◆牛富榮 ◆賀冠勇

內(nèi)容提要：稅收分成是聯(lián)結(jié)政府間財政關(guān)系的重要制度安排，稅收分成之于基本公共服務(wù)供給是否有效以及怎樣有效，不僅關(guān)系著我國社會民生福利水平的發(fā)展，也關(guān)系到我國政府間稅收關(guān)系的調(diào)整與完善。在分稅制財政管理體制下，稅收分成影響地方政府財政支出行為。實證研究表明：稅收分成比例的提高將抑制地方政府對基本公共服務(wù)的供給意愿，省際政府的稅收分成率提高10%，省際民生性支出比重將會降低1.29%。因此，為了充分發(fā)揮分稅制下稅收分成對地方政府民生性福利支出行為的促進作用，分稅制應(yīng)進一步發(fā)展完善，從稅收“分成”向“分稅”轉(zhuǎn)變，以此來保障和促進我國基本公共服務(wù)供給。

一、引言

改革開放40年以來，中國式分權(quán)的雙重激勵創(chuàng)造了“經(jīng)濟奇跡”，但同時也衍生出地方政府“為增長而競爭”的支出偏好。在高質(zhì)量發(fā)展時代背景下，社會公眾逐漸奔向小康生活、物質(zhì)需求逐漸得到滿足的同時，全體社會公眾對基本公共服務(wù)的需求日益增長。與之相悖，地方政府財政支出“重投資而輕民生”特點也愈發(fā)突出，其“為增長而競爭”的支出偏好限制了基本公共服務(wù)供給以及民生福利事業(yè)的發(fā)展。

在我國奮進中國特色社會主義新時代的背景下，提高公眾福利水平的社會民生目標成為當今我國促進基本公共服務(wù)供給的題中應(yīng)有之義。為了促進基本公共服務(wù)發(fā)展水平，保障社會公眾的基本公共服務(wù)供給，稅收分成與基本公共服務(wù)供給存在怎樣的聯(lián)系以及如何改善呢？這將是本文研究出發(fā)點與落腳點。

二、文獻綜述

針對我國地方政府重視生產(chǎn)性支出而忽視民生性支出的現(xiàn)象，學界展開了諸多深入討論，其主要可以歸納為兩個研究視角：一是財政激勵視角。財政分權(quán)制度為地方政府財政支出行為提供了財政激勵。財政分權(quán)下經(jīng)濟增長“奇跡”作為分權(quán)激勵收益的同時，也帶來了“為增長而競爭的”代價：財政分權(quán)下的橫向政府間財政競爭激勵，地方政府具有投資性公共支出偏好（傅勇、張晏，2007），而忽視公共消費性支出（鄧可斌和丁菊紅，2009），這種“重投資而輕民生”的財政支出模式與粗放式經(jīng)濟增長路徑一致（陳抗等，2002），馬光榮等（2019）認為稅收分成為激勵地方政府的生產(chǎn)性支出偏向。二是政治激勵視角。在中國式分權(quán)體制下，地方政府行為既受到財政激勵影響，更受到晉升激勵機制的“刺激”。周黎安（2004）認為，錦標賽特征的晉升考核機制和戶籍制度限制了經(jīng)典財政分權(quán)理論中雙約束機制作用的發(fā)揮，這成為財政分權(quán)下地方政府公共性供給偏好扭曲主要原因，周黎安（2007）進一步指出為晉升而增長的政績導(dǎo)向是這種財政支出偏好的產(chǎn)生的主要原因。馬光榮等（2019）利用理論與實證驗證：中央與地方地政府間的稅收分成會影響地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)。遺憾的是，馬光榮等（2019）僅分析和檢驗了稅收分成對地方政府生產(chǎn)性支出的影響，并未研究稅收分成對民生性支出的影響，若以稅收分成對地方政府生產(chǎn)性支出的促進作用斷定其會抑制民生性支出，似乎也有些武斷①一般地，財政支出按照經(jīng)濟功能性質(zhì)分類可以劃分為生產(chǎn)性支出、行政性支出和民生性支出三類。。而稅收分成對基本公共服務(wù)供給是否真的存在抑制作用呢？這仍然需要進一步理論分析和實證驗證。

三、理論模型

以Cai和Treisman(2005)的地方政府競爭模型和馬光榮等（2019）的稅收分成模型為基礎(chǔ)，考察中央與地方政府間的稅收分成安排對基本公共服務(wù)供給的作用機理。

（一）代表性生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)

假定在一國多級政府體系下，中央政府下設(shè)n個地方政府，而整個宏觀經(jīng)濟當中的私人資本在地區(qū)間可以自由流動；假定各個地方政府所攝轄區(qū)內(nèi)都存在一個代表性企業(yè)，于是，采用Cai and Treisman(2005)設(shè)定的的代表性企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)：

