韋震玲，楊春艷，張 懿，文江萍

（廣西壯族自治區(qū)柳州市人民檢察院，廣西 柳州 530000）

檢察建議是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能的重要方式，其性質(zhì)不是一種強硬的以追究相關(guān)單位或人員法律責(zé)任的監(jiān)督手段，而是一種相對柔和的公權(quán)力[1]。伴隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷推進(jìn)，新形式下檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能已經(jīng)進(jìn)行重構(gòu)和調(diào)整。新修訂的《人民檢察院組織法》，其中第21條規(guī)定人民檢察院可以行使抗訴、糾正意見、檢察建議三大監(jiān)督手段，新增檢察建議作為檢察院行使法律監(jiān)督職能的方式。在這一背景下，檢察建議已經(jīng)成為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的重要方式之一。為了更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，提升檢察建議的剛性效果意義重大[2]。

最高人民檢察院張軍檢察長在“大檢察官研討班”上指出：“檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實情況，要把所謂的沒有硬性要求的檢察建議做到剛性?！睘樯钊胴瀼貜堒姍z察長關(guān)于提升檢察建議剛性的講話精神，我們通過走訪調(diào)查L 市12 個基層檢察院，查閱分析2018 年1 月1 日至2019 年11 月30 日L 市兩級檢察院發(fā)出的391件檢察建議，深入研究2018 年以來上級下發(fā)的檢察建議相關(guān)通報，并以L 市檢察機關(guān)檢察建議為研究藍(lán)本，主要探索現(xiàn)階段如何提升檢察建議柔性監(jiān)督的剛性效果的突出問題。

一、檢察建議剛性效果差及其成因

如表1 所示，2018 年1 月至2019 年11 月30日，L 市兩級檢察機關(guān)共制發(fā)檢察建議391 件。其中，收到回復(fù)351 件，占全部制發(fā)檢察建議的89.8%，收到回復(fù)的檢察建議被采納的有336 件，占回復(fù)總數(shù)的95.7%。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檢察建議實際落實情況遠(yuǎn)沒有數(shù)據(jù)那么漂亮，雖然在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》制定下發(fā)后，基本解決了檢察建議缺少法律依據(jù)的問題，但現(xiàn)階段檢察建議仍存在檢察建議書制發(fā)不規(guī)范、內(nèi)容質(zhì)量不高，檢察建議在社會上的傳播度、知曉度和影響力不足，有的檢察院對檢察建議的落實情況跟蹤回訪積極性不足，對檢察建議的考評效果差、管理不規(guī)范等問題。

表1 L 市檢察機關(guān)檢察建議制發(fā)、回復(fù)及采納情況

（一）檢察建議書質(zhì)量不高

現(xiàn)階段縣（區(qū)）檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門開展檢察工作由市級檢察院各業(yè)務(wù)條線進(jìn)行專門部署和指導(dǎo)，但各業(yè)務(wù)部門在檢察建議制發(fā)過程中的標(biāo)準(zhǔn)、做法不同，所制發(fā)的檢察建議書格式、要求也不統(tǒng)一。我們通過查閱本次調(diào)查所獲近400 份的檢察建議書，發(fā)現(xiàn)有以下三個主要問題。一是文書編號、格式不統(tǒng)一。有的部門制作的檢察建議使用受理案件的編號，如民行部門和公益訴訟部門制作的檢察建議使用“XX 檢+建議類型+ [年份]+案件編號”的編號形式。有的部門制作的檢察建議使用部門的統(tǒng)一編號，如公訴部門、未檢部門發(fā)出的檢察建議使用“XX 檢+部門+建+〔年份〕+序數(shù)+號”的編號形式。相同部門不同院使用的檢察建議文書編號也不完全統(tǒng)一，如監(jiān)所部門發(fā)出的檢察建議有的院使用“XX 檢+建議類型+[年份]+案件編號”的編號形式，有的院則使用“XX 檢+部門+建+〔年份〕+序數(shù)+號”的編號形式。此外，有的部門為了彰顯檢察建議書的嚴(yán)肅性和儀式感，將檢察建議書做成紅頭文件。相同部門不同院做成紅頭文件的檢察建議書所使用文書編號在文中的位置也不統(tǒng)一。二是生成檢察建議文書編號權(quán)限不統(tǒng)一。有的院需檢察長批準(zhǔn)后才能生成檢察建議文號，有的院辦案人員就能生成檢察建議文號。將生成檢察建議文號的權(quán)限下放至辦案人員，導(dǎo)致了生成檢察建議文號不連貫的情況。例如，B 區(qū)檢察院2019 年共發(fā)出10 份的公益訴訟類檢察建議。該院辦案人員就有生成檢察建議文號的權(quán)限，導(dǎo)致了辦案人員制作檢察建議時因失誤操作重復(fù)生成檢察建議文號的情況。由于檢察建議文號一旦在系統(tǒng)中生成就無法取消，這就導(dǎo)致該院發(fā)出的這10 份檢察建議文號不連貫。三是制發(fā)的名義不同。有的檢察建議以一級單位的名義制發(fā)，有的則以部門的名義制發(fā)。例如，有的院刑檢部門認(rèn)為部門與看守所平級，故發(fā)往看守所的檢察建議是以其部門的名義制發(fā)，使用部門章。四是審批和備案要求不同。有的院制發(fā)檢察建議需經(jīng)檢察長最后簽發(fā)，有的院則是由分管副檢察長簽發(fā)。有的檢察建議需抄送上級院備案，有的則沒有此項要求。

