵動車組構(gòu)建的技術(shù)基礎(chǔ)原則在過去很長一段時間并沒有發(fā)生變化，我國高鐵動車組的創(chuàng)新屬于漸進式創(chuàng)新①，具有跟進式創(chuàng)新、技術(shù)改進路線相對確定等特點。

與高鐵相比，我國通信設(shè)備廠商的技術(shù)創(chuàng)新則屬于激進式創(chuàng)新。在過去的幾十年里，通信技術(shù)快速迭代，依次經(jīng)歷了1G、2G、3G和4G等幾次大的變革，未來幾年還將進入5G時代。第一代通信技術(shù)（1G）是指最初的模擬數(shù)字通信，僅限語音的蜂窩電話標準，制定于上世紀80年代，是基于機械電子的技術(shù)路徑。2G以后進入數(shù)字通信時代，2G在1G的基礎(chǔ)上引入數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，但依然屬于窄帶技術(shù)。3G服務(wù)能夠同時發(fā)送聲音（通話）及信息（電子郵件、即時通信等），其代表特征是提供高速數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)。與2G網(wǎng)絡(luò)相比，3G的下載速度、訪問速度和支持的應(yīng)用程序數(shù)量都有很大程度的提升。特別是從3G后，基站連接開始從銅纜切向光纜，從基于微電子技術(shù)的技術(shù)范式向基于光電子技術(shù)的技術(shù)范式迭代演變，技術(shù)路線出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變①。華為等本土企業(yè)正是在這波“光進銅退”技術(shù)軌道轉(zhuǎn)換過程中實現(xiàn)了技術(shù)趕超和崛起。4G核心技術(shù)是正交多任務(wù)分頻技術(shù)（OFDM），相比于 2G、3G 能極大地增加系統(tǒng)容量、提高通信質(zhì)量和數(shù)據(jù)傳輸速率，能夠?qū)崿F(xiàn)全球范圍內(nèi)的無線漫游，并處理圖像、音樂、視頻流等多種媒體形式，可達到第三代手機傳輸速度的50倍②。通信設(shè)備領(lǐng)域的激進式創(chuàng)新消解了傳統(tǒng)通信設(shè)備廠商的部分優(yōu)勢，快速推動通信設(shè)備廠商排名更迭，以華為和中興為代表的本土企業(yè)也在這一波激進式創(chuàng)新中逐漸崛起，并逐漸進入無人區(qū)，未來技術(shù)發(fā)展充滿了不確定性。

四、行業(yè)進入壁壘不同：

技術(shù)復雜性、技術(shù)差距和邊緣市場

本土高鐵動車組基本都是國有企業(yè)，在改革開放之前就已進入高鐵動車行業(yè)，由于技術(shù)復雜度和市場等原因，行業(yè)進入門檻高，鮮有民營企業(yè)進入。而通信設(shè)備在改革開放初期就吸引了合資企業(yè)和民營企業(yè)的進入，進入門檻相對較低。行業(yè)進入壁壘既與行政壟斷有關(guān)，也與行業(yè)的技術(shù)和市場特征有關(guān)，而行政壟斷既有歷史的原因，也與行業(yè)的技術(shù)密集型和資本密集型屬性有關(guān)。與通信設(shè)備相比，高鐵裝備的高準入門檻主要源于兩方面原因。

