馮凈冰 章 韜 陳 釗

（1.華東理工大學(xué)商學(xué)院 上海 200237）

（2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院 上海 201620）

（3.復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 上海 200433）

一、研究背景

規(guī)范地方政府舉債融資、鼓勵政府和社會資本在公共領(lǐng)域合作，是緩解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵舉措。改革開放以來，中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深化，地方政府通過地方融資進(jìn)行公共項(xiàng)目的建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。然而，由于地方債相關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)的不完善，地方政府積累了大量的隱性債務(wù)風(fēng)險。研究表明，公用事業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)負(fù)債率近年來顯著上升（鐘寧樺等，2016）。承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)融資功能的地方融資平臺存在過度負(fù)債、融資渠道單一、信息披露不透明等問題。在這一背景下，國務(wù)院于2014 年頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，強(qiáng)調(diào)控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。一方面，中國應(yīng)在地方債務(wù)問題上“關(guān)后門”，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制；另一方面，中國應(yīng)在原本由地方債務(wù)支撐的公共領(lǐng)域中“開前門”，引入市場的力量，推廣使用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）①由于中國很多企業(yè)是國有控股企業(yè)，中國相關(guān)政策文件將PPP 模式定義為政府和社會資本合作：“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”（《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，發(fā)改投資〔2014〕2724 號）。其中，社會資本是指“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”（《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，財(cái)金〔2014〕113 號）。。通過這樣的制度設(shè)計(jì)，地方政府可以利用社會資本的效率，避免提前資本支出、減輕債務(wù)壓力、分散債務(wù)風(fēng)險。與此同時，社會資本可以滿足公共部門需求，獲得投資回報(bào)（Spackman，2002；Nijkamp 等，2002），提升經(jīng)濟(jì)活力與盈利能力。

那么，在地方政府債務(wù)壓力較大，同時公共產(chǎn)品及服務(wù)需求仍強(qiáng)勁的背景下，地方政府如何在公共部門激發(fā)市場活力，有效發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用？不同的合作方式下，社會資本表現(xiàn)出了不同的參與程度，其原因是什么？對于如何進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)以提升社會資本吸納效果，現(xiàn)有研究尚未提供基于經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的回答。本文將運(yùn)用全國PPP 綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫的微觀數(shù)據(jù)來探討以下兩個問題：第一，中國PPP 項(xiàng)目的社會資本吸納效果與哪些衡量地方政府引導(dǎo)措施的項(xiàng)目特征相關(guān)？第二，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入的效果是否受到項(xiàng)目所在地區(qū)特征的影響？

本文經(jīng)過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，社會資本吸納效果受到地方政府收益支持、推進(jìn)效率、權(quán)利讓渡的影響。同時，該影響在地區(qū)層面存在異質(zhì)性，即在市場化程度較低的地級市，地方政府收益支持越多、讓渡權(quán)利越大，社會資本吸納效果越好。進(jìn)一步區(qū)分社會資本的所有制類型后，本文發(fā)現(xiàn)，權(quán)利讓渡是吸引民營社會資本的重要因素。因此，為了更為有效地吸引社會資本參與PPP 項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)給予更多的收益支持及更高的推進(jìn)效率，尤其需要讓渡給民營資本更多的權(quán)利。同時，地方政府在激發(fā)市場活力時，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厥袌霏h(huán)境。

相比于現(xiàn)有關(guān)于PPP 問題的實(shí)證研究，本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)為以下三個方面。第一，在研究對象方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)較多關(guān)注PPP 模式發(fā)展較為成熟的歐美發(fā)達(dá)國家及部分發(fā)展中國家的情況，本文則以中國PPP 模式為研究對象，契合了中國公共領(lǐng)域市場化改革的迫切需求。第二，在研究數(shù)據(jù)方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多進(jìn)行跨國數(shù)據(jù)的實(shí)證研究或基于個別項(xiàng)目的案例分析，本文突破了數(shù)據(jù)搜集的難點(diǎn)，運(yùn)用中國PPP 項(xiàng)目層面的微觀數(shù)據(jù)，為公共部門中政府和社會資本合作的效果，提供來自項(xiàng)目層面的微觀證據(jù)。第三，在研究設(shè)計(jì)方面，本文著重分析中國PPP 模式社會資本吸納效果的微觀影響機(jī)制，并進(jìn)一步區(qū)分社會資本所有制類型，重點(diǎn)分析民營社會資本的吸納效果。本文一方面推進(jìn)了在中國制度背景下對項(xiàng)目層面的PPP 模式社會資本吸納效果的表現(xiàn)與成因的實(shí)證研究，另一方面為改善PPP社會資本吸納效果、激發(fā)市場活力提出了相應(yīng)的政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧與研究假說