同時，檢察建議書作為一種非訴訟性法律文書，檢察機關(guān)對檢察建議的文書內(nèi)容還沒有明確的質(zhì)量要求?，F(xiàn)階段評判檢察建議質(zhì)量效果的依據(jù)只有發(fā)出的檢察建議是否收到回復(fù)和建議是否被采納，對檢察建議提出的建議是否具有針對性、整改的措施是否具體等都沒有明確規(guī)定。在實踐中，部分檢察干警在思想上不重視檢察建議工作。由于檢察建議沒有明確的文書質(zhì)量要求，部分檢察干警在制作檢察建議文書前沒有認(rèn)真調(diào)查研究，輕率制作，再加上基層干警日常辦案任務(wù)繁重，往往把撰寫檢察建議作為完成考核的任務(wù)，這樣致使有的問題把握不準(zhǔn)，建議的改進(jìn)措施不具體，大多只是泛泛而談流于形式，出現(xiàn)針對性、說理性不足或者可操作性不強等問題。

（二）檢察建議影響范圍小

如表2 所示，2018 年1 月至2019 年11 月30日，L 市兩級檢察機關(guān)制發(fā)的391 件檢察建議中，采取書面送達(dá)方式的共356 件，占全部制發(fā)檢察建議的91%，采取宣告送達(dá)方式的共35 件，占全部制發(fā)檢察建議的9%。并且，12 個基層院中只有5 個基層院采取宣告方式送達(dá)檢察建議書，絕大多數(shù)檢察建議采取書面方式送達(dá)。多數(shù)沒有對監(jiān)督事項進(jìn)行公開，少有進(jìn)行宣傳。在實踐中，檢察機關(guān)在向人大報告、向群眾通報檢察工作時，宣傳檢察建議法律性質(zhì)和職能的主動意識也不夠，從而致使檢察建議在社會上的傳播度、知曉度和影響力不足。由于公開程度低、日常宣傳少，社會大眾沒能深入了解檢察建議，致使有的被建議單位在接到檢察建議后對檢察建議的法律性質(zhì)和要求不理解，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作有抵觸情緒，消極抵制檢察建議的執(zhí)行，對問題整改敷衍了事甚至不予回復(fù)。

（三）檢察建議回訪不積極

根據(jù)規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時掌握被建議單位對檢察建議的采納和落實情況。被建議單位在接到檢察建議后的規(guī)定期限內(nèi)，無正當(dāng)理由且經(jīng)檢察機關(guān)督促后，仍對建議不予采取整改措施或者整改不到位的，檢察機關(guān)可以將相關(guān)情況報告上級檢察機關(guān)，并通報被建議單位的行政主管部門、上級機關(guān)或者行業(yè)自律組織等。但是，實踐中有的檢察院缺乏有效的跟蹤回訪制度，特別是基層檢察院又會受到人員少、工作任務(wù)繁重所限，往往是以收到回復(fù)為結(jié)束，沒有進(jìn)一步的跟蹤回訪檢察建議的落實情況。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的院沒有及時對檢察建議的落實情況進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督；有的院雖然積極監(jiān)督跟進(jìn)檢察建議的落實情況，卻未對監(jiān)督過程和落實情況進(jìn)行規(guī)范化記錄；有的院存在檢察干警既不主動了解被建議單位在整改過程中遇到的困難，也不追究整改效果的情況；還有的院存在檢察干警因顧慮被建議單位性質(zhì)而不對檢察建議進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督跟進(jìn)的情況。這樣，造成了實踐中對檢察建議認(rèn)真進(jìn)行整改并能深入反省、找出問題根源的被建議單位不多，有的單位是寫一篇簡單的回復(fù)函，應(yīng)付式提出籠統(tǒng)、程式化的整改方案，以表明已經(jīng)或?qū)穆鋵?，也無后續(xù)整改措施，其具體整改落實情況也就不得而知，還有的單位甚至將該單位的工作條例作為對檢察建議的回復(fù)?？梢姡瑢Πl(fā)出的檢察建議落實情況回訪不積極會出現(xiàn)很多問題，檢察建議的監(jiān)督效果肯定就會大打折扣。

