楊嘉悅

摘 要：甘肅省秦巴山片區(qū)地處中國西北地區(qū)，自然生態(tài)環(huán)境惡劣，貧困人口多，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，亟待在借鑒學(xué)界已有精準(zhǔn)扶貧績效評價研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合甘肅秦巴山地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況，通過構(gòu)建科學(xué)有效的精準(zhǔn)扶貧績效評價機(jī)制，構(gòu)建公共政策視角下的精準(zhǔn)扶貧績效評價理論，探索符合貧困山區(qū)扶貧要求的績效評價機(jī)制。

關(guān)鍵詞：秦巴山片區(qū);精準(zhǔn)扶貧;績效評估;優(yōu)化路徑

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）24-0017-02

黨的十九大報告指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！盵1]習(xí)近平總書記在多個場合數(shù)次強(qiáng)調(diào)，“精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)。”[2]這既為開展精準(zhǔn)扶貧工作指明了方向，也進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)在于“精準(zhǔn)”，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)在于“精準(zhǔn)”。但是各地的具體情況不一，甘肅省秦巴山片區(qū)地形復(fù)雜、生產(chǎn)生活條件惡劣、自我發(fā)展能力弱，有1區(qū)8縣195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貧困人口多、貧困程度深，因而亟須構(gòu)建科學(xué)合理的精準(zhǔn)扶貧績效評價機(jī)制，評價精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)情況，在精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)和評價方法體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步評價精準(zhǔn)扶貧效益是否真正落實(shí)到精確的對象上，確保真正做到“真扶貧”和“扶真貧”。本課題從公共政策視角入手，構(gòu)建符合甘肅省秦巴山片區(qū)實(shí)際情況的精準(zhǔn)扶貧績效評價機(jī)制，具有極強(qiáng)的理論價值和實(shí)際應(yīng)用價值。

一、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價現(xiàn)狀

1.秦巴山地區(qū)扶貧現(xiàn)狀及成因。按照貧困庫建檔數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，甘肅省秦巴山片區(qū)貧困發(fā)生率為21%，貧困程度位居甘肅省第一，該地區(qū)處于南北地震帶，山高溝深，泥石流、暴雨等自然災(zāi)害頻仍，自然環(huán)境較為惡劣，是甘肅省扶貧攻堅的主要戰(zhàn)場，加上當(dāng)?shù)亟煌?、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施完善任務(wù)繁重，而因地質(zhì)條件復(fù)雜、路窄彎多等因素，現(xiàn)有公路使用率低，政府配套設(shè)施難以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，當(dāng)?shù)卮嬖诜地毬瘦^高、脫貧路徑少等區(qū)域特征，導(dǎo)致秦巴山片區(qū)的貧困群眾通過自我發(fā)展脫貧的可能性較低。此外，與很多貧困地區(qū)一樣，秦巴山片區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但開采難度大，地區(qū)資源優(yōu)勢難以有效轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)種植也以傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)組織化和科技化程度較低，沒有形成地方農(nóng)業(yè)特色品牌，這使得農(nóng)業(yè)很難成為貧困群眾擺脫貧困的支柱型產(chǎn)業(yè)，貧困群眾只能通過外出務(wù)工增加收入。在工業(yè)發(fā)展上，山區(qū)的工業(yè)建設(shè)難度也遠(yuǎn)大于平原地區(qū)，對外來企業(yè)的吸引力不足，依托引進(jìn)企業(yè)帶動脫貧難度大。

2.秦巴山片區(qū)脫貧實(shí)踐困境。在扶貧過程中粗放式的脫貧模式一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐成效，貧困戶自覺擺脫貧困的積極性不高，部分貧困群眾存在錯誤思想，認(rèn)為“干部滿足不了需求就要被撤職”，還有些貧困戶甚至通過造假等手段來謀取不當(dāng)利益，進(jìn)而形成“爭當(dāng)貧困戶”的怪現(xiàn)象。在貧困戶認(rèn)定中也存在問題，當(dāng)前貧困戶認(rèn)定主要根據(jù)貧困戶年收入和群眾意見來決定，可能存在貧困群眾瞞報少報的現(xiàn)象，而且因中國人情社會存在的固有弊端，部分貧困群眾因與街坊關(guān)系疏遠(yuǎn)沒有被評為貧困戶，那些與村干部關(guān)系好的更容易成為貧困戶。此外，精準(zhǔn)扶貧措施簡單，難以形成合力助力脫貧，貧困地區(qū)脫貧缺乏科學(xué)規(guī)劃，資金使用方面存在“撒胡椒面”的問題，在精準(zhǔn)扶貧上依舊存在送錢送物的“輸血式扶貧”的錯誤做法，干部對扶貧存在負(fù)面情緒，在扶貧工作中把“面子工程”擺在首位，忙于應(yīng)付扶貧檢查，對實(shí)際工作的投入力度不足，還有部分干部對扶貧政策缺乏了解，最終導(dǎo)致扶貧績效評分落后。