早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)了政府提供公共品的重要性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及社會意識形態(tài)的變化，一些學(xué)者從理論和經(jīng)驗(yàn)角度探討社會資本參與提供公共品的可能性，認(rèn)為在采取可行的排他性技術(shù)的情況下，私人資本也可以提供公共品（Demsetz，1970；Coase，1974；Brubaker，1975），進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共品投融資體制市場化。也有學(xué)者提出了公私合作模式（薩瓦斯，2002），認(rèn)為該模式不僅有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高社會福利（Devarajan 等，1998；嚴(yán)成樑和龔六堂，2014），還能夠鼓勵公共部門創(chuàng)新、改善問責(zé)機(jī)制、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、分散財(cái)政壓力等（Spackman，2002；Nijkamp 等，2002）。因此，政府需要運(yùn)用自身的信息優(yōu)勢與規(guī)模優(yōu)勢引導(dǎo)市場，通過政府的強(qiáng)力推動，激發(fā)市場活力，使民營企業(yè)快速增長和集聚，讓市場助推經(jīng)濟(jì)增長。

目前較多文獻(xiàn)對政府引導(dǎo)市場的措施進(jìn)行了梳理，如制定支持政策、加強(qiáng)市場監(jiān)管、調(diào)控發(fā)展速度等。其中，PPP 模式是政府激發(fā)社會資本活力的重要途徑之一。龔強(qiáng)等（2019）通過不完全合約視角下的公共品負(fù)擔(dān)理論分析，提出地方政府應(yīng)當(dāng)合理界定自身權(quán)力邊界、保持政策的時間一致性，進(jìn)而增強(qiáng)社會資本的進(jìn)入激勵。但量化政府激發(fā)市場活力措施及其成效的實(shí)證研究較為有限。部分文獻(xiàn)采用社會資本吸納效果指標(biāo)來衡量PPP 模式的運(yùn)作效果，認(rèn)為社會資本方在PPP 項(xiàng)目中參與的規(guī)模、頻率和所享受的權(quán)利是評價PPP模式運(yùn)作效果的重要度量指標(biāo)，如PPP 項(xiàng)目中社會資本方所擁有的權(quán)利大?。℉ammami等，2006；Zhang，2014）、基礎(chǔ)設(shè)施私人投資的規(guī)模和頻率（Banerjee 等，2010）、PPP 項(xiàng)目中社會資本出資占比（Panayides 等，2015）。

關(guān)于PPP 模式運(yùn)作效果的決定性因素，現(xiàn)有文獻(xiàn)已有了較為深入的探討，認(rèn)為PPP模式運(yùn)作效果的決定性因素主要有項(xiàng)目特征和地區(qū)特征兩個層面。項(xiàng)目特征因素包括項(xiàng)目的可執(zhí)行性、政府擔(dān)保、項(xiàng)目功能、產(chǎn)出要求、技術(shù)水平，以及社會資本方的公司規(guī)模、資金杠桿、主營業(yè)務(wù)與PPP 項(xiàng)目的契合程度等（Lopes 和Caetano，2015；羅煜等，2017）。根據(jù)巴曙松等（2018）的分析，政府付費(fèi)項(xiàng)目的收益較為穩(wěn)健且更容易獲得融資，因此項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是影響PPP 項(xiàng)目效果的重要因素。Hammami 等（2006）和Zhang（2014）認(rèn)為，項(xiàng)目的運(yùn)作方式體現(xiàn)了政府讓渡給社會資本方的權(quán)利，社會資本方所擁有的權(quán)利越多，PPP 項(xiàng)目的市場化程度越高。目前也有較多文獻(xiàn)通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，行政審批效率對政府與社會資本的關(guān)系起著至關(guān)重要的作用。范柏乃和張電電（2018）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，行政審批流程會影響政府與市場、社會的關(guān)系。馮笑等（2018）和張?zhí)烊A等（2019）則驗(yàn)證了行政審批效率影響的異質(zhì)性，發(fā)現(xiàn)行政審批中心的設(shè)立對非國有企業(yè)的影響更為顯著?；谝陨衔墨I(xiàn)，本文提出假說1。

假說1：地方政府在PPP 項(xiàng)目中的引導(dǎo)措施，如收益支持、審批效率、權(quán)利讓渡等，會顯著增強(qiáng)PPP 項(xiàng)目的社會資本吸納效果。

在地區(qū)特征方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)已證明，PPP 模式運(yùn)作效果的影響因素包括政府財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融市場環(huán)境、監(jiān)管和治理質(zhì)量、過往PPP 項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等（Hammami 等，2006；Banerjee 等，2010；Zhang，2014；Panayides 等，2015；羅煜等，2017）。而市場環(huán)境對社會資本活力的影響存在地區(qū)上的異質(zhì)性（錢忠好和牟燕，2012；吳祖光和李秉祥，2012；魏婧，2018）。在市場化程度較低的地區(qū)，社會資本的信貸可得性較低（郭麗虹和王碩，2013）、在公共領(lǐng)域擁有的權(quán)利較少，地方政府讓渡部分權(quán)利更有利于激發(fā)市場積極性（江若塵等，2013；李玉麗，2016）。因此，本文提出假說2。

假說2：在市場化程度較低的地區(qū)，地方政府在PPP 項(xiàng)目中的引導(dǎo)措施對社會資本吸納效果的影響較大。

三、數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計(jì)

