向梁歡，蘭 瑞，李思思

(水利部預(yù)算執(zhí)行中心，北京 100038)

水利部是我國(guó)首批試點(diǎn)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革的中央部門之一，而預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控與國(guó)庫(kù)集中支付改革相配套。自2001年實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)以來(lái)，水利部積極落實(shí)關(guān)于監(jiān)控工作的各項(xiàng)要求，采取多種措施，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，保障了水利資金資產(chǎn)安全，提高了水利資金使用效益。

1 主要做法及成效

a. 全行業(yè)高度重視資金監(jiān)管。2019年全國(guó)水利工作會(huì)議明確了“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，提出應(yīng)將水利資金作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容加強(qiáng)監(jiān)管，“針對(duì)近年來(lái)巡視、審計(jì)、督查、稽察等發(fā)現(xiàn)的水利資金使用管理中的問(wèn)題，以資金流向?yàn)橹骶€，實(shí)行對(duì)水利資金分配、撥付、使用的全過(guò)程監(jiān)管”“確保各項(xiàng)支出有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有程序，確保資金得到安全高效利用”[1]。2020年的全國(guó)水利工作會(huì)議，要求不斷推動(dòng)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)向縱深發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大水利資金使用情況檢查覆蓋面[2]，全行業(yè)重視水利資金監(jiān)管的氛圍有效形成。

b. 頂層設(shè)計(jì)不斷完善。2007年財(cái)政部印發(fā)《監(jiān)控工作互動(dòng)機(jī)制操作暫行規(guī)定》后，水利部即刻啟動(dòng)工作試點(diǎn)。2008年，水利部辦公廳印發(fā)《水利部預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控工作互動(dòng)機(jī)制暫行規(guī)定》，預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的崗位責(zé)任逐步明確，信息反饋、疑點(diǎn)核查、監(jiān)控結(jié)果通報(bào)和備案的互動(dòng)機(jī)制開(kāi)始建立。2012年底，水利部研究制定了《水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控暫行辦法》及其實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控的主要內(nèi)容、工作職責(zé)、監(jiān)控流程等，正式建立了水利預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。2017年，水利部對(duì)《水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控暫行辦法》進(jìn)行修訂，印發(fā)了《水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控辦法》，監(jiān)控機(jī)制建設(shè)進(jìn)一步深化。水利部按照“全面監(jiān)控、分級(jí)實(shí)施，突出重點(diǎn)、查控結(jié)合，整改提高、獎(jiǎng)懲掛鉤”的原則，“實(shí)現(xiàn)對(duì)納入部門預(yù)算資金的全覆蓋、全過(guò)程、全天候監(jiān)控，提高資金資產(chǎn)使用的安全性、規(guī)范性和有效性”[3]。

c. 監(jiān)控手段不斷升級(jí)。2007年水利部開(kāi)始監(jiān)控互動(dòng)機(jī)制試點(diǎn)，每日依靠人工從銀行獲取支付流水信息，完全依靠人工進(jìn)行監(jiān)控。2013年水利部預(yù)算執(zhí)行中心開(kāi)發(fā)了預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)信息系統(tǒng)對(duì)銀行信息進(jìn)行在線監(jiān)控，并實(shí)現(xiàn)了與基層預(yù)算單位的線上互動(dòng)。2017年，依托水利部財(cái)務(wù)司牽頭開(kāi)發(fā)的水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，對(duì)水利財(cái)政資金資產(chǎn)運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏和控制，提高了監(jiān)控工作的科學(xué)性、有效性和威懾性。

d. 監(jiān)控結(jié)果運(yùn)用不斷優(yōu)化。針對(duì)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，水利部視情形對(duì)有關(guān)單位上報(bào)的國(guó)庫(kù)用款計(jì)劃、直接支付申請(qǐng)進(jìn)行駁回處理，或通知代理銀行暫停辦理該單位國(guó)庫(kù)有關(guān)業(yè)務(wù)，控制支付行為，直到有關(guān)問(wèn)題得到有效整改。水利部財(cái)務(wù)司定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行中心上報(bào)的監(jiān)控結(jié)果進(jìn)行匯總研究，將監(jiān)控結(jié)果在水利部直屬單位予以通報(bào)。水利部預(yù)算執(zhí)行考核時(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控結(jié)果是考核的一項(xiàng)重要打分內(nèi)容，根據(jù)考核辦法的規(guī)定，考核結(jié)果將與各單位下一年度的預(yù)算安排密切關(guān)聯(lián)，與各單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤。

