文/李貴東

一、提出問題的背景

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，新修訂的《土地管理法》規(guī)定，在符合規(guī)劃和依法取得的前提下集體經(jīng)營性建設用地可以入市。這一規(guī)定破除了長期以來集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙，在中國土地管理制度發(fā)展史上具有劃時代意義。當然，允許入市和實施入市之間還存在不小的現(xiàn)實距離，但毋庸置疑，法律越早落地，經(jīng)濟和社會效益就越大。要解決法律政策落實中的“難點”、“堵點”，打通落地“最后一公里”，需要盡快出臺相應法律的實施細則和配套政策文件。2015年2月起至2019年底，上海市松江區(qū)作為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)之一，成功開展了集體經(jīng)營性建設用地入市試點，探索形成了“1+5”入市細則和配套文件體系，為上海市出臺市級層面的實施細則和配套文件提供了可供借鑒的樣本。

二、上海市全面推開集體經(jīng)營性建設用地入市的現(xiàn)實意義

集體經(jīng)營性建設用地入市是近年來政府大力推進的三項農(nóng)村土地制度改革之一，對于破解本市土地資源發(fā)展瓶頸和激發(fā)農(nóng)村土地資源活力、保障農(nóng)民權(quán)益和提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

一是極大緩解上海市土地資源緊張的壓力。本市城市建設用地規(guī)模“五量調(diào)控”設置“天花板”，給本市經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了空前壓力，土地資源配置的形勢愈加嚴峻。一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展需要土地。按照一般規(guī)律，城市邊界會持續(xù)擴展，城鎮(zhèn)建設用地面積會持續(xù)增加。這與本市建設用地減量化之間形成矛盾，難以調(diào)和。近年來通過城市的“逆生長”，最大限度地釋放了城市地區(qū)存量土地的潛能。另一方面，本市農(nóng)村地區(qū)存在大量的集體建設用地沒有得到有效利用。與本市土地資源緊張形成鮮明對比的是，占本市建設用地總量四分之一強的集體建設用地，大量處在低效利用的狀態(tài)，土地資源浪費嚴重，這是本市土地資源的最大寶藏。集體建設用地入市可以有效盤活存量土地資源，緩解目前土地資源緊張的局面。

二是讓利于民，縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距。上海市是典型的大城市小農(nóng)村式結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，這與本市打造全球卓越城市目標極不匹配。一方面，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村在社會經(jīng)濟中長期處于弱勢地位，農(nóng)業(yè)受關(guān)注度低，農(nóng)村居民收入相較于城市居民長期偏低，農(nóng)村經(jīng)濟面貌多年來未有根本改變，與臨近的江浙地區(qū)相比存在一定差距。另一方面，農(nóng)村集體建設用地作為巨量資產(chǎn)卻長期處在沉睡狀態(tài)，農(nóng)民無法通過土地增值收益合理分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的“紅利”。集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的資本分配格局的重塑將在很大程度上改變本市城鄉(xiāng)居民收入差距較大的現(xiàn)狀。

三是推動上海市集體經(jīng)營性建設用地高質(zhì)量利用。通過發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，來實現(xiàn)集體建設用地資源的高質(zhì)量利用。一方面，將集體經(jīng)營性建設用地通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場進行配置，其根本目的在于充分運用市場機制提高土地要素的配置質(zhì)量與效率。關(guān)鍵在于盤活存量土地和低效利用土地，讓無形之手驅(qū)動土地資源流向高質(zhì)量利用。另一方面，通過集體經(jīng)營性建設用地入市后的合同管理和共同監(jiān)管，可以加強土地的全生命周期管理，可以從機制層面上改變目前集體建設用地使用無人管和管不了的局面，讓有形之手為土地資源的高質(zhì)量利用保駕護航。

三、上海市全面推開集體經(jīng)營性建設用地入市面臨的問題

上海市松江區(qū)的試點在積累豐富經(jīng)驗的同時，也發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市可能存在的問題，本市在全面推開集體經(jīng)營性建設用地入市的過程中應予以關(guān)注。

一是全面推開集體經(jīng)營性建設用地入市是否會形成新的土地資源浪費。上海市松江區(qū)在試點期間規(guī)定，只有存量集體經(jīng)營性建設用地方可入市。新的《土地管理法》中明確：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。”顯然新法相較試點有了進一步的突破。據(jù)測算，目前本市集體建設用地已占全市建設用地總量的四分之一，規(guī)模龐大，有在城市開發(fā)邊界區(qū)內(nèi)的，也有位于邊界外的。這些存量土地利用水平參差不齊，布局散亂。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是否會加重這一情況？究竟哪些土地可以入市、怎么入市？這些都需結(jié)合本市實際研究確定。

