唐麗霞，劉 洋

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院， 北京 100193)

以目標(biāo)人群的覆蓋程度為依據(jù)，扶持貧困人口的政策可劃分為普惠式和瞄準(zhǔn)式兩大類。普惠式政策通常以扶持對(duì)象的人口學(xué)特征、職業(yè)特征等比較容易確定的要素進(jìn)行瞄準(zhǔn)，主要以社會(huì)政策的形式出現(xiàn)。歐洲福利國(guó)家比較普遍采用這種形式，該形式實(shí)施的重要前提是政府有足夠的財(cái)政能力，優(yōu)勢(shì)是管理成本低，但易出現(xiàn)過(guò)度扶持的情況。瞄準(zhǔn)式政策通常對(duì)扶持對(duì)象有非常嚴(yán)格的界定和篩選，大部分發(fā)展中國(guó)家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限、就業(yè)不充分，一般比較多地采取瞄準(zhǔn)式政策來(lái)扶持貧困人口，從而將有限的資源能夠更好地使用到需要扶持的對(duì)象上。瞄準(zhǔn)式政策要做到準(zhǔn)確，對(duì)政策實(shí)施和執(zhí)行的能力要求比較高，而很多發(fā)展中國(guó)家缺乏能夠進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的能力和條件，從而導(dǎo)致瞄準(zhǔn)式政策效果較差，不能精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)窮人注Thandika Mkandawire，Targeting and Universalism in Poverty Reduction，Geneva：United Nations Research Institute for Social Development，2005，p.9.，基于此，瞄準(zhǔn)機(jī)制研究一直是扶貧政策中的核心議題。中國(guó)自1986年針對(duì)性實(shí)施專門扶貧政策以來(lái)，一直采用以瞄準(zhǔn)式為主的扶貧政策即將有限扶貧資源投入到貧困地區(qū)和貧困人口。30多年扶貧實(shí)踐表明：中國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)歷經(jīng)區(qū)域、縣域、村級(jí)、戶級(jí)四個(gè)瞄準(zhǔn)單元的階段變遷，反映出扶貧瞄準(zhǔn)重心下沉與瞄準(zhǔn)單元聚焦，中國(guó)貧困特點(diǎn)漸進(jìn)變化與扶貧治理能力逐步提高。仍需強(qiáng)調(diào)的是，在時(shí)代背景演變中，中國(guó)扶貧四個(gè)單元的瞄準(zhǔn)機(jī)制因時(shí)因勢(shì)而生，不同時(shí)期下采用不同單元的瞄準(zhǔn)機(jī)制，其內(nèi)在邏輯是互補(bǔ)而非替代關(guān)系，使扶貧資源能夠靶向因不同機(jī)制產(chǎn)生的貧困問(wèn)題，從而更加精準(zhǔn)地推進(jìn)中國(guó)減貧事業(yè)的發(fā)展。

一、以區(qū)域開(kāi)發(fā)為目標(biāo)的區(qū)域瞄準(zhǔn)

20世紀(jì)80年代初期，中國(guó)的農(nóng)村貧困狀態(tài)非常普遍，且主要集中在資源匱乏、環(huán)境脆弱、條件落后的“老少邊窮”地區(qū)。若以1978年中國(guó)貧困線100元為標(biāo)準(zhǔn)，可推算出當(dāng)時(shí)中國(guó)貧困發(fā)生率約為30.7%，貧困人口數(shù)量約為2.5億人；若以現(xiàn)在官方統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量為7.7億，農(nóng)村貧困發(fā)生率為97.5%。因此，無(wú)論依據(jù)哪種貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村整體上顯著貧困，國(guó)家層面主要通過(guò)采取支持不發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧目的。

1980年，中央財(cái)政每年拿出5億元設(shè)立了支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，同時(shí)要求地方財(cái)政部門按中央財(cái)政安排資金的30%～50%落實(shí)配套資金，用于支持18個(gè)省(自治區(qū))經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的革命老區(qū)根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及窮困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)區(qū)域瞄準(zhǔn)是使用支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金的關(guān)鍵導(dǎo)向。李福玉和苗松浦在對(duì)云南、貴州和廣西等地資金使用情況進(jìn)行檢查后，專門指出在選擇支援對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，不能以公社為扶持對(duì)象，“如果以一個(gè)公社為扶持對(duì)象，并以改變公社的經(jīng)濟(jì)面貌為標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必拖長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支援時(shí)間。就全國(guó)來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該是指一個(gè)省(區(qū))，或一個(gè)地區(qū)(如陜北地區(qū))；就省(區(qū))而言，應(yīng)該是重點(diǎn)州、地或重點(diǎn)縣。其主要標(biāo)準(zhǔn)，一是主要生產(chǎn)條件很差，二是財(cái)政收入很少，三是能夠較快地改變經(jīng)濟(jì)面貌”[注]李福玉、苗松浦：《加強(qiáng)支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理的幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)財(cái)政》1981年第12期。。隨后1986年，國(guó)家印發(fā)了《支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》，從政策文本上著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展資金要有計(jì)劃、有重點(diǎn)、集中連片地分配使用。因此，在堅(jiān)持區(qū)域瞄準(zhǔn)原則的導(dǎo)向上，發(fā)展資金的使用流向就必然會(huì)以改善基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)發(fā)展能力的項(xiàng)目為主。根據(jù)當(dāng)時(shí)資金使用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)這一特點(diǎn)：1980—1991年期間，發(fā)展資金共扶持了35633個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建設(shè)小水庫(kù)5888座，興修農(nóng)田基本建設(shè)31397項(xiàng)，修建人畜飲水12.3萬(wàn)處，興建小水電站1.5萬(wàn)座，架設(shè)輸變電線16.5萬(wàn)公里，修建公路13.5萬(wàn)公里，架設(shè)橋梁1萬(wàn)多座，此外，還修建了許多中小學(xué)校舍、文化館、衛(wèi)生院(所)以及廣播電視、通訊設(shè)施等[注]張秉國(guó)、陸廣德：《支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金使用管理效果較好》，《中國(guó)財(cái)政》1992年第11期。。上述投入是區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)的具體舉措，該時(shí)期主要通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度效益和財(cái)政資金的加大投入來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，運(yùn)用區(qū)域瞄準(zhǔn)方法能夠覆蓋到大部分貧困人口，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧的目標(biāo)是可行的，實(shí)施區(qū)域瞄準(zhǔn)是符合當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)際情況的。

21世紀(jì)初期，中國(guó)扶貧區(qū)域瞄準(zhǔn)目標(biāo)日益聚焦。中國(guó)政府先后界定了集中連片特困地區(qū)和“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的兩個(gè)區(qū)域概念：其一是，2011年中國(guó)政府將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州定位14個(gè)連片特困地區(qū)，并確定新增的中央扶貧資金將重點(diǎn)傾向于這些地區(qū)；其二是，2017年中國(guó)政府又將西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等“三區(qū)三州”定為深度貧困地區(qū)，也專門出臺(tái)了相關(guān)的扶持政策。兩個(gè)區(qū)域概念是新世紀(jì)新背景下中國(guó)扶貧工作區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制日益聚焦的外部表征。相較20世紀(jì)80年代初期，新世紀(jì)區(qū)域瞄準(zhǔn)目標(biāo)已有了根本性的變化。該時(shí)期主要目標(biāo)特點(diǎn)有兩個(gè)方面：一是聚焦貧困程度更深的地區(qū)，區(qū)別于早期的解決普通性貧困問(wèn)題；二是致力于解決發(fā)展的不平衡的問(wèn)題，以縮小區(qū)域間的發(fā)展差距。

