周菲菲

摘 要：農(nóng)村地區(qū)水體污染和土壤污染，大都是由生活垃圾造成的。現(xiàn)在的基本情況是，農(nóng)村地區(qū)生活垃圾治理工作普遍依賴政府政策和行政政策，導(dǎo)致治理效果不佳。未來，農(nóng)村生活垃圾的法治化治理是必然走向，而創(chuàng)設(shè)科學(xué)有效的法律制度，才是農(nóng)村生活垃圾治理之根本。本文將從實(shí)際角度出發(fā)，分析農(nóng)村生活垃圾治理問題和法律問題，農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類法律制度核心內(nèi)容，農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類法律規(guī)制舉措，希望以法治化手段對農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，強(qiáng)化法律效力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;生活垃圾;強(qiáng)制分類;法律制度

一、引言

農(nóng)村生活垃圾如果隨意丟棄，在雨水沖刷之后就容易流入江河湖海，對水體和土壤等造成巨大破壞，破壞生態(tài)環(huán)境。最近幾年，政府對農(nóng)村生活垃圾治理工作愈加重視，并且目前為止也取得了可觀成就。但現(xiàn)在農(nóng)村生活垃圾治理仍呈現(xiàn)出不合理、不科學(xué)之態(tài)?？梢姡罾卫砉ぷ髦饕蕾囌吆托姓侄稳ジ深A(yù)，難以長久持續(xù)下去。筆者認(rèn)為，生活垃圾的法治化治理是農(nóng)村法治化治理工作的重要組成部分，創(chuàng)建科學(xué)有效的法律制度予以強(qiáng)加規(guī)制，尤為關(guān)鍵和重要。農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類法律制度建設(shè)，要將農(nóng)戶分類、收集分類、轉(zhuǎn)運(yùn)分類、處理分類這四大點(diǎn)作為核心，進(jìn)而有效提升農(nóng)村生活垃圾管制質(zhì)量和水平，提升農(nóng)村地區(qū)法治化治理工作效果。

二、當(dāng)下農(nóng)村生活垃圾治理問題和法律問題分析

（一）治理問題

首先，無法保障源頭分類效果。源頭分類是現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)生活垃圾分類面對的焦點(diǎn)問題。廣大村民自身垃圾分類意識缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾分類精細(xì)化甚是困難，后期垃圾分揀吃力。盡管通過政府和社會(huì)各界發(fā)力，農(nóng)村可以實(shí)施初步的源頭分類，但是執(zhí)行期間要對農(nóng)民進(jìn)行持續(xù)的思想灌輸和知識普及，這個(gè)過程還是漫長艱辛的。

其次，運(yùn)維費(fèi)用投入大。目前，農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾分類工作，日常所要投入的運(yùn)維費(fèi)用很多，運(yùn)維成本包括分揀員人工費(fèi)和轉(zhuǎn)運(yùn)車輛費(fèi)以及終端處置費(fèi)，并且涵蓋垃圾桶破損消耗、垃圾源頭分類獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容，尤其是部分呈分散式布設(shè)的垃圾處理終端，假設(shè)垃圾分揀率低，那每噸垃圾處理成本就很高，久而久之，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體都不堪重負(fù)。

再次，可持續(xù)發(fā)展機(jī)制急需優(yōu)化。就農(nóng)村地區(qū)生活垃圾資源利用角度加以分析，可以看到，就算是國內(nèi)浙江這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，雖然生態(tài)文明建設(shè)頗具成效，但是資源化利用仍處在摸索階段，也沒有改變投入大、產(chǎn)出小的格局，可持續(xù)發(fā)展甚是吃力?？v觀農(nóng)村生活垃圾分類與治理現(xiàn)狀，表現(xiàn)在普遍靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體的投入來維持，未有社會(huì)力量適時(shí)介入，沒有打開市場化運(yùn)作的大門。

