鄭曉敏 田富俊

摘要：食品安全問題作為社會公共安全問題，關(guān)系到國民健康，受到政府與公眾的密切關(guān)注。傳統(tǒng)的食品安全管理在主動性、政策的靶向能力以及治理主體的反應(yīng)能力方面尚不能應(yīng)對我國目前劇烈轉(zhuǎn)型期的各種矛盾。梳理我國食品安全管理的發(fā)展歷程，在總結(jié)我國食品安全管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出“精準(zhǔn)治理”范式，闡述治理的概念和特點(diǎn)，并基于政府精準(zhǔn)治理的社會實(shí)踐提出關(guān)于食品安全精準(zhǔn)治理中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。在此基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)食品安全精準(zhǔn)治理的主要策略，為深入探討食品安全精準(zhǔn)治理提供可借鑒的對策建議。

關(guān)鍵詞：食品安全;精準(zhǔn)治理;互聯(lián)網(wǎng);管理范式

中圖分類號： TS201.6 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）17-0326-07

食品安全是人民生活質(zhì)量的一個重要標(biāo)志，食品安全問題關(guān)乎社會穩(wěn)定和國民生命健康，國內(nèi)外都從國家安全的戰(zhàn)略角度對待食品安全問題[1]?！吨腥A人民共和國食品安全法》和GB/T 15091—1994《食品工業(yè)基本術(shù)語》對食品的概念界定為各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。而食品安全則是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，食品安全的概念已由早期側(cè)重食品數(shù)量安全轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前側(cè)重食品質(zhì)量安全。

近年來，我國食品安全事件頻發(fā)，如皮革奶事件、蒙牛強(qiáng)致癌物質(zhì)事件等。食品安全問題已成為人們熱議的話題，食品安全管理成為飽受爭議的話題。為此，中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第“十三”個五年規(guī)劃綱要提出實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，目標(biāo)是到2020年，我國食品工業(yè)規(guī)?；?、智能化、集約化、綠色化發(fā)展水平明顯提升，供給質(zhì)量和效率顯著提高，推進(jìn)健康中國建設(shè)[2]。但隨著時代的變遷，食品生產(chǎn)技術(shù)的不斷提升，信息技術(shù)革命的到來，信息傳播和交流的效率不斷提高，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代的到來，治理需求不斷發(fā)生變化。在這種背景下，傳統(tǒng)食品安全管理已不能符合時代的需求，食品安全管理正面臨轉(zhuǎn)型。基于此，本研究以食品安全的精準(zhǔn)治理為主題進(jìn)行深入分析，探索突破傳統(tǒng)食品安全管理范式的方法，從而實(shí)現(xiàn)在新時代背景下食品安全管理范式的轉(zhuǎn)換，提高食品安全治理的精準(zhǔn)性。

1 食品安全管理的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1.1 管理體制變革過程

我國食品安全管理自新中國成立至今實(shí)現(xiàn)了從空白到規(guī)整，從分散到集中的發(fā)展過程?；诒O(jiān)管部門設(shè)置和監(jiān)管職責(zé)集中度，我國食品安全管理發(fā)展歷程可以歸納劃分為4個階段（表1），包括單部門為主的分散化管理時期、多部門分散管理時期、多部門協(xié)調(diào)管理時期、一體化管理時期[3-4]。

1.1.1 單部門為主的分散化管理時期 新中國成立后，基本延續(xù)抗戰(zhàn)時期公共衛(wèi)生管理工作方式及蘇聯(lián)經(jīng)驗的借鑒，食品安全管理主要由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。1950年起開始設(shè)立省級、市級、縣級衛(wèi)生防疫站，1959年開始增設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級衛(wèi)生防疫站。但隨著衛(wèi)生防疫站規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其食品安全管理職能弱化，一些職能逐步轉(zhuǎn)移至新成立的農(nóng)業(yè)部、食品部、商業(yè)部中。1965年，我國第1部國家層面的食品安全管理法規(guī)《食品衛(wèi)生管理條例（試行）》出臺，隨后相繼出臺了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》等法律法規(guī)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，一些食品實(shí)施定量供應(yīng)，食品生產(chǎn)企業(yè)具有國有企業(yè)屬性，呈現(xiàn)出明顯的政企合一特點(diǎn)。政府監(jiān)管以國有企業(yè)的“從屬關(guān)系”為基礎(chǔ)，企業(yè)管理人員兼具官員的雙重身份，重視晉升而非利潤，那時食品安全事故多數(shù)是由生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營管理等客觀因素引起的，管理部門分散，管理方式多為思想教育和質(zhì)量競賽等，很少使用法律治理及標(biāo)準(zhǔn)化管理手段。