一是在改革開放初期，高鐵動車組的技術(shù)復雜性要遠大于通信設(shè)備技術(shù)，我國在高鐵領(lǐng)域與國際領(lǐng)先水平的差距要比通信設(shè)備的差距大。1982年，我國首次引入日本的萬門程控交換機，同時國內(nèi)本土企業(yè)開始了自主創(chuàng)新和技術(shù)追趕。僅在4年之后，即1986年，解放軍信息工程學院與537廠就成功研制出1000線的HJD03用戶交換機和HJD15小型農(nóng)話（局用）程控交換機，并通過不斷改進和完善，在1991年成功研發(fā)出具有劃時代意義的HJD04機，在此之前，解放軍信息工程學院沒有涉足通信設(shè)備行業(yè)的經(jīng)驗。從1993年9月獲得入網(wǎng)許可證到1995年年中，HJD04機累計銷售近300萬線，總銷售額達到20億元，使國產(chǎn)局用大型數(shù)字程控交換機在國內(nèi)市場上的占有率從零上升到17%。這表明，當時我國通信設(shè)備與國外領(lǐng)先水平的差距并沒有那么大。而在高鐵領(lǐng)域，由于技術(shù)復雜性和與領(lǐng)先水平的技術(shù)差距，以株洲機車廠等為代表的本土企業(yè)在改革開放初期就開始了電力機車的研制，但發(fā)展較為緩慢。1999年，株洲機車廠等本土企業(yè)聯(lián)合成功研制出3動3拖6編組的動力分散性動車組，最高運行速度僅為120km/h。而日本在1964年就已建成最高運行速度達到210km/h的新干線，法國在1981年成功開通最高運行速度達到270km的高速鐵路，我國高鐵動車組技術(shù)遠遠落后于日本和法國等發(fā)達國家。1998年，我國廣深鐵路公司，從瑞典ADtranz公司引入了一列X2000列車，為1動6拖7輛編組，最高運營時速為200公里。X2000列車對我國研發(fā)動力集中型動車組和擺式動車組起到了一定的借鑒意義，但由于技術(shù)差距太大，到2004年為止，我國的客運機車車輛的平均水平也仍處于160公里的時速等級，200公里及以上時速的高速動車組仍處于研制試驗階段。由于對一些關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)尚未掌握，材料和工藝水平仍有待提高，列車在實際運行中穩(wěn)定性差、故障多，難以實現(xiàn)批量化生產(chǎn)。這側(cè)面反映了高鐵動車組的技術(shù)復雜性要遠遠高于通信設(shè)備，本土企業(yè)很難在短時間自主研發(fā)推動高鐵動車組跨越式發(fā)展。

二是通信設(shè)備行業(yè)具有比較大的邊緣市場，為新進入的企業(yè)在市場應(yīng)用中推動技術(shù)升級提供了廣闊的緩沖地帶，而高鐵的邊緣市場幾乎不存在。一方面，由于我國對通訊設(shè)備的巨大需求以及分割的市場結(jié)構(gòu)，華為等新進入的本土企業(yè)能夠通過進入低層次交換機市場促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果市場應(yīng)用，在技術(shù)能力不斷積累成熟后逐漸切入較高層次的通訊設(shè)備市場。本土企業(yè)在發(fā)展早期，當跨國公司和合資企業(yè)爭奪大城市的市場時，將市場重點放在了C4級及更低層次的交換局上，這個層次的交換局雖然單局容量較小，但市場空間很大。由于網(wǎng)絡(luò)條件參差不齊，這些市場都是跨國公司和合資企業(yè)不愿或很難進入的③，成為本土企業(yè)早期發(fā)展的主要生存空間。早期分割市場的存在對技術(shù)相對落后的本土企業(yè)起到了一定程度的市場保護作用①。另一方面，上世紀通信設(shè)備系統(tǒng)具有開放的標準，這意味著后進入者可以將自己的產(chǎn)品連接在在位者已經(jīng)建立的產(chǎn)品系統(tǒng)里，后進入者有機會讓開發(fā)的產(chǎn)品實現(xiàn)市場應(yīng)用。如果沒有這一個前提，先行的系統(tǒng)設(shè)備供應(yīng)商將通過對原有設(shè)備的升級和擴容將運營商（用戶）“綁住”（或鎖定），其產(chǎn)品的內(nèi)部接口和內(nèi)部協(xié)議將給后來者帶來巨大的進入障礙。在上世紀90年代，在跨國公司對我國主要系統(tǒng)設(shè)備壟斷的背景下，本土企業(yè)仍能夠在接入網(wǎng)、移動智能網(wǎng)等產(chǎn)品中占據(jù)一席之地，擁有自身造血功能，為后來更大規(guī)模的技術(shù)研發(fā)孕育了條件。而反觀高鐵，除了行政壟斷的原因以外，高鐵動車組是一個系統(tǒng)集成的產(chǎn)品，由于動車組企業(yè)集成產(chǎn)品對安全性要求較高，整體試驗合格后才能被原鐵道部或國家鐵路集團有限公司統(tǒng)一采購，具有買方壟斷的特點，高鐵動車組的邊緣市場幾乎不存在，后發(fā)企業(yè)很難切入這一市場。

