馬更新，鄭英龍，程 樂(lè)

(1.中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088；2.浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018；3.浙江大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)言文化與國(guó)際交流學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、 引 言

美國(guó)參議院在2020年5月20日通過(guò)《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》(Holding Foreign Companies Accountable Act，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《問(wèn)責(zé)法案》)。該《問(wèn)責(zé)法案》旨在對(duì)2002年《薩班斯-奧克斯利法案》[注]15 U.S.C. 7214.進(jìn)行修改，要求外國(guó)公司基于美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)的規(guī)定，披露有關(guān)外國(guó)司法轄區(qū)阻止該外國(guó)公司向美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)(Public Company Accounting Oversight Board，簡(jiǎn)稱(chēng)PCAOB)提交材料、阻礙美國(guó)證券交易委員會(huì)監(jiān)管的信息，其中設(shè)計(jì)了專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)公司的條款。該《問(wèn)責(zé)法案》通過(guò)，外在誘因是在美國(guó)上市的瑞幸咖啡于2020年4月2日公開(kāi)承認(rèn)的虛假交易額達(dá)22億人民幣的財(cái)務(wù)造假，這一造假行為給美國(guó)投資者造成了較大損失；內(nèi)在誘因則是中美之間跨境證券監(jiān)管難題以及美國(guó)針對(duì)中國(guó)的政治目的。

美國(guó)證券市場(chǎng)的信息披露制度要求上市公司最大程度地向公眾披露相關(guān)信息，同時(shí)保障信息披露的真實(shí)性，以維護(hù)美國(guó)投資者的投資安全。但現(xiàn)行證券法律法規(guī)無(wú)法保證美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獲得在美上市外國(guó)公司的完整、真實(shí)的信息。上市公司母國(guó)的法律出于國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)和國(guó)家安全的考慮會(huì)限制美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)某些信息的獲取。我國(guó)法律就規(guī)定，[注]2009年由中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家保密局和國(guó)家檔案局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》第六條規(guī)定：“在境外發(fā)行證券與上市過(guò)程中，提供相關(guān)證券服務(wù)的證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)在境內(nèi)形成的工作底稿等檔案應(yīng)當(dāng)存放在境內(nèi)?！?020年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)證券法(2019年修訂)》第一百七十七條進(jìn)一步規(guī)范了中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)境內(nèi)審計(jì)工作產(chǎn)生的會(huì)計(jì)底稿的管理，規(guī)定：“境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不得在中華人民共和國(guó)境內(nèi)直接進(jìn)行調(diào)查取證等活動(dòng)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)同意，任何單位和個(gè)人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的文件和資料?！背?jīng)授權(quán)，美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)在中國(guó)和香港地區(qū)注冊(cè)的公司進(jìn)行審計(jì)。

以保障信息披露真實(shí)性、維護(hù)投資者的投資安全為目的強(qiáng)化信息披露的監(jiān)管改革本無(wú)可厚非。但是，該《問(wèn)責(zé)法案》專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)的條款已違背運(yùn)用法律維護(hù)證券市場(chǎng)秩序的應(yīng)有之義，具有濃厚的政治色彩。在中美博弈的背景之下，法律很大程度上淪為美國(guó)對(duì)抗中國(guó)的手段，即美國(guó)強(qiáng)化法律的政治性操作，這尤其體現(xiàn)在對(duì)于“安全”的泛政治化解讀。針對(duì)美國(guó)這一做法，中國(guó)恰到好處的法律應(yīng)對(duì)顯得尤為迫切。

二、 《問(wèn)責(zé)法案》對(duì)證券監(jiān)管的政治化

(一) 《問(wèn)責(zé)法案》暗藏政治化的借題發(fā)揮

該《問(wèn)責(zé)法案》是2019年3月28日由美國(guó)參議員肯尼迪John Kennedy(R-La.)動(dòng)議美國(guó)參議院引入的(因此又稱(chēng)《肯尼迪法案》)。在美國(guó)參議員肯尼迪和范霍倫Chris Van Hollen(D-Md.)看來(lái)，該《問(wèn)責(zé)法案》的目的是保護(hù)美國(guó)投資者及其退休儲(chǔ)蓄不受那些無(wú)視證券交易委員會(huì)監(jiān)管的外國(guó)公司的損害。在經(jīng)歷COVID-19大流行引起的經(jīng)濟(jì)滑坡和波動(dòng)后，對(duì)華爾街投資者的保護(hù)顯得尤為重要。他們認(rèn)為，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，一些外資公司無(wú)視美國(guó)的報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，誤導(dǎo)了投資者。上市公司都應(yīng)遵循這一標(biāo)準(zhǔn)，而這一《問(wèn)責(zé)法案》將為投資者提供決策所需的透明度。但是，《問(wèn)責(zé)法案》要求外國(guó)公司披露的相關(guān)信息對(duì)投資者決策實(shí)際上并無(wú)重大影響，反而體現(xiàn)了美國(guó)政府的“政治敏感性”。

該《問(wèn)責(zé)法案》的核心內(nèi)容是，要求某些證券發(fā)行人確定其不受外國(guó)政府擁有或控制。然而，對(duì)于何為“外國(guó)政府擁有或控制”，《問(wèn)責(zé)法案》采用了非窮盡性列舉的方式加以闡釋?zhuān)澳：Z(yǔ)言”這一立法技術(shù)為美國(guó)法院對(duì)其進(jìn)行自由裁量和廣義解釋做了鋪墊。具體而言，如果美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)因發(fā)行人保留了不受董事會(huì)檢查的外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所而無(wú)法審核特定報(bào)告，則發(fā)行人必須做出不受外國(guó)政府擁有或控制的證明。此外，如果董事會(huì)連續(xù)三年無(wú)法檢查發(fā)行人的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，則發(fā)行人的證券將被禁止在美國(guó)交易所交易或通過(guò)其他方式進(jìn)行交易。使用此類(lèi)公司準(zhǔn)備審計(jì)報(bào)告的外國(guó)證券發(fā)行人必須在每個(gè)非檢查年度(Non-inspection Year)披露：(1)發(fā)行人注冊(cè)成立的政府實(shí)體所擁有的股份比例；(2)這些政府實(shí)體是否具有控制性財(cái)務(wù)利益；(3)是否與中國(guó)共產(chǎn)黨有關(guān)聯(lián)。“外國(guó)政府擁有或控制”之類(lèi)的政治性信息，顯然與信息披露監(jiān)管的市場(chǎng)邏輯與法律邏輯相差甚遠(yuǎn)。