二、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效指標(biāo)設(shè)計

1.扶貧指標(biāo)的五個維度考核。扶貧績效考核是扶貧工作進(jìn)展的重要量化指標(biāo)，不同扶貧指標(biāo)在考核機(jī)制中反映了當(dāng)前脫貧任務(wù)的側(cè)重點(diǎn)，通過分類考核，從精準(zhǔn)扶貧公共政策的實(shí)效性、長效性、可信度、貧困發(fā)生率、返貧率五個維度來量化該區(qū)域精準(zhǔn)扶貧績效，在扶貧考核指標(biāo)設(shè)置時，更側(cè)重從秦巴山片區(qū)實(shí)際出發(fā)。首先，弱化了過去對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的側(cè)重，增加了對扶貧成效性的考察權(quán)重，重視提升貧困群眾的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，去除形式主義成分，特別是對位于國家限制開發(fā)的生態(tài)保護(hù)區(qū)域更加側(cè)重于扶貧成效的考量。其次，重視對扶貧政策長效性的考核，盡管在扶貧期間依托政府的資金投入以及管理使得貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧，但在脫貧后如何鞏固脫貧成效，則需要考慮完善扶貧政策，確保貧困戶在脫貧后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[3]。對貧困發(fā)生率的考核不僅考核對貧困戶的精準(zhǔn)識別，也考核貧困人口數(shù)量、貧困村的退出比例，從過去單一考核貧困人口收入轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀笜?biāo)，特別是對“兩不愁三保障”的落實(shí)情況，在考察貧困戶、貧困縣的退出情況基礎(chǔ)上，還考核退出以后的脫貧成效，進(jìn)而增加了對返貧率的考核，確保貧困戶脫貧后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不再發(fā)生返貧問題。此外，在精準(zhǔn)扶貧階段，還針對扶貧的可信度設(shè)置指標(biāo)，不僅通過量化指標(biāo)對扶貧干部進(jìn)行直接考核，還通過對貧困群眾的實(shí)地調(diào)研來檢查幫扶干部對扶貧工作的落實(shí)程度，增加群眾對扶貧政策的信任度，為順利脫貧提供堅實(shí)保障。

2.扶貧考核應(yīng)深度量化考核。在五項基本指標(biāo)考核完成之后，要繼續(xù)對收集的數(shù)據(jù)做出綜合評定，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步量化經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、政治效益，經(jīng)濟(jì)效益是扶貧工作中是否以最小的成本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，是否存在扶貧專項資金的浪費(fèi)和效益低等問題，使貧困地區(qū)發(fā)展充分建立在自身優(yōu)勢基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保扶貧工作取得新成效。社會效益是通過公眾的反映和社會評價體系表現(xiàn)扶貧為社會發(fā)展所做的貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)貧困人口的生活水平與基本公共服務(wù)水平的提升，確保主要領(lǐng)域指標(biāo)接近國家平均水平。生態(tài)效益的好壞則關(guān)系著社會長遠(yuǎn)發(fā)展利益，從生態(tài)角度為貧困人口提供可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。政治效益則要求政府充分發(fā)揮職能，為秦巴山片區(qū)發(fā)展提前謀篇布局，確保社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。要努力構(gòu)建實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、政治效益的動態(tài)平衡發(fā)展，進(jìn)而構(gòu)建起合理的績效評價指標(biāo)體系[4]。