1.1.2 多部門分散管理時期 1978改革開放后，隨著生產(chǎn)力水平的提高，食品種類不斷的豐富，食品安全管理部門增加。食品安全管理的重點(diǎn)從防止腸道傳染病轉(zhuǎn)為預(yù)防一切食源性疾病，從初步的衛(wèi)生管理逐漸擴(kuò)展至農(nóng)藥獸藥殘留和食品添加劑控制等。1995年國務(wù)院出臺《中國人民共和國食品衛(wèi)生法》，確立了以衛(wèi)生行政部門為主，有關(guān)部門共同參與的食品安全管理方式，規(guī)定由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管食品安全管理工作，有關(guān)部門在其職責(zé)范圍內(nèi)輔助負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作[5]。1998年機(jī)構(gòu)改革后，食品安全主要由國家衛(wèi)生部、國家農(nóng)業(yè)部、國家工商行政管理總局等10多個部委按其各自職能進(jìn)行分段及分散監(jiān)管，雖然法制化水平顯著提高，但各部門管理工作難以有效協(xié)調(diào)，處于多部門分散管理狀態(tài)，存在諸多管理漏洞，國家層面缺少綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這種狀態(tài)一直持續(xù)到2002年。

1.1.3 多部門協(xié)調(diào)管理時期 2004年阜陽劣質(zhì)奶粉和2009年蘇丹紅化學(xué)制劑等食品安全事故，充分暴露了之前食品安全管理部門因各自為政而出現(xiàn)體系不完善、交叉執(zhí)法的管理漏洞。針對效率問題，我國在2003年設(shè)立了國家食品藥品監(jiān)督管理局，主要負(fù)責(zé)食品安全管理工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，形成了國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府聯(lián)動的管理格局，標(biāo)志我國在食品安全管理上進(jìn)入一個新的發(fā)展時期。2004年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，確立了我國以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管模式，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢局、工商局等部門職責(zé)。在2008年的“大部制”改革中，食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)被歸為衛(wèi)生部，省級以下的垂直管理被改為地方分級管理。2009年頒布施行的《中國人民共和國食品安全法》明確由衛(wèi)生行政部門綜合協(xié)調(diào)食品安全工作，農(nóng)業(yè)部、工商行政管理局、國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品流通、食品生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管，進(jìn)一步明確了分段監(jiān)管的管理體制。根據(jù)《中國人民共和國食品安全法》的要求，國務(wù)院在2010年成立了食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。食品安全理念逐步形成法律層面的認(rèn)識，我國食品安全管理工作力度不斷加大，部門職責(zé)分工進(jìn)一步明確，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制，但未從根本上解決職責(zé)交叉與界面不清等問題。

1.1.4 一體化管理時期 新階段的改革主要依據(jù)的是2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)要求，通過精簡管理部門，降低部門間溝通成本，提高行政效率[6]。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中由農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品安全管理，諸如食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或加工企業(yè)前的監(jiān)管工作;新組建了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，主要負(fù)責(zé)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定及風(fēng)險評估;將國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國務(wù)院食品安全辦公室的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全管理的職責(zé)、國家工商行政管理總局流通環(huán)節(jié)管理的職責(zé)整合，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，主要職責(zé)是對食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。本次改革最大的突破是將食品安全管理職責(zé)統(tǒng)一整合，提高了食品安全管理工作效率，但也面臨是否能真正實(shí)現(xiàn)一體化管理，各部門管理工作無縫對接銜接的挑戰(zhàn)。在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，進(jìn)一步將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)與國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)進(jìn)行整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

1.2 我國食品安全管理現(xiàn)狀

1.2.1 權(quán)力邊界日漸清晰，但依然矛盾交織 我國已經(jīng)形成了以國家市場監(jiān)督管理總局為監(jiān)督主體，由國家層面的食品安全委員會進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、集中統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。然而監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制設(shè)計不科學(xué)，實(shí)效性不強(qiáng)，雖然從理論上講已經(jīng)在體系方面上實(shí)現(xiàn)了從食品源頭到生產(chǎn)、加工、倉儲、運(yùn)輸、銷售的系統(tǒng)化管理，但監(jiān)管的邊界范圍未明確，存在監(jiān)管“真空”地帶，這必然會為食品安全監(jiān)管工作的展開帶來負(fù)面影響。到目前為止，我國的食品安全監(jiān)督管理在大多時候采用的方式是事后處理，事先預(yù)防和檢測的意識薄弱[7]。