（二）法律問題

首先，環(huán)境立法?，F(xiàn)在，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理的法律法規(guī)制度，存在明顯的滯后性、空白性、原則性特點(diǎn)。其一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式以及“重工輕農(nóng)”現(xiàn)象存在，對農(nóng)村生活垃圾處理工作的開展造成了極大阻礙。目前，環(huán)境立法將側(cè)重點(diǎn)放在了城市垃圾分類處理層面，一定程度上忽視了農(nóng)村生活垃圾治理。雖然國家《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱“《環(huán)境保護(hù)法》”）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱“《固體廢物污染環(huán)境防治法》”）中都有農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村垃圾污染防治的相關(guān)規(guī)定，但是內(nèi)容不細(xì)化，只是籠統(tǒng)提及。其二，在國內(nèi)環(huán)境法律結(jié)構(gòu)體系中，很多內(nèi)容都無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，難以達(dá)到與時(shí)俱進(jìn)，導(dǎo)致該類法律的指導(dǎo)性和實(shí)踐性雙向缺失。我國的環(huán)境保護(hù)基本法律便是《環(huán)境保護(hù)法》，雖然每次修正時(shí)都會(huì)增添農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條例，但是該類規(guī)定的原則性特點(diǎn)尤為突出，沒有深度細(xì)化內(nèi)容。

其次，執(zhí)法困難。農(nóng)村生活垃圾處理并非易事，期間需要各個(gè)部門和人民一同努力與協(xié)作。生活垃圾處理不可能一蹴而就，是一項(xiàng)長期化、系統(tǒng)化的工程?，F(xiàn)在，絕大部分農(nóng)村地區(qū)環(huán)境執(zhí)法普遍存在一個(gè)問題，那就是沒有常設(shè)環(huán)保執(zhí)法部門，特別是鄉(xiāng)一級政府，根本就沒有設(shè)置環(huán)保局機(jī)構(gòu)，這是農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法水平一直上不去的重要原因。環(huán)境執(zhí)法乏力導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾治理階段缺乏充裕的科學(xué)知識作支撐，農(nóng)村環(huán)保工作舉步維艱。

再次，守法意識不足。環(huán)境意識主要指民眾在掌握環(huán)境情況、環(huán)保規(guī)約的基礎(chǔ)上，以本體價(jià)值觀為指引，而后自發(fā)加入環(huán)保工作中的一種行為。擁有了環(huán)境意識才能積極參與國家環(huán)保事業(yè)建設(shè)工作?？v觀整體情況，農(nóng)村地區(qū)民眾對環(huán)保問題的重視程度普遍偏低，他們往往更在乎自己的生活環(huán)境，并非生態(tài)環(huán)境，空話套話一大堆，卻難以付諸行動(dòng)。

最后，法律監(jiān)管效果差。缺少立法，必然會(huì)造成農(nóng)村地區(qū)生活垃圾治理不能得到重視，此類情況在法律監(jiān)督這一層面表現(xiàn)得尤為突出。環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從實(shí)際角度而言，屬于一類“倒金字塔”式的運(yùn)作樣態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)少之又少，因而必然難以發(fā)揮出環(huán)境監(jiān)管的預(yù)期作用與職能。

三、農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類法律制度核心內(nèi)容

（一）農(nóng)村地區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類側(cè)重點(diǎn)

1.農(nóng)戶分類

首先，構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾分類國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。全國多個(gè)省市，以上海市為首，都已落實(shí)了垃圾分類政策，將生活垃圾分為可回收垃圾、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾。目前，國內(nèi)只有部分地區(qū)做到了垃圾分類，還未實(shí)現(xiàn)全國普及。立足國家層面，政府一方需按照《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，由國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部門制訂適用于全國農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾國家標(biāo)準(zhǔn)，如可以制訂有害垃圾種類和有害垃圾區(qū)分指標(biāo)等，制訂可回收垃圾種類和可回收垃圾指標(biāo)等。地方政府要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，有關(guān)垃圾處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要滿足國家要求，同時(shí)要符合地區(qū)發(fā)展需求，從而實(shí)現(xiàn)高效的垃圾分類。