（一）項(xiàng)目特征

本文的數(shù)據(jù)來源是財(cái)政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站的全國PPP 綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫（http://www.cpppc.org/）。本文所用數(shù)據(jù)庫的更新時間截止于2017 年11 月，共獲得2002—2017 年來自329 個地級市的14 188 個項(xiàng)目的信息。項(xiàng)目基本信息包括項(xiàng)目名稱、所處階段①PPP 項(xiàng)目共有五個階段，分別是識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段。項(xiàng)目的運(yùn)作方式和回報(bào)機(jī)制在準(zhǔn)備階段確定；項(xiàng)目審批在采購階段完成；社會資本方出資占比在執(zhí)行階段確定。因篇幅所限，本文省略了PPP 項(xiàng)目具體流程圖，感興趣的讀者可在《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)論文頁面“附錄與擴(kuò)展”欄目下載。、項(xiàng)目總投資、所屬行業(yè)、發(fā)起時間、回報(bào)機(jī)制、運(yùn)作方式等。由于中國PPP 模式處于起步階段，在本文獲取的PPP 項(xiàng)目中，沒有已進(jìn)入移交階段的項(xiàng)目；進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目有2 445 個，其中，有社會資本占比信息的項(xiàng)目有1 371 個。②具有社會資本占比信息的項(xiàng)目的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果請見《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展”。表1 對各項(xiàng)目特征下的社會資本占比進(jìn)行了t檢驗(yàn)。

表1 社會資本占比與項(xiàng)目特征（t 檢驗(yàn)）

1.地方政府的收益支持：回報(bào)機(jī)制

PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是指項(xiàng)目獲得收益的方式，根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的購買方可分為三類，即政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。③其中，政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)分別是由政府和最終消費(fèi)者直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；可行性缺口補(bǔ)助是指當(dāng)使用者付費(fèi)不足以使項(xiàng)目公司回收成本、得到合理回報(bào)時，由政府彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口，給予項(xiàng)目公司經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。由于政府付費(fèi)類PPP 項(xiàng)目的收益較為穩(wěn)健，因此關(guān)注投資收益穩(wěn)健性的銀行或產(chǎn)業(yè)基金更愿意提供融資（巴曙松等，2018）。同樣，此類項(xiàng)目也更為吸引社會資本的參與。表1 結(jié)果顯示，政府付費(fèi)項(xiàng)目的社會資本占比顯著高于非政府付費(fèi)項(xiàng)目，約高出2.7 個百分點(diǎn)。

2.地方政府的推進(jìn)效率：審批耗時

本文用審批耗時，即從項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目本級政府審核項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任所耗費(fèi)的天數(shù)，來衡量地方政府推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的效率。較高的行政審批效率為社會資本提供了更為便利的環(huán)境，會促使政府與社會資本形成合作關(guān)系（范柏乃和張電電，2018；馮笑等，2018；張?zhí)烊A等，2019）。因此，政府的審批效率是吸引社會資本的重要因素。表 1 根據(jù)審批耗時中位數(shù)將樣本分為高審批耗時項(xiàng)目與低審批耗時項(xiàng)目。結(jié)果顯示，審批耗時較短的項(xiàng)目的社會資本占比顯著高于審批耗時較長的項(xiàng)目，約高出2.6 個百分點(diǎn)。

3.地方政府的權(quán)利讓渡：運(yùn)作方式及壁壘行業(yè)

PPP 模式將部分政府責(zé)任以一定的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)移給社會資本方。在不同的運(yùn)作方式下，地方政府讓渡給社會資本的權(quán)利也有所不同。與其他項(xiàng)目不同的是，運(yùn)作方式為BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營）的項(xiàng)目在期滿之后，社會資本方擁有新建項(xiàng)目的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了公共品的市場化（Hammami 等，2006；Zhang，2014）。因此，在其他條件相同的情況下，BOO運(yùn)作方式讓渡給社會資本的權(quán)利最多，對社會資本的吸引力也較大。表1 結(jié)果表明，運(yùn)作方式為BOO 的項(xiàng)目的社會資本占比顯著高于其他運(yùn)作方式的項(xiàng)目，約高出3.4 個百分點(diǎn)。

除此之外，PPP 項(xiàng)目的行業(yè)類型也可以體現(xiàn)地方政府讓渡給社會資本的權(quán)利大小。民企自身較難進(jìn)入壁壘程度較高的行業(yè)，而地方政府可以通過發(fā)起壁壘程度較高行業(yè)的PPP項(xiàng)目，讓渡給社會資本方參與該行業(yè)的權(quán)利，鼓勵社會資本通過PPP 模式進(jìn)入本難以進(jìn)入的行業(yè)，進(jìn)而達(dá)到吸引社會資本的效果。本文參照陳斌等（2008）的方法，將項(xiàng)目所屬行業(yè)分為了高壁壘行業(yè)與低壁壘行業(yè)。①陳斌等（2008）對于行業(yè)的民企進(jìn)入壁壘進(jìn)行了細(xì)致的分類并計(jì)算了各行業(yè)的行業(yè)壁壘指數(shù)（賦值為1 至10），將行業(yè)壁壘指數(shù)為7 至10 的行業(yè)定義為高壁壘行業(yè)。在本文中，高壁壘行業(yè)包括交通運(yùn)輸、能源、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、政府基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、養(yǎng)老、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障；低壁壘行業(yè)包括林業(yè)、科技、文化、教育、體育、旅游、農(nóng)業(yè)。表 1 顯示，相比于低壁壘行業(yè)，高壁壘行業(yè)的社會資本占比顯著更高，約高出3 個百分點(diǎn)。

