蘇煒杰

（中南財經(jīng)政法大學法學院，武漢 430073）

突發(fā)疫情發(fā)生后廣大勞動者群體權益會受到影響，例如此次疫情使得感染疾病的勞動者需長期治療甚至喪失勞動能力，未感染的勞動者則需要配合政府疫情防控措施，導致其在一定時期不能正常參與勞動活動，更嚴重的是疫情等突發(fā)事件也可能會導致國家經(jīng)濟在短期內(nèi)出現(xiàn)一定的波動，使得勞動密集型行業(yè)產(chǎn)生大量失業(yè)現(xiàn)象。上述因素都考驗著國家、社會和企業(yè)在突發(fā)事件期間對勞動用工和勞動者權益保障工作的及時調(diào)整和應對能力。

一、問題的提出

在現(xiàn)有疫情期間勞動者權益保障的研究中，多是從行政法角度探討傳染病突發(fā)事件中國家行政權行使的界限與公民權利保護之間的關系，例如賀然（2008）將突發(fā)事件中公民的權利歸納為生命健康權、財產(chǎn)權、受救濟權、人身自由和知情權等受到最大保護，政府應急權力則須遵循底線、程序等原則［1］。張朝霞（2019）從明確公民具體權利、界定清晰隔離措施及其時效，建立適當?shù)木葷绦驇讉€方面來完善傳染病即時強制措施。［2］而專門針對傳染病疫情期間勞動者權益保障的研究卻較為匱乏，游長虹（2003）針對非典疫情中勞動者保護法律匱乏的實際，提出及時更新法制和提高用人單位勞動保護意識等建議。［3］實務部門在實踐過程中主要依據(jù)國務院和地方政府出臺的政策文件作為保障依據(jù)，政府基于防疫現(xiàn)實需要及時出臺的促進社會穩(wěn)定和勞動者權益保障等政策措施，雖然在短期內(nèi)會收到一定的效果，但是也面臨著法律依據(jù)不足和政策內(nèi)容沖突等問題。常態(tài)下的勞動立法難以應對疫情等緊急狀態(tài)下勞動者權益保障面臨的突發(fā)性、及時性需求，此時如何將政府采取的臨時性勞動者權益保障措施納入到突發(fā)事件法治化應對軌道中，實現(xiàn)更有效地確保勞動者勞動關系穩(wěn)定、工資與社保待遇和勞動就業(yè)權不受侵害，既是疫情防控工作的急切要求，也是一項不可回避的學術研究課題。

二、對疫情期間勞動者權益保障立法的分析

此次新冠肺炎疫情期間勞動者的權益保護，實質(zhì)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件時期公民權利保障規(guī)范在勞動領域的具體化。

（一）疫情期間勞動者權益保障應對措施的總體評析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件等專門性應急立法是新冠肺炎疫情期間公民權益保障的最高法律依據(jù)，其中關于公民權益保障的條款應具有豐富性特征。具體來說，就是由其在宏觀層面指出公民在疫情期間享有勞動權、生命權、健康權和自由權等諸多權益類型，之后通過其中援引性條款直接在勞動合同法律和社會保障法律等部門法中找到相應的具體規(guī)范，針對各類情況予以分別適用。

但是立法和實務活動中存在不銜接情況，即突發(fā)衛(wèi)生事件時期政府部門熱衷于采取出臺臨時性文件和規(guī)定等形式，且這些文件本身也沒有表明將突發(fā)事件應對立法以及勞動立法作為其制定依據(jù)。梳理政府在應對2003年非典疫情和2020年新冠肺炎疫情期間出臺的文件和采取的措施，這一治理路徑的特征十分明顯。究其原委，一是突發(fā)事件應對立法中對緊急時期勞動者權益保障條款分散且較少，導致在法律適用上較為困難。二是政府行政權力運行過程中自發(fā)形成的以政策代替立法的社會治理思路，畢竟“行政機構(gòu)掌握緊急狀態(tài)應對的核心權力”，［4］在上級和長官命令以及社會輿論要求及時處理突發(fā)事件的壓力下，政府可能會摒棄嚴格執(zhí)行既有立法導致行動遲緩的情形，通過中央政府相關部門出臺政策文件和各地方政府具體細化規(guī)定這種綜合式的政策應對模式，短時間內(nèi)賦予下級執(zhí)法部門采取多種措施的權力，來迅速處理突發(fā)事件引發(fā)社會秩序混亂的局面。

（二）法律中的分散式調(diào)整模式及其不足

我國疫情等突發(fā)事件期間勞動者權益保障的規(guī)定散見于《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應對法》和《勞動合同法》等法律中，但各自發(fā)揮效用且相互間的聯(lián)系并不緊密。