五、政府主導模式的適用條件

從事后結(jié)果來看，政府在高鐵動車組后發(fā)追趕中的主導作用，促進了我國高鐵動車組的發(fā)展，也即政府的主導模式在高鐵發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用，但并不意味著這種主導模式能夠在通信設(shè)備等其他領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。也就是說，政府主導模式契合了高鐵的行業(yè)技術(shù)和市場特點，滿足了高鐵的“特殊”發(fā)展需求，但在通信設(shè)備等其他工業(yè)領(lǐng)域采取政府主導的模式并不一定能取得高鐵式的成功?；诟哞F裝備和通信設(shè)備的比較，可以發(fā)現(xiàn)政府主導模式的一些適用條件。

一是適用于技術(shù)路線比較確定的行業(yè)，政府集中力量辦大事的風險相對較小。高鐵動車組的創(chuàng)新屬于漸進式創(chuàng)新，近幾十年來，高鐵動車組的技術(shù)路線并沒有發(fā)生重大變化，本土企業(yè)通過瞄準引進技術(shù)，實現(xiàn)跟進式創(chuàng)新。在技術(shù)改進方向明確的前提下，原鐵道部或國家鐵路集團有限公司可以通過促進形成“有控制的競爭”市場結(jié)構(gòu)，利用公共資源引導企業(yè)開展創(chuàng)新。另一方面，在確定性的技術(shù)創(chuàng)新方向下，政府也易于觀察到本土企業(yè)技術(shù)能力的提升，這有利于發(fā)揮政府在企業(yè)創(chuàng)新競爭中的裁判作用，提升政府通過公共資源引導企業(yè)創(chuàng)新的效率。以高寒動車組為例，為開發(fā)蘭新高鐵，解決新疆區(qū)段的高溫、高寒、高海拔以及風沙氣候?qū)Ω哞F動車組帶來的惡劣影響，政府可以明確設(shè)置耐高溫、耐高寒、抗風沙等技術(shù)指標來引導本土動車組企業(yè)進行創(chuàng)新。而在通信設(shè)備等其他裝備領(lǐng)域，市場不確定性較大，各個行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)路線也充滿了不確定性，政府可以集中力量，但卻難以找到正確的“大事”。

二是適用于技術(shù)復雜性高和邊緣市場小的高進入門檻行業(yè)。政府主導模式能快速集聚資源，有效解決了因與發(fā)達國家領(lǐng)先技術(shù)差距過大和邊緣市場較小帶來的進入壁壘問題。相比通信設(shè)備等裝備行業(yè)，高鐵動車組的技術(shù)復雜性更大，我國與世界前沿技術(shù)也存在較大差距。由于巨大的技術(shù)差距，本土企業(yè)進入高鐵領(lǐng)域的研發(fā)成本是巨大的，本土企業(yè)對未來的預(yù)期收益較低，研發(fā)風險較大，投入巨大資金從事研發(fā)的動力和能力不足，單獨依靠市場難以有效推動重大技術(shù)攻關(guān)。在發(fā)達國家領(lǐng)先的高鐵技術(shù)面前，我國本土企業(yè)處于弱勢地位，而高鐵動車組缺乏邊緣市場，若沒有政府主導的強市場保護，我國本土市場將被跨國公司迅速占領(lǐng)，本土企業(yè)很難在跨國公司的夾縫中謀求生存的一席之地，持續(xù)創(chuàng)新投入很難維持。而在強市場保護下，本土企業(yè)對未來的市場應(yīng)用是可以預(yù)期的，在不斷增長的市場需求面前，本土企業(yè)之間的競爭促進了企業(yè)對創(chuàng)新研發(fā)的投入，推動了高鐵的技術(shù)進步。

六、結(jié)論與啟示

高鐵是政府主導型的追趕模式，高鐵技術(shù)取得重大突破引發(fā)了政府集中力量辦大事的光環(huán)效應(yīng)，過度高估政府在行業(yè)發(fā)展中的作用。若不考慮行業(yè)的具體特征，簡單地將在高鐵上得到驗證的政府主導模式照搬到其他工業(yè)領(lǐng)域會帶來刻舟求劍似的錯誤。因此，在類似于高鐵的行業(yè)領(lǐng)域，在大事方向明確的前提下，可以發(fā)揮政府集中力量、協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢，促進創(chuàng)新資源、市場訂單等向本土企業(yè)傾斜，通過組織安排提升本土企業(yè)在國際技術(shù)引進和交流中的談判地位，有效促進行業(yè)的后發(fā)追趕。