（二）地區(qū)特征

本文運(yùn)用項(xiàng)目層面數(shù)據(jù)探討PPP 項(xiàng)目的項(xiàng)目特征對社會資本吸納效果的影響。為了解決內(nèi)生性問題，本文根據(jù)項(xiàng)目發(fā)起年份和項(xiàng)目的所在地區(qū)匹配了地級市指標(biāo)，如人口規(guī)模、人口密度、人均GDP、財(cái)政收入、財(cái)政支出等，數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2009—2015 年）。限于數(shù)據(jù)的可得性，本文采用項(xiàng)目發(fā)起年前兩年的上述地級市指標(biāo)。除此之外，本文還匹配了項(xiàng)目發(fā)起年上一年、項(xiàng)目所在省份的市場化指數(shù)，數(shù)據(jù)來源于《中國市場化指數(shù)》（2008—2016 年），包括市場化進(jìn)程總指數(shù)、政府與市場關(guān)系指數(shù)和非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)。在部分回歸中，本文將對樣本數(shù)最高的市政類PPP 項(xiàng)目進(jìn)行分析，針對該行業(yè)的特質(zhì)，用項(xiàng)目所在地級市的建成區(qū)綠化覆蓋率來衡量市政類項(xiàng)目的供給水平，該變量可以在某種程度上衡量項(xiàng)目的潛在需求與行業(yè)環(huán)境，進(jìn)而衡量項(xiàng)目的預(yù)期收益率水平，具體分析請見本文的第五部分。②地區(qū)特征的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果請見《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展”。

四、實(shí)證策略

在實(shí)證部分，本文首先檢驗(yàn)項(xiàng)目特征對社會資本吸納效果的影響。已立項(xiàng)和未立項(xiàng)的項(xiàng)目之間存在樣本選擇偏差。由于未立項(xiàng)的項(xiàng)目沒有觀測，是斷尾數(shù)據(jù)，因此本文進(jìn)行了斷尾回歸，以修正樣本選擇偏差問題。③除此之外，在已立項(xiàng)的項(xiàng)目中，有社會資本占比信息的項(xiàng)目與沒有社會資本信息的項(xiàng)目之間，也存在選擇性偏誤問題。本文也進(jìn)行了Heckman 兩步法回歸。OLS 與Heckman 兩步法的回歸結(jié)果請見《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展”。本文的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)為項(xiàng)目截面數(shù)據(jù)，基本的回歸方程如（1）式所示：

其中，被解釋變量Sociali是項(xiàng)目i的社會資本占總資本的比重。本文主要關(guān)注PPP 模式的項(xiàng)目特征，核心的解釋變量Xi是度量項(xiàng)目i特征的變量，包括回報(bào)機(jī)制Returni、審批耗時Timei、運(yùn)作方式BOOi和是否是高壁壘行業(yè)Barrieri。Returni是回報(bào)機(jī)制變量啞變量，用來衡量地方政府對PPP 項(xiàng)目的收益支持與收益保障。如果PPP 項(xiàng)目i由政府付費(fèi)，則該變量取值為1，否則取0。根據(jù)前文的分析，由政府付費(fèi)的項(xiàng)目由于受到政府的收益保障且更容易獲得融資（巴曙松等，2018），因而更受到社會資本的青睞，回歸系數(shù)β應(yīng)顯著為正。Timei是項(xiàng)目i審批耗時天數(shù)的對數(shù)值，審批耗時是從項(xiàng)目i發(fā)起到項(xiàng)目i本級政府審核通過項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任所耗費(fèi)的天數(shù)，用來衡量地方政府推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的效率。審批耗時越短，地方政府的審批效率越高。如果地方政府的審批效率會促進(jìn)社會資本吸納效果，則β顯著為負(fù)。本文用項(xiàng)目的運(yùn)作方式及是否是高壁壘行業(yè)，來衡量地方政府對PPP 項(xiàng)目社會資本方讓渡權(quán)利的多少。其中，BOOi是指代項(xiàng)目i運(yùn)作方式的項(xiàng)目所有權(quán)啞變量。在BOO 運(yùn)作方式下，地方政府讓渡給社會資本的權(quán)利水平最高（Hammami 等，2006；Zhang，2014）。如果社會資本最終擁有項(xiàng)目i的所有權(quán)，則該變量取值為1，否則為0。如果項(xiàng)目所有權(quán)的讓渡有助于吸納社會資本，則β顯著為正。Barrieri是項(xiàng)目i所屬行業(yè)是否為高壁壘行業(yè)的啞變量。如果地方政府通過發(fā)起屬于高壁壘行業(yè)的PPP 項(xiàng)目，讓渡給社會資本方參與該行業(yè)的權(quán)利，進(jìn)而達(dá)到吸引社會資本的效果，那么β顯著為正。

