張磊 伏紹宏

〔摘要〕?當前對扶貧干部問題的研究多聚焦于村莊截面，未考慮對基層政府的嵌入及其關系互動。文章基于涼山扶貧實踐和政策分析提出：下派干部扶貧制度變遷是由單維嵌入向結構性嵌入的演進。國家通過建構定點扶貧（“條-塊”）、對口幫扶（“塊-塊”）、綜合幫扶（“面-塊”）等扶貧模式以及掛職扶貧、駐村扶貧、包聯(lián)式扶貧等實踐機制，實現(xiàn)了扶貧力量在基層政府和村級組織中的“反科層制”嵌入。嵌入性機制與本土結構的耦合協(xié)同，緩解了壓力型體制與治理有效性之間的張力，促進了基層政府治理能力提升、社會整合和文明建設，但也會誘致權力惰性替代、村莊自治性消解、村民自主性弱化等負效應。同時，囿于制度和技術層面的條件制約，嵌入性機制還面臨協(xié)調困境、責任困境和效率困境。后精準扶貧時期，應結合國家戰(zhàn)略銜接，推動下派干部扶貧制度創(chuàng)新;結合系統(tǒng)協(xié)同性，推動下派干部扶貧體系機制優(yōu)化;結合貧困治理“在地化”，“寓扶于育”，推進“本地人的建設”。

〔關鍵詞〕?扶貧干部;結構性嵌入;制度演進;實踐邏輯;基層治理

〔中圖分類號〕C919?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1000-4769（2020）04-0134-08

〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目“嵌入性扶貧對彝區(qū)鄉(xiāng)村治理的影響及其發(fā)展研究”（19CSH028）;國家社會科學基金一般項目“勞動力轉移對彝族聚居區(qū)的影響及應對策略研究”（15BSH080）;四川省軟科學計劃項目“后精準扶貧時期四川深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究”（2020JDR0314）

〔作者簡介〕張?磊，四川省社會科學院管理學研究所助理研究員，中國社會科學院研究生院博士研究生;

伏紹宏，四川省社會科學院管理學研究所研究員，四川成都?610071。

黨的十八大以來，全國已累計選派300多萬名縣級以上機關和事業(yè)單位干部參加駐村幫扶，當前在崗的第一書記20.6萬人、駐村干部70萬人，加上197.4萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部和數(shù)百萬村干部，一線扶貧力量明顯加強，打通了精準扶貧“最后一公里”。①對此，學界從扶貧干部的角色、功能、成效及困境等方面進行了較多的理論探討，提出雙軌治理②、嵌入治理③、“補充論”和“沖突論”等論述。然而，既有文獻大多是對駐村干部的研究，尚無文獻探討扶貧干部對基層政府的嵌入及其關系互動。本文嘗試以“結構性嵌入”理論，結合四川省涼山彝族自治州的扶貧實踐和相關政策文本，分析下派扶貧干部的制度演進軌跡，并在此基礎上探討結構性嵌入扶貧的現(xiàn)實要求、保障機制及實踐邏輯。

一、文獻回顧與本文理路

（一）已有研究

以往對嵌入性問題的研究，主要是圍繞國家與基層社會的互動而展開，論題涉及國家與地方的互嵌④、基層政權對社區(qū)的嵌入⑤、跨區(qū)域協(xié)作的縱向嵌入⑥、社會組織嵌入社區(qū)治理⑦、項目制的地方化運作⑧等。在嵌入扶貧問題上，既有研究大致形成兩種論斷：一種認為，下派干部駐村扶貧是國家嵌入村莊的過程，是對村民“自治失靈”的有益補充。駐村扶貧實現(xiàn)了國家治理（以第一書記為代表）和村莊治理（以村書記為代表）的雙軌交融⑨，推動了鄉(xiāng)村制度體系的重構、社會資本的培育和治理結構的優(yōu)化。⑩另一種認為，嵌入性村干部造成了自治與他治的內在邏輯沖突。B11駐村干部在貧困戶識別、貧困村產業(yè)發(fā)展和項目實施中的支配性作用，誘發(fā)了村莊治理的權力替代問題B12，帶來村莊公共性瓦解、資源投入內卷化、村民邊緣化、自治性弱化和治理風險上升等問題。嵌入性機制與鄉(xiāng)村社會機制的沖突以及嵌入機制之間的關系失調，可能會導致扶貧資源分配中國家自主性的流失。B13在嵌入績效方面，由于壓力型體制和錦標賽晉升體制的加壓驅動，造成扶貧干部的軟抵抗和行為異化B14，使其不能將組織、文化與認知內嵌于村莊，也無法實現(xiàn)精準扶貧由“輸血”到“造血”的根本性轉變。

總而言之，已有研究雖然討論了國家對村莊（社區(qū)）的嵌入問題，但未考慮到對基層政府的嵌入以及作為新結構一部分的扶貧力量是如何進入地方治理體系的，同時也忽略了嵌入主體、客體和載體之間的關系互動，這造成既有研究結論的單一化和靜態(tài)化問題。

