桂余才

[摘 要]深刻領會習近平總書記關于應急管理的重要論述精神，認真總結抗擊新冠疫情的經驗教訓，需要加強統(tǒng)籌高效的應急管理組織指揮、全面過硬的應急管理力量支撐、群防群治的應急管理社會動員“三大體系”建設，不斷提高應急管理改革發(fā)展的成效。

[關鍵詞]三大體系;應急管理;發(fā)展

習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命?！雹龠@給我們做好應急管理工作指明了根本方向，提出了殷切希望。當前，學習貫徹這一重要論述，必須認真總結此次抗擊新冠疫情的經驗教訓，不斷提高應急管理改革發(fā)展的成效。

一、加強統(tǒng)籌高效的應急管理組織指揮體系建設

在防控新冠疫情中，各級建立了統(tǒng)一領導的聯防聯控領導小組，提高了組織指揮效能。但從客觀上講，臨時設立的指揮機構要經受不少困難挑戰(zhàn)。應急管理具有急難險重、點多面廣、協調多元、常態(tài)應急的工作特點，必須把加強統(tǒng)籌高效的應急管理組織指揮體系建設作為首要問題來抓。

1.建立健全應急法規(guī)制度

我國應急管理工作尚處在改革建設期，在應急組織指揮上還存在權責不夠明晰、機構不夠規(guī)范、機制不夠順暢、力量比較分散等問題，必須在黨的統(tǒng)一領導下加快健全法制框架予以規(guī)范解決。在總體國家安全的框架下，與現行的應急管理體制機制相適應，加快修訂《突發(fā)事件應對法》，制定《自然災害防治法》，完善相關法律體系和實施細則，規(guī)范應急管理組織指揮的設置、流程和保障等，使之盡快走上規(guī)范化、制度化、法治化道路;同時，要基于應急管理發(fā)展的新要求，基于重大突發(fā)事件的復合應對，對傳統(tǒng)的“一案三制”加強調整完善，健全預案管理體系，確保應急管理組織指揮的效能。

2.建立健全應急指揮體制

應急管理承擔了統(tǒng)籌協調安全生產、自然災害兩大安全領域主要職能，整合了相關議事協調機構，并設有應急指揮中心，但存在統(tǒng)籌性不強、權威性不夠、協調性不暢等問題。對此，要做到“三個堅持”：一是堅持“全國一盤棋”，加強應急管理議事協調機構的整合，成立統(tǒng)一的應急委員會，下設專項委員會或指揮部，實現統(tǒng)一有序的大應急組織指揮體系。二是堅持權威高效，加強應急指揮中心建設，相應提高指揮層級，確保指揮協調權威高效。上海市浦東新區(qū)建立的“區(qū)城運中心”加掛“應急指揮中心”牌子，是一個創(chuàng)新做法。三是堅持“平戰(zhàn)結合”，建立平戰(zhàn)轉換工作機制，現實常態(tài)預防和非常態(tài)應對相統(tǒng)一，確保應急指揮體制機制連貫高效運行。

3.建立健全應急指揮機制

當前，應急部門定位不夠明確、指揮流程處置不夠清晰、應急信息傳導響應不夠靈敏等問題，影響和制約了應急指揮機制的高效順暢。比如防汛工作指揮機制，在一些省市還存在應急和水利部門工作協調的矛盾。要以進一步明確應急管理部門的職能定位為抓手，處理好“統(tǒng)”和“分”、“防”和“救”、“上”和“下”的關系，發(fā)揮好應急部門的綜合優(yōu)勢和各相關部門的專業(yè)優(yōu)勢，按照統(tǒng)一領導、綜合協調，分類管理、分級負責、上下聯動、屬地管理的要求，建立完善事故災害分級響應機制、分級分類屬地管理機制、應急救援協調聯動機制、統(tǒng)一指揮條塊結合機制、軍民融合區(qū)域聯合機制、應急信息傳導共享機制、救援物資快速調配機制等機制，不斷提高應急指揮的整體效能。