1.突發(fā)事件應對立法:以應急時期公民權利保障條款為主。第一，傳染病防治立法中勞動者權益保障的內(nèi)容。我國在1989 年出臺的《傳染病防治法》中初步建立了傳染病的防治體系和相關主體的責任制度，其中對于勞動者權益保障的內(nèi)容體現(xiàn)在工作權、健康權和財產(chǎn)權等方面:一是傳染病人在社會中不受歧視的權利，其第十六條指出社會成員應關心、幫助傳染病病人和疑似病人等人員，不得對這些人員進行任何類型的歧視行為。二是應對傳染病疫情工作人員的權益，其十一條指出國家對在應對傳染病工作中成績顯著的人員給予獎勵，對因參與傳染病防治工作而致病、致殘、死亡的人員給予補助、撫恤；其第六十四條指出相關單位應采取嚴格的衛(wèi)生和醫(yī)療防護措施，來保障從事傳染病處理相關工作和接觸傳染病病原體人員的身心健康，并根據(jù)情況給予一定津貼。第二，突發(fā)事件應對立法中的勞動者權益保障。我國《突發(fā)事件應對法》（2007）中對保護公民各項疫情期間享有健康權、物質(zhì)幫助權和財產(chǎn)權益等做出了規(guī)定，主要是強調(diào)政府在突發(fā)事件造成系統(tǒng)性風險時需對勞動者等社會成員予以各種類型的救助。具體包括:一是在救助過程中，其第十一條中指出政府部門應采取有利于保護公民、法人和其他組織權益的應急措施，第二十七條指出政府需為參與應急救援的專業(yè)人員購買人身險和配備相應的防護設備，以減少其工作中面臨的各種風險。二是在物質(zhì)救助方面，其第四十九條、第五十一條指出國家應該滿足勞動者在內(nèi)的社會成員必要的食品、飲用水、燃料等基本生活需要，力求將突發(fā)事件的不利影響降到最小。

2.勞動立法中的規(guī)定:以常態(tài)下勞動者權益保障為主。但現(xiàn)行勞動法以構(gòu)建穩(wěn)定和諧的勞動關系為主要目的，具體制度對于疫情期間出現(xiàn)的種種特殊情況難以直接適用。我國《勞動合同法》中規(guī)定了較為完善的勞動者權益保障體系，主要體現(xiàn)為勞動待遇和社會保險福利兩方面，其中在第三十五條勞動合同變更、四十條第三款客觀情況重大變化無過失性辭退和四十一條經(jīng)濟性裁員中，為依據(jù)疫情帶來的用工條件變化來進而變更和解除勞動合同預留了法律適用空間，同時在四十二條規(guī)定了在職業(yè)病、患病后處于醫(yī)療期內(nèi)、工作年滿十五年的勞動者免于上述勞動合同解除條款不利后果的影響。另外，作為勞動立法體系重要組成部分的《工資支付暫行規(guī)定》（1994），其對于勞動者在工作日、休息日和節(jié)假日等性質(zhì)認定和工資支付標準方面的規(guī)定，也是計算疫情期間勞動者工資福利待遇的重要依據(jù)。

但是在傳染病等突發(fā)事件應對立法中，并未建立起援引勞動立法關于疫情期間勞動者權益保障條款的規(guī)定。原因在于，過往認為傳染病防治法屬于公法，主要用于解決政府疫情體系的建設工作和防止對公民人身自由權的侵犯，而對于疫情期間公民保障這種發(fā)展權相關事項并不是該法的調(diào)整目的。勞動者權益保障屬于社會法的調(diào)整范疇，兩者之間隸屬于不同法律部門，而且傳染病防止法和防治體系也是最近時期才逐步建立起來，其本身需要應對的預警、披露和防治等內(nèi)容十分繁復，難以對疫情期勞動者在內(nèi)的公民權益做到有效保障。

3.現(xiàn)行法律中勞動者權益保護條款存在的不足。我國上述疫情應對的立法中，其主要內(nèi)容在于規(guī)定關于傳染病等突發(fā)事件的預防與通告、檢測與控制以及救治與恢復等專業(yè)性極強的領域，對于公民的權利缺乏足夠重視，在立法精神上也忽視突發(fā)事件與公民權利間的內(nèi)在聯(lián)系，也間接導致了對于疫情期間勞動者權益保障的規(guī)定相對較少，例如雖在《傳染病防治法》中通過一定的條款予以規(guī)定，但是其主要保障醫(yī)護救助人員等主體，且保障領域也僅僅限于福利補助，對于社會保險、工作衛(wèi)生條件和醫(yī)護措施等具體領域的保障未作出明確界定，顯然不利于疫情期勞動者權益保障工作的實現(xiàn)。