食品安全法律體系經(jīng)過多年發(fā)展改革，但仍不完善，與國際相比，我國食品安全法律涉及到的種類范圍相差甚遠(yuǎn)，需進(jìn)一步更新完善。我國的諸多法律如《中國人民共和國食品安全法》，僅僅停留在法學(xué)理論的研究上，而未在框架上進(jìn)行論證，仍然游離于基礎(chǔ)的權(quán)利和責(zé)任的論證中，未基于法權(quán)的角度確立食品消費(fèi)者權(quán)利和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利以及它們與行政權(quán)利的關(guān)系[8]。

在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)整合，組建中華人民共和國國家市場監(jiān)督管理總局，雖然在一定程度上明確了食品安全管理的總體職責(zé)，但體系透明度較低，由此造成信息不對稱、縱向協(xié)調(diào)不合理、行政扁平化未落地等問題。另外，機(jī)構(gòu)改革調(diào)整時間過長，作為中間層的市級部門政令的協(xié)調(diào)和功能的整合缺失，無形中增加了上下協(xié)調(diào)的成本，且無法將食品安全管理工作落實(shí)到實(shí)處，省市縣政府間權(quán)利與利益沖突導(dǎo)致矛盾多發(fā)[9]。

1.2.2 監(jiān)管制度體系框架初步形成，但仍然有待探索

1.2.2.1 食品安全監(jiān)管體制有待理順 食品安全監(jiān)管體制指的是依據(jù)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)確立的監(jiān)管部門在分工與協(xié)調(diào)過程中的關(guān)系。我國于2004年發(fā)布施行《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，確定了我國食品安全新的管理體制，即以分段管理為主、品種管理為輔的管理機(jī)制，明晰了各部門食品安全管理的職責(zé)[10]。在第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，食品安全管理的相關(guān)職責(zé)得到了整合，其中，將國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)整合，組建中華人民共和國國家市場監(jiān)督管理總局，但各部門之間仍存在部門職能交叉、職責(zé)界定模糊等問題，需進(jìn)一步理順我國的食品安全監(jiān)管體制。

1.2.2.2 食品安全監(jiān)管機(jī)制有待加強(qiáng) 食品安全監(jiān)管機(jī)制指的是對監(jiān)管客體進(jìn)行監(jiān)管時，監(jiān)管主體所采用的監(jiān)管方法，包括正向激勵機(jī)制、信息溝通機(jī)制和懲罰機(jī)制。目前，我國的食品安全監(jiān)管部門的正向激勵機(jī)制主要有薪酬、官員晉升以及行政問責(zé)等方法;懲罰機(jī)制主要針對食品企業(yè)生產(chǎn)者，包括刑事責(zé)任、吊銷營業(yè)執(zhí)照和罰款等;信息溝通機(jī)制主要是面向消費(fèi)者，通過信息標(biāo)識、網(wǎng)站公開等方法滿足廣大消費(fèi)者對食品安全信息知悉的需求，以及在發(fā)生食品安全事故之后減少消費(fèi)者不必要的恐慌，維護(hù)社會穩(wěn)定。但目前我國的輿情監(jiān)測相關(guān)工作僅覆蓋了國家和省級2個層級，存在較大的監(jiān)測漏洞及安全隱患，如輿情匯集不全面、反饋不及時、評估不準(zhǔn)確等現(xiàn)象。

1.2.2.3 食品安全監(jiān)管體系有待完善 我國目前的食品安全監(jiān)管體系包括認(rèn)證體系、檢驗檢測體系與風(fēng)險分析、標(biāo)準(zhǔn)體系、消費(fèi)者教育體系與社會監(jiān)督等[11]?，F(xiàn)行的食品安全認(rèn)證體系包括綠色食品認(rèn)證、無公害食品認(rèn)證等;食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系與檢驗檢測體系是指政府及食品行業(yè)規(guī)定的各項食品安全標(biāo)準(zhǔn)，如食品安全管理體系（ISO22000）;消費(fèi)者教育體系包含對青少年、重點(diǎn)人群如孕婦或特殊疾病人群的食品安全知識基礎(chǔ)教育。由于我國食品行業(yè)上至管理者下至員工的食品安全基本知識缺乏，基于無知而造成的食品安全事故數(shù)不勝數(shù)，然而食品安全管理相關(guān)體系的培訓(xùn)費(fèi)用高昂，小型企業(yè)無力承擔(dān)管理體系的成本。因此，亟需加強(qiáng)食品安全知識教育宣傳工作，加強(qiáng)政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、消費(fèi)者監(jiān)督力度。