三、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價機(jī)制

1.績效評價的路徑。貧困地區(qū)扶貧工作是一個涉及到經(jīng)濟(jì)社會全方面的綜合開發(fā)過程，評價一個地區(qū)不僅要從宏觀上考察整個貧困地區(qū)在具體工作中取得的經(jīng)濟(jì)成績，而且要深入到微觀層面，以實(shí)效性、長效性、可信度、貧困發(fā)生率、返貧率等五方面為績效評價的基礎(chǔ)，確定績效評估的標(biāo)準(zhǔn)，以貧困地區(qū)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，不以被考核者的意愿為轉(zhuǎn)移。其次，確定評估辦法，制定業(yè)績評定表并按照扶貧工作完成率排序，收集績效評估所需數(shù)據(jù)，并根據(jù)評估目的對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、處理，進(jìn)而把評估過程中產(chǎn)生的有效信息運(yùn)用到未來的扶貧工作中，不斷完善扶貧工作。

2.績效評價的原則。第一，客觀原則。扶貧工作要求在考核者開展工作的同時吸收被考核者參與到這一工作中來，這一原則強(qiáng)調(diào)評估主體和客體共同參與到績效評估中來，以最大限度增加考核者與被考核者對考核內(nèi)容的熟悉程度，依據(jù)客觀事實(shí)對被考核者進(jìn)行客觀公正公開的評價。第二，可行性和實(shí)用性原則。可行性要考慮評估標(biāo)準(zhǔn)的參考來源，所評估的內(nèi)容必須基于考核者可以掌握的情況，考核者應(yīng)對考核內(nèi)容有一定的了解，提前預(yù)測在考核過程中可能出現(xiàn)的困難和障礙，盡量選擇簡單便于操作的考核辦法。實(shí)用性則考慮采用的考核措施是否有助于既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并以扶貧工作為考核重點(diǎn)，避免將不相干的因素帶入評估工作，并采取與考核目的相適應(yīng)的考核辦法和手段，盡可能地調(diào)動被考核者的積極性。

四、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧的政策建議

1.激發(fā)扶貧工作者的工作熱情。配置一定數(shù)量的年輕干部參與扶貧工作，通過宣傳引導(dǎo)樹立一批扶貧工作的先鋒模范，并給予一定數(shù)量的物質(zhì)或者精神獎勵，彰顯扶貧工作者在扶貧任務(wù)中的重要性，并建立科學(xué)規(guī)范的評估體系，對表現(xiàn)特別優(yōu)秀的干部優(yōu)先在年終考核、職稱認(rèn)定等方面給予傾斜，對那些表現(xiàn)不積極、思想落后的扶貧工作者要及時采取談話等措施，確保扶貧工作順利開展。

2.教育引導(dǎo)扶貧對象自覺參與脫貧事業(yè)。按照習(xí)近平總書記部署，把扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，首先要扶持貧困群眾的“腦袋”，讓他們認(rèn)識到貧困落后的危害，積極改變自己的貧困現(xiàn)狀，從精神層面助力貧困戶脫貧，培養(yǎng)他們自覺脫貧的意識，并加大對貧困地區(qū)的教育扶持力度，轉(zhuǎn)變落后的教育觀念，提升他們對社會的適應(yīng)能力，努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧[5]。

3.完善績效評價的監(jiān)測體系。績效評價體系直接反映各地區(qū)扶貧成效，但是績效評估的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性一直存在問題，因此要建立健全扶貧績效評價體系，推動監(jiān)測指標(biāo)的數(shù)量與質(zhì)量同步提升，撥付專項資金建立扶貧數(shù)據(jù)調(diào)查隊伍，確保科學(xué)完成扶貧評估的第一關(guān)，保證數(shù)據(jù)的科學(xué)合理性，更好地發(fā)揮評估體系在制定扶貧政策與開展扶貧工作中的重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017：47-48.

[2]? 脫貧攻堅：基層黨組織怎么干[M].北京：人民出版社，2017：211.

[3]? 卜紅雙，王太明.扶貧工作隊伍人力資源開發(fā)困境、成因及路徑——以精準(zhǔn)扶貧為視域[J].江蘇大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2020，（1）：97-104.

[4]? 王太明.新型貧困的主要類型、成因及治理對策[J].汕頭大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2019，（5）：10-17.

[5]? 卜紅雙，王太明.精準(zhǔn)扶貧思想的精神實(shí)質(zhì)及實(shí)踐路徑[J].牡丹江師范學(xué)院學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2018，（4）：35-42.