二是集體經(jīng)營性建設用地的入市主體是否適格。上海市松江區(qū)的試點表明，清晰明確的集體產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)范運作的集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市決策和收益分配的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)新的《土地管理法》的規(guī)定，各級集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)營性建設用地的入市主體當無異議，問題是集體經(jīng)濟組織如何組成，形式如何，如何規(guī)范運作，成員資格如何認定，法律對此均無明確規(guī)定。如何建立主體身份清晰明確、運作民主規(guī)范的集體產(chǎn)權(quán)制度和運作機制？這一問題亟需得到解決。松江區(qū)“以鎮(zhèn)級為重點，變共同共有為按份所有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”是否可在本市復制推廣，也需實踐檢驗。

三是集體經(jīng)營性建設用地入市的規(guī)則是否已完善，目前國有土地出讓已經(jīng)有一套成熟的規(guī)則和辦法，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市不宜照搬。從松江區(qū)試點經(jīng)驗來看，“1+5”規(guī)則體系的出臺是試點工作有序開展的重要保障。目前，國家和本市層面的入市實施細則均未出臺，具體入市方式和入市程序等事宜待明確，土地估價、金融抵押、全生命周期監(jiān)管等配套政策體系和機制也尚未建立。因此，要在全市層面實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價、同平臺”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場尚有很多工作需要進一步細化落實。

四是集體經(jīng)營性建設用地入市的增值收益如何分配。收益分配問題直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的切身利益。上海作為大城市小農(nóng)村結(jié)構(gòu)的典型，郊區(qū)的土地價值高，受到的關(guān)注也多。對在分配中如何兼顧集體經(jīng)濟組織與政府、集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民、當前與遠期等利益，最大限度保障農(nóng)民權(quán)益、激發(fā)集體經(jīng)濟組織的活力、促進鄉(xiāng)村振興等，需要進行深化研究。這個問題處理不好，不僅會影響集體經(jīng)營性建設用地入市，更會對鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收產(chǎn)生不利影響。松江試點期間征收增值收益調(diào)節(jié)金的做法有一定的借鑒意義。

五是對集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的沖擊是否有足夠的預判。全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市可能會改變既有土地利用格局，對現(xiàn)行國土空間規(guī)劃及落實、征地制度、土地市場秩序等造成沖擊。如何處理集體土地和國有土地入市在數(shù)量、時序、結(jié)構(gòu)等方面的關(guān)系，考驗著改革者的智慧。若處理不好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市和征收之間的利益平衡，可能會造成激烈對抗；若控制不好集體經(jīng)營性建設用地入市的節(jié)奏和規(guī)模，一哄而上，可能會造成市場秩序混亂和規(guī)劃執(zhí)行失效；若集體經(jīng)營性建設用地入市沒有強有力的后續(xù)利用監(jiān)管，可能會造成新的土地資源浪費。

四、上海市全面推開集體經(jīng)營性建設用地入市的對策建議

針對上述問題，筆者認為，在本市全面推開集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，要以維護農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入為核心，以盤活存量低效用地為重點，以嚴格規(guī)劃管控為前提，以落實農(nóng)民集體對集體經(jīng)營性建設用地自主管理和民主決策為保障，建立“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的集體經(jīng)營性建設用地入市制度。為此提出如下建議。

一是盡快依法界定農(nóng)村集體建設用地入市的條件和范圍。首先，建議將本市郊區(qū)的城市開發(fā)邊界范圍以外的集體經(jīng)營性建設用地納入入市的范圍。顯然，這樣做是符合新《土地管理法》的要求的，但需要說明的是，在具體實施時，只有符合郊野單元規(guī)劃和用途管制要求的地塊才能入市。國土空間規(guī)劃編制要因地制宜，嚴控新增集體建設用地。其次，建議對城市開發(fā)邊界內(nèi)的集體土地（即“城中村”）統(tǒng)一實施先征收為國有土地后入市的模式。上海作為成熟的城鎮(zhèn)化地區(qū)，大量“城中村”已消失在城鎮(zhèn)化的進程之中，若允許仍少量存在的“城中村”實施集體經(jīng)營性建設用地入市，可能會因利益分配帶來嚴重的社會問題。尤其是對部分跨城市開發(fā)邊界的地塊，要從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益均衡等方面綜合考慮，妥善處理。最后，嚴禁集體經(jīng)營性建設用地用于新建普通商品住房。由于歷史原因，目前仍存在部分所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，要密切關(guān)注借集體經(jīng)營性建設用地入市之名將存量小產(chǎn)權(quán)房合法化，甚至以各種明目新建農(nóng)村住宅的情況。探索適宜集體建設用地的土地用途及管理措施。