式（1）中，下標i表示第i個地方政府，F(xiàn)i表示地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出，Ai表示為全要素生產(chǎn)率，即地區(qū)的生產(chǎn)技術(shù)水平，Ki表示私人企業(yè)投入的資本存量，Gi表示地方政府部門的生產(chǎn)性公共品支出；同時，產(chǎn)出彈性α＜0、β＜0、α+β＜1。其中，α+β＜1表示資本要素投入和公共品要素投入崔仔邊際報酬遞減。

此外，地區(qū)間私人資本自由流動滿足的均衡條件為：

式（2）中，τ表示為稅后資本的回報率。

（二）地方政府的效用函數(shù)

在政治晉升和財政分權(quán)的雙重激勵下，具有“政治經(jīng)濟人”特征的地方政府既關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟產(chǎn)出，也關(guān)系民生福利的改善（福利性支出），在Cai和Treisman(2005)、馬光榮等（2019）模型的基礎(chǔ)上，設(shè)定擬線性地方政府效用函數(shù)為：

式（3）中，F(xiàn)i為地方政府i轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟總產(chǎn)出，Hi為地方政府的福利性公共品支出，λ1、λ2分別代表地方政府對轄區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出和福利性支出的重視程度；同時，λ1＞0、λ2＞0。

（三）中央-地方政府間稅收分成安排

假定中央政府制定了統(tǒng)一的稅率τ，地方政府i按照稅率τ以轄區(qū)經(jīng)濟總產(chǎn)出Fi為稅基進行征稅，在分稅制契約下，地方政府獲得φ比例的稅收，中央政府獲得的稅收比例則為1-φ。于是，地方政府從稅收總收入中分得的地方性稅收收入為：

此外，地方政府面臨的預(yù)算約束為：

（四）地方政府財政支出選擇

生產(chǎn)性支出可以直接促進經(jīng)濟生產(chǎn)，而福利性支出則直接提高居民福利。雖然地方政府地方性公共品供給的主體，“政治經(jīng)濟人”的特征使地方政府在生產(chǎn)性支出和福利性支出之間做出選擇。不妨令θ為地方政府公共支出中福利性支出的比例，則地方政府福利性支出則表示為：

（五）模型均衡求解

根據(jù)式（1）至式（6），稅收分成契約下的地方政府最優(yōu)化財政支出選擇描述如下：

為在中央政府給定稅收分成φ時，地方政府選擇θ使其效用最大化：

進一步地，將式（8）整理如下，并記作M：

根據(jù)隱函數(shù)定理，可得：

式（10）中，分母部分整理如下，并記作N:

進一步將式（9）整理得到：

將式（13）帶入式（11）中，可知N＞0，由于式（10）中分子大于0，則，即稅收分成的提高將會降低地方政府的民生性福利支出。據(jù)此，提出如下假說：

中央與地方政府間稅收分成的變動將會影響地方政府的公共支出決策，在有限財政資金和晉升考核機制下，稅收分成率提高會激勵地方政府增加生產(chǎn)性支出，以吸引私人資本促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，從而獲得更多的稅收分成，而降低民生福利性支出占比。

四、實證策略

（一）模型設(shè)定

為檢驗稅收分成對基本公共服務(wù)供給的影響，本文以省際基本公共服務(wù)支出占該省一般預(yù)算支出比重作為被解釋變量，以省際稅收分成作為核心解釋變量；同時，為控制實證檢驗中的內(nèi)生性問題，建立雙向固定效應(yīng)模型：

其中，PSRit為基本公共服務(wù)支出占財政一般預(yù)算支出比重，代表基本公共服務(wù)供給；TSit為稅收分成；為控制變量；ui表示省份固定效應(yīng)；vt表示年份固定效應(yīng)；εit表示隨機誤差項，i表示省（自治區(qū)、直轄市、以下統(tǒng)稱?。瑃表示年份。

（二）變量設(shè)置

1.被解釋變量

基本公共服務(wù)供給（PSRit）作為被解釋變量，它是以基本公共服務(wù)支出占財政一般預(yù)算支出比重的兩種計算口徑進行衡量，即小口徑和中口徑。小口徑基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模為教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出等三項支出之和占財政一般預(yù)算支出的比重，中口徑基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模為教育支出、科學技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障與就業(yè)、節(jié)能環(huán)保支出等五項支出之和占財政一般預(yù)算支出的比重。

