程鵬

摘 要：本文以水利行業(yè)強監(jiān)管實踐發(fā)現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，結(jié)合現(xiàn)行體制機制，分析當前監(jiān)管工作存在的主要問題，并從頂層設(shè)計、法規(guī)制度、隊伍建設(shè)、監(jiān)管方式、科技支撐等方面提出對策建議，以期促進強監(jiān)管工作常態(tài)化、規(guī)范化、法制化。

關(guān)鍵詞：水利;強監(jiān)管;問題;體制機制

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0305

中國特色社會主義進入新時代，水利作為國民經(jīng)濟重要組成部分，面臨著新形勢、新任務(wù)和新要求。針對這一變化，水利部明確了“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”為當前和今后一個時期水利改革發(fā)展總基調(diào)，全力加強監(jiān)管體系建設(shè)，推動水利監(jiān)管，從“有限準入+處罰”轉(zhuǎn)向“全過程監(jiān)管”。

經(jīng)過實踐，水利系統(tǒng)組建了“四位一體”監(jiān)督隊伍和“2+N”制度體系，搭建了行業(yè)監(jiān)管的工作框架。從2019年工作成效來看，水利部共派出4391組次，通過明查暗訪發(fā)現(xiàn)河湖管理、農(nóng)村飲水安全、工程運行管理等方面問題51020項。通過各類問題整改，水利工程運行風(fēng)險被有效降低，涉水事務(wù)管理逐漸規(guī)范化、標準化。但水利作為傳統(tǒng)行業(yè)，長期存在重建輕管思想，監(jiān)管缺失問題積弊很深，而強監(jiān)管工作處于起步階段，影響監(jiān)管體系建設(shè)的體制、政策以及工具等基本要素尚需挖潛和優(yōu)化，進一步釋放監(jiān)管效能，推進水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1? 水利監(jiān)管體系重點問題分析

1.1? 監(jiān)管體制機制不夠順暢

科學(xué)合理的工作機制是水利行業(yè)監(jiān)管得以順利實施的根本。綜合有關(guān)流域機構(gòu)、省水利廳、水管單位及其他行業(yè)的調(diào)研成果發(fā)現(xiàn)，從權(quán)責關(guān)系上來看，水利行業(yè)與地方政府之間的監(jiān)管權(quán)責劃分不夠明確，相關(guān)法規(guī)也未將地方政府納入監(jiān)督范圍和追責范圍，部分監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題僅依靠水行政主管部門難以有效解決。

從多級聯(lián)動上來看，水利部、流域機構(gòu)均設(shè)立專門督查機構(gòu)、組建監(jiān)管隊伍，省市縣級專門的監(jiān)管機構(gòu)和人員落實較困難，目前水利部和流域機構(gòu)承擔著行業(yè)主要的強監(jiān)管任務(wù)，而省市縣獨立開展監(jiān)管工作較少，分級負責的聯(lián)動機制尚未形成。從監(jiān)管鏈條上來看，水利監(jiān)管屬“事后”節(jié)點檢查，對事前、事中情況不掌握，加之現(xiàn)場檢測設(shè)備落后或缺失，無法科學(xué)指導(dǎo)現(xiàn)場問題，動態(tài)監(jiān)管鏈條的完善還需持續(xù)發(fā)力。

1.2? 法律法規(guī)體系不健全

完善的法律法規(guī)體系是水利監(jiān)管得以順利實施的依據(jù)。實踐中發(fā)現(xiàn)，部分涉水法律法規(guī)修訂滯后，與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應(yīng)，如《水庫大壩安全鑒定辦法》《水閘注冊登記管理辦法》等文件的部分條文的執(zhí)行主體為縣級水行政主管部門，但新一輪機構(gòu)改革后，部分區(qū)縣已撤銷水行政主管部門，相關(guān)業(yè)務(wù)已并入其他行業(yè)主管部門，存在法規(guī)對應(yīng)執(zhí)行主體錯位或缺位。部分涉水法律法規(guī)制度欠缺，不利于工程運行管理和監(jiān)管，如《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》《水庫調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》等大中型水利工程的管理規(guī)章制度較為完善，但小型工程多參照大中型工程執(zhí)行，無獨立的運行管理辦法和標準，其管理機制體制的差異性無法得到體現(xiàn)。上述問題易導(dǎo)致運管單位執(zhí)行方向偏差、水利監(jiān)管問題定性依據(jù)不足。

1.3? 小型水利工程底數(shù)不夠清晰

準確完整的工程信息是水利行業(yè)監(jiān)管得以順利實施的基礎(chǔ)?，F(xiàn)距第一次全國水利普查已有十年，國內(nèi)水利工程的數(shù)量、規(guī)模等均發(fā)生了較大變化。從監(jiān)管現(xiàn)場來看，小型水利工程存在數(shù)量不準確、信息不準確、位置不準確等問題。在小水庫和水閘監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，部分小型水利工程已不具備運行功能或無實體，所謂小水庫實際為坳地、溶洞、水田;部分規(guī)模以上水閘的定等定級實際以河道流量為指標，而非過閘流量，部分所謂的水閘實際只是數(shù)根木樁的搭建物;部分山區(qū)工程坐標嚴重失準，地圖標注的平面位置與實際位置不符。上述問題極大增加了暗訪中“直奔現(xiàn)場”的難度，不利于現(xiàn)場監(jiān)管工作的順利開展。