美國(guó)證券市場(chǎng)一直以來(lái)用重大性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定信息披露義務(wù)人披露信息的范圍。對(duì)于何謂“重大性標(biāo)準(zhǔn)”，美國(guó)司法判例給出了相對(duì)明確的答案。其中，最重要判例有三個(gè)。在SEC vs.Texas Gulf Sulphur(1986)一案中，法院界定了三種重大性判斷標(biāo)準(zhǔn)：(1)事件具有非同尋常的性質(zhì)，對(duì)該事件的披露肯定會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格的升降；(2)如果合理而且客觀地考慮該事件，可能會(huì)影響公司股票和證券的價(jià)格；(3)事件會(huì)影響公司可能的未來(lái)并且可能影響投資者買(mǎi)入、賣(mài)出或持有公司證券的愿望。而最終法案將標(biāo)準(zhǔn)確立為事件發(fā)生的可能性以及該事件對(duì)公司行為整體影響的程度。之后，在TCS Industries vs.Northway(1976)一案中美國(guó)最高法院修正了重大性標(biāo)準(zhǔn)的書(shū)面陳述，即“如果一個(gè)理性的投資者很可能在決定如何投票的時(shí)候認(rèn)為該事實(shí)是重要的，那么該遺漏的事實(shí)便是重大的。”該標(biāo)準(zhǔn)引入了理性投資人的概念，將事件重大性標(biāo)準(zhǔn)的判斷交給證券市場(chǎng)上的“理性投資人”。而在Basic Inc.vs.Levinson(1988)一案中美國(guó)法院再次引用了SEC vs.Texas Gulf Sulphur(1986)一案確立的判斷標(biāo)準(zhǔn)并將該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步深化。在該案中法院認(rèn)為案件的討論必須立足于事實(shí)，若要評(píng)價(jià)事件對(duì)發(fā)行人的影響，必須考慮到兩家公司的規(guī)模以及兩家公司股票的溢價(jià)，并且法院再次重申了理性投資人在重大性標(biāo)準(zhǔn)判斷中的重要性[1]。顯然，一個(gè)“理性投資人”而非“敏感政治家”的判斷才是法院在確定信息是否重大時(shí)的基本立場(chǎng)。

反觀《問(wèn)責(zé)法案》所要求的外國(guó)公司特別披露內(nèi)容，明顯與美國(guó)法院的立場(chǎng)相背離。這些信息，不是一個(gè)“理性投資人”而是一個(gè)“敏感政治家”所考量的問(wèn)題，這些信息并不會(huì)對(duì)投資者的投資判斷產(chǎn)生重大影響。作為一個(gè)理性投資人，其所需要公司披露的相關(guān)信息勢(shì)必是公司的規(guī)模、發(fā)展以及公司股票的溢價(jià)等信息，而公司是否由外國(guó)政府控制，投資人也僅僅從公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行判斷，理性的投資人并不會(huì)因?yàn)橥鈬?guó)公司中有外國(guó)政府參股而放棄自己的投資機(jī)會(huì)。此外，《問(wèn)責(zé)法案》中要求披露的與外國(guó)政府是否有控制性利益，在對(duì)外披露上體現(xiàn)在外國(guó)公司的債權(quán)融資上，而理性投資者是否會(huì)因該公司與本國(guó)政府有債權(quán)債務(wù)關(guān)系而放棄投資機(jī)會(huì)也令人存疑。而在中美關(guān)系日益緊張的背景之下，《問(wèn)責(zé)法案》中要求披露與中國(guó)共產(chǎn)黨的相關(guān)信息則更非站在一個(gè)理性投資人的角度思考?？梢哉f(shuō)，《問(wèn)責(zé)法案》關(guān)于外國(guó)公司必須披露相關(guān)信息的要求與美國(guó)判例形成的信息披露的重大性標(biāo)準(zhǔn)并不相符，美國(guó)參議院通過(guò)《問(wèn)責(zé)法案》的目的明顯是在借題發(fā)揮以達(dá)到其政治目的。

(二) 《問(wèn)責(zé)法案》主要政治化條款危害性的剖析

1.對(duì)信息披露的政治扭曲背離自由市場(chǎng)理論。自20世紀(jì)30年代至今，自由市場(chǎng)理論一直是美國(guó)資本市場(chǎng)的理論基石。該理論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)作為守夜人，不過(guò)度干涉市場(chǎng)運(yùn)行，使市場(chǎng)主體能夠充分競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正是在自由市場(chǎng)理論的指引下，美國(guó)證券市場(chǎng)得以吸引眾多外國(guó)公司上市并得以繁榮至今。維護(hù)證券市場(chǎng)自由的監(jiān)管邏輯可從注冊(cè)制的產(chǎn)生中得到例證?，F(xiàn)今各國(guó)紛紛效仿的注冊(cè)制就成熟于美國(guó)，但美國(guó)也并非在一開(kāi)始就實(shí)行注冊(cè)制。1911年美國(guó)堪薩斯州在州立藍(lán)天法中采用證券發(fā)行的實(shí)質(zhì)性判斷規(guī)則，確立了實(shí)質(zhì)監(jiān)管的證券審批制度。根據(jù)該制度，注冊(cè)機(jī)關(guān)對(duì)證券發(fā)行人的商業(yè)計(jì)劃是否有利于投資者進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條之后，美國(guó)放棄了證券審批制的實(shí)質(zhì)審查原則，在1933年美國(guó)《證券法》中正式確立了注冊(cè)制，即“證券發(fā)行人將信息真實(shí)全面公開(kāi)，由主管機(jī)構(gòu)對(duì)披露的信息進(jìn)行形式審查，而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷的IPO制度”[2]。注冊(cè)制的主要特點(diǎn)就是把決斷權(quán)交予投資者與證券公司、交易所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，這極大地提升了美國(guó)證券市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度。

注冊(cè)制的核心是真實(shí)有效的信息披露。為了使社會(huì)公眾能夠在知曉其投資風(fēng)險(xiǎn)與投資環(huán)境的前提下進(jìn)行投資，各國(guó)證券立法都規(guī)定了信息披露制度。作為證券市場(chǎng)最基本的制度之一，“信息披露制度的建立和完善過(guò)程就是證券理論界與業(yè)界對(duì)其真實(shí)性、完整性、及時(shí)性、有效性、合理性、公平性不斷進(jìn)行思考和求證的過(guò)程”[3]。在美國(guó)，與信息披露制度相伴隨的還有公私并重的監(jiān)管方式、嚴(yán)格的退市制度以及防止投資者受損的證券集體訴訟制度，進(jìn)而形成了一套行之有效的證券披露制度以及證券監(jiān)管制度，充分利用市場(chǎng)去解決注冊(cè)制所帶來(lái)的信息不完整以及投資者保護(hù)等問(wèn)題，這也是各個(gè)國(guó)家包括中國(guó)一直以來(lái)都想從美國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但是，《問(wèn)責(zé)法案》針對(duì)外國(guó)發(fā)行者采取了實(shí)質(zhì)審查方式。外國(guó)發(fā)行者在未滿(mǎn)足《問(wèn)責(zé)法案》所要求的披露內(nèi)容和披露方式時(shí)，《問(wèn)責(zé)法案》采取了強(qiáng)制退市措施，并且有針對(duì)性地把政府的政治目的帶入到了商業(yè)規(guī)則之中。此種為達(dá)到政治目的而發(fā)起實(shí)質(zhì)審查的立法，無(wú)疑違背了證券行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的基本原則。