（二）概念框架和本文思路

本文試圖以“結構性嵌入”概念來探討下派干部扶貧的制度演進與實踐邏輯?！扒度搿笔遣ㄌm尼（Karl Polanyi）提出的概念，認為經濟過程是在一定的社會結構內保持統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，經濟運行依賴于特定的時間和空間，纏結于各種社會關系之中。格蘭諾維特（Mark Granovetter）對嵌入性的概念進行深化闡釋，認為經濟活動是一個社會過程，經濟行動者的行為受其所處社會結構的影響。格氏進一步將嵌入劃分為關系性嵌入（relational embeddedness）和結構性嵌入（structural embeddedness）。其中，關系性嵌入是指行為主體嵌入于個人關系之中，結構性嵌入是指行為主體嵌入于更為廣闊的社會網(wǎng)絡中。

根據(jù)研究的問題情境，我們修正了格蘭諾維特的“結構性嵌入”概念。文中，結構性嵌入是指將下派干部扶貧工作作為一個整體性考慮，從頂層宏觀結構層面嵌入到基層政府B15和社區(qū)治理結構之中，并為此構建起系統(tǒng)的制度支撐體系及運行機制。就本質而言，結構性嵌入可以說是一種由嵌入理論和扶貧實踐耦合形成的理論和實踐模式，具有臨時性、運動式和“反科層制”B16的特征。

本文以四川省涼山彝族自治州的下派干部扶貧實踐為案例。涼山州是全國區(qū)域性整體深度貧困的特殊樣本，其幅員面積6.04萬平方公里，集中連片貧困地區(qū)達4.16萬平方公里，占總面積的68.9%。2018年末總人口529.94萬，彝族占53.62%。經歷年動態(tài)管理，全州共有建檔立卡貧困人口21.4萬戶、97.5萬人。B17截至2019年底，全州共有各級各類下派扶貧干部1.17萬人。

二、下派干部扶貧：制度演進與結構性嵌入格局的形成

（一）我國下派干部扶貧制度的形成

我國下派干部扶貧發(fā)起于1986年5月的國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組第二次會議。該會議提出要采取多種形式支持貧困地區(qū)，“每個部門要重點聯(lián)系一片貧困地區(qū)幫助脫貧致富，并作為一項制度長期堅持下去，不脫貧，不脫鉤”“凡有條件的部委，都應當抽派干部，深入一片貧困地區(qū)，定點輪換常駐，重點聯(lián)系和幫助工作。”B181987年國務院召開第一次中央和國家機關定點扶貧工作會議以后，中央單位開始開展定點扶貧工作，并選派干部下鄉(xiāng)到被幫扶地區(qū)參與扶貧開發(fā)。1990年國務院批轉的國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組《關于九十年代進一步加強扶貧開發(fā)工作的請示》提出，貧困面較大的省、自治區(qū)和貧困地、縣要“選派精明強干的干部到最困難的貧困縣、鄉(xiāng)、村去開展工作” 。B191997年1月，中央組織部、人事部印發(fā)的《關于進一步做好選派干部下鄉(xiāng)扶貧工作的意見》提出，每個貧困縣都要有定點扶貧的機構，有下鄉(xiāng)扶貧的干部開展工作，實行定點責任制;選派干部扶貧要同配備好貧困縣領導班子、同加強貧困地區(qū)農村基層組織建設、同培養(yǎng)選拔鍛煉干部相結合，同時還規(guī)定了選派干部下鄉(xiāng)扶貧的組織實施、工作要求、主要任務、考核管理等問題。B20至此，下派干部扶貧形成了一項制度，并一直延續(xù)至今。

（二）涼山州下派干部扶貧的制度演進：從“下鄉(xiāng)”到“駐村”再到“結構性嵌入”

涼山州下派干部扶貧始于1994年的“7210計劃”。B21該計劃提出：在抓整體扶貧工作的情況下，選擇100個鄉(xiāng)進行集中人力、物力、財力的扶貧突破來帶動整個面上扶貧工作，以至推動全州整個經濟的較快發(fā)展。1996年初，涼山州正式實施“百鄉(xiāng)扶貧工程”，從州級政府單位和各縣（市）抽調460名干部定點到百鄉(xiāng)開展扶貧工作。2000年以后，下派干部扶貧的工作重點轉到援助當?shù)孛褡褰逃聵I(yè)發(fā)展上。從2010年起，涼山州開始實施“掛包幫”活動，積極推動扶貧開發(fā)和新農村建設，僅2011年即選派了53648名干部聯(lián)系幫扶1478個鄉(xiāng)。