1.4? 督查隊伍人員和經(jīng)費保障不足

適宜的人員和經(jīng)費保障是水利行業(yè)監(jiān)管得以順利實施的關(guān)鍵。在人員方面，水利部依托督查大隊、建安中心和各流域機構(gòu)開展大范圍監(jiān)管，人員技術(shù)力量較為雄厚，但各級地方單位受編制、財政等因素影響，難以建立一支人員充沛的專職監(jiān)管隊伍，阻礙了地方自主督查工作開展。

在經(jīng)費方面，水利監(jiān)管經(jīng)費投入不足，預(yù)算資金中各項指標均偏低，個別工作需支撐單位（二類事業(yè)單位、企業(yè)）用創(chuàng)收資金補貼方式解決。二類事業(yè)單位財政劃撥人員經(jīng)費有限，監(jiān)管人員工資待遇水平較低，與承擔的高強度、長時間、艱苦環(huán)境的出差任務(wù)不匹配，不利于激發(fā)工作人員的積極性。企業(yè)除派技術(shù)骨干參與監(jiān)管任務(wù)外，有時還需承擔部分差旅、租車等費用。

同時，監(jiān)管工作裝備投入不足，暗訪人員到達現(xiàn)場后，一般是通過目測、詢問和經(jīng)驗判斷來開展監(jiān)管工作，沒有專門的檢測技術(shù)設(shè)備，無法及時獲取科學(xué)的技術(shù)評價數(shù)據(jù)，監(jiān)管工作的科學(xué)性和權(quán)威性得不到充分體現(xiàn)。

1.5? 監(jiān)管信息化水平滯后

方便快捷的信息化手段能顯著提高水利監(jiān)管工作效能。從監(jiān)管成果填報、上傳、應(yīng)用角度來看，水利監(jiān)管缺乏連通、高效的信息化平臺。盡管水利部建立了部一級的15類水利信息管理平臺，部分流域機構(gòu)也建立了“一張圖監(jiān)管系統(tǒng)”，部分省市各自建立了一級水信息監(jiān)管平臺，但平臺之間難以做到市域連通、省域連通、流域連通，更無法接入部一級水利監(jiān)督平臺，各級平臺間成為信息孤島，存在信息不共享、數(shù)據(jù)反復(fù)報、監(jiān)管不透明等問題，水利監(jiān)管信息化手段應(yīng)用不暢，難以形成高效、連通的動態(tài)實時監(jiān)管體系。

同時，少數(shù)信息系統(tǒng)存在功能設(shè)計問題，發(fā)生信息系統(tǒng)對問題自動定性不準確，網(wǎng)上審核結(jié)果與導(dǎo)出成果不一致，出現(xiàn)大面積錯誤，不僅沒有為水利督查工作開展提供便利，反而增加了數(shù)據(jù)核實和上報工作量。

2? 對策建議

2.1? 加強監(jiān)管工作頂層設(shè)計

進一步明確中央、流域、地方監(jiān)管事權(quán)，理順流域監(jiān)督與屬地監(jiān)督責任邊界，協(xié)調(diào)上下左右同時發(fā)力，對于不具備條件設(shè)置專門機構(gòu)和人員的省市區(qū)，應(yīng)明確河湖長在監(jiān)管工作中的地位和作用。逐步細化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，以避免出現(xiàn)真空地帶或發(fā)生重復(fù)性檢查，切實減輕基層工作負擔。

同時，要厘清綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，劃清專門監(jiān)管部門、業(yè)務(wù)部門的責任邊界，處理好不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管分工。在保證“查、認、改、罰”四個監(jiān)督環(huán)節(jié)相對獨立的同時，應(yīng)加強交流溝通，全面掌握基層實際困難，避免“一刀切”，真正達到“懲前毖后、治病救人”的目的。

2.2? 健全法規(guī)制度體系

完善“2+N”監(jiān)管制度框架體系，制定出臺《水利建設(shè)項目信息化監(jiān)管辦法》《水利行業(yè)建設(shè)管理考核評價辦法》等制度文件，修訂《水庫大壩安全管理條例》《水庫大壩安全鑒定辦法》《小型水利工程養(yǎng)護修理規(guī)程》《小型水利工程運行管理技術(shù)規(guī)范》等行政法規(guī)、部門規(guī)章和行業(yè)技術(shù)標準，使現(xiàn)行政策法規(guī)與業(yè)務(wù)實際相匹配。各流域機構(gòu)、省級水行政主管部門根據(jù)自身情況，加緊制訂適合本區(qū)域的監(jiān)管制度和技術(shù)標準，保障基層水利監(jiān)管部門有法可依、有章可循。

