郭永清 王江楠

摘 要：深入探討不同國家（或地區(qū)）對于具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的水生生物保護(hù)采用的主要投入模式及其得失，并分析我國目前長江水生生物保護(hù)資金主要來源及存在問題。在此基礎(chǔ)上，就長江水生生物保護(hù)的金融工具創(chuàng)新，提出了可具操作性的建議。

關(guān)鍵詞：長江大保護(hù);水生生物保護(hù);金融工具創(chuàng)新

中圖法分類號：F326.4? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0303

1? 長江水生生物保護(hù)資金現(xiàn)狀

1.1? 長江水生生物保護(hù)是長江大保護(hù)的核心內(nèi)容

2018年4月，在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話中，習(xí)近平總書記指示要“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。長江大保護(hù)成為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要一環(huán)。

長江水生生物的生存狀況是長江生態(tài)狀況的重要標(biāo)志。江豚、中華鱘等處于長江水生生物鏈頂端的魚的生存狀態(tài)，對長江生態(tài)狀況具有非常重要的影響。香港大學(xué)水生生態(tài)學(xué)家戴維·達(dá)吉恩認(rèn)為，這些頂級食肉動物的滅絕，將是長江生態(tài)系統(tǒng)崩潰的先兆。因此，長江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，核心是對長江水生生物的保護(hù)。

1.2? 長江水生生物保護(hù)所需資金較大

長江水生生物的保護(hù)涉及的內(nèi)容多，比如作為長江水生生物保護(hù)重要舉措之一的長江流域重點(diǎn)水域禁捕，其所需資金很大。據(jù)長江流域各市縣2018年上報的數(shù)據(jù)，整個流域共有漁船189 044艘，其中有證的漁船126 887艘，持證漁民278 287人。如果以江蘇省國有漁業(yè)水域占用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算，每條船對應(yīng)的捕撈權(quán)屬回收的補(bǔ)償費(fèi)超過5萬元，即長江流域全部的捕撈許可證回收補(bǔ)償費(fèi)超過60億元;再考慮漁船的贖買成本，如果每艘漁船的贖買成本以4～5萬元計算，那么全部有證漁船的總補(bǔ)償將達(dá)到60億元。兩者合計（即捕撈許可證的回收補(bǔ)償費(fèi)與漁船的贖買費(fèi)）將超過120億元。

以上計算的僅是補(bǔ)償?shù)闹苯淤M(fèi)用，如果考慮各地為禁捕之前展開的調(diào)查摸底，禁捕實(shí)施過程中的費(fèi)用管理與發(fā)放等，及禁捕后因管理難度增加而上升的管理費(fèi)用等隱性成本，禁捕的實(shí)際成本更大。因此，調(diào)動社會各方面投入的積極性，為長江水生生物保護(hù)提供長期持續(xù)的資金來源，是長江水生生物保護(hù)的必要條件。

1.3? 金融工具創(chuàng)新破解長江水生生物保護(hù)投入積極性不足

流域或海域水生生物往往具有公共物品的屬性，水生生物保護(hù)投資本身具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，其中許多內(nèi)容（工程、項(xiàng)目）不具營利性或?yàn)榧兇獾墓嫘皂?xiàng)目。因此，水生生物保護(hù)投入不足，幾乎是所有國家或地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所遭遇到的共同困境。如菲律賓規(guī)劃的各類海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)中，由于資金不足，得到實(shí)施的不到20%。

通過重設(shè)利益機(jī)制，創(chuàng)新金融工具，重新匹配項(xiàng)目投資的利益與風(fēng)險，打破公共產(chǎn)品投入與收益不匹配，從而極大激發(fā)社會資本進(jìn)入的積極性。比如通過碳排放權(quán)的界定，創(chuàng)造了包括碳基金在內(nèi)多種碳金融產(chǎn)品，從而使碳排放這種公共物品成了資本競相追逐的對象。再比如通過特許經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，PPP、BOT等成為有效化解公共基礎(chǔ)設(shè)施這種公共產(chǎn)品融資難的重要工具或手段。

2? 其他國家與地區(qū)經(jīng)驗(yàn)借鑒

20世紀(jì)70年代以來，海洋、流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)開始受到各國政府與地區(qū)的高度重視，各種以保護(hù)漁業(yè)資源或生物多樣性為目的項(xiàng)目大量涌現(xiàn)。這些項(xiàng)目所投入的資金，根據(jù)其來源與管理管理模式，可以分為以下幾種類型。