二、加強全面過硬的應急管理力量支撐體系建設

新冠疫情對我國公共衛(wèi)生應急管理的隊伍、物資和技術保障，都是一次前所未有的大考，促進了公共衛(wèi)生應急力量保障體系建設。應急管理工作具有綜合化、專業(yè)化、應急化的特征，加強應急管理力量支撐體系建設是關鍵所在。

1.加強應急管理隊伍建設

應急管理核心在人，關鍵在隊伍建設。一要加強管理隊伍建設。應急管理機構改革設立，在省以下不同程度存在“設有機構，編制不足”“劃了職能，沒劃人員”“崗位有人，能力不足”等問題，管理隊伍建設與擔負職能要求還不適應。要加強機構職能運行評估，積極協調有關部門優(yōu)化人員編配，特別是解決基層工作力量不足的問題;加強人員教育培訓，不斷提高隊伍能力素質;加強隊伍管理保障，按照“準軍事化”要求完善作風建設和工作保障措施。二要加強救援隊伍建設。習近平總書記強調要“建設一支專常兼?zhèn)?、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍”②。要堅持以實戰(zhàn)需求建隊伍、以能力導向抓培訓、以快速救援抓布局，做到專業(yè)力量與社會力量相結合、骨干力量與輔助力量相結合、屬地為主與機動支援相結合，大力加強國家消防綜合救援隊伍建設，根據實際需要建立防汛抗旱、防震減災、森林草原防滅火、安全生產、航空救援等專業(yè)應急救援隊伍，加強與軍隊（武警）救援力量銜接，加強應急救援裝備配備和培訓演練，強化應急救援隊伍建設。三要加強專家和領導隊伍建設。建立健全應急管理專家?guī)熘贫?，必要時聘請有關專家組成專家組，充分發(fā)揮其決策智囊作用，為應急管理工作提供智力支撐。同時，要把各級領導干部“關鍵少數”的應急能力建設，納入整體應急力量建設范疇，通過理論學習、技能培訓、模擬演練、實踐磨礪等途徑，提高領導干部風險防控能力和應急管理能力。

2.加強應急物資保障建設

當前，應急救災物資存在著缺乏整體統(tǒng)籌、缺乏系統(tǒng)保障的問題。要“按照集中管理、統(tǒng)一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節(jié)約高效的原則”③，加快建立完善科學的應急物資保障體系。要做到“五個結合”：一是綜合儲備與專業(yè)儲備相結合。對于通用搶險救援類、生活類應急救災物資，加強應急部門綜合儲備;對于防汛抗旱、地震地質災害和公共衛(wèi)生等專業(yè)性較強的應急物資，充分發(fā)揮行業(yè)部門專業(yè)儲備優(yōu)勢。二是實物儲備與產能儲備相結合。采取倉庫實體儲備和商家協議儲備的方法，加強應急儲備物資的實物儲備。同時，科學確定實物儲備與產能儲備的比例關系，落實生產企業(yè)產能儲備任務，指導相關企業(yè)制定轉（擴）產計劃方案，確保一旦需要能迅速轉（擴）產。三是中央儲備與分級儲備相結合。在繼續(xù)優(yōu)化中央（國家）儲備規(guī)模和布局的基礎上，各地要根據人口規(guī)模和災情，建立應急物資分級儲備機制，確保應急物資能及時就近快速保障。四是政府儲備與社會儲備相結合。堅持應急救災物資以政府儲備為主導，納入各級財政預算保障;同時，充分發(fā)揮企業(yè)商家、社會組織和居民家庭等社會儲備的補充作用，提高物資儲備效益。五是軍用儲備和民用儲備相結合。加強軍民融合式的應急物資儲備，實行倉儲資源、應急物資的共建共享，為急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)提供有力保障。