二、以縣域發(fā)展為目標(biāo)的縣域瞄準(zhǔn)

伴隨著以區(qū)域開(kāi)發(fā)為目標(biāo)的區(qū)域瞄準(zhǔn)的實(shí)踐，1978年底以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度改革釋放出巨大的制度效益，到1985年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億減少到1.25億[注]《用數(shù)據(jù)說(shuō)話——脫貧攻堅(jiān)取得這些歷史性重大成就》，2019年8月12日，https：baijiahao.baidu.coms?id=1641656128803730 411&wfr=spider&for=pc,2019年12月31日。，人口數(shù)量減幅顯著?；谥袊?guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距逐步擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)考慮，中國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)行全國(guó)性扶貧開(kāi)發(fā)政策的頂層設(shè)計(jì)。1986年，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的成立，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始正式進(jìn)入政府主導(dǎo)的大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧階段。

區(qū)域瞄準(zhǔn)的最大優(yōu)勢(shì)在于能夠集中有限的財(cái)政資源，推動(dòng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升貧困地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展能力，促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，貧困人口能夠通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓流”機(jī)制受益，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)確實(shí)也是中國(guó)減貧取得巨大成就的主要驅(qū)動(dòng)力。然而，采用區(qū)域瞄準(zhǔn)方法也存在扶貧資源漏出嚴(yán)重、扶貧資源跨區(qū)協(xié)調(diào)不順、瞄準(zhǔn)精度較低等挑戰(zhàn)[注]汪三貴：《中國(guó)40年大規(guī)模減貧：推動(dòng)力量與制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。，尤其是資源分配使用和行政管理結(jié)構(gòu)之間的脫節(jié)?；诖?，以縣域發(fā)展為目標(biāo)的縣域瞄準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生。主要有三方面考量：其一，從中國(guó)行政層級(jí)看，縣級(jí)層面擁有清晰的行政區(qū)劃與獨(dú)立的財(cái)權(quán)事權(quán)；其二，從扶貧支持范圍看，縣域瞄準(zhǔn)不再局限于18個(gè)省(區(qū))，通過(guò)擴(kuò)大扶貧支持的范圍，使得扶貧成為中國(guó)一項(xiàng)普遍的發(fā)展政策；其三，從瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確度看，縣域瞄準(zhǔn)要比區(qū)域瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)程度更高。縣域瞄準(zhǔn)最早開(kāi)始于1986年，中國(guó)確定了331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，確定的標(biāo)準(zhǔn)是1985年人均純收入低于150元的縣和人均純收入低于200元的老革命根據(jù)地縣和少數(shù)民族縣，或者是1984至1986年三年平均人均純收入150元以下的牧區(qū)旗(縣)或低于200元的半牧區(qū)旗(縣)。此外，對(duì)民主革命時(shí)期作出過(guò)重大貢獻(xiàn)的縣和在海內(nèi)外有較大影響的老區(qū)縣，將給予重點(diǎn)照顧，年人均純收入標(biāo)準(zhǔn)放寬至300元。歷經(jīng)30多年扶貧實(shí)踐，中國(guó)縣域瞄準(zhǔn)經(jīng)歷了三次重大調(diào)整：

第一次調(diào)整是在1994年，中國(guó)正式開(kāi)始實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”。為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)時(shí)確定的“到2000年基本解決貧困人口的溫飽問(wèn)題”的目標(biāo)，中國(guó)政府?dāng)U大了扶貧資金支持的范圍，將國(guó)家級(jí)貧困縣的數(shù)量從331個(gè)增加到592個(gè)，并且允許各省確定其省級(jí)貧困縣，由省級(jí)安排專項(xiàng)資金來(lái)進(jìn)行扶持。同時(shí)，提高了貧困縣的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于新識(shí)別的貧困縣采用1992年人均純收入不足400元的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于原國(guó)家級(jí)貧困縣采取年人均純收入低于700元作為標(biāo)準(zhǔn)。但值得注意的是，中國(guó)政府采取縣域瞄準(zhǔn)機(jī)制的同時(shí)也兼顧了區(qū)域瞄準(zhǔn)，即通過(guò)放寬貧困區(qū)域內(nèi)貧困縣的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，使得扶貧資源能夠在一定程度上傾斜于貧困區(qū)域。但仍然以縣域人均純收入作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)明雖然扶貧資源瞄準(zhǔn)從區(qū)域向更精細(xì)化的縣域轉(zhuǎn)變，但仍是以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)。

第二次調(diào)整是在2001年，此次調(diào)整國(guó)家級(jí)貧困縣的數(shù)量未增加，仍然保持在592個(gè)。一個(gè)顯著變化是要求東部地區(qū)的33個(gè)貧困縣全部退出，其指標(biāo)分配給中西部省區(qū)，東部地區(qū)省份的扶貧工作將不再使用中央財(cái)政資源，全部由省級(jí)財(cái)政來(lái)支持，這從實(shí)踐層面再一次擴(kuò)大了扶貧的扶持范圍，強(qiáng)化了中央財(cái)政扶貧資源更傾向于中西部等經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)；另一個(gè)顯著變化來(lái)自于貧困縣識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的改革，人均收入、人均財(cái)政收入、人均國(guó)民生產(chǎn)總值等衡量一個(gè)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度指標(biāo)所占的權(quán)重下降(僅占10%)，而貧困人口發(fā)生率(占60%)和農(nóng)民人均純收入(占30%)成為兩項(xiàng)主要指標(biāo)。上述調(diào)整意味著中國(guó)扶貧資源的投入目標(biāo)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向支持貧困人口發(fā)展轉(zhuǎn)變，資源的使用開(kāi)始逐漸考慮縣域之間和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距。