2.1? 以菲律賓為代表的以開發(fā)促保護(hù)模式

為保護(hù)海洋漁業(yè)資源與海洋生物的多樣性，菲律賓共設(shè)有439個海洋保護(hù)區(qū)，20%的保護(hù)區(qū)得到了有效實(shí)施。菲律賓的自然保護(hù)區(qū)資金主要來源于門票收入中的資源保護(hù)費(fèi)。比如圖巴塔哈珊瑚礁國家海洋公園門票收入的一半，被征作資源保護(hù)費(fèi)，投入到海洋生物信托基金，用于海洋公園資源保護(hù)的支出。

純粹依靠自然保護(hù)區(qū)自我經(jīng)營，往往不能滿足保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)目標(biāo)的資金要求，如斐濟(jì)等就積極開發(fā)自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)價值，以推動生態(tài)環(huán)保。如鯊魚水肺海潛項(xiàng)目的巨大經(jīng)濟(jì)價值，是刺激斐濟(jì)等國家出臺禁捕鯊魚、建立鯊魚自然保護(hù)區(qū)政策的直接動因。

2.2? 以厄瓜多爾為代表的信托基金模式

厄瓜多爾中部屬于安第斯山脈，上游高山草地稀疏，生態(tài)脆弱。下游由于人口集聚，農(nóng)業(yè)過度開發(fā)，水資源非常緊張。為了保護(hù)水流域的生態(tài)環(huán)境，保障水資源的供給，借助非政府組織的幫助，厄瓜多爾在2000年，幾乎在同一時間推出了兩個水環(huán)境保護(hù)金融創(chuàng)新產(chǎn)品——政府主導(dǎo)基金模式與獨(dú)立型水保護(hù)基金。到2013年底，至少設(shè)立了15只以水環(huán)境保護(hù)為目的的水保護(hù)信托基金（簡稱水保護(hù)基金）。

水保護(hù)基金不僅是一種資金組織的方式，也是水環(huán)境保護(hù)的一個運(yùn)營平臺或管理模式。厄瓜多爾水保護(hù)基金的成功運(yùn)營，使得許多國家爭相仿效，已經(jīng)是國際社會在流域保護(hù)投資方面普遍采用的金融工具，并引起學(xué)界的高度關(guān)注。

2.3? 美國多層級的州循環(huán)基金（CWsrf、DWsrf）

1987年，美國國會創(chuàng)設(shè)了旨在可永久向水環(huán)境保護(hù)相關(guān)項(xiàng)目提供低息貸款的州循環(huán)基金（CWsrf），從而改變自1955年以來由聯(lián)邦政府向水環(huán)保相關(guān)項(xiàng)目直接財政撥款的模式。

循環(huán)基金貸款的項(xiàng)目，有非贏利性項(xiàng)目，也有商業(yè)性項(xiàng)目。這些項(xiàng)目，早期主要為污水處理廠的建設(shè)、污水凈化設(shè)施購買、管網(wǎng)建設(shè)等。自1990年代后期以后，流域保護(hù)、河口保護(hù)、非點(diǎn)源農(nóng)業(yè)污染管理與控制等方面的項(xiàng)目所占比重越來越大。

鑒于該項(xiàng)目的成功，美國聯(lián)邦政府1996年仿此又設(shè)立了飲用水循環(huán)基金（DWsrf）。目前，清潔水州循環(huán)基金與飲用水州循環(huán)基金已經(jīng)成為美國流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要資金來源。美國后來又創(chuàng)設(shè)了針對交通運(yùn)輸、大氣污染防治等方面的循環(huán)基金。

2.4? 非政府組織機(jī)構(gòu)

國際性或地區(qū)性的非政府性組織的金融機(jī)構(gòu)捐助（或借款），也是各國水環(huán)境保護(hù)一個重要的資金來源。目前，國際上最有影響的專門環(huán)保基金是全球環(huán)境基金（Global Environment Fund ，GEF）。全球環(huán)境基金（GEF）是由183個國家和地區(qū)組成的國際合作機(jī)構(gòu)。其宗旨是與國際機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體及私營部門合作，協(xié)力解決全球環(huán)境問題。