精準扶貧開啟了干部駐村扶貧新時期。2014年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，要“健全干部駐村幫扶機制。在各省（自治區(qū)、直轄市）現(xiàn)有工作基礎上，普遍建立駐村工作隊（組）制度?？煞峙才?，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責任人”。2015年8月，中央組織部、中央農辦和國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求向黨組織渙散的行政村選派優(yōu)秀干部擔任第一書記，并要求對所有建檔立卡貧困村實行全覆蓋。當年，涼山州向2072個貧困村和部分軟弱渙散村選派了2177名第一書記開展駐村工作，以解決農村“軟、散、亂、窮”等突出問題。2018年初，為解決駐村幫扶中的突出問題，涼山州各縣政府向下轄所有建檔立卡貧困村派出了全脫產的駐村工作隊，脫貧攻堅一線力量進一步增強。

2018年春節(jié)前夕，習近平總書記到涼山州考察脫貧攻堅工作，強調“聚焦深度貧困地區(qū)，將脫貧攻堅戰(zhàn)進行到底”“決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊”。為了落實習總書記的重要指示，四川省委、省政府在2018年5月提出精準施策綜合幫扶涼山州全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，要在前期選派了2000余名幫扶干部的基礎上，再從政法、教育、財政、農林、商務、衛(wèi)生、旅游等行業(yè)系統(tǒng)以及11個已摘帽的貧困縣，選派3500多名優(yōu)秀干部分赴涼山州11個深度貧困縣開展脫貧攻堅和綜合幫扶工作。至此，涼山州聚集了各級各類幫扶干部1.17萬人，覆蓋了從州到縣到鄉(xiāng)的各級政府相關部門以及所有貧困村和有建檔立卡貧困人口的行政村。

縱觀涼山州扶貧干部的制度變遷，可見其選派主體、范圍、規(guī)模以及目標任務、分布層次、總體格局均在不斷變化和拓展。首先，在選派主體上，從黨政機關選派為主，擴展到黨政軍、企事業(yè)單位和社會團體多系統(tǒng)共同選派。這意味著，黨政機構不再是單一的扶貧主體，而是將所有體制內的組織都動員起來，選派干部投入到貧困地區(qū)的脫貧攻堅事業(yè)中。其次，選派范圍上，由縣內選派為主擴展到縣內外并重，在幫扶人員規(guī)模上實現(xiàn)了縣內外、州內外基本持平。第三，在分布層次和目標任務上，扶貧干部從最初的“下鄉(xiāng)扶貧”到“駐村扶貧”再到“新時期的綜合幫扶”，工作重點從扶貧扶弱轉向扶貧與扶業(yè)、扶智和扶志并重。最后，在總體格局上，下派干部扶貧已經形成專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”有機結合的綜合扶貧體系，構建起“覆蓋縣鄉(xiāng)村，全方位、多層次”的結構性嵌入扶貧格局。

三、下派干部扶貧：結構性嵌入的現(xiàn)實要求與保障機制

（一）結構性嵌入的現(xiàn)實要求

由于涼山脫貧攻堅的艱巨性、復雜性、緊迫性，地方政府囿于自身能力和條件難以如期完成既定的目標任務，因此需要從頂層宏觀結構層面統(tǒng)籌更多力量投入到涼山開展幫扶工作。

1.脫貧攻堅任務的艱巨性。涼山彝區(qū)作為奴隸社會“一步跨千年”進入社會主義社會的“直過區(qū)”，貧困問題根深蒂固，貧困面寬、量大、程度深。11個深度貧困縣的貧困發(fā)生率一度達到29.3%。截至2013年底時，全州還有5.2萬戶26.1萬人居住在高寒山區(qū)、嚴重干旱缺水地區(qū)、地質災害多發(fā)地區(qū)。一些特困家庭家徒四壁、一貧如洗，處于極度赤貧狀態(tài)。

2.脫貧攻堅形勢的復雜性。貧窮與毒品、艾滋病、超生、輟學等各種特殊性社會問題交織，多重致貧返貧因素疊加，造成涼山脫貧攻堅形勢的復雜局面。數(shù)據(jù)顯示，涼山彝區(qū)群眾受教育年限不足6年，遠低于全省9年的平均水平，還有相當比例的農村青壯年不懂漢語，群眾就業(yè)能力弱、創(chuàng)業(yè)意識差。同時，無序超生和“越窮越生、越生越窮”的問題依然頑固B22，毒情和艾滋病情形勢嚴峻，這些問題明顯已成為阻礙群眾脫貧致富的大的障礙。

3.實現(xiàn)脫貧奔康目標的緊迫性。截至2014年底，涼山州的全面小康總體實現(xiàn)程度僅為67.8%，人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農民人均純收入三項核心指標，僅為2020年全國小康目標值的47.6%、61.8%、69.8%。同時，涼山州區(qū)域發(fā)展極不平衡，相對貧困問題仍相當突出，綜合扶貧開發(fā)區(qū)8縣經濟總量僅占全州的14.7%，農民人均純收入僅為全州的67.2%。B23可見，要實現(xiàn)深度貧困地區(qū)的“舊貌換新顏”，可謂形勢逼人，任務催人。