第三次調(diào)整是在2011年，在扶貧連續(xù)投入20多年后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)，貧困人口數(shù)量減少到當(dāng)時(shí)貧困標(biāo)準(zhǔn)下的2688萬(wàn)，貧困發(fā)生率僅為6.1%。但是中國(guó)在減貧方面的投入并未減少，扶持的范圍也未縮小，仍然保持著592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的規(guī)模，由于北京、天津、上海、廣東、浙江、江蘇等東部省市沒(méi)有國(guó)家級(jí)貧困縣，所以中央扶貧財(cái)政資源仍然只投向中西部地區(qū)。此次調(diào)整的一個(gè)較大突破是將貧困縣的確定權(quán)下放到各省(區(qū)、市)，充分考慮省際之間的差異性，由各省(區(qū)、市)根據(jù)自身實(shí)際情況來(lái)確定貧困縣；另一個(gè)重要舉措是重新識(shí)別了680個(gè)片區(qū)縣，識(shí)別片區(qū)縣的指標(biāo)為人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入和農(nóng)民人均純收入，其參考標(biāo)準(zhǔn)是這三項(xiàng)指標(biāo)低于西部同期平均水平。從理論上來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)這么多年的扶貧努力，中國(guó)貧困人口的數(shù)量一直在減少，貧困程度也在下降，貧困范圍應(yīng)該在縮小，但實(shí)際上貧困縣的數(shù)量不僅未減少反而一直增加，這充分說(shuō)明了貧困縣的確定更多取決于中國(guó)政府在扶貧方面的投入能力和扶貧目標(biāo)，從調(diào)整貧困縣的確定標(biāo)準(zhǔn)可以明顯看出扶貧資源成為了縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要手段，扶貧的目標(biāo)也逐漸多元化。

綜上，縣域瞄準(zhǔn)機(jī)制實(shí)施以后，扶貧資源的投向也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣成為中央財(cái)政扶貧資金扶持的重點(diǎn)，當(dāng)時(shí)規(guī)定70%的中央財(cái)政扶貧資金必須投向國(guó)家級(jí)貧困縣，扶貧資源的傳遞從過(guò)去的區(qū)域平均分布轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域重點(diǎn)扶持，將有限的扶貧資源更有效地傳遞給絕對(duì)貧困人口[注]曾小溪、汪三貴：《中國(guó)大規(guī)模減貧的經(jīng)驗(yàn)：基于扶貧戰(zhàn)略和政策的歷史考察》，《西北師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第6期。，將縣域作為扶貧瞄準(zhǔn)單元具有明顯優(yōu)勢(shì)，一方面當(dāng)時(shí)貧困人口在貧困縣集中的程度非常高，以當(dāng)時(shí)中國(guó)的財(cái)政投入水平和資源負(fù)擔(dān)能力，縣域瞄準(zhǔn)能夠較好地集中國(guó)家力量解決當(dāng)時(shí)的貧困問(wèn)題；另一方面與貧困區(qū)域相比，縣級(jí)具有完整的行政區(qū)劃、獨(dú)立的財(cái)政安排以及完善的扶貧組織安排，能夠有效地傳遞扶貧政策、組織扶貧開(kāi)發(fā)、調(diào)配扶貧資源，實(shí)施和監(jiān)管扶貧項(xiàng)目成本相對(duì)較低[注]汪三貴：《中國(guó)40年大規(guī)模減貧：推動(dòng)力量與制度基礎(chǔ)》。。

(表1)不同時(shí)期中國(guó)確定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)[注]此表系作者根據(jù)公開(kāi)資料梳理所得。

三、以村級(jí)綜合發(fā)展為目標(biāo)的村級(jí)瞄準(zhǔn)

在2000年之前，貧困人口總量相對(duì)較多時(shí)，采取區(qū)域瞄準(zhǔn)和縣域瞄準(zhǔn)能夠惠及大部分貧困人口，但到了2000年后，國(guó)家級(jí)貧困縣所能覆蓋的貧困人口的比重下降到50%左右。若繼續(xù)實(shí)施縣域?yàn)橹鞯拿闇?zhǔn)方式，生活在非貧困縣的大量貧困人口將較難享受國(guó)家的扶貧政策。況且貧困縣內(nèi)部貧困人口大多分散在地理位置較為偏遠(yuǎn)的村莊而非均勻分布，縣域瞄準(zhǔn)可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)貧困人口的瞄準(zhǔn)失效[注]左停、楊雨鑫等：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第8期。。故2000年公布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》明確提出“扶貧要到村到戶”，該提法標(biāo)志著中國(guó)扶貧靶向的再次調(diào)整，瞄準(zhǔn)范圍從縣域聚焦到村級(jí)，從依托縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓貧困人口受益轉(zhuǎn)向?qū)⒎鲐氋Y源直接投向貧困村和貧困人口。

村級(jí)瞄準(zhǔn)的識(shí)別方式是中國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)單元由縣級(jí)下沉到村級(jí)的關(guān)鍵一步，瞄準(zhǔn)單元的下沉需要更高瞄準(zhǔn)技術(shù)手段，如何確定貧困村成為當(dāng)時(shí)扶貧政策實(shí)踐面臨的一個(gè)技術(shù)難題。2001年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行為中國(guó)貧困村識(shí)別技術(shù)的開(kāi)發(fā)提供了技術(shù)援助，并開(kāi)發(fā)出一套以“參與式村級(jí)貧困指數(shù)”來(lái)識(shí)別貧困村的技術(shù)體系，內(nèi)容上涵蓋了生存狀況、生產(chǎn)和生活條件、衛(wèi)生和教育等3大類，具體有人均年糧食產(chǎn)量、人均年現(xiàn)金收入、不安全住房農(nóng)戶的比重、人畜飲水條件、通電率、自然村通路率、女性長(zhǎng)期患病率、中小學(xué)女生輟學(xué)率等8個(gè)核心指標(biāo)。該方法被國(guó)務(wù)院扶貧辦采納，并通過(guò)組織培訓(xùn)班、印發(fā)各種培訓(xùn)資料等方式在全國(guó)推廣和使用[注]李小云、李周等：《參與式貧困指數(shù)的開(kāi)發(fā)與驗(yàn)證》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第5期。，當(dāng)時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)共識(shí)別出14.8萬(wàn)個(gè)貧困村，分布在全國(guó)1861個(gè)縣域，瞄準(zhǔn)了當(dāng)時(shí)83%的貧困人口。這套識(shí)別貧困村所采取的指標(biāo)體系基本涵蓋了2015年后中國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的“兩不愁三保障”目標(biāo)體系，標(biāo)志著中國(guó)扶貧戰(zhàn)略的目標(biāo)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)完全轉(zhuǎn)向到直接服務(wù)于貧困人口身上。扶貧資源的分配除了將繼續(xù)投入實(shí)施縣域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的項(xiàng)目外，貧困村也成為扶貧資源分配的重要依據(jù)，國(guó)家也提出實(shí)施“整村推進(jìn)”戰(zhàn)略。貧困村識(shí)別及在此基礎(chǔ)上實(shí)施整村推進(jìn)政策要求扶貧資金要投向貧困村，改變了過(guò)去以貧困縣為對(duì)象的分散扶貧模式，使貧困村的農(nóng)戶在短期內(nèi)因獲得大量的投資而在生產(chǎn)和生活條件方面迅速改善，收入水平也因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)率的提高而增加。在整村推進(jìn)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)下，獲得扶貧資金的貧困村比重呈上升趨勢(shì)，截至2010年底，全國(guó)共有12.6萬(wàn)個(gè)貧困村實(shí)施了整村推進(jìn)，占貧困村總數(shù)的84%，中央和地方財(cái)政共投入扶貧資金789億元，村均投入財(cái)政扶貧資金約63萬(wàn)元[注]《中國(guó)3萬(wàn)個(gè)貧困村將實(shí)施“整村推進(jìn)”扶貧開(kāi)發(fā)》，2012年10月29日，http:www.chinanews.comgn201210-294285432.shtml，2019年12月31日。。2011年，中國(guó)政府發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，指出繼續(xù)沿用村級(jí)瞄準(zhǔn)的方式。經(jīng)過(guò)第一輪貧困村識(shí)別的實(shí)踐，各地在貧困村識(shí)別上積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)凸顯靈活。貧困村識(shí)別工作一般省級(jí)只出臺(tái)指導(dǎo)性的政策建議，由縣鄉(xiāng)兩級(jí)具體落實(shí)，但也有部分省區(qū)對(duì)貧困村標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了仔細(xì)研究。如寧夏回族自治區(qū)扶貧辦委托寧夏大學(xué)的研究團(tuán)隊(duì)用統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)的數(shù)據(jù)對(duì)各縣進(jìn)行了研究，按2300元人均收入的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，全區(qū)貧困人口總數(shù)共有105萬(wàn)，貧困發(fā)生率為37.5%，把貧困發(fā)生率高于40%的村定為貧困村，全區(qū)共確定貧困村數(shù)量1200個(gè)，“十二五”期間整村推進(jìn)村為500個(gè)。事實(shí)上，省級(jí)確定的標(biāo)準(zhǔn)主要作用是根據(jù)全省的總體情況來(lái)確定貧困村和整村推進(jìn)村的總量。