此外，“信息披露制度對(duì)投資者的保護(hù)效用主要表現(xiàn)為減少信息不對(duì)稱(chēng)，為投資者提供公平的信息環(huán)境，防范內(nèi)部人或知情者利用信息優(yōu)勢(shì)侵占其他外部投資者的利益”[4]。這也就要求投資人通過(guò)信息披露制度獲取的信息必須關(guān)乎投資者對(duì)市場(chǎng)的投資判斷，從而有效地減少市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)。信息披露的形式主要是定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告，其中包括年度報(bào)告、半年度報(bào)告以及季度報(bào)告。報(bào)告的主要內(nèi)容一般是影響投資判斷的上市公司的基本經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)狀況等。但是，上文已經(jīng)論述《問(wèn)責(zé)法案》中要求的披露內(nèi)容與“理性投資者的投資判斷”并無(wú)太大關(guān)聯(lián)。相反，這些要求更多的是美國(guó)政府出于維護(hù)所謂的“美國(guó)國(guó)家安全”的考慮。因此，這一做法將證券監(jiān)管完全政治化，明顯違背了美國(guó)證券市場(chǎng)信息披露制度的市場(chǎng)化邏輯。

2.《問(wèn)責(zé)法案》的政治化驅(qū)動(dòng)無(wú)視法的確定性原則。拉丁法諺有云：“法律一旦模糊或不確定，人們就會(huì)陷入可怕的奴役?！睆牧⒎ń嵌葋?lái)看，關(guān)乎立法對(duì)象利益的法律規(guī)范表達(dá)必須明確，這樣立法對(duì)象才能在法律規(guī)范的引導(dǎo)下更為自由的活動(dòng)。但是在證券監(jiān)管政治化意圖的驅(qū)動(dòng)之下，《問(wèn)責(zé)法案》一些條文無(wú)視法的確定性原則，將條文模糊化，違背了法律的可預(yù)期性。

第一，“不受外國(guó)政府控制”判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。《問(wèn)責(zé)法案》要求發(fā)行人必須證明其不受外國(guó)政府控制，但是否由外國(guó)政府控制的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以把握。以中國(guó)為例，由國(guó)家參與出資的企業(yè)分為三種：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)。首先，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)包括公司形式的國(guó)有獨(dú)資公司和其他國(guó)有企業(yè)。國(guó)有獨(dú)資公司屬于中國(guó)的有限責(zé)任公司，相當(dāng)于美國(guó)公司法上的封閉式公司，該類(lèi)國(guó)有獨(dú)資公司無(wú)法在美上市。而“其他國(guó)有企業(yè)”不具有公司形式，也不存在在國(guó)內(nèi)外上市的問(wèn)題。其次，國(guó)有控股企業(yè)又分為國(guó)有絕對(duì)控股和國(guó)有相對(duì)控股。國(guó)有絕對(duì)控股即國(guó)家股份占50%以上，國(guó)有相對(duì)控股是指國(guó)家股份占比雖不足50%，但是對(duì)該企業(yè)享有控制權(quán)。所以，這類(lèi)企業(yè)極有可能被美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定為由外國(guó)政府機(jī)構(gòu)控制，從而面臨退市的風(fēng)險(xiǎn)。再者，在國(guó)有參股的私營(yíng)企業(yè)中，國(guó)家所占股份比例雖低，但是其是否屬于《問(wèn)責(zé)法案》所謂的由外國(guó)政府控制則存在很大的自由裁量空間。在中美關(guān)系緊張的政治背景下，上述私營(yíng)企業(yè)也很可能被視為由外國(guó)政府控制。另外，由國(guó)有獨(dú)資公司控股的上市公司是否屬于《問(wèn)責(zé)法案》中的“由外國(guó)政府控制”？以中國(guó)石油天然氣股份有限公司為例，其控股股東是中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司，而中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司屬于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，其唯一股東是國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。這種間接控股的方式是否會(huì)被認(rèn)定為“由外國(guó)政府控制”？此外，雖然近年來(lái)在美上市的中國(guó)國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)處于上升勢(shì)頭，而且除了中國(guó)以外亦有其他國(guó)家的國(guó)有企業(yè)在美上市。但是，美國(guó)并無(wú)證據(jù)表明外國(guó)國(guó)有企業(yè)在美上市與美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)保護(hù)其投資者的目的相沖突。

第二，“政府實(shí)體”范圍界定的模糊性?！秵?wèn)責(zé)法案》要求，發(fā)行人披露其政府實(shí)體所占的股份比例以及該政府實(shí)體對(duì)其是否具有控制性財(cái)務(wù)利益。政府實(shí)體這一名詞在中國(guó)很少見(jiàn)。按照中文意思來(lái)理解的話，政府實(shí)體指向的是獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)或者政府組織，其能以自己的名義從事相關(guān)工作。但是，政府實(shí)體一詞是翻譯而來(lái)，在《問(wèn)責(zé)法案》英文原文中政府實(shí)體的英文表達(dá)是Governmental Entities，本文認(rèn)為若要理解法案中政府實(shí)體的具體含義則要從其英文原意出發(fā)。在查閱了相關(guān)資料后發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的Governmental Entities分為三種：聯(lián)邦政府和聯(lián)邦政府的實(shí)體(Federal Governmental Entities)，包括立法或司法部門(mén)的實(shí)體、軍事部門(mén)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)，美國(guó)郵政局，以及武裝部隊(duì)管轄下的非挪用基金工具。[注]41 U.S.C.A. § 8501.關(guān)于“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”分別在sections 102 and 105 of title 5中界定，即“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”指行政部門(mén)、政府公司和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。州政府實(shí)體(State Governmental Entities)包括：(A)根據(jù)憲法或州法規(guī)而設(shè)立的州政府行政部門(mén)的董事會(huì)、委員會(huì)、部門(mén)、辦公室或其他機(jī)構(gòu)，如《美國(guó)教育法》第61.003條所界定的高等教育機(jī)構(gòu)；(B)立法機(jī)關(guān)或立法機(jī)構(gòu)；或(C)得克薩斯州最高法院、得克薩斯州刑事上訴法院、上訴法院、州司法機(jī)構(gòu)或得克薩斯州律師協(xié)會(huì)。[注]Tex.Gov’t Code Ann. § 554.001.地方政府實(shí)體(Local Governmental Entities)包括“通常地方政府實(shí)體”——市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)、村莊、教區(qū)和新英格蘭城鎮(zhèn)——和“特殊用途地方政府實(shí)體”——學(xué)區(qū)、供水和下水道管理局、交通當(dāng)局和電力當(dāng)局?？梢?jiàn)，美國(guó)政府實(shí)體這一概念囊括范圍很大。除上述政府實(shí)體之外，由政府出資設(shè)立或擔(dān)保設(shè)立的組織是否也在政府實(shí)體的范圍之內(nèi)？而又考慮到Entities的中文釋義是獨(dú)立存在體、實(shí)體，因此我們認(rèn)為美國(guó)政府實(shí)體概念應(yīng)該指能夠體現(xiàn)政府意志的獨(dú)立存在體，對(duì)內(nèi)能夠獨(dú)立履行相關(guān)職能，對(duì)外能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，《問(wèn)責(zé)法案》中政府實(shí)體具體指代范圍需進(jìn)一步闡明。