研究分析高鐵和通信設(shè)備的不同，可以簡單勾勒出政府主導模式的大致適用場景，如適用的行業(yè)大致具有漸進性創(chuàng)新、跟進式創(chuàng)新、行業(yè)需求演變方向較為明確、與國外領(lǐng)先技術(shù)差距較大、行業(yè)本身技術(shù)復雜性高、自然壟斷、民營資本行業(yè)進入壁壘高等特點。當然這只是判斷一個行業(yè)是否適用政府主導模式的必要條件，二者并不能直接畫等號。套用這一結(jié)論還需要警惕的是，行業(yè)的發(fā)展是動態(tài)變化的，部分行業(yè)在發(fā)展的某一階段可能具有漸進性創(chuàng)新、與國外領(lǐng)先技術(shù)差距較大等特點，但隨著行業(yè)的發(fā)展演進，這些特點可能會發(fā)生根本性變化，政府主導模式的適應(yīng)性會降低。仍以高鐵為例，在21世紀的前20年內(nèi)，我國高鐵的發(fā)展階段基本滿足這些特點，但當前我國高鐵技術(shù)逐漸走向全球技術(shù)前沿、核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件攻關(guān)不斷取得突破，同時第四次工業(yè)革命對軌道交通技術(shù)產(chǎn)生深刻影響，本土企業(yè)邁入全球市場，需要警惕政府主導模式對軌道交通裝備的反噬性。

近些年來，美國對我技術(shù)打壓加大，我國電子信息等領(lǐng)域企業(yè)技術(shù)斷供風險加大，發(fā)揮政府作用攻關(guān)“卡脖子”技術(shù)的重要性不斷提升，但并不意味著政府要在攻關(guān)“卡脖子”技術(shù)中發(fā)揮主導作用，要慎用舉國體制模式支持集成電路等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和攻關(guān)。一是盡管我國集成電路產(chǎn)業(yè)仍處于落后狀態(tài)，但過去幾十年里，市場主導模式下的集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了較大突破，以華為海思等為代表的集成電路設(shè)計企業(yè)已經(jīng)躍居世界前列，以中芯國際為代表的集成電路制造企業(yè)與世界領(lǐng)先企業(yè)的技術(shù)差距不斷縮小，終端產(chǎn)品全球市場份額的提升帶來本土集成電路企業(yè)的市場需求空間擴大，并不存在技術(shù)差距過大、邊緣市場小等進入壁壘高的問題。特別是美國制裁華為禁令會強化本土終端企業(yè)的國產(chǎn)化意識，以往本土企業(yè)面臨的用戶粘性帶來的難以切入行業(yè)生態(tài)問題會得到一定程度的緩解。二是近半個世紀以來，摩爾定律左右集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集成電路產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新迭代加速，技術(shù)變化和市場需求變化較快，政府集中力量辦大事的風險較高，政府主導模式無法適應(yīng)集成電路這類技術(shù)創(chuàng)新快速迭代的行業(yè)，也難以形成可持續(xù)的創(chuàng)新迭代能力。未來這類“卡脖子”技術(shù)的攻關(guān)還應(yīng)以企業(yè)為主，政府則發(fā)揮輔助作用，在營造良好國際環(huán)境、加快國內(nèi)5G基站建設(shè)和5G商用、強化基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)等方面助力本土企業(yè)攻關(guān)“卡脖子”技術(shù)。

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Boundary Conditions of Government-led Industrial Development Model：

Based on the Comparison of High-speed Railway and Communication Equipment Industry Inspiration

Ren Jiqiu

（Institute of Industrial Economy and Technical Economy， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100732）

Abstract： High-speed railway equipment has made a major breakthrough under the development mode led by the government， and communication equipment under the development mode led by the market and aided by the government has also achieved good results. For high-speed and action mode of the government， the communications equipment industry technology innovation paradigm， industry barriers to entry and other dimensions of the comparative analysis found that China's high-speed rail equipment in the past dozen years the coma after has the characteristics of high incremental innovation， industry barriers to entry， and communications equipment has the edge of the radical innovation， a larger market. On the basis of this understanding， this paper discusses the boundary conditions of government-led industry development， and holds that the development mode of government-led industry should be used with caution in the industry fields characterized by radical innovation， great uncertainty of market demand， marginal market and leading users， and low barriers to industry entry.

Key words： The Whole Nation System; G-series High-speed Train; Communication Equipment; Government Function

（收稿日期：2020-06-11 ?責任編輯：羅建邦）