總之，村級(jí)瞄準(zhǔn)成為中國(guó)扶貧資源分配和使用的基本單元，其機(jī)制實(shí)施使瞄準(zhǔn)單元下沉和瞄準(zhǔn)精度提高，對(duì)中國(guó)扶貧工作的重要意義主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，擴(kuò)大了扶貧資源的使用范圍。在縣域瞄準(zhǔn)機(jī)制下，中央財(cái)政扶貧資源只能用于國(guó)家級(jí)貧困縣，非國(guó)家級(jí)貧困縣獲得的扶持十分有限，貧困村的瞄準(zhǔn)將國(guó)家的扶持從國(guó)家級(jí)貧困縣擴(kuò)展到非國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困村和貧困人口，降低了縣域瞄準(zhǔn)機(jī)制的漏出偏差，使得扶貧資源真正實(shí)現(xiàn)了“跟著貧困走”。第二，改變了扶貧資金的使用投向。無(wú)論是區(qū)域瞄準(zhǔn)，還是縣域瞄準(zhǔn)，扶貧資金的使用投向均是以區(qū)域開(kāi)發(fā)為目標(biāo)的，通常投向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等，扶貧資金未能直接到村到戶。實(shí)施村級(jí)瞄準(zhǔn)后，通過(guò)整村推進(jìn)的方式，將扶貧資金直接用于貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)龍頭企業(yè)扶持和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等方式直接用于貧困戶，從而提高了貧困人群參與扶貧的程度。第三，將個(gè)體性的致貧原因納入到政策扶持的范疇。區(qū)域瞄準(zhǔn)和縣域瞄準(zhǔn)標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的階段，意味中國(guó)轉(zhuǎn)變了過(guò)去“救濟(jì)式輸血”的方式，有效提高了扶貧資金的使用效果以及提升了扶貧的可持續(xù)性，但也使得因?yàn)閭€(gè)體原因致貧的貧困人口被排除在扶貧對(duì)象之外，降低了貧困人口在減貧過(guò)程中的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。貧困村的確定，將貧困個(gè)體重新納入了國(guó)家扶持的范疇，有效解決了到戶扶持項(xiàng)目因項(xiàng)目的先做后補(bǔ)、需要配套資金及對(duì)扶持對(duì)象有特定要求等高門檻，間接將貧困農(nóng)戶排斥在政策扶持之外的困境，也為后來(lái)精準(zhǔn)扶貧階段的建檔立卡工作奠定了制度基礎(chǔ)。

四、以建檔立卡為基礎(chǔ)的戶級(jí)瞄準(zhǔn)

實(shí)現(xiàn)戶級(jí)瞄準(zhǔn)的核心技術(shù)手段是確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，也即常說(shuō)的貧困線。中國(guó)的貧困線經(jīng)歷了低水平生存標(biāo)準(zhǔn)、基本溫飽標(biāo)準(zhǔn)及穩(wěn)定溫飽標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)階段。第一階段低水平生存標(biāo)準(zhǔn)：最早從1985年開(kāi)始測(cè)算貧困線，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在1984年住戶調(diào)查資料的基礎(chǔ)上測(cè)算出當(dāng)時(shí)的貧困線為206元年。1997年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局用世界銀行的馬丁法對(duì)貧困線進(jìn)行了重新測(cè)算，確定了當(dāng)時(shí)貧困線為640元年，后來(lái)調(diào)整為785元年，這條貧困線相當(dāng)于當(dāng)時(shí)國(guó)際1美元貧困標(biāo)準(zhǔn)的60%，貧困標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。第二階段基本溫飽標(biāo)準(zhǔn)：2000年，考慮到貧困標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于苛刻，將很多貧困人群排擠在政策扶持的門檻之外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局重新制定了一條低收入線，當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)是865元年[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》。，非常接近于國(guó)際1美元貧困標(biāo)準(zhǔn)。從2000年到2008年，中國(guó)一直使用兩條貧困線來(lái)識(shí)別貧困人口。到2008年底，中國(guó)取消了絕對(duì)貧困線，將接近于國(guó)際1美元的低收入貧困線作為官方貧困線，根據(jù)購(gòu)買力平價(jià)和物價(jià)水平，測(cè)算出當(dāng)年貧困線為1067元年，2009年再次調(diào)整為1196元年。按照這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，2010年中國(guó)農(nóng)村貧困人口僅為2688萬(wàn)，貧困發(fā)生率僅為6.1%。與國(guó)際社會(huì)對(duì)比，此時(shí)的國(guó)家貧困線相對(duì)較低，全球僅有最不發(fā)達(dá)的國(guó)家采用這樣低的貧困標(biāo)準(zhǔn)。第三階段穩(wěn)定溫飽標(biāo)準(zhǔn)：2011年中國(guó)政府再一次提高了貧困標(biāo)準(zhǔn)，用2010年不變價(jià)格的2300元作為當(dāng)前的貧困標(biāo)準(zhǔn)，比之前的標(biāo)準(zhǔn)提高了80%，如果用購(gòu)買力平價(jià)進(jìn)行測(cè)算，這條貧困線相當(dāng)于2011年不變價(jià)格的2.29美元天，而當(dāng)時(shí)的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)為1.9美元天。至此，中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始高于國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)調(diào)整后的貧困標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算出2012年中國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量為9000多萬(wàn)人。