e. 監(jiān)控工作成效明顯。近年來(lái)，隨著水利部部門預(yù)算規(guī)模逐步增長(zhǎng)，水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控的資金規(guī)模也相應(yīng)擴(kuò)大。2013年水利部直屬預(yù)算單位共發(fā)生授權(quán)支付16.88萬(wàn)次，納入監(jiān)控的資金規(guī)模為62.75億元，隨著國(guó)家水利資金投入的不斷擴(kuò)大，至2018年分別上升至34.2萬(wàn)次、98.89億元，6年中水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控授權(quán)支付次數(shù)和監(jiān)控資金規(guī)模分別增長(zhǎng)了102.61%和157.59%，見(jiàn)圖1。

圖1 2013—2018年水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控授權(quán)支付次數(shù)和監(jiān)控資金規(guī)模

除預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控授權(quán)支付次數(shù)和監(jiān)控資金規(guī)模增長(zhǎng)以外，通過(guò)歷年來(lái)針對(duì)監(jiān)控疑點(diǎn)的現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)，監(jiān)控糾偏、威懾作用明顯，通過(guò)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，采取退回國(guó)庫(kù)方式整改的金額，近年來(lái)逐步上升，有效保障了財(cái)政資金使用的安全。

2 存在的主要問(wèn)題

a. 監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)來(lái)源受到一定限制，監(jiān)控關(guān)口主要停留在事后監(jiān)控上。2019年，水利部所屬獨(dú)立核算預(yù)算單位共353個(gè)，預(yù)算管理級(jí)次延伸到五級(jí)，其中三級(jí)、四級(jí)、五級(jí)基層預(yù)算單位共319個(gè)，分布在各大流域沿線、全國(guó)20多個(gè)省區(qū)市的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！端款A(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控辦法》要求對(duì)所有單位的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)控，但從實(shí)際情況來(lái)看，要獲取全部單位財(cái)務(wù)信息受到現(xiàn)實(shí)的空間、時(shí)間條件以及數(shù)字化程度的限制，尤其是一些偏遠(yuǎn)基層單位的崗位設(shè)置、賬務(wù)處理等信息難以及時(shí)、全面地獲得。

b. 監(jiān)控內(nèi)容及結(jié)果深淺不一。按《水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控辦法》規(guī)定，監(jiān)控內(nèi)容應(yīng)包括財(cái)務(wù)管理的各個(gè)方面，但從實(shí)際監(jiān)控工作來(lái)看，除國(guó)庫(kù)支付的監(jiān)控實(shí)現(xiàn)常態(tài)化外，對(duì)其他有關(guān)內(nèi)容的監(jiān)控還不全面，離常態(tài)化全面監(jiān)控還有一定的距離。同時(shí)，目前已形成常態(tài)化監(jiān)控的國(guó)庫(kù)支付各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間，監(jiān)控工作開(kāi)展的深入程度、監(jiān)控質(zhì)量和監(jiān)控結(jié)果也有一定的差別。如用款計(jì)劃、直接支付等的監(jiān)控與這些業(yè)務(wù)報(bào)送同步開(kāi)展，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題直接退回不予辦理；授權(quán)支付的監(jiān)控每日開(kāi)展，但依然滯后于各基層預(yù)算單位的支付業(yè)務(wù)，預(yù)算中心發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)后通過(guò)監(jiān)控系統(tǒng)下發(fā)至基層預(yù)算單位，再由基層預(yù)算單位進(jìn)行核實(shí)反饋。從基層預(yù)算單位發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)資金支付，到預(yù)算執(zhí)行中心發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，到疑點(diǎn)最終處理完成，則需要一定的時(shí)間。