由此可見，只有從中央和省級層面給予力度更大、針對性更強、作用更直接的政策支持，投入更多、更強大的幫扶力量，才能推動形成外力輸入與內生發(fā)展的共軛效應，才能推進實現(xiàn)區(qū)域貧困的整體性治理。就此而言，從省級層面統(tǒng)籌選派綜合幫扶力量到涼山州開展脫貧攻堅工作也就成為必然的現(xiàn)實選擇。

（二）結構性嵌入的保障機制

針對涼山州的脫貧攻堅工作，四川省全面落實中央扶貧決策部署，積極構建獨具特色的扶貧開發(fā)領導機制、工作機制和激勵機制，有力確?！敖Y構性嵌入”的有效性，保障下派干部扶貧工作落到實處。

1.構建“黨委領導、單位掛鉤、縱向聯(lián)動、橫向協(xié)調”的領導機制。一是黨委領導。省委高度重視下派干部扶貧工作，將綜合幫扶涼山工作納入省委工作總體布局，專門出臺《關于精準施策綜合幫扶涼山州全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的意見》，從12個方面采取34條政策措施精準支持涼山脫貧攻堅。由省直機關工委牽頭負責全省干部駐村幫扶工作，省委組織部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委教育工委、人力資源社會保障廳、省國資委、省扶貧移民局在各自職責范圍內配合做好相關工作;各市（州）、縣（市、區(qū)）黨委、政府負責落實干部幫扶工作的組織領導責任;各縣（市、區(qū)）黨委、政府作為干部幫扶工作的責任主體和實施主體，負責做好對貧困村、貧困戶的扶持工作。二是加強部門掛鉤責任。扶貧干部選派單位（部門）主要負責人每季度到幫扶貧困村指導調研一次，領導班子成員每月輪流到幫扶村督促調研。三是加強省市縣縱向聯(lián)動。省、州、縣三個層級分別建立“五個一”牽頭單位、責任單位聯(lián)系會議制度，省級逢雙月開會，市縣逢單月開會，定期研究工作、解決問題。四是加強片區(qū)橫向業(yè)務交流。在幫扶作用發(fā)揮好、工作推進質量高的地區(qū)召開現(xiàn)場會，交流工作經驗，研究分析問題，形成整體合力。

2.構建“覆蓋縣鄉(xiāng)村、一域一隊”的綜合幫扶工作組織機制。首先，在縣級層面，成立了縣綜合幫扶工作隊。涼山州11個深度貧困縣均實現(xiàn)“一縣一隊”，主要承擔縣委、縣政府分配的脫貧攻堅和禁毒防艾、控輟保學、計劃生育等重點難點任務，負責下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊、縣直工作隊的組織領導和工作統(tǒng)籌，推動綜合幫扶工作任務落地落實，動態(tài)收集脫貧攻堅和綜合治理突出問題，以及向省、州兩級綜合幫扶工作管理辦公室報告并提出意見建議。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合幫扶工作隊，由選派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下轄村的扶貧干部組成，由掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅副書記擔任隊長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊統(tǒng)籌貧困村工作隊工作，有效銜接起縣和村之間的扶貧隊伍，解決了縣級管理幅度過大和管理脫節(jié)問題。第三，在貧困村層面，由分配到貧困村的所有駐村隊員組成村工作隊。全部駐村第一書記、駐村工作隊員統(tǒng)一納入貧困村工作隊管理。

3.構建“政策激勵+典型激勵+情感激勵”的扶貧干部激勵機制。一是政策激勵。對下派扶貧干部的政治、經濟和工作待遇提出“五個優(yōu)先”“五個不變”的明確規(guī)定。其中，四川省委辦公廳2017年4月印發(fā)的《切實關心愛護脫貧攻堅一線干部激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)活力辦法（試行）》提出“五個優(yōu)先”，即脫貧攻堅一線干部在提拔任用、交流重用、職級晉升、崗位競聘、公務員遴選等方面優(yōu)先考慮;四川省委組織部在2018年9月出臺的《涼山州脫貧攻堅綜合幫扶工作隊管理辦法》提出“五個不變”，即除了提拔重用外，下派扶貧干部的工資關系、福利待遇、工作崗位、工作職務以及政治待遇均保持不變。二是典型激勵。通過表彰、宣傳等形式，樹立“先進受激勵、優(yōu)秀得表揚”的鮮明導向。注重在中央和省級媒體重要版面、重要時段開設專欄專題，以及通過組織事跡報告會、發(fā)放宣傳光碟和微信、微博等形式，持續(xù)宣傳報道扶貧干部先進典型，充分發(fā)揮典型的示范、帶動和輻射作用。三是情感激勵。各級黨委、政府特別是選派單位和受扶單位，積極加強與扶貧干部的感情溝通和聯(lián)系，盡力幫助扶貧干部解決工作和生活中遇到的困難，切實激發(fā)他們的工作熱情。