本文還控制了項(xiàng)目i總投資額對數(shù)值A(chǔ)sseti和項(xiàng)目i所屬行業(yè)啞變量θi①部分回歸控制了高壁壘行業(yè)啞變量，因此不控制行業(yè)類型啞變量。，作為項(xiàng)目屬性的控制變量。由于早期PPP 項(xiàng)目數(shù)較少，自2014 年起我國PPP 模式開始大力發(fā)展，PPP項(xiàng)目的社會資本吸納效果可能會受年份的影響，因此本文還控制了項(xiàng)目發(fā)起年份啞變量λt，以控制隨時間變化的因素。

回歸（1）的基本設(shè)定還可能存在內(nèi)生性問題。首先，地區(qū)層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、市場化程度、財(cái)政實(shí)力等特征影響了社會資本方投資的熱情，同時也與地方政府的支付意愿、推進(jìn)PPP 模式的效率以及讓渡給社會資本方的權(quán)利相關(guān)。因此，本文在基本回歸的基礎(chǔ)上，通過匹配項(xiàng)目i所在地區(qū)在項(xiàng)目發(fā)起年之前的地區(qū)特征指標(biāo)來解決這一問題，包括項(xiàng)目所在地級市的規(guī)模變量（人口規(guī)模）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度變量（人均GDP）、公共品需求變量（人口密度）、財(cái)政實(shí)力變量（財(cái)政收入與財(cái)政支出之比），以及省級市場化程度和省份啞變量。在一些回歸中，本文還將項(xiàng)目特征與項(xiàng)目所在地區(qū)的市場化程度相交互，以檢驗(yàn)不同市場化程度下，政府對市場的引導(dǎo)措施會產(chǎn)生何種差異化的影響。其次，地方政府對PPP 項(xiàng)目特征的偏好體現(xiàn)了地方推進(jìn)PPP 模式的意愿及PPP 項(xiàng)目投資環(huán)境等遺漏變量。而社會資本出于上述原因，更傾向于投資該地區(qū)發(fā)起的PPP 項(xiàng)目。這會導(dǎo)致在基本回歸中，社會資本吸納效果可能實(shí)際上是由地區(qū)偏好所決定，而不是由該項(xiàng)目的項(xiàng)目特征所決定。因此，本研究進(jìn)一步控制了在項(xiàng)目i發(fā)起年當(dāng)年，項(xiàng)目所在省份同行業(yè)項(xiàng)目的特征變量平均值，以度量地區(qū)層面的PPP 項(xiàng)目特征偏好。最后，限于數(shù)據(jù)的可得性，本文無法獲得各項(xiàng)目的預(yù)期收益率信息，而項(xiàng)目的預(yù)期收益率是影響社會資本方投資的重要因素之一。本文將控制項(xiàng)目所在行業(yè)的公共品供給水平來衡量項(xiàng)目所屬行業(yè)的潛在需求和行業(yè)環(huán)境。

五、實(shí)證結(jié)果

（一）基本回歸

表2 展示了PPP 項(xiàng)目的項(xiàng)目特征對社會資本吸納效果的影響。回歸（1）檢驗(yàn)了地方政府收益支持對社會資本占比的影響。結(jié)果顯示，政府付費(fèi)啞變量系數(shù)顯著為正，說明政府付費(fèi)類項(xiàng)目吸引的社會資本占項(xiàng)目總資本的比重，相比于其他項(xiàng)目約高2.7 個百分點(diǎn)。回歸（2）檢驗(yàn)了地方政府推進(jìn)效率對社會資本占比的影響。結(jié)果顯示，審批耗時系數(shù)顯著為負(fù)，說明項(xiàng)目的地方政府審批耗時越短，社會資本占總資本的比重越高。審批耗時每縮短1%，項(xiàng)目社會資本占比將提升1.9 個百分點(diǎn)?；貧w（3）和回歸（4）檢驗(yàn)了地方政府對社會資本的權(quán)利讓渡程度對項(xiàng)目社會資本占比的影響。運(yùn)作方式變量和高壁壘行業(yè)啞變量的系數(shù)顯著為正，說明社會資本方擁有權(quán)利較多的項(xiàng)目，社會資本占總資本的比重較高。在項(xiàng)目期滿后，由社會資本方所有的項(xiàng)目的社會資本占比，相比于其他運(yùn)作方式的項(xiàng)目約高出4.2 個百分點(diǎn)；社會資本方有權(quán)進(jìn)入高壁壘行業(yè)的項(xiàng)目的社會資本占比，相比于其他行業(yè)的項(xiàng)目約高出3.3 個百分點(diǎn)。上述結(jié)果與假說1 的預(yù)期相符，即地方政府在PPP 項(xiàng)目中的收益支持、審批效率、權(quán)利讓渡等引導(dǎo)措施會顯著增強(qiáng)PPP 項(xiàng)目的社會資本吸納效果。①由于有審批耗時信息的樣本量較少且項(xiàng)目特征之間具有一定的相關(guān)性，因此本文沒有同時控制四個項(xiàng)目特征。