1.2.3 技術(shù)支撐體系日益完善，但薄弱環(huán)節(jié)明顯

1.2.3.1 監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)方面 我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法以工作人員現(xiàn)場抽查等傳統(tǒng)檢查模式為主，國內(nèi)外正積極發(fā)展智慧監(jiān)管技術(shù)，但我國的監(jiān)管技術(shù)發(fā)展水平較低，信息化、智能化程度較低，無法滿足食品安全監(jiān)管的技術(shù)需求。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，食品經(jīng)營正不斷呈現(xiàn)新的管理方式，傳統(tǒng)監(jiān)管技術(shù)亟待突破[12]。

1.2.3.2 應(yīng)急處置技術(shù)方面 我國的食源性致病微生物基因組溯源技術(shù)才剛剛起步，全基因組技術(shù)仍未成熟，相關(guān)數(shù)據(jù)庫和信息分析平臺還未構(gòu)建。在應(yīng)急演練方面，以知識傳授為主，缺乏有效的實(shí)戰(zhàn)演練，缺乏實(shí)戰(zhàn)性、實(shí)用性和科學(xué)性[13]。

1.2.3.3 評估評價技術(shù)方面 我國對食品安全的研究主要集中于評估模型和數(shù)據(jù)完善方面。其中，在評估模型方面，主要針對化學(xué)危害物建立基準(zhǔn)劑量模型以及暴露邊界比法等;在數(shù)據(jù)完善方面主要側(cè)重于毒理學(xué)研究和食物消費(fèi)量調(diào)查等[14]。但由于我國在評估評價技術(shù)方面起步較晚，滯后于其他發(fā)達(dá)國家，以傳統(tǒng)方法應(yīng)用較多，新技術(shù)仍未取得明顯進(jìn)展，實(shí)踐價值不高，亟待加快食品安全評估技術(shù)研究，為食品安全科學(xué)管理提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

2 精準(zhǔn)治理：一個新的食品安全管理范式

2.1 治理的概念及食品安全精準(zhǔn)治理的特點(diǎn)

2.1.1 治理的概念解析 治理概念起源于希臘語與拉丁語，都包含掌舵或指導(dǎo)的意思[15]。就治理研究而言，有3個里程碑式的機(jī)構(gòu)和人物，分別為經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森，美國外交官、教育學(xué)家克利夫蘭，世界銀行[16-19]。以世界銀行為例，“治理”一詞最早出現(xiàn)在世界銀行在1989年年底出版的報告《撤哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長》中[20]。隨后幾年中，世界銀行不斷推動治理的發(fā)展，1992年發(fā)布了報告《治理與發(fā)展》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“good governance”，為推行良治提出了4個關(guān)鍵點(diǎn)，即公共部門管理、問責(zé)、法治、信息透明[21-22]。隨后組建專門研究治理衡量指標(biāo)的團(tuán)隊，不定期發(fā)布各國的治理水平排行榜，“治理”一詞不斷激發(fā)學(xué)者們的興趣[23]。1990年為治理研究的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，學(xué)術(shù)論文數(shù)量爆發(fā)式增長，治理研究蔓延到各大領(lǐng)域，比如“城市治理”“環(huán)境治理”“網(wǎng)絡(luò)治理”等。原“治理”是指統(tǒng)治、管理和控制某個包含國家的行為和方式的實(shí)體或事物，本研究中的“治理”指的是由政府及公共部門或者經(jīng)授權(quán)的組織為實(shí)現(xiàn)公共政策、滿足公眾需求、維護(hù)社會的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，以政策的分析、制定、發(fā)布、實(shí)施、調(diào)整為主要內(nèi)容的行動或過程[24]。

對于管理范式轉(zhuǎn)換，過去二三十年，熱衷于治理研究的國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為范式轉(zhuǎn)換代表了人類社會發(fā)展的一個普遍趨勢。具體來說，從前的公共管理是政府自上而下進(jìn)行的層級管理，現(xiàn)在政府在公共管理中不再是獨(dú)角戲的角色，強(qiáng)調(diào)多元組織參與、社會共治。關(guān)于政府管理范式轉(zhuǎn)換主要有“新自由主義治理”“社會自理”“分權(quán)治理”“全球治理”理論[25]。在本研究中，食品安全管理范式轉(zhuǎn)換指的是以各種方式推動政府角色轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的以政府規(guī)制行為、具體管理技術(shù)為主的食品安全管理轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞?yīng)技術(shù)變革和主動型治理的食品安全治理，以科學(xué)有效的數(shù)據(jù)分析判斷為治理前提，以全面精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)化信息系統(tǒng)為治理基礎(chǔ)，以切實(shí)可行的政策知識推理為治理參考，以相宜切合的政策需求匹配為治理目的的治理能力和治理體系的創(chuàng)新再造過程。

