羅開造

摘 要：本文闡述了新政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位如何加強(qiáng)全面預(yù)算管理，從全面預(yù)算管理的涵義、加強(qiáng)全面預(yù)算管理的意義以及全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，結(jié)合實(shí)際提出了對(duì)策，包括提高預(yù)算編制的深度、精準(zhǔn)度;提高預(yù)算執(zhí)行力;強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、確定績效管理的主體責(zé)任以及提高預(yù)算資金使用績效等。

關(guān)鍵詞：新政府會(huì)計(jì)制度;行政事業(yè)單位;全面預(yù)算管理

新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行雙基礎(chǔ)雙分錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)平行記賬，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離但相互銜接，全面、清晰反映單位財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息。在新政府會(huì)計(jì)制度下，為提高財(cái)務(wù)管理水平和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，行政事業(yè)單位需加強(qiáng)全面預(yù)算管理。

一、新政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的涵義

新政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，是行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任，向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)所耗費(fèi)的全部社會(huì)資源，包括業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用、單位管理費(fèi)用等，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)和完善成本數(shù)據(jù)的收集、記錄、傳遞、匯總和整理等基礎(chǔ)工作，運(yùn)用管理會(huì)計(jì)的方法對(duì)全部耗費(fèi)的資源進(jìn)行籌集、分配、使用、監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)的過程。

二、新政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理的意義

（一）有利于行政事業(yè)單位降低向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的成本

行政事業(yè)單位依據(jù)受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)，按照向社會(huì)公眾提供服務(wù)的種類和數(shù)量，編制各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用或單位管理費(fèi)用的全面預(yù)算，方便比較行政事業(yè)單位同一個(gè)會(huì)計(jì)年度不同時(shí)間段向社會(huì)公眾提供相同類型的公共服務(wù)的成本與不同會(huì)計(jì)年度向社會(huì)公眾提供相同類型的公共服務(wù)的成本。行政事業(yè)單位遵循本單位的會(huì)計(jì)核算政策，有助于保證會(huì)計(jì)信息的可比性，便于比較成本會(huì)計(jì)信息，發(fā)現(xiàn)成本管理過程中存在的問題，進(jìn)而改善管理、堵塞漏洞，降低行政事業(yè)單位向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的成本，提高政府服務(wù)效率。

（二）有利于行政事業(yè)單位提高財(cái)務(wù)管理水平和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，促使行政事業(yè)單位向社會(huì)公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)

行政事業(yè)單位推進(jìn)全面預(yù)算管理，有利于節(jié)約資金、提高資產(chǎn)的使用效益、降低業(yè)務(wù)活動(dòng)的成本費(fèi)用、提高財(cái)務(wù)管理水平;有利于保障業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用支出的真實(shí)性、及時(shí)性、全面性，提高會(huì)計(jì)核算水平和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，行政事業(yè)單位須向社會(huì)公開部門決算信息，向各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告部門財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息及部門決算信息。行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)的成本信息將被上述利害關(guān)系人獲悉，上述利害關(guān)系人可要求行政事業(yè)單位以相同的成本或更低的成本向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（三）有利于行政事業(yè)單位保障工作隊(duì)伍清正廉潔

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的方法之一，采用編制、執(zhí)行、控制和評(píng)價(jià)的手段，對(duì)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用或單位管理費(fèi)用進(jìn)行管理，能夠有效保障工作人員公務(wù)活動(dòng)的預(yù)算支出受到全過程監(jiān)督，從而保證行政事業(yè)單位工作隊(duì)伍清正廉潔。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算收支計(jì)劃編制的深度、精準(zhǔn)度不足，導(dǎo)致履行受托責(zé)任及完成年度目標(biāo)工作需要的預(yù)算資金金額與預(yù)算支出計(jì)劃金額相差甚遠(yuǎn)