c. 分級(jí)監(jiān)控職能需要進(jìn)一步加強(qiáng)。按照“分級(jí)實(shí)施”的監(jiān)控原則，水利部直屬預(yù)算單位負(fù)責(zé)本級(jí)單位及所屬預(yù)算單位的動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作，但是目前二級(jí)及以下各級(jí)主管單位開(kāi)展監(jiān)控工作的積極性、主動(dòng)性還不夠，不同單位之間開(kāi)展監(jiān)控工作的程度也有較大差別。同時(shí)，在對(duì)水利部下發(fā)疑點(diǎn)的核實(shí)、反饋、整改上，部分主管單位的審核、領(lǐng)導(dǎo)職能發(fā)揮得不夠，很多時(shí)候只是充當(dāng)“二傳手”，作為監(jiān)控疑點(diǎn)和基層預(yù)算單位解釋說(shuō)明上傳下達(dá)的通道，沒(méi)有對(duì)疑點(diǎn)的核實(shí)、反饋、整改起到更多的管理作用。

d. 監(jiān)控的信息化程度還需持續(xù)提升。目前使用的水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)是一個(gè)集成的大財(cái)務(wù)系統(tǒng)，系統(tǒng)中有預(yù)算數(shù)據(jù)、核算信息、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備信息、國(guó)庫(kù)支付數(shù)據(jù)、政府采購(gòu)數(shù)據(jù)等，但各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的相互取用受到一定的限制，沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)共享和整合。現(xiàn)有系統(tǒng)內(nèi)預(yù)設(shè)的監(jiān)控規(guī)則無(wú)法細(xì)化到每個(gè)要素，在對(duì)不同的支付信息進(jìn)行自動(dòng)判斷時(shí)，存在一些合規(guī)的支付被系統(tǒng)自動(dòng)預(yù)警、虛增疑點(diǎn)規(guī)模的問(wèn)題，需要人工進(jìn)行再一次的篩選和核實(shí)，因此系統(tǒng)需進(jìn)一步改進(jìn)。

e. 崗位設(shè)置和監(jiān)控隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控是一項(xiàng)具有很強(qiáng)的政策性和業(yè)務(wù)性的工作，需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行的各種情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)預(yù)警和綜合分析，范圍廣、任務(wù)重、要求高，需要理論知識(shí)扎實(shí)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行專職管理[4]。但目前水利部很多基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員編制不足，往往存在一人多崗、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，沒(méi)有專職的人員負(fù)責(zé)監(jiān)控工作，同時(shí)財(cái)務(wù)人員存在財(cái)務(wù)知識(shí)更新不及時(shí)等的現(xiàn)象，干部隊(duì)伍建設(shè)與工作任務(wù)要求之間還有一定的差距。

3 監(jiān)控工作改進(jìn)思考

a. 提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動(dòng)銀政數(shù)據(jù)直聯(lián)，有效解決監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)問(wèn)題。目前存在的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)受限的問(wèn)題，一方面是部分?jǐn)?shù)據(jù)本身有待進(jìn)一步完善，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性需要進(jìn)一步提高，另一方面是取得監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的渠道還不完善，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)銀行自動(dòng)推送支付數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)及時(shí)性還要加強(qiáng)。從這個(gè)方面說(shuō)，水利部各預(yù)算單位應(yīng)高度重視財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，在編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)就做到明確清晰，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的可操作性[5]。在資金的申請(qǐng)、支付、審核、會(huì)計(jì)核算等各個(gè)環(huán)節(jié)都要在水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)中及時(shí)、準(zhǔn)確地記錄，保證各項(xiàng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)有效反應(yīng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)；在外部渠道上，要及時(shí)打通與各代理銀行的數(shù)據(jù)傳輸通道，建立各類支出數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)推送機(jī)制，一旦發(fā)生支出業(yè)務(wù)，銀行第一時(shí)間將該筆支付信息有關(guān)內(nèi)容推送至水利部監(jiān)控平臺(tái)，增強(qiáng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)獲得的及時(shí)性。