2.3? 強化監(jiān)管隊伍建設(shè)

嚴格監(jiān)管人員選拔，注重其知識結(jié)構(gòu)和處事方式，針對不同層次的監(jiān)管人員設(shè)置專項培訓(xùn)教育課程，并采取先培訓(xùn)后實習(xí)、合格者持證上崗的方式，提高監(jiān)管隊伍整體素質(zhì)。建立監(jiān)管人員激勵機制，制定監(jiān)管人員績效考評指標體系，把監(jiān)管工作能力與工資待遇、提拔任用掛鉤，調(diào)動監(jiān)管人員的積極性、主動性。為監(jiān)管支撐機構(gòu)搭建檢測檢驗、安全評價、工程咨詢等技術(shù)平臺，便于技術(shù)深化拓展和二類事業(yè)單位創(chuàng)收?；蚩紤]結(jié)合事業(yè)單位分類改革，將專門從事監(jiān)管工作的二類事業(yè)單位納入一類事業(yè)單位管理，足額撥付人員待遇經(jīng)費，確保監(jiān)管人員集中精力從事監(jiān)管工作。

2.4? 優(yōu)化監(jiān)管工作方式

堅持“雙隨機、一公開”的監(jiān)管機制，推進明查與暗訪有機結(jié)合，既要采取明查方式，全面了解被監(jiān)管對象情況，又要結(jié)合“四不兩直”“飛檢”等暗訪方式，印證相關(guān)情況真實性，精準發(fā)現(xiàn)問題。推廣采用問題清單式的監(jiān)管方式，統(tǒng)一工作流程和標準，壓縮自由裁量空間，提升督查工作規(guī)范化、標準化程度，保障監(jiān)管工作公平公正。注重構(gòu)建跨行業(yè)聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管機制，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、交通等相關(guān)主管部門開展聯(lián)合督查，減輕基層應(yīng)對檢查負擔，強化指導(dǎo)服務(wù)，協(xié)調(diào)解決深層次問題。同時，考慮引入第三方監(jiān)管力量，賦予部分監(jiān)管權(quán)力，通過外部途徑增加監(jiān)管力量。

2.5 提升監(jiān)管科技應(yīng)用水平

推動水利大數(shù)據(jù)監(jiān)管，在完善水利部監(jiān)管信息系統(tǒng)平臺的基礎(chǔ)上，接入水旱災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)、水雨情預(yù)警信息、山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警等相關(guān)信息化平臺，建成覆蓋各級水利工程、各專業(yè)領(lǐng)域的信息網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)水利部、流域機構(gòu)、省級主管部門的共建共管共享，進行可視化、在線檢測、平臺監(jiān)管、追溯體系監(jiān)管，推動監(jiān)管觸角時空延伸，由靜態(tài)監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)為動態(tài)監(jiān)管。加大監(jiān)管經(jīng)費投入，提升監(jiān)管裝備技術(shù)水平，運用遙感、無人機、水下探測儀、超聲波檢測儀等科技手段，精準發(fā)現(xiàn)水利工程實體的質(zhì)量和安全問題，通過科技手段的創(chuàng)新運用，提升發(fā)現(xiàn)問題的精準度，提高督查科學(xué)性、時效性、權(quán)威性。

2.6? 建立信用懲戒和信息披露機制

探索將監(jiān)管成果運用于信用系統(tǒng)的機制，打通各部門、各地區(qū)、各環(huán)節(jié)信息壁壘，做到監(jiān)管獎懲結(jié)果全行業(yè)共享，使存在問題的單位和個人在水利建設(shè)市場一處違規(guī)、處處受限，發(fā)揮監(jiān)管的震懾和遏制作用。

探索信息披露機制，借鑒生態(tài)環(huán)境等部門做法，與中央電視臺等中央媒體聯(lián)合制作專題片，對水利工程存在的普遍問題和重大問題進行披露，放大監(jiān)管成果效應(yīng)，呼吁全社會重視、關(guān)注水安全，推動新老水問題的解決。充分利用各種文化載體和宣傳手段，做好正面宣傳和輿論引導(dǎo)，持續(xù)釋放嚴監(jiān)管、嚴問責的強烈信號，引導(dǎo)全行業(yè)重視監(jiān)管、支持監(jiān)管、配合監(jiān)管。

3? 結(jié)語

水利監(jiān)管作為一種政策工具，實質(zhì)就是“調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為”。當前階段，水利監(jiān)管力量和層次水平有限，應(yīng)按照輕重緩急原則，重點任務(wù)是抓住最薄弱、風(fēng)險最大、必須保底線的領(lǐng)域進行專項監(jiān)督，但還應(yīng)著眼達成更高目標，循序漸進，借鑒吸納國內(nèi)外政府監(jiān)管的先進經(jīng)驗做法，探索推進社會協(xié)同監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、行業(yè)自我監(jiān)管等新的模式，不斷完善與健全水利監(jiān)管體系，推進監(jiān)管機制創(chuàng)新，為水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強支撐。

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