表2 L 市檢察機關(guān)檢察建議發(fā)送形式

（四）檢察建議考評效果差

當(dāng)前，檢察機關(guān)有的業(yè)務(wù)部門的考評規(guī)定里都有檢察建議的加分項目。但是，在現(xiàn)行檢察機關(guān)考評體系中，各業(yè)務(wù)部門對檢察建議的考評標(biāo)準(zhǔn)和要求不同，有的部門對制發(fā)的檢察建議在考評中規(guī)定加分較少，而有的部門對制發(fā)的檢察建議在考評中規(guī)定加分較多，甚至有的部門則規(guī)定不計分，這樣就導(dǎo)致規(guī)定考評加分較多的部門制發(fā)檢察建議多、規(guī)定考評加分較少和不計分的部門制發(fā)檢察建議少的問題。并且，在實行考評加分的考核體系中，往往將發(fā)出檢察建議的數(shù)量作為考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，這樣也會致使有的檢察機關(guān)相關(guān)職能部門在制作檢察建議的時候，單純追求數(shù)量，而沒有注重檢察建議的質(zhì)量和效果。例如，公益訴訟部門，檢察建議作為行政公益訴訟的訴前必經(jīng)程序，也是該部門工作考核的重要部分。有的院公益訴訟部門在知曉其檢察建議的制發(fā)數(shù)量被其他院公益訴訟部門檢察建議的制發(fā)數(shù)量大幅領(lǐng)先后，臨時提高檢察建議數(shù)量要求，這類追求數(shù)量的做法難免影響檢察建議的質(zhì)量和效果。

（五）檢察建議管理不規(guī)范

按照規(guī)定要求，檢察建議的文書審核工作應(yīng)由各級檢察院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。但是，從調(diào)研的情況來看，由于基層檢察院沒有法律政策研究室，大部分檢察建議實際上都由各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行具體制作和文稿審核，再加蓋院印以檢察院的名義對外發(fā)送。對于檢察建議的歸檔管理，有的院沒有進(jìn)行集中管理和留底存檔，而是由各業(yè)務(wù)部門隨案件歸檔留底。這樣會致使檢察建議的制發(fā)和回復(fù)采納情況很難具體掌握，并且也給查找和核實帶來極大的不便。而且，在實際檢察工作中，由于辦案量大和業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，各業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效的溝通，對彼此制發(fā)檢察建議的內(nèi)容互相不了解，結(jié)果出現(xiàn)重復(fù)多發(fā)、多頭制發(fā)、文號混亂等問題，從而影響了檢察建議應(yīng)有的規(guī)范性。此外，全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)計不完善，沒有很好地與最高檢出臺的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》相對接。一方面，在系統(tǒng)中缺少未檢等新獨立部門的檢察建議自動生成模板，而是需要與公訴部門共用一套模板。另一方面，在系統(tǒng)中有的部門缺少獨立的檢察建議顯示板塊，需要從其他數(shù)據(jù)體現(xiàn)發(fā)出的檢察建議數(shù)據(jù)。這樣，容易導(dǎo)致案管部門自動生成統(tǒng)計的檢察建議的制發(fā)數(shù)據(jù)與實際制發(fā)數(shù)據(jù)的不一致。

二、提升檢察建議剛性效果的措施

針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)階段檢察建議存在的問題，我們從規(guī)范文書制發(fā)、借力擴大影響、加強跟蹤回訪、完善考評機制和健全管理制度等五個方面提出提升檢察建議剛性效果的具體措施。