第三，何謂控制性財(cái)務(wù)利益？本文認(rèn)為，政府實(shí)體對(duì)發(fā)行人是否具有控制性財(cái)務(wù)利益，其實(shí)就是所謂的融資財(cái)務(wù)控制權(quán)。具體而言是指“資金供給方在公司提供資金的交易過(guò)程中，為了保障其資金的安全，防范信息不對(duì)稱(chēng)所造成的道德風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)公司或者公司股東所形成的控制性權(quán)利”[5]。企業(yè)進(jìn)行融資包括債權(quán)融資與股權(quán)融資，在金融創(chuàng)新的背景下，采用協(xié)議控制模式的融資方式被廣泛適用。在該模式下，債權(quán)人或者出資人并未取得股東資格，但是通過(guò)協(xié)議對(duì)該企業(yè)享有控制性財(cái)務(wù)利益。在該《問(wèn)責(zé)法案》中，我們認(rèn)為政府實(shí)體享有控制性財(cái)務(wù)利益，具體是指由政府實(shí)體向企業(yè)出資，但并不成為其股東，而是通過(guò)協(xié)議的方式使得該政府實(shí)體對(duì)企業(yè)享有控制權(quán)。

3.《問(wèn)責(zé)法案》具有明確針對(duì)中國(guó)的政治目的。一個(gè)國(guó)家的政治與法律往往具有緊密的聯(lián)系，政治目的往往會(huì)是一部法律頒布或者修改的動(dòng)因。在一個(gè)民主社會(huì)，法律應(yīng)該是限制政府目的盲目擴(kuò)張的工具，但是該《問(wèn)責(zé)法案》卻成為美國(guó)政府運(yùn)用法律來(lái)實(shí)現(xiàn)自己政治目的肆意擴(kuò)張的工具。在《問(wèn)責(zé)法案》境外發(fā)行人披露義務(wù)一節(jié)明確規(guī)定，“(4)以下主體董事會(huì)成員中兼任中國(guó)共產(chǎn)黨官員的人員姓名：(A)發(fā)行者本人，或者(B)實(shí)際運(yùn)營(yíng)發(fā)行者的實(shí)體；(5)發(fā)行者的章程(或者類(lèi)似的組織性文件)是否含有中國(guó)共產(chǎn)黨黨章(包括黨章中的文字)”。從該條文的表述來(lái)看，《問(wèn)責(zé)法案》明確增加了針對(duì)中國(guó)執(zhí)政黨的條文。這很明顯是針對(duì)中國(guó)，一方面體現(xiàn)了對(duì)中國(guó)的偏見(jiàn)，另一方面反映了美國(guó)所謂的“民主、法治”實(shí)際上都是為政治服務(wù)的本質(zhì)。專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的政治化明顯違背了證券行業(yè)的一般慣例，突破了理性主體的認(rèn)知底線。究其原因，我們認(rèn)為這與中美貿(mào)易沖突密不可分。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨，自新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)在國(guó)際上地位的提高離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。而美國(guó)若要針對(duì)中國(guó)，首要的就是把矛頭對(duì)準(zhǔn)中國(guó)共產(chǎn)黨。

4.《問(wèn)責(zé)法案》體現(xiàn)美國(guó)毫無(wú)顧忌的霸權(quán)主義。每個(gè)國(guó)家的證券市場(chǎng)都有適合本國(guó)國(guó)情的特色設(shè)計(jì)，美國(guó)無(wú)權(quán)簡(jiǎn)單地采用“長(zhǎng)臂管轄”把本國(guó)的一些法律政策直接適用于相關(guān)企業(yè)的母國(guó)。在證券國(guó)際化的背景下，跨國(guó)投資愈加活躍，在證券跨境監(jiān)管中遇到問(wèn)題不可避免，但是解決問(wèn)題的最佳方案是加強(qiáng)國(guó)家間交流，通過(guò)雙邊或多邊協(xié)議，來(lái)達(dá)到跨境監(jiān)管的目的。比如國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織在2017年對(duì)多邊諒解備忘錄進(jìn)行了修訂，新增加了五項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力，形成了加強(qiáng)版的多邊諒解備忘錄，來(lái)促進(jìn)跨境監(jiān)管的實(shí)施[6]。而美國(guó)此舉則是在強(qiáng)硬地將美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)變成國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了美國(guó)一直以來(lái)的霸權(quán)主義思想。

三、 《問(wèn)責(zé)法案》對(duì)利益攸關(guān)方的影響

(一) 中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)協(xié)商合作的秉持

證券國(guó)際化帶來(lái)的跨境證券監(jiān)管問(wèn)題是不可避免的，各國(guó)通常采取多邊監(jiān)管或者雙邊監(jiān)管的方式來(lái)解決。[注]《證券法》第一百七十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以和其他國(guó)家或者地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)督管理?！睂?duì)于中美之間的跨境證券監(jiān)管問(wèn)題，雙方通常都是以簽署備忘錄的方式來(lái)解決。早在1994年中美之間就簽署了《中美證券合作、磋商及技術(shù)援助的諒解備忘錄》；2013年，中國(guó)財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)與美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)簽署了執(zhí)法合作備忘錄，其內(nèi)容包括信息交流、證據(jù)協(xié)作、審計(jì)底稿出境等；2017年中方協(xié)助美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)一家中國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展了試點(diǎn)檢查；2019年以來(lái)中方又多次向美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)提出對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展聯(lián)合檢查的具體方案建議。由此可見(jiàn)，中美在以協(xié)商方式解決跨境證券監(jiān)管問(wèn)題上是有合作基礎(chǔ)的，并且中國(guó)方面也一直致力于推進(jìn)中美跨境監(jiān)管合作。但是，《問(wèn)責(zé)法案》的一些條文矛頭直指中國(guó)，將證券監(jiān)管政治化而非基于證券監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)考慮。《問(wèn)責(zé)法案》要求，外國(guó)發(fā)行人連續(xù)三年不能滿(mǎn)足美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查要求的，禁止其證券在美國(guó)交易。這一要求突顯美國(guó)摒棄了雙方協(xié)商合作的精神，奉行本國(guó)單邊主義的霸道行徑。對(duì)此，作為中國(guó)跨境監(jiān)管權(quán)力主體的中國(guó)證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，該《問(wèn)責(zé)法案》對(duì)雙方利益都會(huì)造成損害，不僅會(huì)阻礙外國(guó)企業(yè)赴美上市，更將削弱全球投資者對(duì)美國(guó)資本市場(chǎng)的信心及其國(guó)際地位，希望美國(guó)有關(guān)方面能夠按照市場(chǎng)化、法治化原則處理監(jiān)管合作問(wèn)題，按照跨境審計(jì)監(jiān)管合作的國(guó)際慣例，加快推動(dòng)對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的聯(lián)合檢查，以實(shí)際行動(dòng)切實(shí)推進(jìn)中美審計(jì)監(jiān)管合作，共同保護(hù)投資者合法權(quán)益。