其次，垃圾分類投放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在對生活垃圾進(jìn)行分類操作后，地區(qū)投放使用的設(shè)施以及設(shè)備等，一定要遵循“低投入、高產(chǎn)出”的基本原則，同時(shí)要達(dá)到易操作和易維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。資金一定要由農(nóng)村生活垃圾專業(yè)治理公司和地方政府財(cái)政一同承擔(dān)。當(dāng)前的基本情況是，部分地區(qū)垃圾收集用的是塑料垃圾桶，而有的地區(qū)使用生活垃圾池。地區(qū)不同，使用的垃圾投放設(shè)備各不相同，重點(diǎn)在于設(shè)施和設(shè)備的使用要能夠提升生活垃圾處理質(zhì)量，助力垃圾歸類。

再次，登記在案。以縣域?yàn)榛締挝?，統(tǒng)一制訂生活垃圾分類農(nóng)戶登記手冊，基于法律法規(guī)條文，將農(nóng)村生活垃圾國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)懲機(jī)制等印制在手冊上，并做到大面積“撒網(wǎng)”，人手一本。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生員要負(fù)起責(zé)任來，實(shí)時(shí)監(jiān)督農(nóng)戶登記情況。由此還可建立起獎(jiǎng)懲制度。

2.收集分類

首先，衛(wèi)生員要進(jìn)行二次分類。農(nóng)村地區(qū)生活垃圾要由衛(wèi)生員進(jìn)行正確分類和收集，包括農(nóng)村道路和廣場上的垃圾。因?yàn)閺V大農(nóng)戶的垃圾分類意識不強(qiáng)，在生活垃圾分類時(shí)常會(huì)出現(xiàn)分類錯(cuò)誤的情況，所以衛(wèi)生員就要針對錯(cuò)誤放置的垃圾進(jìn)行再次分類處理。

其次，衛(wèi)生員收集和處理。農(nóng)村生活垃圾專業(yè)化治理公司要使用當(dāng)前的先進(jìn)科技，投入充裕的資金，建設(shè)和投放生活垃圾資源化處理設(shè)備。同時(shí)，衛(wèi)生員要正確高效使用該類設(shè)施和設(shè)備，秉承就近就地的基本原則，資源化處理易腐敗垃圾和有機(jī)垃圾，其中有機(jī)垃圾以堆肥處理和制作沼氣處理為主。農(nóng)村生活垃圾專業(yè)化治理公司要負(fù)責(zé)修建規(guī)模適中、保障垃圾安全存放的存儲(chǔ)地，將分類包裝完畢后的垃圾存于該處。

3.轉(zhuǎn)運(yùn)分類

農(nóng)村生活垃圾專業(yè)化治理公司投入專門用于運(yùn)輸垃圾的車輛，以村為單位，委派專職人員和車輛，設(shè)置好固定時(shí)間，將各村已經(jīng)包裝好的生活垃圾集中運(yùn)送到縣。農(nóng)村生活垃圾專業(yè)化治理公司選址要科學(xué)，存儲(chǔ)空間要充足，這樣才能將轉(zhuǎn)運(yùn)抵達(dá)目的地的垃圾存儲(chǔ)好。

4.處理分類

在一系列的分類操作后，集中在縣的生活垃圾，一定要按照國家標(biāo)準(zhǔn)，亦或是地方標(biāo)準(zhǔn)，使用先進(jìn)科技進(jìn)行科學(xué)有效的處理。

首先，有害垃圾處理。關(guān)于有害垃圾分類，政府要在省域范圍內(nèi)建立有害垃圾處理企業(yè)，提升企業(yè)技術(shù)水平和辦事效率，從而為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。

其次，可回收垃圾處理。要達(dá)成循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村生活垃圾實(shí)現(xiàn)資源化利用，關(guān)鍵點(diǎn)在于將分類好的生活垃圾，交給專業(yè)公司去處理，如最為常見的就是廢紙、廢盒等垃圾，要送往造紙廠進(jìn)行回收利用，而像廢鐵、廢銅等金屬垃圾，要送往煉鋼廠等處進(jìn)行回收利用。

再次，不可回收垃圾處理。當(dāng)前，不可回收垃圾處理常用的辦法就是填埋和焚燒。一般而言，一個(gè)縣域的人口數(shù)量以及縣域經(jīng)濟(jì)水平有限，所產(chǎn)生的生活垃圾不能滿足以生活垃圾為原料的發(fā)電廠發(fā)電需求，并且也不是每個(gè)縣域都適合建立生活垃圾處理填埋場以及發(fā)電廠。所以，垃圾處理一定要從維持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度和保障環(huán)境可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，在省域、市域中進(jìn)行合理數(shù)量的生活垃圾填埋場、焚燒發(fā)電廠建設(shè)，酌情而定[1]。