雖然，中國(guó)歷經(jīng)數(shù)次貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，但是在扶貧資源以區(qū)域瞄準(zhǔn)和縣域瞄準(zhǔn)作為分配和使用機(jī)制的時(shí)期，貧困線并未成為用于識(shí)別貧困戶的依據(jù)，貧困人口總量是根據(jù)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算出來(lái)的結(jié)果，并未直接指向“誰(shuí)是貧困人口”。雖然中國(guó)很早就開(kāi)始測(cè)算貧困線，并依據(jù)貧困線來(lái)確定貧困人口總量，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)國(guó)家的減貧進(jìn)展，在2001年的扶貧綱要中提出扶貧要到村到戶，但是在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，仍然是以村級(jí)發(fā)展為主要目標(biāo)。直到2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出要“對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策”，國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部等部門開(kāi)始推行農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的工作，通過(guò)扶貧系統(tǒng)和民政系統(tǒng)以及其他相關(guān)部門的共同協(xié)作，建立起一套完善的貧困戶識(shí)別機(jī)制，并為不同類型貧困農(nóng)戶提供不同方式的扶持，此項(xiàng)工作從2009年開(kāi)始試點(diǎn)，于2010年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施。兩項(xiàng)制度銜接要求不僅要識(shí)別貧困戶，還要將貧困戶分為扶貧戶、低保戶、扶貧和低保交叉戶以及五保戶等不同類別，根據(jù)各類貧困狀態(tài)和自身發(fā)展能力來(lái)提供分類扶持。兩項(xiàng)制度銜接實(shí)施以后，全國(guó)各地都開(kāi)展了貧困戶建檔立卡工作，并且將已經(jīng)建檔立卡的農(nóng)戶列入扶貧扶持、低保覆蓋、危房改造等各項(xiàng)到戶扶持政策優(yōu)先考慮的對(duì)象，但由于這一輪建檔立卡工作是由扶貧辦和民政部門聯(lián)合進(jìn)行，受制于管理體制橫向分割的影響，其他行業(yè)部門的資源投向并未真正參考這兩個(gè)部門聯(lián)合識(shí)別出不同類型的貧困戶，并且在沒(méi)有強(qiáng)大行政干預(yù)和政策指向的前提下，長(zhǎng)期以區(qū)域發(fā)展、縣域發(fā)展和村莊發(fā)展的扶貧資源配置和投向的慣性使得扶貧資金仍具有極強(qiáng)的區(qū)域發(fā)展型項(xiàng)目偏好，只有很少部分的資金直接靶向貧困農(nóng)戶。因各種條件限制，在最終政策落實(shí)上有諸多遺憾，識(shí)別出的貧困人口中有的長(zhǎng)期得不到扶持，以致挫傷了基層干部和群眾的積極性[注]范小建：《新階段扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)及總體思路》，《農(nóng)村工作通訊》2010年第3期。。從這個(gè)意義看，貧困戶的識(shí)別和扶持機(jī)制尚未真正建立。

同時(shí)，隨著貧困人口分布的碎片化趨勢(shì)日益嚴(yán)重和村莊內(nèi)部的農(nóng)戶發(fā)展差異逐步擴(kuò)大，貧困村的整體貧困發(fā)生率下降和以村級(jí)為單元的扶貧資金愈難讓貧困農(nóng)戶真正受益，建立能夠發(fā)揮實(shí)效的貧困戶的識(shí)別和扶持機(jī)制將成為中國(guó)扶貧政策實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。因此，2011年《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》再次指出要建立“片為重點(diǎn)，工作到村，扶貧到戶”的工作機(jī)制，提出要建立扶貧到戶機(jī)制，對(duì)扶貧對(duì)象全面落實(shí)幫扶政策，是確保穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，實(shí)現(xiàn)其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房目標(biāo)的重要保障；尤其在2014年，國(guó)家提出“精準(zhǔn)扶貧”工作機(jī)制，再次強(qiáng)調(diào)“建檔立卡”工作，要求做到對(duì)貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理和考核等[注]唐麗霞、羅江月等：《精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。；隨后，在歷次有關(guān)扶貧的調(diào)研中，習(xí)近平總書記都強(qiáng)調(diào)了精準(zhǔn)扶貧的重要性，并于2015年將精準(zhǔn)扶貧思想概括為“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。2015年11月，中央扶貧工作會(huì)議再次明確提出要健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，使其成為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村扶貧的主要方式，這也是農(nóng)村貧困人口到2020年擺脫貧困的根本保證[注]汪三貴、郭子豪：《論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。，建檔立卡工作成為保證精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)“六個(gè)精準(zhǔn)”的技術(shù)手段和前提。為了使得這一輪的建檔立卡工作能夠有效落實(shí)，各地通過(guò)規(guī)范貧困戶識(shí)別程序、強(qiáng)化三級(jí)公示制度(村級(jí)公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示和縣級(jí)公告)、強(qiáng)化建檔立卡資料的完整性、選派第一書記和扶貧工作隊(duì)協(xié)助村兩委開(kāi)展工作，以及加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估和督導(dǎo)等舉措來(lái)確保建檔立卡工作的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。在建檔立卡中，由于農(nóng)民家庭收入的難以準(zhǔn)確測(cè)量，除采用貧困線標(biāo)準(zhǔn)外，各地在實(shí)踐中還采取了行之有效的多維測(cè)量方法。如重慶市采取了“四進(jìn)七不進(jìn)”的方法來(lái)識(shí)別貧困戶，“四進(jìn)”指的是只要具備四類條件之一[注]一是家庭年人均純收入低于國(guó)家當(dāng)年扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶；二是因缺資金有子女無(wú)法完成九年制義務(wù)教育的農(nóng)戶；三是無(wú)房戶或唯一住房是危房，且自己無(wú)經(jīng)濟(jì)能力修建或改造的農(nóng)戶；四是因家庭成員患重大疾病或長(zhǎng)期慢性病等，扣除各類政策救助后，自付醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重，家庭年人均純收入處于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)戶。，就可以被評(píng)定為貧困戶；“七不進(jìn)”指的是只要具備七類條件之一[注]一是當(dāng)年家庭年人均純收入高于全市平均水平的農(nóng)戶；二是2014年以來(lái)購(gòu)房或修建新房，或高標(biāo)準(zhǔn)裝修現(xiàn)有住房(不含因?yàn)?zāi)重建、易地扶貧搬遷和國(guó)家統(tǒng)征拆遷房屋)的農(nóng)戶；三是家庭擁有或使用轎車、船舶、工程機(jī)械及大型農(nóng)機(jī)具的農(nóng)戶；四是家庭辦有或投資企業(yè)，長(zhǎng)期雇用他人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并正常經(jīng)營(yíng)正常納稅的農(nóng)戶；五是家庭成員中有正式編制的財(cái)政供養(yǎng)人員(貧困大學(xué)生畢業(yè)參加工作一年內(nèi)除外)、村四職干部(村黨支部書記、村主任、村文書、村計(jì)生主任，有重大致貧原因除外)的農(nóng)戶；六是舉家外出一年及一年以上，無(wú)法識(shí)別認(rèn)定，且農(nóng)戶自愿放棄參加貧困戶評(píng)定的農(nóng)戶；七是“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員不再進(jìn)入全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)，對(duì)于符合“整戶轉(zhuǎn)、原地住、沒(méi)有享受城鎮(zhèn)居民任何政策、三保障問(wèn)題沒(méi)有全面解決”的對(duì)象，可以參照識(shí)別流程和方法，建立屬地管理臺(tái)賬，只享受當(dāng)?shù)貛头稣摺?，就不能被評(píng)定為貧困戶。其他省份也都采用了類似的多維做法，促使貧困戶的識(shí)別在實(shí)踐操作層面更有保障，避免了單純依靠貧困線所造成的識(shí)別困境。截至2014年底，共識(shí)別出2948萬(wàn)貧困戶，8962萬(wàn)貧困人口。2015年，開(kāi)展建檔立卡“回頭看”，剔除識(shí)別不準(zhǔn)的929萬(wàn)貧困人口，重新識(shí)別補(bǔ)錄807萬(wàn)人[注]《圖解：十八大以來(lái)如何做到平均每年超1000萬(wàn)人脫貧？》，2017年10月11日，http：www.gov.cnshuju2017-1011content_5230962.htm，2020年1月1日。。