(二) 中概股公司信譽(yù)危機(jī)的積聚

《問(wèn)責(zé)法案》關(guān)乎利益最大的就是中概股公司。瑞幸咖啡曝出財(cái)務(wù)造假事件之后，中概股在美就一直處于尷尬的境地。2020年4月21日，美國(guó)發(fā)布了一篇證券交易委員會(huì)主席杰伊·克萊頓(Jay Clayton)及美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)五位官員的聲明——《新興市場(chǎng)投資涉及重大信息披露、財(cái)務(wù)報(bào)告和其他風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)救措施有限》。該聲明提醒美國(guó)境內(nèi)投資者，在投資總部位于新興市場(chǎng)或在新興市場(chǎng)有重大業(yè)務(wù)的公司時(shí)，應(yīng)注意財(cái)務(wù)報(bào)告及信息披露質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)。在該報(bào)告中多次提及新興市場(chǎng)就是指中國(guó)。之后，杰伊·克萊頓又在媒體上公開(kāi)提示，因信息披露問(wèn)題，投資者近期在調(diào)整倉(cāng)位時(shí)，不要將資金投入在美國(guó)上市的中國(guó)公司股票[7]。這些舉動(dòng)無(wú)疑已經(jīng)令中概股陷入嚴(yán)重的信譽(yù)危機(jī)之中，《問(wèn)責(zé)法案》的通過(guò)更是雪上加霜?！秵?wèn)責(zé)法案》要求，境外發(fā)行人在三年內(nèi)提交符合美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)審查要求的信息披露材料，否則三個(gè)非檢查年度之后將面臨強(qiáng)制退市或者采取場(chǎng)外交易方式的風(fēng)險(xiǎn)。

(三) 《問(wèn)責(zé)法案》對(duì)華爾街的影響

1933年《美國(guó)證券法》和1934年《美國(guó)證券交易法》并沒(méi)有明確規(guī)定美國(guó)證券法律的域外適用，其解決方式是在司法判例中確立證券法律域外適用的行為準(zhǔn)則、效果準(zhǔn)則、混合準(zhǔn)則以及交易準(zhǔn)則[8]。而且在美國(guó)安然事件發(fā)生之前，美國(guó)證券市場(chǎng)為了吸引大量外國(guó)公司在美上市，還給予了外國(guó)公司在美上市較為便利的條件，對(duì)外國(guó)公司在上市時(shí)給予某些方面的豁免。也正是如此，再加上美國(guó)同股不同權(quán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、透明化的市場(chǎng)規(guī)則等一系列成熟的證券規(guī)則吸引了大量外國(guó)公司在美上市。這些上市公司也成了美國(guó)證券市場(chǎng)幾十年來(lái)不斷繁榮發(fā)展的重要組成部分。

然而，《問(wèn)責(zé)法案》一旦審議通過(guò)，那些無(wú)法達(dá)到美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)審計(jì)要求的大量外國(guó)上市公司將面臨在美退市的風(fēng)險(xiǎn)。僅僅以中概股來(lái)看，截至2020年6月15日，共有268家中國(guó)企業(yè)登錄美國(guó)三大交易所上市，其中納斯達(dá)克有176家、紐交所84家、美交所9家。[注]參見(jiàn)綠專(zhuān)資本:《在美國(guó)上市的中國(guó)概念股一覽表》，載https://www.sohu.com/a/402136680_480879，2020年7月20日訪問(wèn)。且據(jù)高盛統(tǒng)計(jì)，在美上市的中國(guó)公司市值超過(guò)一萬(wàn)億美元，平均每天約有80億美元的股票換手。[注]參見(jiàn)Sridhar Natarajan：《中概股在美面臨強(qiáng)制退市風(fēng)險(xiǎn) 美國(guó)會(huì)立法提案影響幾何？》https://wsdigest.com/article?artid=5864，2020年7月20日訪問(wèn)。若中概股大批從美國(guó)退市，則美國(guó)股市必然會(huì)受到很大影響。更何況，該《問(wèn)責(zé)法案》部分條文的針對(duì)對(duì)象并不僅限于中概股?！秵?wèn)責(zé)法案》通過(guò)后，最終受損的是美國(guó)華爾街。在此背景下，美國(guó)華爾街一些人士對(duì)《問(wèn)責(zé)法案》持反對(duì)意見(jiàn)。[注]參見(jiàn)Wayne Duggan, How Delisting Chinese Stocks Could Hurt Wall Street，載https://www.benzinga.com/analyst-ratings/analyst-color/20/06/16222946/how-delisting-chinese-stocks-could-hurt-wall-street，2020年8月14日訪問(wèn)?？梢灶A(yù)計(jì)，華爾街人士或會(huì)向監(jiān)管方施壓，阻止該《問(wèn)責(zé)法案》獲得最終通過(guò)。

四、 應(yīng)對(duì)《問(wèn)責(zé)法案》政治化的中國(guó)方案

(一) 從《問(wèn)責(zé)法案》管窺扭曲的美式“安全觀”

近幾年，美國(guó)以“國(guó)家安全”為由推出了種種涉及經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的對(duì)華打壓政策，包括提高關(guān)稅、嚴(yán)管外國(guó)投資、限制中國(guó)科技企業(yè)等，此次針對(duì)中國(guó)上市公司的《問(wèn)責(zé)法案》也可為一例。彭博社在對(duì)《問(wèn)責(zé)法案》的報(bào)道中，尤其指出一些美國(guó)政客“因?yàn)槊绹?guó)的資本為中國(guó)科技巨頭在人工智能、自動(dòng)駕駛、數(shù)據(jù)收集等多個(gè)領(lǐng)域取得世界領(lǐng)先地位而敲響了警鐘”?！秵?wèn)責(zé)法案》的提案人之一肯尼迪在發(fā)言時(shí)明確地提及了政府補(bǔ)貼、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等美國(guó)詬病已久的問(wèn)題。盡管其在發(fā)言中表示不希望“對(duì)中國(guó)公司不公平”，但是《問(wèn)責(zé)法案》對(duì)中國(guó)公司的針對(duì)性不言而喻，特別是《問(wèn)責(zé)法案》中關(guān)于“政府控制”的條款，由于缺乏更具體的規(guī)定而尤為讓人擔(dān)憂(yōu)。如果參考美國(guó)政壇及社會(huì)對(duì)中國(guó)公司的一貫態(tài)度，那么這個(gè)條款可能對(duì)中國(guó)公司造成的負(fù)面影響將非常廣泛。從華為的例子就可以看出，美國(guó)政府大概率不會(huì)以政府所持公司股份，或者政府與公司之間的財(cái)務(wù)利益關(guān)系來(lái)簡(jiǎn)單地對(duì)這個(gè)問(wèn)題做出判斷。