2.1.2 食品安全精準(zhǔn)治理的特點(diǎn)

2.1.2.1 預(yù)知性 大數(shù)據(jù)時代的到來給政府食品安全管理帶來了極大的不確定性，在使其技術(shù)提升的同時，也為其帶來了更多的風(fēng)險因素。各方面的挑戰(zhàn)對政府的前瞻性管理提出了更高的要求，傳統(tǒng)乃至現(xiàn)在的食品安全管理強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)生后的事故處理，而精準(zhǔn)治理強(qiáng)調(diào)的是危機(jī)發(fā)生前的預(yù)警處理，通過數(shù)據(jù)采集和監(jiān)控的全程留痕治理，主動識別食品安全危險因素存在于哪個食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，記錄數(shù)據(jù)采集者行為，為責(zé)任監(jiān)管提供最原始的數(shù)據(jù)，極大提高政府對突發(fā)事件的預(yù)知能力。

2.1.2.2 科學(xué)性 任何領(lǐng)域的管理過程都要避免治理主體的主觀因素對政策制定和生產(chǎn)過程產(chǎn)生過多的影響，但技術(shù)驅(qū)動的精準(zhǔn)治理能夠保證食品安全管理的科學(xué)性，這是因為可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)建立食品安全生產(chǎn)信息庫、網(wǎng)絡(luò)治理等手段，依照科學(xué)的治理流程發(fā)揮科學(xué)的作用。由于我國地域發(fā)展不平衡的問題，各級政府在食品安全管理建設(shè)、體系、能力方面參差不齊，通過建立系統(tǒng)的信息庫可使治理過程統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化，增加決策的科學(xué)性，最大限度消除地區(qū)發(fā)展和治理主體間的差異性帶來的治理效果差距。

2.1.2.3 精準(zhǔn)性 治理以精準(zhǔn)為基本標(biāo)志，基于對個體化數(shù)據(jù)的把握和適宜的分析方法，在大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐下實(shí)現(xiàn)對食品生產(chǎn)相關(guān)信息的全面整合，在具備完整的信息庫后，管理者對數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘分析，通過網(wǎng)絡(luò)分析等技術(shù)能夠保證食品安全管理決策和管理需求之間的精準(zhǔn)匹配，尋求管理過程中產(chǎn)生的問題及其與管理需求之間矛盾的解決方法。

2.2 精準(zhǔn)治理的本質(zhì)是食品安全管理范式的進(jìn)化

在公共管理范式下，雖然政府在治理過程中引入了“微博”“客戶端”等電子平臺，但仍然處于被動式治理模式。作為治理主體的政策制定者是理性的政治家，以食品安全相關(guān)部門為治理中介，施行相關(guān)政策。但在考核約束下，相關(guān)部門往往會考慮績效問題，有限信息的挖掘考慮到了食品安全問題，甚至瞞報。在精準(zhǔn)治理范式下，公共部門作為治理政策的推理提供者和專業(yè)科學(xué)化信息的挖掘分析者，在治理過程中發(fā)揮智庫的作用。有作為的治理者主動分析政策需求，做出適宜的政策預(yù)案，治理的信息和政策互動通過知識網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)，而不是像公共管理那樣，將集中的政策需求和問題自下而上的通過治理中介反饋給治理主體。“精準(zhǔn)治理”突破了傳統(tǒng)“食品安全管理”政治化的政府地位及管理主義的治理傾向，借助于數(shù)據(jù)化網(wǎng)絡(luò)的治理過程，記錄跟蹤食品安全治理過程的各個環(huán)節(jié)[26]。在食品安全管理過程中，主要尋求以下幾個途徑來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。

目前，我國的食品安全管理能力建設(shè)與評價機(jī)制采用的是以效率和結(jié)果為導(dǎo)向的企業(yè)化管理模式，不僅會出現(xiàn)唯績效論等治理失誤，而且會由于權(quán)責(zé)模糊，無法實(shí)現(xiàn)對食品安全管理過程中問題的分析和責(zé)任的追究。技術(shù)驅(qū)動下的“精準(zhǔn)治理”全程可記錄、可還原再現(xiàn)，同時可借助知識源的網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)特性，實(shí)現(xiàn)治理能力建設(shè)的績效評價?！熬珳?zhǔn)治理”跟蹤記錄了食品安全治理全部過程，通過記錄食品生產(chǎn)、流通各個環(huán)節(jié)和數(shù)據(jù)采集者行為以及編碼、儲存數(shù)據(jù)，系統(tǒng)自動分析威脅因素，實(shí)現(xiàn)危機(jī)前處理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了食品安全治理的預(yù)知性。