新一輪建檔立卡不僅摸清了當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村貧困人口的總量，而且調(diào)查清楚了每一個(gè)貧困戶的基本經(jīng)濟(jì)情況(土地、人口、收入、致貧原因等)及需要幫扶的措施。貧困戶人手一本扶貧手冊(cè)，扶貧手冊(cè)上不僅列出了貧困戶可以享受的各種扶貧政策和措施，還記錄了在精準(zhǔn)扶貧期間貧困戶獲得的各種脫貧支持，這樣將精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)脫貧有效地連接起來(lái)，使得扶貧資源能夠直接傳遞給貧困戶，從而提高扶貧資源的瞄準(zhǔn)效率。該輪建檔立卡下，中國(guó)政府已經(jīng)采取了相當(dāng)于2.29美元天的高于國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)貧困線，但仍有學(xué)者提出中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，這種質(zhì)疑忽視了中國(guó)扶貧工作中的地方實(shí)踐安排。從2009年開(kāi)始，中國(guó)政府允許各省區(qū)自定貧困縣，當(dāng)年有11省(市、區(qū))制定出自己的貧困標(biāo)準(zhǔn)。從各省公布的扶貧工作數(shù)據(jù)可以粗略統(tǒng)計(jì)出，新一輪建檔立卡中至少有14個(gè)省(市、區(qū))的貧困線高于國(guó)家貧困線。如2016年浙江省的貧困線為4600元，廣東省的貧困線為4000元，河北省的貧困線為3747元，山東、福建和重慶的貧困線為3500元，均高于當(dāng)年國(guó)家貧困線調(diào)整后的2952元，并且一些省份不同市縣的貧困線也存在差別[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)各省、市、縣扶貧材料而整理所得。。很多地方政府扶貧實(shí)踐中的貧困線是遠(yuǎn)高于國(guó)家貧困線，這也是中國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)設(shè)置貧困線的一個(gè)重要特點(diǎn)，中央設(shè)定統(tǒng)一貧困線，充分考慮地方發(fā)展的差異性，允許各地因地制宜設(shè)置符合工作需要的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

總之，建立建檔立卡工作機(jī)制，貧困戶被識(shí)別出來(lái)成為扶貧工作的主要對(duì)象。一方面，中國(guó)的國(guó)家貧困線從衡量減貧成效的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變成貧困人群的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。雖然在村級(jí)瞄準(zhǔn)時(shí)已經(jīng)開(kāi)始了扶貧的到村到戶，但是貧困戶獲得扶持的比重仍然有限。根據(jù)2010年《中國(guó)貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)，2009年平均每個(gè)村獲得的到村到戶資金額度為16.9萬(wàn)元，貧困戶中只有24.3%能夠獲得扶貧項(xiàng)目的扶持，絕大部分的貧困戶仍然通過(guò)區(qū)域性發(fā)展項(xiàng)目受益。另一方面，戶級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制的建立，使得扶貧資源在投向問(wèn)題上直接靶向貧困戶的增收和發(fā)展問(wèn)題，無(wú)論是提出的“五個(gè)一批”還是扶貧“十大重點(diǎn)工程”，都可以看到扶貧資源投入的方式已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，扶貧的目標(biāo)也從區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)向了解決貧困人口的“兩不愁三保障”問(wèn)題。尤為重要的是，建檔立卡到戶機(jī)制的建立，進(jìn)一步促進(jìn)了貧困群體在扶貧工作中的參與程度，從貧困戶的識(shí)別、公示以及扶貧手冊(cè)的發(fā)放等，貧困戶在扶貧中的主體性得到了高度呈現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策得到落地保障，進(jìn)一步加強(qiáng)了各級(jí)干部與基層群眾的互動(dòng)融合。

五、多元化扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制對(duì)中國(guó)扶貧的意義以及未來(lái)走向

在過(guò)去30多年扶貧實(shí)踐中，中國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)的單元不斷精細(xì)化，從最初的區(qū)域瞄準(zhǔn)，到后來(lái)的縣域瞄準(zhǔn)，再到村級(jí)瞄準(zhǔn)以及戶級(jí)瞄準(zhǔn)，均是基于對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)貧困狀況認(rèn)識(shí)作出的合理調(diào)整，可從政策內(nèi)涵、實(shí)踐及扶貧資源類型加以審視。

從政策內(nèi)涵看，隨著對(duì)貧困成因認(rèn)識(shí)的深化，瞄準(zhǔn)政策的內(nèi)涵不斷豐富，從本質(zhì)上反映了中國(guó)的扶貧機(jī)制由主要依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”到更加注重靶向性，以及對(duì)目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整[注]左停、楊雨鑫等：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》。。雖然從時(shí)間序列上可以看到中國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制經(jīng)歷了從區(qū)域瞄準(zhǔn)、縣域瞄準(zhǔn)、村級(jí)瞄準(zhǔn)和戶級(jí)瞄準(zhǔn)的逐漸下沉過(guò)程，但這些不同的瞄準(zhǔn)機(jī)制之間不是相互取代而是相互補(bǔ)充的關(guān)系，多重機(jī)制形成合力發(fā)揮作用，一方面，能夠有效克服不同瞄準(zhǔn)方法出現(xiàn)的瞄準(zhǔn)偏離問(wèn)題，用多種方法的交叉使用來(lái)減少瞄準(zhǔn)的誤差，另一方面，能夠解決不同層次和不同原因?qū)е碌呢毨?wèn)題。如針對(duì)交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，需要跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)，區(qū)域瞄準(zhǔn)能夠發(fā)揮優(yōu)勢(shì)；針對(duì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、公共服務(wù)等需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮的問(wèn)題，則需要縣域瞄準(zhǔn)機(jī)制；針對(duì)村莊基礎(chǔ)公共服務(wù)完善，如飲水、教育、健康以及環(huán)境改善等問(wèn)題，進(jìn)行村級(jí)瞄準(zhǔn)是非常必要的；針對(duì)貧困戶因疾病、發(fā)展能力不足、發(fā)展資金不足、遭遇意外事故、教育成本負(fù)擔(dān)過(guò)重等致貧原因，通過(guò)戶級(jí)瞄準(zhǔn)提供個(gè)性化扶持是非常必要的。