窺一斑而見(jiàn)全豹，由《問(wèn)責(zé)法案》中以維護(hù)美國(guó)投資安全為由而確立的針對(duì)性條款，可見(jiàn)美國(guó)不斷的以國(guó)家安全為由采取各種措施阻礙中國(guó)發(fā)展的政治企圖。中美1979年才開(kāi)始建交，此前美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)30年的經(jīng)濟(jì)封鎖，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了莫大的傷害。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，成為僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體，甚至有趕超美國(guó)的勢(shì)頭。也正是在此背景下，美國(guó)開(kāi)始以國(guó)家安全為由向中國(guó)發(fā)難，但是其所聲稱(chēng)的美式“安全觀”實(shí)質(zhì)上是維護(hù)自己在國(guó)際上的經(jīng)濟(jì)首要地位。美國(guó)現(xiàn)在對(duì)多邊主義的背棄，執(zhí)意推行單邊主義的行徑，不僅對(duì)中國(guó)造成直接的負(fù)面影響，也對(duì)美國(guó)自身乃至世界的秩序以及信任造成了嚴(yán)重的沖擊。

(二) 中國(guó)需內(nèi)外兼修來(lái)應(yīng)對(duì)《問(wèn)責(zé)法案》危機(jī)

關(guān)于中國(guó)的應(yīng)對(duì)，我們認(rèn)為首先應(yīng)該明確兩點(diǎn)：其一，盡管該《問(wèn)責(zé)法案》已經(jīng)不僅僅是美國(guó)法律層面的問(wèn)題，在中美貿(mào)易沖突的大背景下，其具有明顯打壓中國(guó)的政治目的，但是中國(guó)仍應(yīng)繼續(xù)秉持法治原則，不宜輕易將此問(wèn)題上升至政治層面解決，而應(yīng)積極推進(jìn)與美國(guó)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的協(xié)商合作，完善雙邊監(jiān)管措施；其二，中國(guó)正處于發(fā)展期，依然需要不斷擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放水平，不斷引進(jìn)外資，引進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)。

1.完善中國(guó)跨境證券監(jiān)管制度。我國(guó)一直是通過(guò)雙邊監(jiān)管模式，以簽署備忘錄的形式來(lái)解決跨境監(jiān)管問(wèn)題的。需要正視的問(wèn)題是，無(wú)論是在立法上還是在跨境監(jiān)管模式上，我國(guó)都存在某些不足之處。為了推動(dòng)同美國(guó)之間的跨境證券監(jiān)管合作，我國(guó)尚需完善跨境證券監(jiān)管制度。

首先，需不斷完善跨境證券監(jiān)管立法。我國(guó)《證券法》在2019年修訂時(shí)明確了跨境證券監(jiān)管的權(quán)利主體和我國(guó)證券法的域外管轄效力。[注]《證券法》第一百七十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以和其他國(guó)家或者地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)督管理。境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不得在中華人民共和國(guó)境內(nèi)直接進(jìn)行調(diào)查取證等活動(dòng)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)同意，任何單位和個(gè)人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的文件和資料?！薄蹲C券法》第二條第四款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)，擾亂中華人民共和國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益的，依照本法有關(guān)規(guī)定處理并追究法律責(zé)任?！钡?，這些規(guī)定也僅僅是原則性規(guī)定，可操作性不大。作為跨境證券監(jiān)管的權(quán)利主體在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)若要師出有名、有法可依，需要以專(zhuān)門(mén)法的形式來(lái)規(guī)范跨境證券監(jiān)管，或者說(shuō)以行政法規(guī)、規(guī)章的形式來(lái)具體規(guī)定跨境監(jiān)管問(wèn)題。

其次，需豐富我國(guó)跨境證券監(jiān)管方式。如前所述，我國(guó)通常以簽署備忘錄的雙邊監(jiān)管模式來(lái)進(jìn)行跨境證券監(jiān)管，監(jiān)管方式過(guò)于單一，還應(yīng)不斷完善多邊監(jiān)管以及司法協(xié)助等監(jiān)管措施。對(duì)于雙邊監(jiān)管模式而言，中國(guó)證監(jiān)會(huì)雖與其他國(guó)家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署了65個(gè)雙邊監(jiān)管協(xié)作備忘錄，但是備忘錄所涉及的內(nèi)容多為粗線條約定，具體可操作性強(qiáng)、有前瞻性的條款很少[9]。因此，在雙邊監(jiān)管協(xié)作方面，我們可以通過(guò)諒解備忘錄附函、補(bǔ)充備忘錄等形式來(lái)補(bǔ)充備忘錄內(nèi)容，使其更具可操作性[10]。對(duì)于多邊監(jiān)管模式來(lái)說(shuō)，我國(guó)于2007年正式簽署了國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織的《關(guān)于磋商、合作與信息交換多邊諒解備忘錄》(Multilateral Memorandum of Understanding，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“MMoU”)。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的科技發(fā)展，新型的跨境證券違法手段層出不窮，而MMoU現(xiàn)有的監(jiān)管措施不足以應(yīng)對(duì)[6]。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織2016年又發(fā)布了《關(guān)于磋商、合作與信息交換加強(qiáng)版多邊諒解備忘錄》(Enhanced Multilateral Memorandum of Understanding，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“EMMoU”)。EMMoU新增了五項(xiàng)包括獲取審計(jì)底稿、強(qiáng)制問(wèn)詢(xún)、凍結(jié)資產(chǎn)、獲取互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)記錄、獲取電話記錄在內(nèi)的執(zhí)法權(quán)力，但是由于我國(guó)跨境證券監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力范圍較小，中國(guó)證監(jiān)會(huì)沒(méi)有強(qiáng)制問(wèn)詢(xún)、獲取互聯(lián)網(wǎng)及電話記錄的執(zhí)法權(quán)力，因此我國(guó)也難以簽署這一備忘錄。但是，隨著金融國(guó)際化的趨勢(shì)，我國(guó)跨境證券監(jiān)管有必要跟隨國(guó)際證監(jiān)會(huì)的腳步，這樣才能將中國(guó)推向世界舞臺(tái)?；谠搨渫涭`活性的特點(diǎn)，我們可以選擇性地加入中國(guó)證監(jiān)會(huì)已有的執(zhí)法權(quán)力，其它的如強(qiáng)制問(wèn)詢(xún)、獲取互聯(lián)網(wǎng)及電話記錄可以等中國(guó)跨境證券監(jiān)管制度進(jìn)一步完善后再選擇是否加入。此外，以司法協(xié)助進(jìn)行跨境證券監(jiān)管也是各國(guó)進(jìn)行監(jiān)管的一大措施。以美國(guó)為例，自2013到2017五年來(lái)[9]，美國(guó)證券交易委員會(huì)每年接受境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)查請(qǐng)求達(dá)一千多件，且其向外發(fā)出的協(xié)查請(qǐng)求遠(yuǎn)高于收到的協(xié)查請(qǐng)求。而對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)同期收到的境外協(xié)查請(qǐng)求平均每年133件，向境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)出的協(xié)查請(qǐng)求也僅僅25件。因此，中國(guó)有必要進(jìn)一步發(fā)展跨境證券監(jiān)管的司法協(xié)助，從而形成多種監(jiān)管方式協(xié)作的跨境證券監(jiān)管制度。