由于我國各地區(qū)和各級政府的食品安全治理能力存在差距，而食品安全數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)了智能科學(xué)化共享和治理最優(yōu)策略集合，公共部門可從中選取與當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)相符的治理方式，提高治理的有效性，以相對科學(xué)的治理方式解決政府治理能力建設(shè)差異化問題?！熬珳?zhǔn)治理”通過挖掘食品安全治理數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，找到相同類型的最佳治理實(shí)踐，致力于食品安全治理數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)食品安全治理的科學(xué)性。

“精準(zhǔn)治理”以精準(zhǔn)為基本標(biāo)識，依托于食品安全數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的治理過程及適宜的科學(xué)分析，全程跟蹤記錄“從田間到餐桌”的各個節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了食品安全治理的精準(zhǔn)性。數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)不僅是食品安全治理的源頭，也是治理績效的歸宿，食品安全治理全過程都作為食品安全數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的一部分被記錄下來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化分析、精準(zhǔn)化治理、精準(zhǔn)化決策[27]。

3 實(shí)施食品安全精準(zhǔn)治理中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題

3.1 制度價值觀重塑問題

近年來，加入“治理”熱潮以及鼓吹范式轉(zhuǎn)換的人無非是在以各種各樣的方式推動政府角色的改變，但是大多數(shù)支持民主治理的學(xué)者傾向于否認(rèn)或者貶低政府在食品安全管理過程中的積極作用，主張推行治理必須削弱政府的職能。在以自由主義、民主政治為價值觀的西方公共管理過程中，政府決策也常常被詬病?！熬珳?zhǔn)治理”的提倡和實(shí)踐引發(fā)我國政府部門對行政方式的思考，食品安全精準(zhǔn)治理并非必須政府部門的絕對放權(quán)，往往是與政府相互補(bǔ)充、相互融合的局面。在“精準(zhǔn)治理”范式下，食品安全管理部門基于對分散化信息的收集整合和歷史知識的挖掘分析，對治理需求進(jìn)行把握判斷，在政策選擇過程中規(guī)避主觀判斷，將科學(xué)技術(shù)滲透到整個食品安全管理過程中，而不是通過管理者主觀意識進(jìn)行民主決策。

3.2 政府的權(quán)利邊界問題

精準(zhǔn)治理雖然在一定程度上規(guī)避了食品安全管理者的主觀行為，但在決策過程中，仍會出現(xiàn)選擇何種政策，以什么樣的力度施行政策，政策實(shí)施廣度如何等問題，并且還存在管理者仍可以數(shù)據(jù)信息不完善、突發(fā)因素過多等為由推翻決策的情形?；诰珳?zhǔn)治理的機(jī)制，大數(shù)據(jù)挖掘和知識推理技術(shù)的發(fā)展在最大限度上避免了上述情況的存在。但食品安全精準(zhǔn)治理的施行將會引發(fā)人們對數(shù)據(jù)倫理的思考，包括民眾的需求在主觀上是不是愿意公開，對食品安全生產(chǎn)危機(jī)發(fā)生前的預(yù)警處理對于企業(yè)來說會不會是過度治理，對信息的采集應(yīng)該止于何種程度和管理者如何使用分析結(jié)果等。信息安全、數(shù)據(jù)分析、資源共享等一系列問題值得人們對政府權(quán)利邊界的界定進(jìn)行思考。

3.3 新舊體制的有效融合問題

我國管理進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段，在其他領(lǐng)域的治理實(shí)踐中已取得一定的實(shí)踐成果。相對而言，在食品領(lǐng)域，與“精準(zhǔn)治理”相結(jié)合的實(shí)踐經(jīng)驗較少。但在轉(zhuǎn)型過程中，一個新的管理模式的出現(xiàn)必然會解決新的問題以及產(chǎn)生新的問題，也可能伴隨舊問題的重新產(chǎn)生。雖然精準(zhǔn)治理打破了過去“碎片化”的常規(guī)監(jiān)管，最大限度解決差異化治理的問題，但食品安全精準(zhǔn)治理能否和我國食品安全管理舊體制有效結(jié)合，現(xiàn)行的相關(guān)法律能否進(jìn)行較全面的制約，企業(yè)是否能夠接受新興技術(shù)帶來的監(jiān)管機(jī)制也是食品安全管理范式轉(zhuǎn)換期間亟待思考和解決的問題。