2.解釋變量

稅收分成（TSit）作為解釋變量，它是以該省稅收收入總和占稅務(wù)部門從該省組織的稅收收入比重進行衡量，類似于稅收分成的衡量方法，分別計算了增值稅分成（VATS）和企業(yè)所得稅分成（EITS），作為穩(wěn)健性檢驗的解釋變量。

3.控制變量

考慮到稅收分成（TSit）因素之外，官員晉升激勵、城市化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和人口水平、非稅收入水平等因素對基本公共服務(wù)支出的影響，將這些因素作為控制變量引入計量模型，并分別以外商投資占GDP比重（FDI）、城鎮(zhèn)化率（URBAN）、人均實際GDP（PGDP）、人口密度（DEN）、人均非稅收入（PNTAX）進行衡量。

此外，為了控制異方差，對外商投資占GDP比重（FDI）、人均實際GDP（PGDP）、人口密度（DENSI）等控制變量進行了對數(shù)化處理（變量具體設(shè)定如表1所示）。

表1 變量表示及說明

（三）數(shù)據(jù)說明與描述性統(tǒng)計

由于2007年實施財政支出分類改革，財政支出項目的統(tǒng)計口徑發(fā)生較大改變，本文數(shù)據(jù)采用2007—2016年的31個省、自治區(qū)、直轄市的省際面板數(shù)據(jù)，主要來源于《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國稅務(wù)年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》（描述性統(tǒng)計見表2）。

表2 變量描述性統(tǒng)計

五、回歸分析與穩(wěn)健性檢驗

（一）稅收分成與基本公共服務(wù)供給之間的反向變動關(guān)系

圖1 稅收分成與基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模的變動走勢關(guān)系

根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒》和《中國財政年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文分別測算了我國中央與地方政府間的稅收分成狀態(tài)與基本公共服務(wù)供給狀況（如圖1所示）。我們發(fā)現(xiàn)：隨著時間的推移，平均而言，我國地方政府的稅收分成提高時，基本公共服務(wù)供給的相對規(guī)模則呈現(xiàn)下降趨勢。從兩者的走勢關(guān)系上看，我們能夠簡單預(yù)判出稅收分成變動趨勢與基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模（民生性支出占財政一般預(yù)算指出比重）變動趨勢之間是存在負相關(guān)關(guān)系的。然而，基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模的變動還有可能受到財政事權(quán)與支出責任劃分和政府間競爭的影響，稅收分成是否真的抑制了基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模，仍需要進一步檢驗。

（二）基準回歸

為驗證前文假說，本文先以小口徑基本公共服務(wù)供給為被解釋變量進行基準回歸，回歸結(jié)果如表3所示。在表3中，第（1）列是OLS回歸估計結(jié)果，第（2）列、第（3）列分別是未控制時間效應(yīng)和控制時間效應(yīng)的靜態(tài)面板模型的估計結(jié)果，第（4）列、第（5）列是在控制雙向固定效應(yīng)的基礎(chǔ)上分別引入被解釋變量一期和被解釋變量滯后兩期的動態(tài)面板模型的回歸估計結(jié)果。

對比表3中的估計結(jié)果，第（4）列、第（5）列表明稅收分成提高將會降低基本公共服務(wù)支出占財政一般預(yù)算支出的比重，即稅收分成會抑制基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模，這一估計結(jié)果與前文假說一致；而且，動態(tài)面板模型的估計結(jié)果中，小口徑基本公共服務(wù)供給的滯后一期系數(shù)為正，這表明基本公共服務(wù)支出比重存在正向的跨期依賴關(guān)系。

此外，對比控制變量回歸系數(shù)的符號和顯著性，城鎮(zhèn)化率（URBAN）和人口密度（LN_DEN）顯著提高該地區(qū)的基本公共服務(wù)支出比重，促進了基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模；經(jīng)濟發(fā)展水平（LN_PGDP）和非稅收入（LN_PNTAX）則會抑制基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模；第（5）列的動態(tài)面板模型在引入被解釋變量（即小口徑基本公共服務(wù)供給PSR1）的滯后項和控制時間效應(yīng)后，外商投資比重（FDI）的顯著性和系數(shù)都發(fā)生逆轉(zhuǎn)，這表明隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善的要求，中央對地方政府的政績考核觀起到了正向調(diào)節(jié)作用，盡管外商投資比重對地方政府的選擇行為的影響較小，但卻有利于提高基本公共服務(wù)支出比重，對基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模發(fā)揮促進作用。

表3 稅收分成對基本公共服務(wù)供給的回歸結(jié)果：小口徑

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.中口徑基本公共服務(wù)供給

基于對前文估計結(jié)果的穩(wěn)健性考量，本文將被解釋變量更換為中口徑基本公共服務(wù)供給，并進行同基準回歸類似的計量估計（回歸結(jié)果見表4）。