其實，不應僅僅保障參與一線疫情防護工作的勞動者權益，擴大保障主體范圍勢在必行。對于諸多為疫情防護而付出勞動的所有勞動者均應為其建立疫情期間勞動權益特殊保障機制，如利用本身特長或受政府調(diào)度而參與救援的志愿人員、保障疫情防護急需用品的企業(yè)復工人員等。在理順政府、企業(yè)和勞動者等主體疫情防護期間各自職責基礎上，適用疫情等突發(fā)時期勞動者權益保障專門性法律規(guī)定，屬于應對疫情期間勞動權益問題的理想模式，有助于解決現(xiàn)行勞動法和應急管理立法中沒有疫情特殊時期勞動者權益保障條款的不足，也能夠解決實務中用政策代替法律引發(fā)的法律適用中的標準不一致和地區(qū)性差異較大等困難。

（三）政策中的綜合式調(diào)整模式及其不足

這些政策強調(diào)為保障勞動者等全體公民權益的實現(xiàn)，需要相關部門采取緊急措施予以有效保障。此次疫情期間采取了與2003年非典應對時期相似的政策模式，即由國務院人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部）最先出臺指導性文件，各級地方政府職能部門依據(jù)上級文件積極出臺地方性政策作為應對疫情的舉措，共同構(gòu)成了中央和地方政策綜合式調(diào)整模式，在有效控制疫情的同時也減少了其對社會的沖擊。

1.新冠肺炎疫情應對政策文件的類型化梳理。針對各部門應對新冠肺炎疫情所出臺的法律文件，可以從專門性勞動者權益保護規(guī)定、地方性細化規(guī)定兩個視角展開分析。首先，在專門性勞動者權益保護規(guī)定方面（見表1），國家人力資源和社會保障部出臺的文件中對涉及勞動者權益保護中的勞動關系存續(xù)、人事管理、社保經(jīng)辦等領域做出了較為全面的規(guī)定。其次，在地方性細化規(guī)定方面（見表2），各級地方人力與社會保障部門按照中央政府文件的精神，結(jié)合本地用工實際及時出臺了一系列政策文件，是實務部門在抗擊疫情和保護勞動者權益活動中可直接適用的規(guī)范文件。

表1 人力資源和社會保障部應對新冠肺炎疫情文件匯總

續(xù)表

表2 主要地區(qū)應對新冠狀肺炎疫情文件匯總

2.疫情應對政策中勞動者權益保護規(guī)定的不足。就這些政策的本質(zhì)而言，是政府從保障勞動者權利的要求出發(fā)，充分行使行政機關在疫情期間享有的諸多權力，且通過采取多種政策工具形式來保障勞動者權益的實現(xiàn)。這些疫情期綜合式政策保護形式，對勞動者權益保障的優(yōu)點表現(xiàn)為:既包含勞動法中關于職工待遇一般性規(guī)定，也有根據(jù)應急需求而做出的臨時性規(guī)定；落實傾斜保護勞動者原則，用制度保障勞動者權益不降低；靈活調(diào)動各種制度工具，妥善保障疫情期間工作平穩(wěn)運行。

但是這些行政措施中對勞動者權益保護的規(guī)定，屬于政府應急管理公民權利限制說在實務活動中的具體形式，強調(diào)政府疫情控制工作處于第一位。在政策內(nèi)容上更多的是管制性規(guī)定，直接賦予勞動者權利的規(guī)定較少，凸顯政府對疫情管控基本目標實現(xiàn)后再追求勞動者權益的實現(xiàn)。其本身存在著諸多缺點:首先，內(nèi)容本身矛盾之處多，各地區(qū)在國務院部門規(guī)定基礎上隨意增設條款導致存在國家請客企業(yè)買單的怪象，且存在政策權限不清、具體程序缺失和行政機關以勞動政策變相立法的現(xiàn)象。［5］其次，內(nèi)容上不全面，對政策規(guī)定范圍之外的勞動生產(chǎn)條件保護、工作時間和工作強度等方面保障存在不足。再次，覆蓋主體范圍較窄，這些制度主要保障簽訂規(guī)范勞動合同的勞動者，而對于靈活就業(yè)人員的勞動權益規(guī)定較少。最后，地方政策間福利待遇水平存在較大差異，且地區(qū)間政策在覆蓋主體范圍上存在不一致，多數(shù)地區(qū)對于工傷保險待遇享受主體限于醫(yī)護及相關工作人員，而廈門市則將其拓展為醫(yī)護人員、企業(yè)職工等。