4 推進(jìn)食品安全精準(zhǔn)治理的主要策略

4.1 厘定政府職能，促進(jìn)跨部門協(xié)同治理

通過厘定政府職能，細(xì)化行政環(huán)節(jié)，優(yōu)化治理流程，以食品安全治理協(xié)調(diào)委員會打破部門間的獨(dú)立治理局面，促進(jìn)各環(huán)節(jié)銜接有序，解決跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)問題，使政府職權(quán)在每個政府行政流程中實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效、低成本運(yùn)行，滿足人民群眾對食品安全治理的合理期待。

首先，厘定政府食品安全職能是推進(jìn)食品安全精準(zhǔn)治理的關(guān)鍵過程，尤其要強(qiáng)化政府在食品安全管理過程中的監(jiān)管職能、引導(dǎo)職能以及協(xié)調(diào)職能。此外，還需按照縱向統(tǒng)一合理配置和橫向分工合作的需求，對政府的職能進(jìn)行進(jìn)一步的梳理和理順，只有把政府、社會、市場的職能劃分清楚，細(xì)化分工，食品安全精準(zhǔn)治理才會取得較快的成效。與政府職能厘定相平衡，還要科學(xué)配備和調(diào)配優(yōu)化政府職權(quán)和政府資源，實(shí)現(xiàn)職能與治理結(jié)構(gòu)的合理銜接，是食品安全精準(zhǔn)治理的核心。對職權(quán)進(jìn)行科學(xué)配備、協(xié)調(diào)優(yōu)化，包括對行政資源、成本和人員等有形資源以及制度、公信力和權(quán)力等無形資源的配置。

其次，食品安全治理中的跨部門協(xié)調(diào)已成為精準(zhǔn)治理理論與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐過程中亟待解決的問題。我國雖處于一體化監(jiān)管時期，但各部門間缺乏協(xié)調(diào)，跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)問題仍然無法解決。環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與食品安全相互影響，而相關(guān)公共政策的制定涉及農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保等多個管理部門，分段式監(jiān)管和部門職責(zé)交叉造成協(xié)調(diào)成本高、協(xié)調(diào)時間長及相互推諉等問題。為此，有必要以國務(wù)院為名義在國家層面建立跨部門、跨地區(qū)的食品安全治理協(xié)調(diào)委員會，定期召開相關(guān)會議，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的工作，有效推進(jìn)部門協(xié)商、溝通與合作。在地方層面上，可設(shè)立省級、市級食品安全協(xié)調(diào)委員會，構(gòu)建綜合決策以及跨部門協(xié)調(diào)的協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管，協(xié)調(diào)職能。此外，考慮到食品安全精準(zhǔn)治理的實(shí)踐困難和政治體制約束，需進(jìn)一步確立食品安全治理協(xié)調(diào)委員會的權(quán)威。

4.2 優(yōu)化政策議程，規(guī)引核心行動者

核心行動者是指在食品安全治理過程中具有根本決定權(quán)和主導(dǎo)話語權(quán)的被正式制度納入權(quán)力體系的核心成員，是食品安全精準(zhǔn)治理的支配力量。一般而言，政府核心行動者大多對食品安全治理缺乏動力，而視可見的經(jīng)濟(jì)績效、可預(yù)期的政績收益、可感知的體制壓力等效用目標(biāo)優(yōu)于食品安全目標(biāo)。因此，優(yōu)化政策議程，規(guī)引核心行動者是推進(jìn)食品安全精準(zhǔn)治理的核心。

首先，通過協(xié)商民主優(yōu)化政策來規(guī)制政府核心行動者。隨著不同利益主體的逐漸分化，人們對食品的訴求產(chǎn)生了差異，從經(jīng)濟(jì)層面出發(fā)，大多傾向于從經(jīng)濟(jì)利益的角度關(guān)注生產(chǎn)收益;從政治層面出發(fā)，大多傾向于政策制定與執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的社會收益;從普通公民的層面出發(fā)，大多傾向于健康安全、品質(zhì)保證和幸福感。多主體的各方利益很難達(dá)成一致甚至產(chǎn)生沖突，是一個互相博弈的過程。因此，需要一個像協(xié)商民主這種既能夠包容利益分歧，又能分解利益矛盾的制度設(shè)計。提出各種相關(guān)理由，在充分考慮公共利益基礎(chǔ)上，公開審議協(xié)商，從而賦予決策實(shí)現(xiàn)政策合理性，做出一元主體更為科學(xué)化、民主化的政策建議，以達(dá)到食品安全精準(zhǔn)治理的目的。