表2 項(xiàng)目特征與社會資本吸納效果

（二）內(nèi)生性問題

1.地級市特征與地區(qū)偏好

基本回歸面臨著內(nèi)生性問題，即項(xiàng)目所在地區(qū)的特征會同時影響社會資本投資熱情及地方政府引導(dǎo)市場的措施。本文在基本回歸的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步控制了地級市層面特征，即項(xiàng)目發(fā)起年之前項(xiàng)目所在地級市的財(cái)政收入與財(cái)政支出之比、人口規(guī)模、人口密度、人均GDP，項(xiàng)目所在省份的市場化進(jìn)程總指數(shù)和項(xiàng)目所在省份啞變量，以控制地區(qū)特征對PPP項(xiàng)目社會資本吸納效果的影響。②地級市特征的回歸結(jié)果請見《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展”。

基本回歸的第二個內(nèi)生性問題是忽略了地方政府PPP 項(xiàng)目特征偏好的影響。一方面，若地方政府對PPP 模式接受程度較高，且有意愿大力推進(jìn)PPP 模式，則更偏好采用政府付費(fèi)或BOO 的項(xiàng)目特征；另一方面，若社會資本因?yàn)榈胤秸畬PP 模式接受程度較高、推進(jìn)意愿較強(qiáng)，則更傾向于投資該類地方政府發(fā)起的PPP 項(xiàng)目。這會表現(xiàn)為項(xiàng)目的社會資本占比與項(xiàng)目特征高度相關(guān)。因此，基本回歸結(jié)果中的社會資本吸納效果可能實(shí)際上是由地方政府對PPP 項(xiàng)目特征的偏好所決定。項(xiàng)目所在地級市及省份的特征不能直接反映項(xiàng)目所在地區(qū)的地方政府對PPP 項(xiàng)目特征的偏好。表3 進(jìn)一步引入地區(qū)偏好變量，即在某項(xiàng)目發(fā)起年當(dāng)年，項(xiàng)目所在省份同行業(yè)項(xiàng)目的特征變量平均值。①除此之外，本文還用省級同行業(yè)項(xiàng)目特征的項(xiàng)目規(guī)模加權(quán)平均值來衡量政府偏好，結(jié)果與表3 一致。由于本文在年份—省份—行業(yè)層面進(jìn)行平均，表3 沒有檢驗(yàn)高壁壘行業(yè)特征的影響。回歸（1）、（3）、（5）中分別控制了政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比、審批耗時均值的對數(shù)值、BOO 項(xiàng)目占比，以衡量各地區(qū)地方政府對各行業(yè)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制、審批效率和運(yùn)作方式的偏好；回歸（2）、（4）、（6）同時控制了以上三個地區(qū)偏好變量。結(jié)果顯示，回歸（1）—（2）和回歸（5）—（6）中，在控制了地區(qū)偏好變量之后，政府付費(fèi)啞變量和項(xiàng)目所有權(quán)啞變量的系數(shù)仍舊顯著為正?；貧w（3）—（4）中，項(xiàng)目審批耗時變量系數(shù)為負(fù)，但不顯著，而地區(qū)層面的審批耗時變量則顯著為負(fù)。以上結(jié)果表明，在控制了地方政府對收益支持、推進(jìn)效率與權(quán)利讓渡偏好的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目本身給予社會資本的收益支持與權(quán)利讓渡水平越高，項(xiàng)目所吸納的社會資本占總資本的比重越高，社會資本吸納效果越好。而在推進(jìn)效率方面，社會資本所看重的是項(xiàng)目所在地區(qū)整體的行政審批時間，這體現(xiàn)了該地區(qū)推進(jìn)PPP 模式的意愿與效率。