行政事業(yè)單位由于沒有充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算收支計(jì)劃編制全員參與的重要性，總是以為預(yù)算收支計(jì)劃的編制僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作和職責(zé)，其他業(yè)務(wù)部門也就忽視了預(yù)算收支計(jì)劃的編制，在預(yù)算收支計(jì)劃編制工作上缺乏對(duì)財(cái)務(wù)部門的有力支持和自身的積極參與。以項(xiàng)目預(yù)算為例，項(xiàng)目預(yù)算是完成行政事業(yè)單位職能和年度目標(biāo)工作的重要預(yù)算方式，業(yè)務(wù)性很強(qiáng)，當(dāng)財(cái)務(wù)部門單獨(dú)編制而相關(guān)業(yè)務(wù)部門缺乏配合時(shí)，就很容易導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制的理由和項(xiàng)目實(shí)施需耗費(fèi)的社會(huì)資源等相關(guān)事項(xiàng)的說明解釋不足，存在削減或撤銷項(xiàng)目預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn);也很容易導(dǎo)致編制的項(xiàng)目預(yù)算支出計(jì)劃金額太大或太小，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）預(yù)算收支計(jì)劃執(zhí)行力不足、隨意性大，導(dǎo)致出現(xiàn)不按預(yù)算支出計(jì)劃使用預(yù)算資金的現(xiàn)象

行政事業(yè)單位沒有建立健全預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任追究制度，在預(yù)算支出編制過程中，往往是只重視預(yù)算資金投入的多少，沒有足夠重視預(yù)算項(xiàng)目的可行性研究，沒有對(duì)預(yù)算資金投入的產(chǎn)出狀況、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等進(jìn)行全面的考慮;在預(yù)算支出執(zhí)行的過程中，為確保預(yù)算項(xiàng)目適應(yīng)政策環(huán)境、自然環(huán)境及社會(huì)環(huán)境等因素出現(xiàn)的變化，保證預(yù)算項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施，單位存在因預(yù)算項(xiàng)目資金嚴(yán)重不足而挪用其他項(xiàng)目預(yù)算資金的現(xiàn)象，這就造成了預(yù)算收支計(jì)劃的執(zhí)行力不足、隨意性大。

（三）預(yù)算監(jiān)督不力，難以保證受托責(zé)任和年度目標(biāo)工作順利完成

行政事業(yè)單位往往存在內(nèi)部控制體系不健全且執(zhí)行不力的問題，出現(xiàn)業(yè)務(wù)部門崗位職責(zé)不清、預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)有的單據(jù)沒有、應(yīng)內(nèi)部公開的信息不能公開、有些財(cái)產(chǎn)應(yīng)采取嚴(yán)格管控措施的沒有管控到位、有時(shí)出現(xiàn)越權(quán)審批的現(xiàn)象和一件事沒有相關(guān)業(yè)務(wù)部門管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目資金計(jì)劃的編制、執(zhí)行及財(cái)政制度、財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行過程不受監(jiān)督或監(jiān)督不力的情況，預(yù)算資金的使用難以保證受托責(zé)任和年度目標(biāo)工作順利完成。

（四）預(yù)算收支績效管理缺失，預(yù)算資金使用績效不高

行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任和完成年度目標(biāo)工作，只顧及和看重預(yù)算資金投入多少、預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度如何，而預(yù)算資金使用績效的觀念較為淡薄。編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，行政事業(yè)單位沒有同時(shí)編制年度預(yù)算績效計(jì)劃并確定預(yù)算績效目標(biāo);預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施的過程中，行政事業(yè)單位也沒有根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的進(jìn)展情況編制年中預(yù)算績效報(bào)告，并糾正預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施的績效偏差;項(xiàng)目完成后，行政事業(yè)單位往往不重視預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作敷衍應(yīng)付，預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作往往流于形式，預(yù)算資金使用績效也難以提高。

四、行政事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理的對(duì)策

（一）行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算編制，內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門全員參與預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的深度

完善預(yù)算績效管理，加強(qiáng)預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)，對(duì)重大預(yù)算支出項(xiàng)目和民生政策績效評(píng)價(jià)加強(qiáng)問責(zé)，是行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算編制的有效手段。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算編制，可推動(dòng)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門全員參與預(yù)算編制、全面配合預(yù)算編制。全面的部門預(yù)算編制將充分反映部門職能及年度工作目標(biāo)任務(wù)，為全面的預(yù)算執(zhí)行打下全員配合執(zhí)行的基礎(chǔ)。

（二）用好財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)運(yùn)營成本信息，提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)度