（二）農(nóng)村地區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類獎(jiǎng)懲機(jī)制

廣大農(nóng)戶和衛(wèi)生員，對生活垃圾分類具有主要責(zé)任，提升他們參與垃圾分類工作的主動(dòng)性，期間輔以獎(jiǎng)懲機(jī)制，同時(shí)維系法律規(guī)章制度有條不紊落實(shí)，“權(quán)、責(zé)、利”高度統(tǒng)一，對垃圾分類有效運(yùn)行具有重要作用。

1.農(nóng)戶獎(jiǎng)懲

農(nóng)戶獎(jiǎng)懲，即建立“積分獎(jiǎng)勵(lì)”機(jī)制。衛(wèi)生員根據(jù)生活垃圾收集的具體時(shí)間周期，設(shè)立計(jì)分單元，每一次計(jì)分都要登記在各家各戶的生活垃圾分類手冊中。比如，7天是一個(gè)計(jì)分單元，滿分是10分，分類正確的家庭得到10分，分類錯(cuò)誤的家庭0分，未分類的家庭扣分處理。衛(wèi)生員每月定期將各家各戶的得分情況統(tǒng)計(jì)好并上報(bào)，之后在此基礎(chǔ)上按照積分情況，給予各戶對應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。年底時(shí)，村委會(huì)要評選出“垃圾分類優(yōu)秀農(nóng)戶”，并給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)公開批評那些分類錯(cuò)誤、沒有分類的農(nóng)戶[2]。

2.衛(wèi)生員獎(jiǎng)懲

衛(wèi)生員做到人手一本工作手冊，手冊中要記載農(nóng)戶生活垃圾分類詳細(xì)信息，和農(nóng)戶個(gè)人手冊上的信息進(jìn)行核對，記錄好公共生活垃圾分類信息和各農(nóng)戶生活垃圾分類信息。另外，村管理員要對生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)負(fù)責(zé)人的工作手冊進(jìn)行信息核查，細(xì)致檢查衛(wèi)生員工作情況，基于此，按照實(shí)際工作情況和業(yè)績等適當(dāng)獎(jiǎng)懲。農(nóng)村地區(qū)生活垃圾專業(yè)化治理公司，要每年進(jìn)行先進(jìn)衛(wèi)生員評比，表現(xiàn)好的人給予獎(jiǎng)勵(lì)，表現(xiàn)不好的人給予批評，表現(xiàn)嚴(yán)重不好的人予以辭退。

3.其他責(zé)任人獎(jiǎng)懲

農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理期間，每位在崗工作者都應(yīng)該設(shè)有對應(yīng)的懲罰機(jī)制。負(fù)責(zé)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)的人員，要確定好所轉(zhuǎn)運(yùn)垃圾是分類正確的，并且要將分類包裝完畢的垃圾安全運(yùn)輸?shù)侥康牡?。填埋場工作人員要按規(guī)章制度辦事，不能出現(xiàn)垃圾散漏、垃圾坍垮等情況。所涉各環(huán)節(jié)的相關(guān)企業(yè)，在內(nèi)部一定要設(shè)立一套完整化、正規(guī)化、常態(tài)化的科學(xué)管理體系，關(guān)鍵點(diǎn)在于優(yōu)化和落實(shí)“權(quán)、責(zé)、利”高度統(tǒng)一，實(shí)施有效的崗位責(zé)任獎(jiǎng)懲辦法[3]。

（三）農(nóng)村地區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類責(zé)任

第一，民事法律責(zé)任。廣大農(nóng)戶和衛(wèi)生工作者以及垃圾治理公司等，如果未能根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行正規(guī)化的分類投放和分類收集以及分類轉(zhuǎn)運(yùn)、處理，情節(jié)惡劣或是對社會(huì)造成巨大消極影響，那么一定要承擔(dān)必要民事法律責(zé)任，包括錯(cuò)誤糾正、公開認(rèn)錯(cuò)和民事賠償以及經(jīng)濟(jì)處罰等內(nèi)容。