表3 項(xiàng)目特征、政府偏好與社會資本吸納效果

2.公共品供給水平

基本回歸結(jié)果的另外一個內(nèi)生性問題是忽略了項(xiàng)目本身的預(yù)期收益率。項(xiàng)目預(yù)期收益率是社會資本是否積極參與的重要影響因素之一。如果一個地區(qū)的某行業(yè)具有較大的潛在需求或較為成熟的發(fā)展環(huán)境，該行業(yè)的PPP 項(xiàng)目能夠匹配、適應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枨筮M(jìn)而擁有較高的收益率，那么該類項(xiàng)目對社會資本便有較高的吸引力，因此也能夠更有效地吸納社會資本。限于數(shù)據(jù)的可得性，本文難以獲知每個項(xiàng)目及項(xiàng)目所屬行業(yè)的預(yù)期收益率。因此，本文在回歸中控制了項(xiàng)目所在地級市、項(xiàng)目所屬行業(yè)在項(xiàng)目發(fā)起年前一年的公共品供給水平，以控制項(xiàng)目預(yù)期收益率的影響。①一方面，行業(yè)公共品供給水平可以體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙υ撔袠I(yè)公共品的潛在需求的大小。如果PPP 項(xiàng)目所屬行業(yè)的供給水平較低，那么該行業(yè)的供給沒有飽和、潛在市場需求較高，因此也具有較高的預(yù)期收益率。另一方面，行業(yè)公共品供給水平可以體現(xiàn)當(dāng)?shù)卦撔袠I(yè)的發(fā)展環(huán)境，如果PPP 項(xiàng)目所屬行業(yè)的供給水平較低，那么該地區(qū)可能不具備大力提供該行業(yè)公共品的條件和優(yōu)勢，因此具有較低的預(yù)期回報(bào)率。由此可見，行業(yè)供給水平對社會資本占比的凈影響難以確定。即便如此，控制行業(yè)供給水平可以在很大程度上控制項(xiàng)目預(yù)期收益率的影響，進(jìn)而緩解基本結(jié)果的內(nèi)生性問題。

由于無法針對所有行業(yè)選取統(tǒng)一的指標(biāo)來衡量行業(yè)的供給水平，本文對樣本數(shù)最多的市政類項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)。②在有社會資本占比信息的樣本中，市政類項(xiàng)目數(shù)占總項(xiàng)目數(shù)的比重為54%，其余各行業(yè)樣本數(shù)較小。市政類項(xiàng)目包括城市綜合開發(fā)項(xiàng)目、市政工程項(xiàng)目、水利建設(shè)項(xiàng)目和政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。本文用項(xiàng)目所在地級市的建成區(qū)綠化覆蓋率來衡量該行業(yè)的公共品供給水平。建成區(qū)綠化覆蓋率越高，則該行業(yè)的公共品供給水平越高。表4 匯報(bào)了市政類項(xiàng)目的回歸結(jié)果。由于樣本量大幅度減少，審批耗時變量對社會資本占比的影響不顯著。即便如此，回歸（1）—（2）、（5）—（6）的結(jié)果顯示，在同一行業(yè)中，在考慮了項(xiàng)目所屬行業(yè)的行業(yè)供給程度之后，項(xiàng)目特征對社會資本占比的影響與基本回歸較為一致。

表4 項(xiàng)目特征、行業(yè)公共品供給水平與社會資本吸納效果（市政類項(xiàng)目）

（三）異質(zhì)性分析

1.市場化程度

前文驗(yàn)證了項(xiàng)目特征會影響社會資本吸納效果。在PPP 項(xiàng)目中，地方政府的收益支持、效率支持及權(quán)利讓渡越多，項(xiàng)目的社會資本吸納效果越好。那么，在什么情況下，這些項(xiàng)目特征會更為有效地吸納社會資本呢？

在市場化程度較低的地區(qū)，由于社會資本在公共領(lǐng)域擁有的權(quán)利較少、信貸可得性較低（郭麗虹和王碩，2013），地方政府的引導(dǎo)會更有利于激發(fā)市場積極性（江若塵等，2013；李玉麗，2016）。因此，政府引導(dǎo)措施對社會資本占比的影響與市場化程度密切相關(guān)。本文采用市場化指數(shù)來衡量項(xiàng)目所在省份的市場化程度、政府與市場關(guān)系以及非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。該指數(shù)來自于樊綱等編著的《中國市場化指數(shù)》，包括市場化進(jìn)程總指數(shù)（2010—2016年）、政府與市場關(guān)系指數(shù)（2008—2014 年）、非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)（2008—2014 年），以上指標(biāo)均為正向指標(biāo)。表5 運(yùn)用以上市場化指數(shù)指標(biāo)來衡量項(xiàng)目所在地區(qū)的市場化程度，其中回歸（1）—（3）、（4）—（6）、（7）—（9）中的市場化指數(shù)分別為項(xiàng)目所在省份的市場化進(jìn)程總指數(shù)、政府與市場關(guān)系指數(shù)、非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，并分別與政府付費(fèi)啞變量、項(xiàng)目所有權(quán)啞變量和高壁壘行業(yè)啞變量進(jìn)行交互，以檢驗(yàn)地方政府的收益支持水平與權(quán)利讓渡水平在不同市場環(huán)境下作用的異質(zhì)性。