“結構性嵌入”保障體系的構建，使得下派扶貧干部工作獲得了系統(tǒng)性制度體系支撐，使下派扶貧工作能夠真正落到實處、取得實效。其中，領導機制，為下派扶貧工作的總體推進提供了堅強的制度保障;組織機制，為下派干部扶貧工作的持續(xù)推進提供了有力的組織保障;激勵機制，為下派干部扶貧工作的持續(xù)推進提供了強大的精神動力。這三大工作機制相輔相成、相互銜接，構成系統(tǒng)有效的下派扶貧干部工作機制，有力地推動了下派干部扶貧工作富有成效地開展。

四、結構性嵌入：實踐模式、機制、效應與困境

（一）實踐模式

根據(jù)嵌入主體和客體的性質及關系，結構性嵌入扶貧主要有以下三種實踐模式：

1.“條-塊”扶貧模式：定點扶貧。即各級黨政軍機關、企事業(yè)單位和社會團體選擇貧困區(qū)域的重點貧困縣作為幫扶對象，并與之開展合作以幫助脫貧的開發(fā)式扶貧模式。一般而言，定點扶貧工作按照“同一類單位定點扶貧任務相對均衡”的總體原則，通過干部掛職、智力支持、技術服務以及信息與政策指導，將幫扶資金和措施落實到貧困人口。其在扶貧內容上，以扶貧項目為主要方式，以農村基礎設施建設和產業(yè)發(fā)展為重點;在工作方式和對象上，通常是選派駐村工作隊員，直接面向貧困村和貧困農戶開展幫扶工作;在扶貧模式上，通常以開發(fā)式扶貧為主導，同時注重開發(fā)與救助并重。

2.“塊-塊”扶貧模式：對口幫扶。即在中央和地方政府的統(tǒng)籌安排下，調配發(fā)達地區(qū)的力量以援助欠發(fā)達地區(qū)。通過政府行政推動建立區(qū)域間聯(lián)系機制，促進人才、技術和資金等資源的交互流動，以解決區(qū)域之間因自然條件、資源稟賦等因素造成的經濟發(fā)展不平衡問題。對口幫扶模式具有政府主導、區(qū)域互動和地方互惠的特點。在宏觀制度安排上，對口幫扶涉及三個層面：國家層面的東西部扶貧協(xié)作、省內市州對口幫扶和州內縣市對口幫扶。在工作方針上，對口幫扶通常是按照“機構對口、行業(yè)相近、優(yōu)勢互補”的原則，采取“一對一”“多對一”“一對多”方式開展。在具體機制上，對口幫扶主要有“區(qū)域內統(tǒng)籌結對”“點對點全面結對”和“重點帶動精準結對”三種形式。其中，區(qū)域內統(tǒng)籌結對是按照對口幫扶結對關系，由雙方對口幫扶工作領導小組統(tǒng)籌轄區(qū)內各領域、各行業(yè)的工作力量結成幫扶對子;點對點全面結對，是雙方以部門（單位）對部門（單位）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）對村（社區(qū)）、學校對學校、醫(yī)院對醫(yī)院等方式開展;重點帶動精準結對是一種由幫扶地優(yōu)選能力強、資源多的單位參與扶貧，構建“強鄉(xiāng)帶弱鄉(xiāng)、富村帶窮村、先進幫后進”的對口幫扶模式。

3.“面-塊”扶貧模式：綜合幫扶。即從頂層宏觀結構范圍統(tǒng)籌協(xié)調幫扶力量嵌入到深度貧困地區(qū)，進以推動解決區(qū)域整體性貧困和綜合性治理問題。綜合幫扶模式將以往駐村幫扶為重點的扶貧模式進行了深化和拓展，使扶貧力量覆蓋到縣、鄉(xiāng)、村各層面以及脫貧攻堅的各個方面，極大地充實了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅綜合幫扶的領導力量、專業(yè)力量和基層力量。

（二）實踐機制

根據(jù)嵌入的載體、層次和方式來看，結構性嵌入扶貧主要有以下三種實踐機制：

1.嵌入村莊（社區(qū)）：駐村扶貧。即上級政府部門選派干部下沉到村開展扶貧工作的制度形式。其政策初衷是通過行政嵌入加強基層組織建設，推進脫貧攻堅任務，解決農村治理中的突出問題。從組織機制來看，駐村扶貧主要有三種形式。其一，駐村第一書記。第一書記是村黨組織的第一負責人，領導村黨組織和黨組織書記的工作，主要職責是宣傳黨的政策、建強基層組織、推動精準脫貧、為民辦事服務、提升治理水平。B24其二，駐村工作組。工作組一般由縣級直屬部門、國有企事業(yè)單位、學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選派的駐村干部、第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、大學生村官、“三支一扶”人員等方面人員組成，組長由幫扶單位負責人擔任。工作組在協(xié)調扶貧項目、推進產業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但是，由于工作組組長往往不能脫產駐村扶貧，而第一書記只是工作組成員，不能指揮和安排其他隊員的工作，因此很難形成凝聚力、戰(zhàn)斗力。其三，駐村工作隊。工作隊一般有三到五人，第一書記任隊長。工作隊在第一書記的領導下開展駐村扶貧工作，同時還要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、幫扶單位和幫扶責任人，做好政策宣傳、落實扶貧項目和幫扶措施。相較而言，駐村工作組織的管理體制從“組長協(xié)調下的第一書記負責制”調整為“第一書記領導制”，責任更加明確，關系更加清晰，解決了扶貧工作中的權責不一致問題，推動了治理重心下移，有效保證了基層事情基層辦、基層權力給基層。