第二，行政法律責(zé)任。政府管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作者，如果出現(xiàn)不作為或者胡亂作為的情況，致使農(nóng)村地區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類制度難落實(shí)、難履行，并且產(chǎn)生了不良社會(huì)反應(yīng)，那么必須要承擔(dān)對應(yīng)的行政法律責(zé)任，以行政問責(zé)、行政處分、行政處罰予以整治。

第三，刑事法律責(zé)任。無論是農(nóng)戶還是衛(wèi)生員，或者是垃圾治理公司、其他關(guān)聯(lián)方，主觀層面不執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾分類投放錯(cuò)誤、收集不到位、出現(xiàn)轉(zhuǎn)運(yùn)問題、垃圾處理效果差等，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，若對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞以及造成不良社會(huì)影響，一定要承擔(dān)刑事法律責(zé)任，根據(jù)情節(jié)程度進(jìn)行拘役、管制、有期徒刑判罰、經(jīng)濟(jì)處罰等[4]。

四、農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類法律規(guī)制舉措

（一）制定相應(yīng)的法律法規(guī)

首先，制法。全國人大和人大常委會(huì)制定且審核通過的法律，在國內(nèi)整個(gè)法律體系中占有重要地位。2020年4月29日，第十三屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修訂通過了《固體廢物污染環(huán)境防治法》，作為國內(nèi)垃圾治理工作依靠的主要法律，將農(nóng)村地區(qū)生活垃圾強(qiáng)制法律條文規(guī)定也囊括在內(nèi)。

其次，改規(guī)。法規(guī)通常是指國務(wù)院和各部委統(tǒng)一制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章制度，地方立法組織所制定的地方性法規(guī)。國務(wù)院和全國各地立法部門可以制定《農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》以及《農(nóng)村生活垃圾治理辦法》等規(guī)定，之后在此基礎(chǔ)上全面納入農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類法律制度這一“重頭戲”，查漏補(bǔ)缺，使之為我國農(nóng)村生活垃圾治理法律制度結(jié)構(gòu)體系優(yōu)質(zhì)建設(shè)增光添色[5]。

（二）法律法規(guī)的落實(shí)

首先，政府部門要做到嚴(yán)格執(zhí)法。高效行政執(zhí)法勢在必行，要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)條文規(guī)定，對管理和監(jiān)督市場主體的垃圾分類操作行為予以常態(tài)化監(jiān)督管理?？h級政府要發(fā)力，對垃圾分類、管理、回收利用、處理各個(gè)環(huán)節(jié)把好關(guān)，全方位、多角度地強(qiáng)化執(zhí)法質(zhì)量，做到真正意義上的合理執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。

其次，人民法院的公正審判。受害方起訴違法者至人民法院，承辦法院要認(rèn)真仔細(xì)地執(zhí)行農(nóng)村地區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類的相關(guān)法律法規(guī)，按照法律規(guī)定和具體情況進(jìn)行公正審判，通過公平?jīng)Q斷，對違法人員進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，絕不姑息。

再次，民眾和市場要密切配合。農(nóng)村地區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類法律制度的落實(shí)與執(zhí)行，歸根結(jié)底還是要靠廣大人民群眾和市場主體積極配合。農(nóng)村生活垃圾強(qiáng)制分類要由市場主體去執(zhí)行，而要想構(gòu)筑良好的社會(huì)輿論條件，就必然少不了廣大人民群眾的踴躍參與。

五、結(jié)語

社會(huì)在發(fā)展，時(shí)代在進(jìn)步，無論是城市還是鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)水平雖然取得較大進(jìn)步，但是生活垃圾導(dǎo)致環(huán)境污染的問題卻屢見不鮮，亟待法治化規(guī)制，尤其是在農(nóng)村生活垃圾分類這一塊，生活垃圾強(qiáng)制分類法律制度一定要建立健全，以約束違規(guī)違法行為，提升農(nóng)村生活垃圾分類水平，為促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

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