3.加強應急管理技術建設

抓好應急管理工作既要傳統(tǒng)的“人力”和“物力”，還需要現代“智治力”?？箵粢咔榧涌炝恕靶禄ā苯ㄔO步伐，應急管理力量體系要善于在“新基建”賦能中強筋健骨。首先，堅持以頂層設計為先導。應急管理改革正處在新一輪科技革命成果不斷強化應用之時，要提高思想認識，在抓深化改革形成新時代中國特色應急管理體制的基礎上，強化問題導向和需求導向，加強應急管理信息化建設頂層設計，提升應急管理資源聚合能力和快速響應能力。其次，堅持以攻關應用為目標。圍繞應急管理的預防與準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環(huán)節(jié)，廣泛運用5G、大數據、人工智能等現代信息技術，開展科技攻關應用。加強各級應急管理信息系統(tǒng)平臺建設，實現精準化預警發(fā)布，智能化應急響應，可視化指揮協調，閉環(huán)式高效處置，提高應急管理“一網統(tǒng)管”能力;加強企業(yè)安全生產及特殊行業(yè)崗位“健康碼”建設，強化“碼時代”的社會安全運用;加強高科技應急產業(yè)產品開發(fā)建設，廣泛應用于應急管理的各個場景領域，不斷實現價值鏈的延伸和突破。再次，堅持以政策導向為抓手。抓住當前國家推動“新基建”建設的機遇，爭取有關部門建設支持，強化政策引導，整合相關資源，加強政府、市場、社會之間的分工協作，壓實建設任務，完善績效考核機制，為加強應急管理技術建設提供良好保障。

三、加強群防群治的應急管理社會動員體系建設

突如其來的新冠疫情之所以能很快得到有效防控，動員群眾、組織群眾、依靠群眾是力量源泉。應急管理事關社會民眾安全，要科學貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，加強社會動員體系建設，筑牢防災減災的人民防線。

1.加強全民應急教育

突發(fā)事件的第一反應者是當事人和目擊者。提高民眾的應急意識和能力，是加強應急管理工作的重要環(huán)節(jié)。要把應急安全教育納入國民教育體系，積極推進安全教育進企業(yè)、進農村、進社區(qū)、進學校、進家庭。認真組織“5·12”防災減災日、安全生產月、國際減災日和“11·9”消防宣傳日等宣傳教育活動，處理好集中宣傳教育與經常性教育的關系，建立長效機制，普及安全知識，培育安全文化，提升民眾安全意識和應急能力。加強政策支持、人員配備和經費保障，充分發(fā)揮社會資源參與宣傳應急的作用，不斷提高全社會應急安全教育實效。

2.完善共建共治共享機制

應急管理既要有事后應急處置的高招，又要有事前防范化解安全風險的能力，打造共建共治共享的社會應急治理格局，是提升社會應急治理水平的必然要求。要切實改變單一依靠政府應急減災的工作思維和模式，加強社會多元主體協同共治建設，努力建成一個由政府、市場、社會組織和個人組成的開放性社會應急管理體系。要建立京津冀、長三角等地區(qū)協調聯動機制，推動區(qū)域應急共建共治共享。要以國家安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作為抓手，建立完善以城市為中心，輻射周邊農村的共建共治共享機制，強化網格化管理，不斷織密織牢全方位立體化的公共安全網。

3.提高社區(qū)應急管理能力

在防控疫情中，各級進一步認識到加強基層社區(qū)建設的重要性。前不久，上海市委、市政府召開了一個萬人規(guī)模的電視電話會議，專題部署加強基層社區(qū)建設問題，而提高社區(qū)應急管理能力是重要內容之一。要積極推動應急管理改革到基層社區(qū)，打通應急管理的“最后一公里”，以居村黨組織為核心，居村委會為主導，做到有班子、有機制、有預案、有隊伍、有必要物資儲備、有培訓演練，扎實開展綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建活動，建立完善風險隱患和重大突發(fā)事件排查、報告制度，因地制宜建設居村應急避災點，不斷提升社區(qū)應急管理規(guī)范化精細化水平。

注釋：

①②《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調：充分發(fā)揮我國應急管理體系特色和優(yōu)勢，積極推進我國應急管理體系和能力現代化》，《中國應急管理報》2019年12月2日，第1版。

③《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調：完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，《人民日報》2020年2月15日，第1版。

（作者系上海市應急管理局副局長）

（責任編輯? ? 周? 巍）