其次，建立有效的激勵問責(zé)機(jī)制。這是推進(jìn)食品安全精準(zhǔn)治理發(fā)展的催化劑，對食品安全精準(zhǔn)治理的核心行動者實(shí)施激勵機(jī)制和進(jìn)行有效的行為偏差規(guī)引，是食品安全精準(zhǔn)治理的前提。建立激勵約束時最重要的是將諸如法律法規(guī)等文本性規(guī)范的正式制度變成現(xiàn)實(shí)中可評估、可實(shí)踐、可細(xì)化的實(shí)踐機(jī)制，不斷以意識形態(tài)教化對政府核心行動者進(jìn)行思想熏陶。此外，可采取差異化的績效考核辦法制定食品安全治理路徑與對策，促使各地區(qū)核心行動者因地制宜，提升對核心行動者激勵的針對性和有效性。

最后，以制度化的問責(zé)機(jī)制約束政府核心行動者。以保障食品安全為目標(biāo)，問責(zé)對象為各級政府部門和政府官員（核心行動者），對其所承擔(dān)的職責(zé)和行政情況進(jìn)行監(jiān)督考核。依據(jù)法定程序?qū)栘?zé)對象的不作為、慢作為和亂作為開展責(zé)任追究制度。食品安全責(zé)任問責(zé)的目的不僅在于讓政府官員為其失職和瀆職行為接受責(zé)罰，更重要的是建立激勵約束機(jī)制，對于轉(zhuǎn)變政府官員的政績觀，推動政府官員進(jìn)行食品安全精準(zhǔn)治理具有極大的激勵約束作用。

4.3 構(gòu)建食品安全社會共治體系，推進(jìn)食品安全精準(zhǔn)治理

食品安全社會共治強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，在解決市場失靈的同時，有效克服政府單一監(jiān)管的缺陷。其形成包括2個方面：（1）由單一主體變多元主體，動員更加廣泛的社會力量，如非政府組織、企業(yè)、消費(fèi)者等共同參與到食品安全治理中，打破政府單一監(jiān)管的狀況;（2）從監(jiān)管方式變?yōu)橹卫矸绞剑瑯?gòu)建自下而上主動協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制，改變被動的監(jiān)管方式。食品安全社會共治理念在新修訂的《中華人民共和國食品安全法》中得到了確立，社會共治注重政府與非政府部門間的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)多主體間在法治或政策框架內(nèi)各司其職又相互合作，是我國食品安全精準(zhǔn)治理不斷發(fā)展的必然要求和結(jié)果。

首先，應(yīng)賦予非政府部門更大的自由權(quán)。非政府組織與群眾的聯(lián)系更加緊密，較政府而言更能發(fā)現(xiàn)食品政策問題以及通過低成本構(gòu)建合理有效的機(jī)制，進(jìn)而能夠有效應(yīng)對食品安全問題，從而實(shí)現(xiàn)從預(yù)防到反饋的治理過程。通過由上而下的賦權(quán)和信息共享，催生民主政治，促進(jìn)社會共治模式的發(fā)展。吸納不同參與主體，將多元化訴求引入規(guī)范化表達(dá)通路中，可嘗試通過合同承包、政府補(bǔ)助等方式，將食品安全治理任務(wù)委托授權(quán)給志愿者組織或私營部門，充分發(fā)揮私營部門的趨利性和志愿者組織的公益性。通過共享食品安全治理權(quán)力，來形成無縫覆蓋的食品安全治理網(wǎng)絡(luò)。

其次，形成有效的食品安全社會共治動力機(jī)制，激活社會多元主體在食品安全精準(zhǔn)治理中的積極力量。食品安全社會共治的實(shí)施離不開特定的動力機(jī)制，政府、社會組織、第3方檢測機(jī)構(gòu)專家、企業(yè)、消費(fèi)者等共治主體獨(dú)立且相互制約和影響，產(chǎn)生競爭關(guān)系;同時，多方主體間為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)形成了合作關(guān)系。社會共治的價值取向是各主體間合理的利益關(guān)系，這也是保證多方治理主體間良性競爭和合作的基礎(chǔ)。因此，要形成有效的食品安全社會共治動力機(jī)制，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮多方治理主體的積極作用，通過各種方式將各方利益中的“對立關(guān)系”調(diào)整為社會共治的“雙贏關(guān)系”。

歸納而言，精準(zhǔn)治理力求跳出食品安全傳統(tǒng)管理范式，拓寬食品安全管理的視野和深度。根據(jù)我國管理體制變革歷程及現(xiàn)狀探討傳統(tǒng)食品安全管理的局限性，探索一個新的食品安全管理范式，積極推進(jìn)食品安全精準(zhǔn)治理的策略，可持續(xù)推動我國食品安全工作從傳統(tǒng)向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型。

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