二是鼓勵存量集體經(jīng)營性建設用地優(yōu)先入市，促進土地高質(zhì)量利用。首先，存量集體建設用地在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以多種方式靈活入市。本市存量集體建設用地布局分散、類型多樣，單一入市形式很難滿足需求。因此，結(jié)合郊野單元規(guī)劃，應允許其就地直接入市，也可以采取土地整治等方式進行區(qū)位調(diào)整而入市，還可通過指標統(tǒng)籌平移入市，或采取帶建筑物的形式入市。其次，在確保建設用地總量不增加的前提下，編制郊野單元規(guī)劃時可適當增加復合型用地和規(guī)劃留白用地的數(shù)量，允許農(nóng)民在自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地按市場需求轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市，以增加市場的有效供給和農(nóng)民的收益。最后，建議從規(guī)劃指標、財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面充分調(diào)動各方積極性，鼓勵各方參與農(nóng)村存量建設用地的更新利用，助力鄉(xiāng)村振興。

三是盡快出臺市級層面的集體經(jīng)營性建設用地入市指導意見。新的《土地管理法》能否落地生根，關(guān)鍵在入市管理細則能否出臺。入市管理細則應對入市主體、入市規(guī)程、交易平臺、使用方式、權(quán)利義務等作出具體規(guī)定。就本市而言，有以下幾點尤為值得關(guān)注。首先，建立包括集體經(jīng)營性建設用地在內(nèi)的全市統(tǒng)一的供地計劃管理體系，加強集體土地入市、國有土地儲備和供應以及用途管制制度的銜接，在供地的總量、結(jié)構(gòu)、時序和布局等方面，實現(xiàn)與國有土地統(tǒng)一的供應管理，防止對市場的沖擊，以此為契機促成供地計劃落實到地塊。其次，建立集體建設用地開發(fā)利用聯(lián)合監(jiān)管制度。推廣松江區(qū)試點經(jīng)驗，按照“誰提出、誰監(jiān)管”原則明確監(jiān)管主體，建立分工合作機制，對約定事項實施有效監(jiān)管，促進集體經(jīng)營性建設用地合法合規(guī)高效利用。同時，考慮農(nóng)民集體民事行為主體的特點，研究建立違約救濟機制，保障集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民權(quán)益。最后，研究出臺稅費、地價評估、抵押融資、中介管理等相關(guān)配套政策。加強集體經(jīng)營性建設用地入市與相關(guān)配套政策的協(xié)調(diào)銜接，盡快形成符合集體土地入市特點并相互適應的配套政策體系。

四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。首先，當前可先參照松江區(qū)試點經(jīng)驗建立完善增值收益調(diào)節(jié)金制度。建議按入市方式、土地類型、區(qū)位條件等細化明確具體的調(diào)節(jié)金計提比例，以適應集體土地不同地塊入市收益差異較大的特點，實現(xiàn)入市增值收益在區(qū)域之間的平衡。當然，土地增值收益調(diào)節(jié)金制度并非長久之計，應探索以稅收的方式調(diào)節(jié)入市收益。其次，探索建立集體經(jīng)營性建設用地入市收益的使用管理辦法。土地收益作為農(nóng)民和集體的共同財富，在分配和使用上，要兼顧集體和成員個人利益，兼顧當前和長遠利益，確保農(nóng)民當前收益有增加，長遠生計有保障。最后，嘗試土地增值收益的多樣化實現(xiàn)形式。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可鼓勵采取由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一投資購買物業(yè)獲取后續(xù)收益；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則主要考慮以貨幣的形式進行分配。

五是盡快完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有關(guān)制度建設。首先，出臺集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法。明確認定成員資格是集體經(jīng)濟組織運行的基本前提，是進行各種產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。目前國家或本市層面尚無規(guī)范集體經(jīng)濟組織的法律法規(guī)，建議盡快總結(jié)各地經(jīng)驗并形成制度規(guī)范。其次，研究明確集體經(jīng)濟組織的法律地位，明確其在成立、經(jīng)營管理、收益分配、破產(chǎn)處置等方面的規(guī)則和程序。集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)營性建設用地入市的實施主體，應符合獨立市場主體的特征，依法設立，組織邊界明確，權(quán)責清晰，行權(quán)規(guī)范。目前集體經(jīng)濟組織尷尬的存在形式嚴重影響其進行正常的經(jīng)濟活動。應盡快賦予集體經(jīng)濟組織相應的法律主體地位。最后，建立集體經(jīng)濟組織規(guī)范的運行機制。產(chǎn)權(quán)制度改革后，不管集體經(jīng)濟組織以何種形式存在，都應嚴格按章程行使權(quán)利，嚴格村民會議召開程序，依法行使組織權(quán)利，以期通過程序公正最大限度確保內(nèi)容公正。