2.嵌入基層政府：掛職扶貧。掛職扶貧是指國家機關有計劃地選派人員到下級機關以及貧困地區(qū)的機關和國有企事業(yè)單位擔任相應職務，進而推動扶貧開發(fā)相關工作。從運作方式來看，掛職扶貧主要有以下兩種類型：一是下掛，即由上級黨政機關和行業(yè)系統(tǒng)選派干部人才到貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職開展脫貧攻堅工作。在縣級層面，掛任縣領導職務的一般有四到七人，包括縣委副書記、常委、副縣長等，通常來自不同的系統(tǒng)和領域;在縣直部門方面，掛職干部主要集中在扶貧開發(fā)、農業(yè)畜牧、林業(yè)、財政、發(fā)改、公安等行業(yè)扶貧業(yè)務部門，通常掛任副局長（副主任）、副股長等職務。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，下派干部通常是掛任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，主要負責脫貧攻堅、禁毒防艾、計劃生育、控輟保學等方面工作。二是雙向掛職，由幫受雙方選派優(yōu)秀干部人才進行雙向掛職，開展人才交流，促進觀念互通、思路互動和技術互學。這種形式主要體現(xiàn)在對口幫扶模式中。

3.嵌入責任制：包聯(lián)式扶貧。即通過制度化分片包點和責任聯(lián)系的形式，安排縣鄉(xiāng)村領導干部和普通職工下沉到更低層級的單位開展扶貧相關事務。從制度安排來看，包聯(lián)式扶貧主要涉及縣、鄉(xiāng)、村、戶四個層面。B25在縣級層面，四大班子主要領導負責分片聯(lián)系幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個副縣級領導定點聯(lián)系一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），重點開展脫貧攻堅相關工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，黨政一把手分別分片聯(lián)系若干個行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部作為包村領導負責聯(lián)系一個行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通職工作為包村成員聯(lián)系一個行政村。聯(lián)村干部每月必須下村開展工作十天以上，主要參與脫貧攻堅、生育秩序整治、禁毒防艾、控輟保學和產業(yè)發(fā)展等重點難點工作。在農戶層面，每一個下派扶貧干部、幫扶責任人和村組干部均要負責聯(lián)系幫扶若干戶建檔立卡貧困戶，幫助農戶解決“兩不愁三保障”方面的突出問題。就本質而言，包聯(lián)式扶貧類似于一種承包制的扶貧模式，具有顯著的行政包干色彩。它打破了科層制的專業(yè)化分工，增強了政府對基層社會需求的回應性，有力彌補了村莊治理公共性的缺失。

（三）實踐效應

從嵌入的作用和效果來看，結構性嵌入扶貧實踐既有正向效應，也存在負向效應。

1.結構性嵌入的正效應。首先，對基層政府的嵌入，促進了地方政府治理能力和治理水平的提升。通過大規(guī)模整合扶貧資源、全方位多層次嵌入扶貧干部，提升了貧困地區(qū)基層政府在資源聚集、組織構建、問題回應等方面的能力。其次，對村級組織的嵌入，促進了黨和國家對基層社會的整合。下派扶貧干部通過參與村莊治理，減少了地方精英威權治理的負面作用，在一定程度上緩和了社會矛盾和干群關系;通過宣傳落實黨的政策，“聽民聲、訪民情、解民憂”，增進了群眾對黨和國家的認同;通過推進脫貧攻堅工作，改善貧困群眾的生產和生活條件，提升了廣大農村群眾的幸福感。這些良性變化能夠有效地促進黨和國家對基層社會的整合。第三，對村民文化活動的嵌入，推動了基層精神文明和社會文明建設。下派扶貧干部通過開展“農民夜?！薄靶∈譅看笫帧薄拔逑椿顒印钡刃袆?，引導群眾在衣食住行中養(yǎng)成好習慣、形成好風氣;通過參與推動農村“薄養(yǎng)厚葬”、高價彩禮、酗酒賭博、違法生育等問題的全面整治，激發(fā)了群眾自力更生脫貧內生動力，加快融入現(xiàn)代文明。