表5 項(xiàng)目特征、市場化與社會資本吸納效果

表5 結(jié)果顯示，市場化指數(shù)與項(xiàng)目特征變量的交互項(xiàng)系數(shù)均為負(fù)。回歸（4）和（6）中的市場化水平指標(biāo)與項(xiàng)目特征變量的交互項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)；回歸（1）、（2）和（7）的市場化水平指標(biāo)與項(xiàng)目特征變量的交互項(xiàng)系數(shù)接近顯著。①P 值分別為0.157、0.172 和0.150。結(jié)果表明，平均來看，地方政府給予項(xiàng)目更多的收益支持、讓渡給社會資本方更多的權(quán)利，有助于吸納社會資本；而在市場化程度較低的省份，由于社會資本方在公共領(lǐng)域擁有的權(quán)利較少，地方政府若在PPP項(xiàng)目中給予更多的收益支持、讓渡更多的權(quán)利，吸納社會資本的效果會顯著更高。②本文也嘗試控制了市場化指數(shù)與審批耗時變量的交互項(xiàng)，結(jié)果不顯著，說明推進(jìn)效率對社會資本占比的影響在市場化程度不同的地區(qū)沒有顯著差異。以上結(jié)果驗(yàn)證了本文提出的假說 2，即地方政府的引導(dǎo)措施在市場化程度較低的地區(qū)對社會資本吸納效果的影響更大。

2.民營資本

PPP 模式的本意是公共私營合作伙伴關(guān)系，但中國相關(guān)政策文件將PPP 模式定義為政府和社會資本合作。其中，社會資本包括較大比例的國有資本。為了進(jìn)一步檢驗(yàn)項(xiàng)目特征對民營資本進(jìn)入效果的影響，本文根據(jù)項(xiàng)目社會資本方的名稱匹配社會資本方的所有制形式。①社會資本方所有制信息來自于天眼查（https://www.tianyancha.com/）和啟信寶數(shù)據(jù)庫（https://www.qixin.com/）。在有社會資本出資信息的項(xiàng)目中，民營資本占比不為0 的項(xiàng)目僅有53%。這意味著將近一半的PPP 項(xiàng)目的社會資本方是國有資本。由于民營資本占比的取值有將近一半的觀測值為0，本文采用Tobit 回歸檢驗(yàn)項(xiàng)目特征對民營資本占比的影響。表6 在表3 的基礎(chǔ)上將被解釋變量換為民營社會資本占比，并控制了表3 的全部控制變量。結(jié)果顯示，項(xiàng)目所有權(quán)啞變量的系數(shù)顯著為正，而政府付費(fèi)及審批耗時變量的系數(shù)不顯著。這說明，民營資本對能否獲得項(xiàng)目的所有權(quán)更為關(guān)注。在本文的數(shù)據(jù)庫中，民營資本占比的均值為42%。民營資本方能夠獲得所有權(quán)的項(xiàng)目，相比于不能獲得所有權(quán)的項(xiàng)目，民營資本占比約高43個百分點(diǎn)，相當(dāng)于民營資本占比均值的102%。

表6 民營資本吸納效果（Tobit）

六、結(jié) 論

在地方政府隱性負(fù)債風(fēng)險加劇、社會公共品需求旺盛的背景下，中國公共領(lǐng)域的執(zhí)行主體需要逐步從單一政府來源向公共參與轉(zhuǎn)型，緩解地方債務(wù)風(fēng)險，保證公共產(chǎn)品及服務(wù)的充分供給，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的動力。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施來引導(dǎo)社會資本，進(jìn)而提升社會資本吸納效果，是目前推進(jìn)政府和社會資本合作關(guān)系的重要現(xiàn)實(shí)問題。

本文運(yùn)用PPP 項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，驗(yàn)證了PPP 項(xiàng)目特征對社會資本吸納效果的影響，以及該影響在不同地區(qū)的異質(zhì)性。本文發(fā)現(xiàn)，社會資本吸納效果受到地方政府收益支持、推進(jìn)效率、權(quán)利讓渡的影響。同時，該影響在不同地區(qū)存在異質(zhì)性，即在市場化程度越低的地區(qū)，地方政府經(jīng)濟(jì)支出越多或讓渡的權(quán)利越大，社會資本的吸納效果越好。特別地，權(quán)利讓渡是吸引民營社會資本的重要因素。因此，為了更為有效地吸納社會資本參與PPP 項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)給予項(xiàng)目更多的收益支持，且用更高的效率去推進(jìn)PPP 項(xiàng)目，尤其需要讓渡給社會資本更多的權(quán)利，以達(dá)到吸納民營資本的目的。

本文還存在以下幾點(diǎn)不足。首先，項(xiàng)目特征數(shù)據(jù)只局限于財(cái)政部公開數(shù)據(jù)。公開社會資本占比、審批耗時等變量信息的樣本數(shù)較少。而且本文無法獲得項(xiàng)目的可執(zhí)行性和預(yù)期收益率等項(xiàng)目特征信息。其次，本文控制了項(xiàng)目所在地級市及省份的特征變量，但并不能完全解決內(nèi)生性問題。例如，本文雖然考慮了行業(yè)公共品供給水平會影響地方政府引導(dǎo)市場的效果，但是無法區(qū)分地區(qū)優(yōu)勢的作用與市場飽和程度的作用。盡管存在以上不足，本文在中國的制度背景下，運(yùn)用PPP 項(xiàng)目層面數(shù)據(jù)探討了公共領(lǐng)域社會資本吸納效果的影響因素，為改善PPP 模式社會資本吸納效果、激發(fā)公共領(lǐng)域市場活力，進(jìn)而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用提供了來自中國的實(shí)證證據(jù)。