自1991年以來，全球環(huán)境基金已為165個發(fā)展中國家的3 690個項(xiàng)目提供了125億美元的贈款，并撬動了580億美元的聯(lián)合融資。全球環(huán)境基金管理著以下五只信托基金：全球環(huán)境信托基金（GEF）、最不發(fā)達(dá)國家信托基金（LDCF）、氣候變化特別基金（SCCF）和名古屋議定書執(zhí)行基金（NPIF）等。

總的來說，由于流域生態(tài)保護(hù)所需資金量大，必須多渠道拓展資金來源。而不同的金融模式或金融工具對于資金的募集與使用效率都具有重要影響。

第一，通過金融工具創(chuàng)新，提高政府財政投入的效率。政府的財政投入對于一國生態(tài)環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有非常重要的意義，但任何一個國家都不能完全依賴財政。

第二，須重視保護(hù)中的開發(fā)。開發(fā)與保護(hù)既有矛盾的一面，也有相互協(xié)調(diào)的一面。長江共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略，就是要求堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則。通過綠色發(fā)展，將保護(hù)與發(fā)展有機(jī)融合，相互促進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的目標(biāo)。

第三，信托基金包括獨(dú)立基金與循環(huán)基金，相比于財政直接撥款具有明顯的優(yōu)勢。從資金的募集來看，信托基金模式，打破了財政與社會資本之間壁壘。獨(dú)立型基金，還可以接收社會資本直接投資流域生態(tài)的保護(hù)項(xiàng)目，明顯提高了社會資本投入的積極性。而循環(huán)基金有利于調(diào)動社區(qū)、慈善機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織與個人創(chuàng)設(shè)水域生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的主動性與積極性。

第四，積極爭取與國際性或區(qū)域性非政府環(huán)保金融組織合作。一是這類組織，可低廉甚至免費(fèi)提供一定的資金支持，這些資金雖然不可能長期穩(wěn)定的獲得，但卻在特定時段幫助解決一些環(huán)保項(xiàng)目中亟待解決的突出問題;二是這些專業(yè)性環(huán)保金融機(jī)構(gòu)，擁有一批對于水域生態(tài)管理具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)的專家，可為長江水生生物的保護(hù)提供技術(shù)支持。

3? 長江水生生物保護(hù)的資金來源及存在問題

長江水生生物保護(hù)屬于公益性、非營利性的項(xiàng)目。現(xiàn)階段長江水生生物保護(hù)資金，主要來自財政資金、民間公益性資金、綠色金融與國際非政府組織等幾個方面。具體來說，目前長江水生生物保護(hù)的投資主要具有以下特點(diǎn)。

3.1? 以中央財政直接投入為主

中央財政投入的過程中，民間資本的參入相對較少。對于快速解決長江水生生物保護(hù)中突出的問題，達(dá)到短期治理目的有比較好的效果，但不能滿足持久治理的需要。地方政府在水生生物保護(hù)中職責(zé)不明確，其投入的重點(diǎn)在飲用水源保護(hù)、城鎮(zhèn)污水治理、工業(yè)污染防等公共基礎(chǔ)設(shè)施方面。而對長江瀕危水生生物保護(hù)、生境保護(hù)等狹義長江水生生物保護(hù)項(xiàng)目相對不足。

3.2? 民間公益性基金規(guī)模少，作用有限

國內(nèi)專注于流域保護(hù)的公益性基金非常少。阿拉善是國內(nèi)最大的民間自發(fā)性的公益性環(huán)?；?，其與長江水生生物保護(hù)直接相關(guān)項(xiàng)目主要是“三江源保護(hù)項(xiàng)目”與“長江中華鱘專項(xiàng)保護(hù)”項(xiàng)目（具體由湖北省長江生態(tài)環(huán)境基金會承擔(dān)）。湖北省長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會是阿拉善旗下的一只基金，專門針對長江水生生物保護(hù)，去年總投資的規(guī)模大約是300～400萬元。受資金的限制，目前，包括湖北長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金在內(nèi)的民間資金，只能支持一些有關(guān)長江保護(hù)的科學(xué)觀察、科普方面的項(xiàng)目。