同樣地，第（5）列的動態(tài)面板模型回歸結(jié)果中，稅收分成的系數(shù)大小雖有變動，但其符號和顯著性仍顯著為負，這進一步證實稅收分成會降低基本公共服務(wù)支出比重，即稅收分成抑制基本公共服務(wù)的相對供給規(guī)模，前文理論假說進一步得到驗證。

表4 稅收分成對基本公共服務(wù)供給的回歸結(jié)果：中口徑

2.增值稅分成與企業(yè)所得稅分成

表3和表4回歸結(jié)果中，核心解釋變量稅收分成是省際稅收分成。分稅制下，中央與地方政府間稅收劃分中，增值稅預(yù)企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅實行“分成”模式，為此，我們測算了省際增值稅分成率和企業(yè)所得稅分成率，進一步考察具體稅種分成狀態(tài)對基本公共服務(wù)支出比重的影響（見表5）。

表5 增值稅分成、企業(yè)所得稅分成對基本公共服務(wù)供給的回歸結(jié)果

注：同表3。

省際增值稅分成與企業(yè)所得稅分成的回歸結(jié)果表明，無論是中口徑還是小口徑的基本公共服務(wù)供給，企業(yè)所得稅分成率的系數(shù)均顯著為負，在小口徑基本公共服務(wù)支出比重下，企業(yè)所得稅分成率提高10%，基本公共服務(wù)支出比重降低1.07%；在中口徑基本公共服務(wù)支出比重下，企業(yè)所得稅分成率提高10%，基本公共服務(wù)支出比重降低1.5%。反觀增值稅分成率的系數(shù)在兩種口徑的基本公共服務(wù)支出比重下都不顯著，且系數(shù)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)?？赡艿脑蚴?，對于地方政府來說，省際增值稅分成率是該省增值稅的綜合分成率，并未考慮市縣級異質(zhì)性，今后將進一步考察省以下增值稅分成率對基本公共服務(wù)供給的影響。

綜合基準回歸與穩(wěn)健性檢驗兩部分的實證分析，我們可以發(fā)現(xiàn)稅收分成與基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模之間的反向關(guān)系，即中央政府與地方政府之間的稅收分成提高時，地方政府會顯著地降低基本公共服務(wù)支出比重，抑制基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模。

六、結(jié)論與政策啟示

本文通過理論模型推演和實證研究分析發(fā)現(xiàn)，中央與地方政府之間的稅收分成狀態(tài)改變時，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)狀態(tài)也在相應(yīng)改變，而且這種影響路徑是負向作用的。理論模型推演過程中可以看出，中央與地方政府的稅收分成率的提高將直接導(dǎo)致地方政府減少民生性支出，降低基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模，這也符合地方政府的“政治經(jīng)濟人”特征。實證研究中，本文基于中國31個省際樣本，分別運用混合OLS、FE和GMM估計方法進行了穩(wěn)健的估計，發(fā)現(xiàn)當省際政府的稅收分成率提高10% 時，省際民生性支出比重將會降低1.29%；穩(wěn)健性檢驗通過更換被解釋變量口徑作進一步回歸時，模型估計結(jié)果進一步驗證了理論模型的分析結(jié)論。

上述結(jié)論的政策啟示如下：

我國分稅制目前實行“分稅+分成”模式，該模式使得中央與地方政府間的稅收分成具有彈性特征，即稅收分成辦法使得地方政府為獲得較多稅收分成回報，進而吸引增值稅和所得稅的稅源、培養(yǎng)“分成”稅的稅基。這樣的分成契約雖然具有激勵屬性，但由于其不符合成本與收益邊際相等的經(jīng)濟原理，稅收分成又會造成效率損失，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)因此產(chǎn)生扭曲。自分稅制財政體制建立以來，地方政府的財政便形成“非對稱”的收支結(jié)構(gòu)，全面“營改增”后，我國中央政府將地方政府的增值稅分成比例有25%上調(diào)至50%。而根據(jù)本文的研究結(jié)論，這種分成比例調(diào)整將進一步降低民生性支出比重，減少基本公共服務(wù)相對供給規(guī)模，反而更將激勵地方政府提高生產(chǎn)性支出比重。在對于如何完善政府間稅收分成契約進而保障基本公共服務(wù)供給的問題上，中央政府應(yīng)合理制定政府間重要稅種的分配規(guī)則，避免企業(yè)所得稅分成比例和增值稅分成比例的進一步擴大。同時，將稅基流動性弱的地方收益稅作為地方稅體系構(gòu)建的原則，完善地方稅體系，矯正地方政府的財政支出偏向，促進基本公共服務(wù)供給，從而推動基本公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。