從政策實(shí)踐上看，建立健全精細(xì)化的瞄準(zhǔn)機(jī)制，旨在解決不同時(shí)期瞄準(zhǔn)中的遺漏問(wèn)題。隨著中國(guó)區(qū)域瞄準(zhǔn)到戶級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制的逐步建立，國(guó)家扶貧政策覆蓋的范圍在不斷擴(kuò)大，從最早的18個(gè)省區(qū)輻射到全國(guó)所有省、市和自治區(qū)；從331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣到832個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和片區(qū)縣；再通過(guò)貧困村的識(shí)別，進(jìn)而將扶貧資源的使用擴(kuò)大到全國(guó)1861個(gè)縣域，擴(kuò)大了扶貧資源的運(yùn)用范圍；自精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略實(shí)施以來(lái)，通過(guò)建檔立卡的戶級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制，將扶貧資源的使用從貧困村擴(kuò)展到非貧困村。中國(guó)扶貧逐級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制的建立，使貧困人口都能從當(dāng)前的扶貧政策獲益，體現(xiàn)了中國(guó)在扶貧方面的機(jī)制創(chuàng)新。因此，區(qū)域、縣域、村級(jí)、戶級(jí)的四大瞄準(zhǔn)機(jī)制構(gòu)成了中國(guó)多層次、立體化的一整套扶貧瞄準(zhǔn)體系，從機(jī)制上保證了國(guó)家扶貧識(shí)別手段的多樣化、扶貧資金投入的多元化，提高了扶貧資金的使用效率。

從扶貧資源類型看，多層次立體化的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制作為中國(guó)減貧實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分，綜合采用不同瞄準(zhǔn)機(jī)制，應(yīng)對(duì)不同時(shí)期和不同類型的貧困問(wèn)題，不同層次的扶貧瞄準(zhǔn)單元為動(dòng)員不同類型的扶貧資源提供了技術(shù)條件，引導(dǎo)了財(cái)政扶貧資源的有效投入，也為社會(huì)扶貧資源參與扶貧提供了指引。如中國(guó)減貧行動(dòng)建立了東西協(xié)作扶貧、片區(qū)扶貧聯(lián)系機(jī)制、中央機(jī)關(guān)和國(guó)有大中型企業(yè)定點(diǎn)幫扶等動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧的行動(dòng)機(jī)制。東西協(xié)作扶貧目的是動(dòng)員東部發(fā)達(dá)省市力量對(duì)口支持貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口的脫貧；片區(qū)聯(lián)系機(jī)制是指不同部委負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)資源，用于支持2010年國(guó)家確定的14個(gè)連片特困地區(qū)扶貧工作，如教育部牽頭扶持滇西邊境山區(qū)，國(guó)家民委負(fù)責(zé)羅霄山區(qū)，民政部負(fù)責(zé)武陵山區(qū)等；定點(diǎn)幫扶機(jī)制中參與定點(diǎn)扶貧的中央、國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位共320個(gè)，定點(diǎn)幫扶全國(guó)592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困縣的全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，一些省、市、縣也都指定了相關(guān)機(jī)構(gòu)和單位定點(diǎn)幫扶貧困縣和貧困村。此外，社會(huì)組織、公益慈善機(jī)構(gòu)及企業(yè)也積極地參與到扶貧工作中。倘若，社會(huì)參與扶貧的主體都參與到識(shí)別扶貧幫扶對(duì)象的過(guò)程中，其缺乏系統(tǒng)識(shí)別能力且識(shí)別成本較高，因此，通過(guò)政府主導(dǎo)識(shí)別出的貧困區(qū)域、貧困縣、貧困村和貧困戶，為不同類型資源投入提供了一個(gè)可以參考的指南，使得分散的碎片化社會(huì)扶貧資源能夠整合使用，增強(qiáng)社會(huì)扶貧之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另外，貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村和貧困戶四個(gè)層次有關(guān)貧困的區(qū)域與人群的話語(yǔ)構(gòu)建，能夠很好地引發(fā)社會(huì)各界對(duì)貧困地區(qū)和人群的同情與關(guān)切，營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)動(dòng)員話語(yǔ)體系，使全社會(huì)建構(gòu)起關(guān)注貧困地區(qū)和貧困人群的社會(huì)環(huán)境。

總體而言，中國(guó)30多年扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制主要是在解決絕對(duì)貧困問(wèn)題基礎(chǔ)上逐步演變。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略實(shí)施之前，中國(guó)歷經(jīng)多次貧困縣、貧困村的調(diào)整，但從未實(shí)施過(guò)貧困縣、貧困村、貧困人口的退出。直至2016年，中國(guó)政府出臺(tái)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》，明確提出要建立貧困退出機(jī)制，并制定出貧困人口、貧困村和貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，到2020年全國(guó)12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村有序退出和832個(gè)貧困縣全部摘帽，消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對(duì)貧困人口。關(guān)于2020年后中國(guó)貧困問(wèn)題，一些學(xué)者作出新的判斷。如李小云等認(rèn)為長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困問(wèn)題將會(huì)被轉(zhuǎn)型性的貧困問(wèn)題所取代，轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將成為新的目標(biāo)群體[注]李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。；左停提出結(jié)構(gòu)性的相對(duì)貧困問(wèn)題將成為突出問(wèn)題，包括以“困”為顯著特征的特殊群體貧困、剛性支出或不合理支出過(guò)量產(chǎn)生的支出性貧困、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)流動(dòng)性貧困、受風(fēng)險(xiǎn)沖擊產(chǎn)生的暫時(shí)性貧困，以及區(qū)域不平衡的發(fā)展型貧困等[注]左停：《2020年后的貧困類型、特征及其反貧困路徑》，《“三農(nóng)”決策要參》2020年第6期。；王曉毅指出相對(duì)性貧困的結(jié)構(gòu)性使得貧困問(wèn)題將突破城市和鄉(xiāng)村的二元分割，貧困群體在空間分布上將更具復(fù)雜性和流動(dòng)性，識(shí)別和瞄準(zhǔn)的難度都會(huì)更大[注]王曉毅：《2020精準(zhǔn)扶貧的三大任務(wù)與三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2020年第2期。；何秀榮強(qiáng)調(diào)，2020年后貧困問(wèn)題將從一般貧困轉(zhuǎn)向特殊貧困、從單維貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、從農(nóng)村貧困延伸到城市貧困[注]何秀榮：《改革40年的農(nóng)村反貧困認(rèn)識(shí)與后脫貧戰(zhàn)略前瞻》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第11期。；汪三貴等認(rèn)為，要更加關(guān)注深度貧困地區(qū)和特殊困難群體[注]汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問(wèn)題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第2期。等?；诖?，在實(shí)現(xiàn)2020年脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)后，處于解決相對(duì)貧困問(wèn)題背景下，再繼續(xù)采用這四種扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制已然缺乏政策基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，也就不能簡(jiǎn)單沿用以往機(jī)制進(jìn)行扶貧資源的分配。2020年后扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的調(diào)整應(yīng)與中國(guó)貧困問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，那么如何有效地識(shí)別新的相對(duì)貧困群體，探索新背景下的瞄準(zhǔn)機(jī)制將是扶貧政策研究和實(shí)踐的重要議題。具體可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討：