b. 進(jìn)一步加強(qiáng)分級(jí)監(jiān)控，充分發(fā)揮主管單位的主體作用。按照水利部監(jiān)控工作“下管一級(jí)”的管理職能，各級(jí)主管單位要認(rèn)真開(kāi)展本單位和下級(jí)單位的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作，對(duì)于監(jiān)控工作開(kāi)展不力的單位，要推行“問(wèn)責(zé)”機(jī)制，通過(guò)“問(wèn)責(zé)”，進(jìn)一步推動(dòng)責(zé)任意識(shí)，提高各級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)性。在水利部監(jiān)控疑點(diǎn)的核實(shí)反饋上，主管單位要充分發(fā)揮審核、管理的作用，對(duì)有關(guān)基層預(yù)算單位疑點(diǎn)問(wèn)題的真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生情況、核實(shí)反饋情況、整改情況進(jìn)行把關(guān)，確保監(jiān)控工作取得實(shí)效。

c. 不斷加強(qiáng)水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。要解決好各業(yè)務(wù)模塊之間互聯(lián)互通的問(wèn)題，依托新的科技手段，不斷完善水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)現(xiàn)有的功能，打通各個(gè)業(yè)務(wù)模塊之間的通道，在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，真正實(shí)現(xiàn)全面聯(lián)網(wǎng)和資源共享，追蹤監(jiān)測(cè)各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程。要強(qiáng)化系統(tǒng)的分析評(píng)估功能，充分利用系統(tǒng)的信息化、大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析功能的進(jìn)一步完善上下功夫，通過(guò)趨勢(shì)分析、分類比較、綜合分析等多種統(tǒng)計(jì)分析方法，深入挖掘信息的價(jià)值，對(duì)信息資源進(jìn)行充分開(kāi)發(fā)和利用[6]。要隨著財(cái)政管理各項(xiàng)政策、制度的出臺(tái)，不斷拓展、深化、豐富監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，根據(jù)新的變化修改完善預(yù)警規(guī)則，同時(shí)還要對(duì)監(jiān)控內(nèi)容進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，逐步擴(kuò)大監(jiān)控的資金范圍，從財(cái)政資金擴(kuò)展到自有資金，發(fā)揮動(dòng)態(tài)監(jiān)控規(guī)范資金支付的作用[7]。

d. 逐步培養(yǎng)專業(yè)的監(jiān)控人才隊(duì)伍。預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作是一項(xiàng)政策性、業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，涉及的知識(shí)范圍和業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)?，要求監(jiān)控人員熟悉相關(guān)政策法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)章制度，要具有一定的檢查分析問(wèn)題的能力[8]，提高水利財(cái)務(wù)管理單位會(huì)計(jì)人員素質(zhì)，完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度是實(shí)施和深化改革的決定性因素[9]。要選拔一批經(jīng)驗(yàn)豐富、熟悉政策法規(guī)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題能力強(qiáng)的工作人員從事監(jiān)控工作，切實(shí)提高動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的質(zhì)量。同時(shí)要明確崗位職責(zé)，理順監(jiān)控崗位與財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)工作崗位的關(guān)系，形成各個(gè)崗位相互分工、相互配合、相互支持的良好局面。要不斷通過(guò)培訓(xùn)、調(diào)研、交流等多種方式，持續(xù)提高監(jiān)控人員的業(yè)務(wù)水平，保證動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié) 語(yǔ)

預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作是加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理與監(jiān)督，提高財(cái)政資金管理使用的安全性、規(guī)范性、有效性的重要手段，水利部通過(guò)水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正直屬預(yù)算單位資金支付的違規(guī)問(wèn)題，有效規(guī)范了預(yù)算執(zhí)行并防范了財(cái)政資金支付使用風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)監(jiān)控工作中存在的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)受限、監(jiān)控內(nèi)容及結(jié)果深淺不一、分級(jí)監(jiān)控職能沒(méi)有得到充分發(fā)揮、監(jiān)控的信息化程度還需進(jìn)一步提高、崗位設(shè)置和監(jiān)控隊(duì)伍建設(shè)還要進(jìn)一步加強(qiáng)等問(wèn)題，建議通過(guò)提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動(dòng)銀政數(shù)據(jù)直聯(lián)，以有效解決監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)分級(jí)監(jiān)控，充分發(fā)揮主管單位的主體作用，不斷加強(qiáng)水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步培養(yǎng)專業(yè)的監(jiān)控人才隊(duì)伍等方式，不斷提高水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作水平，推動(dòng)“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)在預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)域向縱深發(fā)展。