2.結構性嵌入的負效應。首先，對本土結構的過度介入，可能引發(fā)權力惰性替代問題。下派扶貧干部大量進入地方政府和基層社會，幫助解決脫貧攻堅相關事務，如果不全心全力投入則扶貧效果不佳，但若介入過寬、過多、過深，則可能造成權力越位，誘發(fā)惰性替代問題?？疾彀l(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)出現(xiàn)扶貧干部替代本地干部，絕對支配扶貧資源分配、惠農政策安排和扶貧項目實施的情況;有的地區(qū)扶貧干部忙得焦頭爛額，而本地干部卻在等待觀望。其次，對村莊治理的過多參與，容易造成村莊自治性的消解。扶貧干部嵌入村級組織，重塑了鄉(xiāng)村治理結構和治理方式，推進了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平，但同時也在一定程度上抑制了村莊自治性，加劇了村莊治理的行政化趨向。第三，對村民生活的過度干預，容易造成村民自主性的流失。扶貧干部為完成上級政府下達的脫貧攻堅任務，要求貧困戶必須配合地方政府完成各項脫貧指標，如要求建檔立卡貧困戶按期建房改廁、限期搬遷入住、強令拆舊復墾等，在現(xiàn)實操作中難免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，這對農民自主性和財產自決權造成一定的干擾。

（四）實踐困境

從嵌入的功能發(fā)揮看，結構性嵌入扶貧面臨三大實踐困境：

1.結構性嵌入的協(xié)調困境。管理學研究表明，管理幅度超過一定限度，組織運轉會出現(xiàn)失調。結構性嵌入扶貧涉及不同的行業(yè)、系統(tǒng)、區(qū)域和層級，不僅需要對不同類別的機構、人員進行協(xié)調，而且還要實現(xiàn)對多類協(xié)調者之間的協(xié)調，這很有可能陷入某種“帕金森陷阱”。

2.結構性嵌入的責任困境。當前的脫貧攻堅有關政策文本對相關扶貧主體責任的界定是：地方黨政主要領導對脫貧攻堅工作負有主體責任，幫扶干部負幫扶責任。各級各類下派扶貧干部均在地方黨委和政府的領導下開展幫扶工作。然而，如果下派扶貧干部責任意識不強而本地干部群眾缺乏內生發(fā)展動力，那么這種迫于政治責任和體制壓力而形成的多元嵌入扶貧模式可能會流于形式。

3.結構性嵌入的效率困境。由于區(qū)域、部門和制度的壁壘以及信息不對稱問題，多元扶貧主體要達到高效協(xié)同，在現(xiàn)實中的操作成本是很高的?，F(xiàn)實觀察表明，大量的扶貧資源被耗散在協(xié)同鏈、對接鏈、溝通鏈上，許多幫扶干部的精力消耗在重復性的表格和數(shù)據(jù)填報上，這造成實際扶貧工作的低效甚至無效。除此之外，下派扶貧干部還存在無法融入村莊、嵌入作用發(fā)揮不足、內外結構整合失敗等問題。

五、結論與討論

下派干部扶貧是解決壓力型體制下基層治理能力不足的重要機制，呈現(xiàn)政府治理的精細化以及國家權力對基層社會的柔性控制。通過觀察分析，國家并非是單維度地將扶貧干部嵌入到社區(qū)治理結構中，而是通過建構定點扶貧（“條-塊”模式）、對口幫扶（“塊-塊”模式）、綜合幫扶（“面-塊”模式）等多類扶貧模式以及掛職扶貧、駐村扶貧、包聯(lián)式扶貧等多種實踐機制，實現(xiàn)了幫扶力量在貧困地區(qū)基層政府和村級組織中的“反科層制”嵌入。嵌入性機制與本土結構的耦合協(xié)同，促進了基層政府治理能力提升、社會整合和文明建設，但也會誘致權力惰性替代、村莊自治性消解和行政化增強、村民自主性弱化等負向效應。與此同時，由于制度層面和技術層面的條件制約，嵌入主體之間以及其與客體之間還面臨著協(xié)調困境、責任困境和效率困境問題。

事實上，作為一種特殊主義的制度探索，下派干部扶貧制度是有特定時限和條件的，是臨時性、運動式的。在后精準扶貧時期，脫貧攻堅將轉向相對貧困治理，扶貧開發(fā)工作將由超常規(guī)向常規(guī)化轉變、由短期攻堅戰(zhàn)向長期持久戰(zhàn)轉變?，F(xiàn)有扶貧干部體系將如何優(yōu)化，下派干部扶貧制度將如何發(fā)展，未來反貧困治理的動力從何而來？筆者認為，可以做以下三個方面的引申討論：

首先，應結合國家戰(zhàn)略銜接，推動下派干部扶貧制度創(chuàng)新。要致力于實現(xiàn)精準扶貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，建立解決階段性脫貧攻堅與解決長期性相對貧困相銜接的扶貧干部制度機制。比如，通過提高政治待遇和福利待遇等方式，鼓勵一部分下派扶貧干部留在貧困地區(qū)，將扶貧干部的優(yōu)良作風和豐富經驗傳承下去，為未來的相對貧困治理和鄉(xiāng)村振興繼續(xù)貢獻力量。