最后，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的跨境證券監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)下有24個(gè)機(jī)關(guān)部門(mén)，其中職能涉及跨境監(jiān)管的有稽查局和國(guó)際部?jī)蓚€(gè)?；榫值臋C(jī)構(gòu)職能介紹中除了協(xié)調(diào)跨境案件的辦理這一職能外，更多的是諸如擬定證券期貨執(zhí)法的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)則，辦理立案、撤案，組織稽查考評(píng)獎(jiǎng)懲等。而國(guó)際部的機(jī)構(gòu)職能主要是擬定各種規(guī)章制度及實(shí)施細(xì)則、組織對(duì)外交流活動(dòng)、對(duì)境外上市公司進(jìn)行監(jiān)管等。由此可見(jiàn)，稽查局和國(guó)際部都并非是專(zhuān)門(mén)的跨境證券監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。兩機(jī)構(gòu)本身的職能較為繁雜，因此在進(jìn)行跨境監(jiān)管執(zhí)法時(shí)難免會(huì)有所疏漏。在跨境證券監(jiān)管執(zhí)法這一方面我國(guó)一直很薄弱，因此我們可以通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的證券監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行跨境監(jiān)管執(zhí)法，以此提高跨境執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性和效率。

2.完善信息披露及投資者保護(hù)機(jī)制。針對(duì)美國(guó)這種將證券市場(chǎng)政治化的操作，中國(guó)證監(jiān)會(huì)在與之平等協(xié)商的同時(shí)，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到這是美國(guó)背離證券法以及公司法的政治操作，是美國(guó)肆意揮舞經(jīng)濟(jì)霸權(quán)大棒的體現(xiàn)。該事件也警示，中國(guó)必須強(qiáng)化信息披露體系建構(gòu)，以便在與美國(guó)抗衡中轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)。中國(guó)在2019年新修訂的《證券法》中廢棄了原來(lái)的核準(zhǔn)制，確立了證券發(fā)行注冊(cè)制。這也意味著中國(guó)的證券市場(chǎng)正在由行政力量主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)力量主導(dǎo)。但是，實(shí)行注冊(cè)制并非簡(jiǎn)單地由實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶?，其核心在于完整、真?shí)、高效、持續(xù)的信息披露[11]。這是在市場(chǎng)運(yùn)行中解決投資者信息不對(duì)稱(chēng)的關(guān)鍵措施，也是使中國(guó)證券市場(chǎng)透明化、市場(chǎng)化的重要環(huán)節(jié)[12]。信息披露制度不僅僅是指由信息披露義務(wù)人將相關(guān)信息披露給投資者，而且是涉及證券監(jiān)管、上市公司內(nèi)部控制以及投資者保護(hù)等一系列問(wèn)題的動(dòng)態(tài)平衡。完備構(gòu)建我國(guó)信息披露制度應(yīng)明確兩個(gè)核心理念，即在注冊(cè)制改革背景下不斷推動(dòng)信息披露的市場(chǎng)化規(guī)制以及投資者保護(hù)，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，在政府力量減弱的同時(shí)減少注冊(cè)制下信息披露不真實(shí)、不完整等問(wèn)題。

首先，完善信息披露制度的市場(chǎng)化規(guī)制。注冊(cè)制下的信息披露制度主要涉及四方主體：發(fā)行人、證券中介機(jī)構(gòu)、證監(jiān)會(huì)以及投資者。信息披露的過(guò)程是由發(fā)行人披露完整、真實(shí)、及時(shí)、有效的信息，而相應(yīng)的證券中介機(jī)構(gòu)對(duì)信息進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查并承擔(dān)一定責(zé)任，在這一過(guò)程中證監(jiān)會(huì)不再對(duì)披露的信息進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，證監(jiān)會(huì)職能由事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管。之后，投資者根據(jù)發(fā)行人披露的信息進(jìn)行投資判斷。由信息披露過(guò)程來(lái)看，注冊(cè)制相較于核準(zhǔn)制更加市場(chǎng)化，但同時(shí)也更易發(fā)生財(cái)務(wù)造假行為，因此在推行簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)也要根據(jù)不同的披露階段制定相應(yīng)的監(jiān)管措施。這一過(guò)程中最重要的是發(fā)行人以及證券中介機(jī)構(gòu)這兩個(gè)環(huán)節(jié)。能夠有效約束發(fā)行人依法進(jìn)行信息披露的有效措施之一是完善上市公司的內(nèi)部控制機(jī)制，因此在信息披露內(nèi)容方面需要發(fā)行人披露其控股股東、實(shí)際控制人以及董監(jiān)高的相關(guān)信息，包括關(guān)聯(lián)交易也應(yīng)納入披露范圍。在證券中介機(jī)構(gòu)這一環(huán)節(jié)，我國(guó)應(yīng)在證監(jiān)會(huì)下設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)對(duì)其實(shí)施監(jiān)管，防范證券公司等中介機(jī)構(gòu)在利益的驅(qū)使下幫助上市公司進(jìn)行財(cái)務(wù)造假、內(nèi)幕交易等不法行為。法律的藝術(shù)在于衡平，在推行市場(chǎng)化、完善信息披露制度時(shí)，要結(jié)合我國(guó)證券市場(chǎng)的實(shí)際狀況，在嚴(yán)格的核準(zhǔn)制與寬松的注冊(cè)制之間尋找平衡點(diǎn)。

其次，強(qiáng)化投資者保護(hù)機(jī)制。其一，證券公司應(yīng)做到賣(mài)方盡責(zé)，即在向投資者銷(xiāo)售證券、提供服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定充分了解投資者的財(cái)產(chǎn)狀況、投資經(jīng)驗(yàn)等相關(guān)信息，如實(shí)說(shuō)明證券、服務(wù)的重要內(nèi)容，充分提示投資風(fēng)險(xiǎn)。其二，為投資者提供多渠道的救濟(jì)方式，完善投資者尋求救濟(jì)的民事訴訟制度，積極探索程序簡(jiǎn)單、效率更高的證券和解制度，使投資者能夠獲得最大的救濟(jì)。其三，通過(guò)強(qiáng)化行政與刑事處罰力度、提高證券訴訟的民事賠償數(shù)額等方式，加大上市公司證券違法成本。這樣從證券公司、投資者救濟(jì)渠道以及上市公司證券違法處罰三管齊下，從而達(dá)到保護(hù)投資者的目的。