（一）規(guī)范文書制發(fā)，為提升檢察建議剛性效果筑基

針對部分檢察建議書制作質(zhì)量不高以及格式、要求和做法不統(tǒng)一的情況，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的要求，從關(guān)鍵出發(fā)，規(guī)范文書制發(fā)，提高文書質(zhì)量。一是嚴(yán)格按照統(tǒng)一、規(guī)范的格式制發(fā)檢察建議。檢察建議書應(yīng)當(dāng)在檢察機關(guān)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中嚴(yán)格按照高檢院設(shè)置的模板制作，以院名義統(tǒng)一編號、統(tǒng)一簽發(fā)，并列明所辦理案件的名稱、事項及特點，分析發(fā)現(xiàn)的問題，提出建議依據(jù)的法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，明確、具體的整改建議和措施，以及被建議單位書面回復(fù)落實情況的期限等。二是嚴(yán)格規(guī)范審批程序，杜絕濫發(fā)檢察建議。為規(guī)范檢察建議的審批程序，防止隨意制發(fā)檢察建議的情況發(fā)生，我們認(rèn)為所有檢察建議，應(yīng)該由案件的承辦檢察官制作，在部門會議討論通過后，報送分管檢察長審核把關(guān)。為體現(xiàn)檢察機關(guān)自身的重視程度和提高被建議單位的重視程度，最終由檢察長審定簽發(fā)檢察建議書，并且在簽發(fā)一欄中體現(xiàn)該份檢察建議書是由檢察長簽發(fā)的[3]。此外，對需要提交院檢察委員會研究決定的案件，在報送檢察長批示后，及時由檢察委員會討論研究決定是否發(fā)出。三是嚴(yán)格按照內(nèi)容的要求制發(fā)檢察建議。檢察建議書的基本要求就是內(nèi)容要具有針對性、指導(dǎo)性和說理性。目前，對被建議單位而言，檢察建議不具備強制性，只有內(nèi)容針對性、指導(dǎo)性強、說理充分的檢察建議書，被建議單位才會真正接受和采納。因此，要提升建議的制作質(zhì)量，檢察建議需要客觀、準(zhǔn)確地反映問題，在簡要敘述案件基本情況后，重點對案發(fā)原因、管理制度缺陷進(jìn)行分析，列出相應(yīng)的法律條文來增強說理性，并提出有針對性的整改措施和預(yù)防對策。內(nèi)容空洞、流于形式的檢察建議，不但不能幫助被建議單位真正解決實際問題，反而會使其對檢察機關(guān)和檢察人員的素質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑[4]。

（二）借力擴大影響，為提升檢察建議剛性效果造勢

一是改變觀念，實現(xiàn)“共贏”。制發(fā)檢察建議不是與被建議單位的零和博弈，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)改變監(jiān)督者高人一等的觀念，從被監(jiān)督者的角度出發(fā)，換位思考，加強與被建議單位的溝通，與被建議單位相互間要形成積極的工作關(guān)系，以達(dá)到雙贏多贏共贏效果[5]。在新時代檢察工作中，檢察機關(guān)對司法權(quán)的行使開始探索協(xié)商司法的價值。在實踐中，行政監(jiān)管常常發(fā)生“多頭監(jiān)管”問題，單方監(jiān)督某一行政機關(guān)履職難以有效解決問題，并且問題中可能包含檢察機關(guān)辦案人員缺乏的相關(guān)專業(yè)知識[6]。為此，在制發(fā)檢察建議前，試行通過由檢察機關(guān)牽頭，召集相關(guān)單位、組織以及群眾代表開展座談及聯(lián)合調(diào)查的形式，借助相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业牧α?，找?zhǔn)問題根源，整合多方力量，共同探討和商定問題的解決方案，以更加高效和全面的方式提出和落實檢察建議[7]。二是選擇合理的送達(dá)方式。根據(jù)檢察建議工作需要，對檢察建議分別采取書面送達(dá)和宣告送達(dá)等方式。對于涉及內(nèi)容社會影響大、群眾關(guān)注度高的檢察建議書，就不能單靠書面送達(dá)的方式發(fā)出檢察建議，而應(yīng)當(dāng)采用宣告送達(dá)的方式，并適時邀請人大代表、人民監(jiān)督員、行業(yè)自律組織代表以及社會公眾代表參與，同時將檢察建議書抄報、送同級黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或者被建議單位的行政主管部門、上級機關(guān)等，進(jìn)一步引起被建議單位和社會公眾的認(rèn)可和重視，提升檢察建議的社會影響力。此外，建議設(shè)置檢察建議工作會議室，作為檢察建議工作中實行聯(lián)席會議、多方約談、宣告送達(dá)以及公開回復(fù)的固定場所[8]。三是借助外力提高檢察建議剛性效果。為提高檢察建議剛性效果，我們認(rèn)為應(yīng)全面整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，確保檢察建議落到實處。對被建議單位存在問題并拒不整改造成嚴(yán)重后果的，可以提請人大常委會進(jìn)行監(jiān)督，對存在涉嫌違法違紀(jì)、職務(wù)犯罪情形的，及時反饋并依法移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)[9]。四是提升檢察建議的社會影響力。要提高社會能見度、公共可視度，讓檢察建議的內(nèi)容為公眾知曉，就要通過檢務(wù)公開，真正讓群眾看得見、摸得著，從而切身感受到法律的威嚴(yán)、客觀和公正。我們建議利用好“兩微一端”（微博、微信及新聞客戶端），建立檢察建議信息公告平臺，對符合公開條件的檢察建議和反饋回復(fù)依法做到文書、流程和結(jié)果“三公開”，既提升檢察建議的社會傳播度和知曉度，又使得公眾可以對檢察建議的文書質(zhì)量和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。對被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)對檢察建議不予回復(fù)或整改不到位的情形，檢察機關(guān)可以將檢察建議相關(guān)信息發(fā)布在檢察建議信息公告平臺上，加大社會輿論的壓力，督促被建議單位認(rèn)真對待檢察建議，提升檢察機關(guān)公信力[10]。