其次，應結合系統(tǒng)協(xié)同性，推動下派干部扶貧體系機制優(yōu)化。進一步健全幫扶主體和客體之間的協(xié)商機制，加強幫受雙方對貧困治理議題的協(xié)商，促進共識方案的形成，以利于扶貧方案和扶貧項目的執(zhí)行。進一步建立健全扶貧信息共享機制，促進各扶貧主體及時了解貧困群眾、貧困地區(qū)和貧困治理的情況動態(tài)，減少扶貧主體之間、主客體之間的信息不對稱，打破區(qū)域、部門的信息壟斷和“信息孤島”現(xiàn)象，提高反貧困治理的整體性效率。

最后，應結合貧困治理“在地化”，“寓扶于育”，大力推進“本地人的建設”。貧困治理關鍵在人而不在物，因此人的建設應是扶貧開發(fā)工作的主要著力點之一。鄉(xiāng)村建設家晏陽初先生認為，人的建設在于“培養(yǎng)民力”，即知識力、生產力、健康力和組織力。培養(yǎng)民力的根本在于“教育”，即識字教育、生計教育和公民教育。這啟示我們，中央和地方政府都應高度重視深度貧困地區(qū)人才的培養(yǎng)教育，持續(xù)加大財政投入以改善基礎教育條件，持續(xù)加強職業(yè)教育以全面提升農民自我發(fā)展能力;充分發(fā)揮好農民夜校、新型農民素質培訓提升工程等平臺作用，著力提高弱勢群體的綜合文化素質;積極推動地方政府創(chuàng)造條件，促進“城歸”大學生和外出農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè);著力培育一批作風良好、擔當能干的致富帶頭人和村組干部。

① 習近平：《在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話》，《求是》2019年第16期。

② 謝小芹：《“雙軌治理”：“第一書記”扶貧制度的一種分析框架》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版）2017年第3期。

③ ⑩ 張義禎：《嵌入治理：下派駐村干部工作機制研究——以福建省為例》，《中共福建省委黨校學報》2015年第12期。

④ 何艷玲：《“嵌入式自治”：國家—地方互嵌關系下的地方治理》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2009年第4期。

⑤ 陳鋒：《論基層政權的“嵌入式治理”——基于魯中東村的實地調研》，《青年研究》2011年第1期。

⑥ 邢華：《我國區(qū)域合作的縱向嵌入式治理機制研究》，《中國行政管理》2015年第10期。

⑦ 徐珣：《社會組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動機制研究——以杭州市上城區(qū)社區(qū)“金點子”行動為契機的觀察》，《公共管理學報》2018年第1期。

⑧ 吳斌才：《從分類控制到嵌入式治理：項目制運作背后的社會組織治理轉型》，《甘肅行政學院學報》2016年第3期。

⑨ 袁銘?。骸毒珳史鲐毾碌摹暗谝粫洝敝贫燃捌浞鲐毨Ь场浴半p軌”合作為視角》，《四川行政學院學報》2018年第4期。

B11 陳國申、孫豐香、宋明爽：《嵌入型村干部與村民自治的沖突及調諧——對下鄉(xiāng)干部的考察》，《經濟社會體制比較》2017年第5期。

B12 張歡：《駐村幫扶中的權力替代及其對村莊治理的影響》，《湖南農業(yè)大學學報》（社會科學版）2018年第5期。

B13 穆軍全、方建斌：《精準扶貧的政府嵌入機制反思——國家自主性的視角》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2018年第3期。

B14 李堯磊、韓承鵬：《駐村幫扶干部何以異化？——基于石村的個案調查》，《黨政研究》2018年第6期。

B15 本文的基層政府是指縣、鄉(xiāng)兩級政府。

B16 反科層制是指依托于常規(guī)化的科層組織，但在運作機理和運行邏輯方面明顯迥異于科層制原理的治理機制。

B17 此數(shù)據(jù)截至2019年底。

B18 《國務院辦公廳關于轉發(fā)貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組第二次全體會議紀要的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1986年第23號。

B19 《國務院批轉國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組關于九十年代進一步加強扶貧開發(fā)工作請示的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1990年第5號。

B20 韓廣富、周耕：《黨政機關選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度的建立》，《理論學刊》2013年第11期。

B21 為了響應四川省委、省政府制定的《七一一八扶貧攻堅計劃》，涼山州1994年制定了“7210計劃”，即從1994年起到20世紀末的7年時間里，完成“基本穩(wěn)定解決210萬人的溫飽問題”的扶貧攻堅奮斗目標。

B22 伏紹宏、張磊：《計生博弈、策略行動與鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯——以涼山彝鄉(xiāng)生育秩序整治為例》，《社會科學研究》2019年第3期。

B23 數(shù)據(jù)來源于涼山州扶貧開發(fā)局。

B24 《四川省貧困村第一書記及駐村工作隊隊員管理辦法》（川組通〔2018〕65號文件）第十一條規(guī)定。

B25 篇幅所限，此處我們僅討論縣級以下的情況。

（責任編輯：何?頻）