3.為中概股回歸創(chuàng)造制度支持和市場(chǎng)環(huán)境。在美上市的中國(guó)公司，一方面表示會(huì)嚴(yán)格遵守美國(guó)的法律以及審計(jì)的相關(guān)規(guī)定，[注]在阿里財(cái)報(bào)會(huì)議上，阿里巴巴集團(tuán)CFO武衛(wèi)回應(yīng)《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》，稱(chēng)阿里正緊密關(guān)注該《問(wèn)責(zé)法案》進(jìn)展。她表示，自2014年阿里上市以來(lái)，一直向美國(guó)證券交易委員會(huì)備案，以高標(biāo)準(zhǔn)的透明度要求自己。信任是阿里巴巴的核心價(jià)值之一，透明與堅(jiān)持誠(chéng)信是與利益相關(guān)方之間建立信任的基石。這些年來(lái)，阿里始終努力發(fā)展長(zhǎng)期業(yè)務(wù)，遵守所有適用法律，致力于為客戶(hù)員工和投資人創(chuàng)造價(jià)值。所有提高透明度的法律，阿里都會(huì)努力遵守。另一方面也在做著回歸的準(zhǔn)備。中概股在美生存承受巨大壓力，回歸A股或港股成為越來(lái)越多中國(guó)公司的選擇。中國(guó)公司在美上市的主要目的是融資，由于近些年來(lái)港交所在不斷完善其上市制度，港交所新修訂的《主板上市規(guī)則》也已經(jīng)生效，公司可以實(shí)現(xiàn)同股不同權(quán)的股權(quán)架構(gòu)，因此許多中概股公司紛紛轉(zhuǎn)向港交所進(jìn)行二次上市。據(jù)高盛統(tǒng)計(jì)，在美上市中概股當(dāng)中有32—41家符合在港二次上市資格。2020年5月21日，網(wǎng)易在香港二次上市，成為繼阿里巴巴之后，第二只于美股、港股兩地上市的公司。京東6月18日在港交所掛牌。此外，正如弗里德指出，[注]李?lèi)?ài)琳：《華爾街或施壓阻止〈外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案〉通過(guò),中概股劇烈波動(dòng)》，載https://www.yicai.com/news/100663324.html,2020年7月22日訪問(wèn)?！爸袊?guó)也有意加強(qiáng)上交所和深交所的競(jìng)爭(zhēng)力，吸引最優(yōu)質(zhì)的中國(guó)公司在A股上市”。中國(guó)新修訂的《證券法》中確立證券發(fā)行的注冊(cè)制，為中概股的回歸奠定了基礎(chǔ)。為了使中概股更好地在境內(nèi)上市，中國(guó)相繼出臺(tái)了兩個(gè)文件：一是中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2020年4月30日發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新試點(diǎn)紅籌企業(yè)在境內(nèi)上市相關(guān)安排的公告》，降低了境外上市紅籌企業(yè)在境內(nèi)上市的市值要求；二是上交所6月5日發(fā)布的《關(guān)于紅籌企業(yè)申報(bào)科創(chuàng)板發(fā)行上市有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)紅籌企業(yè)申報(bào)科創(chuàng)板發(fā)行上市中所涉及的對(duì)賭協(xié)議處理、股本總額計(jì)算、營(yíng)業(yè)收入快速增長(zhǎng)認(rèn)定、退市指標(biāo)適用等事項(xiàng)，作出了針對(duì)性安排[7]。為迎接優(yōu)質(zhì)中概股回歸，除了上述中國(guó)證監(jiān)會(huì)已經(jīng)出臺(tái)的政策性支持之外，還要不斷完善中概股回歸A股的證券監(jiān)管以及信息披露等制度，以法律的形式具體規(guī)定中概股的法律地位。例如，基于中概股的特殊性，在對(duì)中概股首次公開(kāi)發(fā)行的信息披露要求應(yīng)區(qū)別于普通A股公司，增加對(duì)中概股在境外是否存在財(cái)務(wù)造假、內(nèi)幕交易等侵害投資者權(quán)益的證券違法行為進(jìn)行審查的內(nèi)容。

五、 結(jié) 語(yǔ)

《問(wèn)責(zé)法案》以保護(hù)美國(guó)投資者為由在美國(guó)參議院獲得通過(guò)，但是其中要求外國(guó)發(fā)行人證明其并非由本國(guó)政府實(shí)體擁有或控制的信息披露內(nèi)容與保護(hù)投資者關(guān)聯(lián)甚微，且明顯違背了美國(guó)證券市場(chǎng)市場(chǎng)化運(yùn)行規(guī)則。這是美國(guó)證券市場(chǎng)逐漸政治化的主要表現(xiàn)，與《問(wèn)責(zé)法案》密切相關(guān)的中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中概股公司以及美國(guó)證券市場(chǎng)都會(huì)因此受到影響?！秵?wèn)責(zé)法案》中要求境外發(fā)行者披露其董事會(huì)成員中的中共黨員身份以及上市公司有關(guān)文件是否含有中國(guó)共產(chǎn)黨黨章，這一條款明顯針對(duì)中國(guó)，帶有濃厚的政治色彩?！秵?wèn)責(zé)法案》的出臺(tái)不僅是美國(guó)證券市場(chǎng)政治化的表現(xiàn)，同時(shí)也是扭曲化的美式“安全觀”的具體體現(xiàn)。在中美貿(mào)易沖突背景下，美國(guó)不斷以國(guó)家安全為由為中國(guó)在美投資設(shè)置層層壁壘。中國(guó)方面在意識(shí)到問(wèn)題的同時(shí)要積極地解決問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)該《問(wèn)責(zé)法案》的中國(guó)方案。在對(duì)外方面，中國(guó)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)商，積極推進(jìn)跨境證券監(jiān)管工作；在對(duì)內(nèi)方面，我國(guó)應(yīng)該積極發(fā)展完善本國(guó)的證券市場(chǎng)，為“中概股回家”作準(zhǔn)備的同時(shí)吸引外國(guó)投資者在中國(guó)上市。此外，該《問(wèn)責(zé)法案》雖已經(jīng)由美國(guó)參議院通過(guò)，但其正式生效仍需美國(guó)眾議院的通過(guò)以及總統(tǒng)的簽署。但根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治情況以及美國(guó)證券市場(chǎng)對(duì)《問(wèn)責(zé)法案》的褒貶不一來(lái)看，該《問(wèn)責(zé)法案》能否獲得最終通過(guò)具有不確定性，給中國(guó)留出了積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一段時(shí)機(jī)。