第一，梳理中國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的演變歷程，精準(zhǔn)理念、精細(xì)措施、精心服務(wù)是當(dāng)前抑或未來(lái)扶貧瞄準(zhǔn)的大趨勢(shì)。因?yàn)橄鄬?duì)貧困是一種長(zhǎng)期性貧困現(xiàn)象，是個(gè)比較概念，是與社會(huì)平均收入和社會(huì)發(fā)展水平的比較[注]左停、蘇武崢：《鄉(xiāng)村振興背景下中國(guó)相對(duì)貧困治理的戰(zhàn)略指向與政策選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。，不同于以往解決絕對(duì)貧困問(wèn)題那樣通過(guò)實(shí)施區(qū)域、縣域、村級(jí)、戶級(jí)的瞄準(zhǔn)機(jī)制來(lái)分配扶貧資源，在解決相對(duì)貧困問(wèn)題上，堅(jiān)持精準(zhǔn)理念持續(xù)、精細(xì)措施推進(jìn)、精心服務(wù)保障的基礎(chǔ)上，可以借鑒精準(zhǔn)扶貧中戶級(jí)瞄準(zhǔn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)識(shí)別后建檔立卡貧困戶進(jìn)行更加精準(zhǔn)精細(xì)精心管理，發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧以來(lái)建立大數(shù)據(jù)庫(kù)的資源優(yōu)勢(shì)，追蹤進(jìn)出數(shù)據(jù)庫(kù)的貧困群體，以現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)有記錄的貧困群體為基礎(chǔ)，無(wú)需大規(guī)模再次開(kāi)展新一輪建檔立卡識(shí)別，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)因自然災(zāi)害、家庭變故及大病等個(gè)體化原因?qū)е碌姆地毴后w，有效節(jié)約貧困識(shí)別成本，差異化對(duì)待出現(xiàn)的不同貧困問(wèn)題，尋求更加精準(zhǔn)精細(xì)精心的相對(duì)貧困問(wèn)題的識(shí)別機(jī)制。

第二，根據(jù)城鄉(xiāng)差異，建立先分類后統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。延續(xù)以往瞄準(zhǔn)思維，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)也即劃定相對(duì)貧困線，作為基本的量化標(biāo)準(zhǔn)主要用來(lái)區(qū)分出不同貧困群體。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，城市化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)二元分割體制逐步打破，扶貧區(qū)域由單純農(nóng)村扶貧轉(zhuǎn)向?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌，農(nóng)村低收入群體向城市轉(zhuǎn)移成為潛在的貧困人口，處于城市邊緣，并與城市原有低收入人口構(gòu)成減貧的主要對(duì)象。在脫貧攻堅(jiān)后實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村中脫貧戶、返貧戶、邊緣戶作為重點(diǎn)瞄準(zhǔn)群體。2020年后由城鄉(xiāng)二元減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌減貧戰(zhàn)略，在這個(gè)過(guò)渡期，要堅(jiān)持因地制宜，區(qū)分沿海地區(qū)和非沿海地區(qū)、一般貧困地區(qū)與深度貧困地區(qū)，對(duì)城市和鄉(xiāng)村的相對(duì)貧困線進(jìn)行差異化劃定，先初步建立相對(duì)貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，加大在教育、培訓(xùn)、就業(yè)、公共基本服務(wù)等基礎(chǔ)性問(wèn)題上投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的二元統(tǒng)一，從而在相對(duì)貧困基本標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)全國(guó)宏觀統(tǒng)籌，并突出地方因地制宜的調(diào)整，在實(shí)踐上符合中國(guó)國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯，在方法上也具有可操作性。

第三，相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)期存在意味著減貧工作會(huì)呈動(dòng)態(tài)調(diào)整態(tài)勢(shì)，具體表現(xiàn)在貧困對(duì)象、貧困標(biāo)準(zhǔn)及扶貧措施應(yīng)根據(jù)具體情況適時(shí)調(diào)整。2020年之前絕對(duì)貧困群體普遍是農(nóng)村貧困者，2020年后的相對(duì)貧困者主要是農(nóng)村貧困者、部分返貧者和城市貧困者[注]孫久文、夏添：《中國(guó)扶貧戰(zhàn)略與2020年后相對(duì)貧困線劃定——基于理論、政策和數(shù)據(jù)的分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第10期。，更多地集中在少數(shù)脆弱人群，如非正規(guī)就業(yè)的群體因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢容易陷入貧困，受教育水平低的群體因行業(yè)發(fā)展以機(jī)器代替人力而可能失去工作機(jī)會(huì)，在社保制度不完善的背景下，老年人、殘疾人和長(zhǎng)期患病的更容易陷入貧困[注]王曉毅：《貧困治理機(jī)制轉(zhuǎn)型》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。。因此，相對(duì)貧困線的設(shè)定嘗試打破以往的按照某年度貧困線為基準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以3—5年為一個(gè)周期，便于不同時(shí)期貧困狀況具有可比性，試圖建立以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌的浮動(dòng)型的貧困線。在此基礎(chǔ)上，縣域統(tǒng)籌下相對(duì)貧困問(wèn)題更具有現(xiàn)實(shí)意義，更能在縣域?qū)用婢珳?zhǔn)識(shí)別出貧困群體，有效根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定更為契合的減貧舉措，凸顯現(xiàn)行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的扶貧工作機(jī)制優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化縣域?qū)用娴慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)力，或許是未來(lái)有效解決相對(duì)貧困問(wèn)題的新思路。

第四，貧困視角從單一收入維度轉(zhuǎn)向多維度已成主流趨勢(shì)[注]仲超、林閩鋼：《中國(guó)相對(duì)貧困家庭的多維剝奪及其影響因素研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。。如精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧中的“兩不愁三保障”任務(wù)目標(biāo)和“五個(gè)一批”、“六個(gè)精準(zhǔn)”施策方略的提出均不同程度上踐行了多維貧困的理念。2020年后相對(duì)貧困的存在是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，收入低只是客觀表征，僅用收入維度來(lái)衡量農(nóng)戶貧困，會(huì)將很多面臨真正多維貧困的群體忽略，無(wú)法精確測(cè)試農(nóng)村貧困現(xiàn)狀[注]劉魏、王小華：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多維減貧效應(yīng)及其異質(zhì)性研究》，《宏觀質(zhì)量研究》20019年第3期。。應(yīng)堅(jiān)持多元瞄準(zhǔn)機(jī)制，融入多維度貧困視角，重視多維扶貧舉措，在扶貧資源使用和分配中更應(yīng)把個(gè)體能力提升和發(fā)展作為主要依據(jù)，針對(duì)性解決收入、能力、權(quán)利等多維貧困問(wèn)題，不失為一種新探索。