3.3? 綠色金融針對性不強(qiáng)，支持的力度不夠

綠色金融源自于國際社會為應(yīng)對全球氣候問題創(chuàng)設(shè)的服務(wù)于節(jié)能環(huán)保的金融產(chǎn)品。從具體的金融產(chǎn)品與服務(wù)角度來看，綠色金融包括綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險、碳金融等。從現(xiàn)實(shí)的角度來看，目前的綠色金融并不真正適合長江水生生物的保護(hù)需要，主要有如下幾個方面的原因。

一是我國的綠色金融不是通過“限額分配及交易”等制度創(chuàng)新方式，創(chuàng)設(shè)公共產(chǎn)品投資的經(jīng)濟(jì)價值，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展綠色金融的內(nèi)在動力來實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致了目前國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對于綠色金融發(fā)展的內(nèi)在動力不足，綠色金融產(chǎn)品只能適合具有一定回報率的項(xiàng)目，作為公共產(chǎn)品的狹義長江水生生物保護(hù)項(xiàng)目很難得到綠色金融的支持。

二是由于多種原因，水域環(huán)境的保護(hù)未受到綠色金融應(yīng)有重視。目前我國綠色金融多集中于節(jié)能減排。如2015年發(fā)行的綠色債券中，用于清潔交通（GB4）和清潔能源（GB5）兩大類別的規(guī)模最大，分別占總綠色債券總規(guī)模的55%和30%。而對流域水環(huán)境保護(hù)的支持相對較少。

三是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的模式，可能與長江水生生物保護(hù)的要求不一致，比如大型水力發(fā)展設(shè)施建設(shè)、水力發(fā)電設(shè)備制造等行業(yè)都屬于綠色產(chǎn)業(yè)。治理與整頓一些不規(guī)范的水電站是長江水生生物保護(hù)的重要內(nèi)容。因此，如果不能根據(jù)長江流域水生生物保護(hù)的特性進(jìn)行金融產(chǎn)品設(shè)計，泛泛的綠色金融有可能不利于長江水生生物的保護(hù)。

4? 金融工具創(chuàng)新方案的設(shè)計

4.1? 金融工具創(chuàng)新的主體

中央政府在長江水生生物保護(hù)金融工具創(chuàng)新的各種主體中，居于主導(dǎo)地位，中央政府投入模式對于社會各種資金進(jìn)入長江水生生物保護(hù)領(lǐng)域具有重要影響。政府代表公眾利益，對于長江水生生物保護(hù)進(jìn)行投入，其目的并非追求投資的經(jīng)濟(jì)利益。

因此，對于政府來說，金融工具創(chuàng)新的目標(biāo)在于吸取更多的社會其他資本進(jìn)行。政府投入是長江水生生物保護(hù)的主要資金來源，其投入模式的創(chuàng)新，必然對社會各種參與長江水生生物保護(hù)資金產(chǎn)生較大的影響，改變其投入的積極性與投資的行為。

政府對于金融工具創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)具有決定性的影響。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或其他商業(yè)性投資的主體來說，投資在于追求投資的利益。從理論來說，對于商業(yè)投資主體來說，金融工具創(chuàng)新就是重新匹配資金交易的收益與風(fēng)險。

4.2? 長江水生生物金融工具創(chuàng)新原則與目標(biāo)

（1）金融工具創(chuàng)新的基本原則

第一，有利于財政投資杠桿效應(yīng)的發(fā)揮。財政投入，特別是中央財政投入是長江水生生物保護(hù)的重要資金來源。金融工具創(chuàng)新應(yīng)打破政府財政投入與社會資本之間的壁壘，充分發(fā)揮財政投入特別是中央財政投入的引導(dǎo)作用與杠桿效應(yīng)。

第二，有利于資金的可持續(xù)性。長江水生生物保護(hù)是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)。金融工具的創(chuàng)設(shè)，應(yīng)有利于資金投入可持續(xù)利用。

第三，有利于專業(yè)服務(wù)平臺的建設(shè)。許多長江水生生物的保護(hù)項(xiàng)目，不僅需要巨大的資金投入，并且需要有長期專業(yè)化的服務(wù)。

第四，有利于市場機(jī)制與行政優(yōu)勢因素的結(jié)合。行政行為強(qiáng)制性特點(diǎn)使其具有時效性的優(yōu)勢;而市場機(jī)制遵從自愿性原則，生態(tài)環(huán)境服務(wù)買賣雙方通過自愿協(xié)調(diào)進(jìn)行交易，能緩和與減少生態(tài)服務(wù)提供方的不滿或矛盾。