行政事業(yè)單位要結(jié)合部門的職能和年度目標(biāo)工作任務(wù)，利用會(huì)計(jì)核算軟件，設(shè)置項(xiàng)目核算、部門核算和運(yùn)營成本核算項(xiàng)目，科學(xué)確定運(yùn)營成本核算對(duì)象，合理歸集內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算支出成本，反映部門職能和年度目標(biāo)工作任務(wù)完成過程中的會(huì)計(jì)信息，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。行政事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)，要合理利用年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息，分析部門運(yùn)營成本，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算收支計(jì)劃編制的精準(zhǔn)度，為全面執(zhí)行預(yù)算打下合理支出的基礎(chǔ)。

（三）用好政府會(huì)計(jì)制度平行記賬優(yōu)勢，利用會(huì)計(jì)核算預(yù)算支出計(jì)劃管理輔助核算功能，提高預(yù)算執(zhí)行力

我國預(yù)算支出已全面實(shí)施國庫支付，財(cái)政國庫部門可根據(jù)行政事業(yè)單位部門預(yù)算下達(dá)指標(biāo)，部門編制預(yù)算支出計(jì)劃，財(cái)政再審批預(yù)算支出計(jì)劃，行政事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算支出的金額判斷采用國庫直接支付或授權(quán)支付方式，完成預(yù)算支出。財(cái)政部門可將預(yù)算指標(biāo)下達(dá)及部門預(yù)算支出計(jì)劃審批模塊與政府會(huì)計(jì)核算軟件對(duì)接，實(shí)現(xiàn)融合，行政事業(yè)單位可在預(yù)算會(huì)計(jì)核算中加入預(yù)算指標(biāo)下達(dá)及預(yù)算支出計(jì)劃輔助核算兩個(gè)功能，即編制預(yù)算支出會(huì)計(jì)憑證時(shí)，必須同時(shí)核算預(yù)算支出計(jì)劃，沒有下達(dá)預(yù)算和沒有審批預(yù)算支出計(jì)劃的預(yù)算支出不能編制預(yù)算會(huì)計(jì)憑證。不能編制預(yù)算會(huì)計(jì)憑證，根據(jù)政府會(huì)計(jì)制度平行記賬的規(guī)定，也就不能編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)憑證。用好政府會(huì)計(jì)制度平行記賬方式，加上政府會(huì)計(jì)核算模塊與國庫指標(biāo)下達(dá)及編制預(yù)算計(jì)劃審批模塊的融合，就可實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的硬約束，為有力執(zhí)行預(yù)算創(chuàng)造條件。

（四）利用內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，確保預(yù)算資金收支計(jì)劃編制、執(zhí)行以及財(cái)政制度與財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行，保障行政事業(yè)單位受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)順利完成

隨著行政事業(yè)單位改革的推進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系應(yīng)逐步建立健全，行政事業(yè)單位應(yīng)有效運(yùn)用內(nèi)部控制的基本方法，如不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、單據(jù)控制及信息內(nèi)部公開等，對(duì)預(yù)算收支計(jì)劃的編制、執(zhí)行以及財(cái)政制度與財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，以確保加強(qiáng)全面預(yù)算管理，保障行政事業(yè)單位受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)順利完成。

（五）確定行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，履行預(yù)算績效管理的職責(zé)，提高預(yù)算資金使用績效

確定行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，履行預(yù)算績效管理的職責(zé)。行政事業(yè)單位要根據(jù)履行受托責(zé)任和年度目標(biāo)工作編制年度預(yù)算績效計(jì)劃，確定預(yù)算績效的目標(biāo)、實(shí)施的項(xiàng)目、項(xiàng)目的產(chǎn)出狀況、取得的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益等。預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施的過程中，行政事業(yè)單位可跟蹤項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的進(jìn)展情況，并提交年中預(yù)算績效報(bào)告，通過績效指標(biāo)詳細(xì)描述目標(biāo)完成程度，糾正執(zhí)行中的績效偏差。年末，財(cái)政部門可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)行政事業(yè)單位年度預(yù)算績效計(jì)劃和實(shí)際完成績效進(jìn)行比較，并對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行判斷，提交預(yù)算績效評(píng)價(jià)報(bào)告。財(cái)政部門可根據(jù)預(yù)算評(píng)價(jià)報(bào)告，反饋行政事業(yè)單位履行預(yù)算績效管理的主體責(zé)任情況并作出判斷和獎(jiǎng)懲，促進(jìn)行政事業(yè)單位提高預(yù)算資金的使用績效。