（三）加強跟蹤回訪，為提升檢察建議剛性效果堵漏

為防止檢察建議“發(fā)出去了事”的現(xiàn)象發(fā)生，檢察機關(guān)必須加強與被建議單位的溝通，確保整改措施得到落實、檢察建議發(fā)揮實效。一是建立跟蹤回訪責(zé)任制。按照“誰制發(fā)、誰負(fù)責(zé)”的原則，由檢察建議承辦人負(fù)責(zé)到被建議單位和案發(fā)地開展跟蹤回訪。通過跟蹤回訪，了解檢察建議的回復(fù)采納情況、整改進(jìn)度、存在問題以及被建議單位是否需要協(xié)調(diào)幫助等，做到緊盯不松，監(jiān)督到底，確保每次發(fā)出檢察建議后都能落到實處[11]。二是建立溝通反饋及效果評價機制。檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后要及時回訪被建議單位，了解檢察建議的落實情況，要求被建議單位對檢察機關(guān)制發(fā)的檢察建議進(jìn)行反饋與評價，同時檢察機關(guān)對被建議單位的整改落實情況進(jìn)行效果評價，形成檢察機關(guān)與被建議單位之間良好的溝通反饋機制，并將溝通反饋和檢察建議落實情況記錄在“檢察建議落實情況回訪考察表”，促使檢察建議發(fā)揮實效。三是建立檢察建議年度工作匯報機制。將檢察建議工作情況加入檢察機關(guān)年度匯報材料，以有效爭取地方黨委、人大機關(guān)的重視與支持。借助領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的權(quán)威和力量，協(xié)調(diào)不同單位之間的工作關(guān)系，構(gòu)建和諧、互助的執(zhí)法環(huán)境[12]。

（四）完善考評機制，為提升檢察建議剛性效果領(lǐng)路

在實踐中，上級部門常以數(shù)字為衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考評，這容易造成下級檢察院在檢察建議工作中片面追求制發(fā)和回復(fù)數(shù)量以應(yīng)付考核的問題?？茖W(xué)、完善的檢察建議考評機制能夠提高檢察建議工作的質(zhì)量和效果。我們認(rèn)為，應(yīng)弱化數(shù)字考評辦法，建立數(shù)、質(zhì)并重的考評機制，鼓勵制發(fā)優(yōu)秀典型檢察建議并給予相應(yīng)獎勵，加強對檢察建議書質(zhì)量的抽查、評估，重點評查檢察建議的必要性、合法性、說理性，以及整改措施的針對性和可操作性，并結(jié)合被建議單位對建議的接受比率、整改程度和上級檢察機關(guān)的評價等進(jìn)行綜合評價[13]。

（五）健全管理制度，為提升檢察建議剛性效果固本

為實現(xiàn)對檢察建議工作監(jiān)督管理的規(guī)范化，我們贊同所有檢察建議應(yīng)由辦公室配合法律政策研究室或者負(fù)責(zé)法律政策研究的部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記、編號、蓋章、發(fā)出、備份和保管，并由法律政策研究室或者負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對檢察建議工作情況定期進(jìn)行綜合分析和評估，提出改進(jìn)檢察建議工作的意見[14]。同時，全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)最高檢《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中關(guān)于檢察建議工作流程，設(shè)置獨立的檢察建議管理板塊，能自動將本單位制發(fā)的檢察建議動態(tài)上傳到該板塊中，實現(xiàn)檢察建議工作的信息共享、流程監(jiān)控和動態(tài)管理[15]。