（2）金融工具創(chuàng)新的總體目標(biāo)

改善中央財政對于長江水生生物保護(hù)項(xiàng)目的投入方式，擴(kuò)大與提升財政投入大效率與投資效率。重設(shè)利益機(jī)制，提高金融機(jī)構(gòu)等商業(yè)資本投資的內(nèi)在動力。本方案設(shè)計金融工具適用范圍，既考慮廣義長江水生生物保護(hù)，但近期更側(cè)重對狹義長江水生生物保護(hù)的工具設(shè)計。

4.3? 金融工具創(chuàng)新的方案

金融工具創(chuàng)新，既考慮當(dāng)前狹義長江水生生物保護(hù)迫切需要解決的問題，也考慮未來廣義長江水生生物保護(hù)工程可持續(xù)的需要。針對近期長江水生生物保護(hù)的工作重點(diǎn)——長江瀕危水生生物保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，建議創(chuàng)設(shè)“長江水生生物保護(hù)的政府引導(dǎo)基金（母基金）”。

（1）創(chuàng)設(shè)長江水生生物保護(hù)的政府引導(dǎo)基金（母基金）

基金可以考慮由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與財政部共同發(fā)起設(shè)立，由長江辦牽頭組建，設(shè)立長江水生生物保護(hù)的政府引導(dǎo)基金（母基金FOF）。母基金投資的主要內(nèi)容：主要投資與長江水生生物保護(hù)相關(guān)的專項(xiàng)基金（包括民間慈善基金）;可與地方政府，或企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立有關(guān)長江珍稀物種保護(hù)的宣傳、調(diào)查，人工育種，與棲息地保護(hù)，生境修復(fù)等專項(xiàng)基金（獨(dú)立型或政府主導(dǎo)型基金）;母基金的一部分（以固定的比例）投資于資本市場，將投資所獲，用于具體長江水生生物保護(hù)項(xiàng)目。

基金總的規(guī)模為年度投資規(guī)模不小于5～8億元人民幣。中央財政資金由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與財政部聯(lián)合發(fā)文，確定一個長期的投資計劃，每年出資2～3億元，期限不少于30年。地方政府資金為1～2億，向地方政府募集，同時向企業(yè)募集2～3億元。政府資金的來源可以考慮立法，向水電站、大型航運(yùn)企業(yè)等事關(guān)長江水生生物安全的企業(yè)或機(jī)構(gòu)征收。

基金的投資決策由基金理事會負(fù)責(zé)，理事會由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、長江辦主要領(lǐng)導(dǎo)及出資的地方政府代表，相關(guān)水生物、基金專家組成。理事會選聘基金的管理團(tuán)隊(duì)，并對管理團(tuán)隊(duì)的運(yùn)營業(yè)績進(jìn)行評價;同時，理事會選聘技術(shù)顧問委員會，并由其技術(shù)團(tuán)隊(duì)制定項(xiàng)目的投資計劃，并由理事會批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（2）中期創(chuàng)設(shè)可持續(xù)運(yùn)營金融工具

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該組建可以長期運(yùn)營的金融產(chǎn)品，創(chuàng)設(shè)由省（市）主導(dǎo)的長江水生生物保護(hù)的循環(huán)基金，其基礎(chǔ)條件：通過立法，確立各省、直轄市水生生物完整性指數(shù)保護(hù)的責(zé)任及考核機(jī)制。

資金來源以中央財政資金與地方政府的配套資金作為基金的資本金。通過正式文件，確定中央財政資金年投入規(guī)模與向長江流域有關(guān)省（直轄市）分配方案，每5年調(diào)整一次。基金可以中央與地方財政資金作為資本金，在資本市場發(fā)行債券。

在投資模式方面，循環(huán)基金以低息貸款方式，向符合條件的項(xiàng)目進(jìn)行資金支持。主要的投資領(lǐng)域：面源農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染控制、森林與敏感地區(qū)生態(tài)保護(hù)、河口流域生態(tài)保護(hù)，及其他長江水生生物保護(hù)項(xiàng)目。投資對象可以是政府的公益型項(xiàng)目，也可以是民營的商業(yè)性項(xiàng)目。

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