三、疫情期勞動者權益保障制度的理論塑造

新冠肺炎疫情期勞動者權益保障需在價值理念、專門規(guī)定、法律適用和執(zhí)法機制等方面，按照勞動權益保障的實際需求做出規(guī)定。

（一）傾斜保護勞動者權益理念是價值根基

1.傾斜保護勞動者理念的本質(zhì)內(nèi)涵。傾斜保護勞動者是勞動立法的核心理念，在疫情期勞動者利益保護和用人單位經(jīng)濟效益衡量過程中也應優(yōu)先得到保護。常態(tài)中的勞動關系，勞動者因處于從屬性地位導致其權益往往會受到用人單位的不當侵害，所以需在勞動立法中對不同類型勞動者的合法權益分別予以不同程度的傾斜性保護。［6］但常態(tài)中的勞動法卻難以應對突發(fā)事件期間勞動者面臨的規(guī)模性、系統(tǒng)性的權益保障難題，且傳統(tǒng)的協(xié)商、勞動仲裁和訴訟等勞動糾紛調(diào)整機制也因為疫情原因暫時中止運行，所以這些常態(tài)下的勞動者權益保護機制作用的發(fā)揮受到了一定限制。

2.疫情期踐行傾斜保護勞動者理念的必要性。在疫情等突發(fā)事件期間，勞動者還面臨著突發(fā)情況帶來的喪失勞動機會和工資待遇降低的影響，若不加大對其傾斜保護的力度則會導致勞動者權益愈發(fā)難以實現(xiàn)。可行的路徑是在突發(fā)事件應對立法中，將傾斜保護勞動者理念有效納入到其中關于公民權益保障的條款中去，使其作為突發(fā)事件時期勞動者權益保障的專門性規(guī)定。這樣就形成了常態(tài)下勞動關系調(diào)整模式和應急狀態(tài)下突發(fā)事件立法調(diào)整模式共同發(fā)揮作用，避免了突發(fā)事件時期勞動者權益保障無法可依、以政策代替法律的困境。傾斜保護勞動者理念進入突發(fā)事件立法的方式可從后者的調(diào)整主體入手，（1）即分別對政府和企業(yè)等與勞動者利益保護密切關聯(lián)的主體課以不同的注意義務，使其在政策出臺、行使執(zhí)法權或用工管理權等方面盡力以維護勞動關系和諧穩(wěn)定為目的。

（二）疫情期勞動者權益保護專門性規(guī)定是立法基礎

1.疫情期勞動者權益需由專門法律調(diào)整。疫情期對權益保障凸顯出應急性、及時性的特征，與常態(tài)下勞動立法中對權益保障呈現(xiàn)的穩(wěn)定性、長期性在本質(zhì)上存在不同，這一因素倒逼疫情期間亟需出臺專門性勞動者權益應急保障規(guī)定，以便在疫情等突發(fā)事件期間將勞動者權益保障工作中呈現(xiàn)的短期性、應急式轉(zhuǎn)向長期性、穩(wěn)定化的模式。

2.疫情期制定勞動者權益專門規(guī)定的緣由。實務中，在突發(fā)疫情期間大量存在的用政策文件代替法律的現(xiàn)象是制定專門規(guī)定的主因，從我國應對非典疫情和新型冠狀病毒疫情的實踐來看，政府部門采取的是依據(jù)特殊時期部門出臺的政策性文件來規(guī)制勞動者權益保障事項的，這些臨時性舉措雖然在實際應用層面對勞動者的權益產(chǎn)生了一定影響，但也難免具有代替法律發(fā)揮作用的嫌疑，而且這些應急性政策文件在內(nèi)容上缺乏明確的法律依據(jù)，尚需得到立法上的合法性追認，地方政府部門立法水平不高導致政策內(nèi)容前后矛盾也是需考慮到的不利因素。（2）同時這些規(guī)定的時效往往沒有明確界定，導致疫情過后類似政策如何實行存疑，例如在《關于因履行工作職責感染傳染性非典型肺炎工作人員有關待遇問題的通知》中指出，本辦法執(zhí)行至2003 年底待國家出臺有關政策后再按統(tǒng)一政策執(zhí)行，但后來并沒有專門政策來指明該通知是否仍發(fā)揮效力?？尚械慕忉屖橇⒎C關在制定該條款時，本意在于將這一文件作為了非典疫情應急措施，先行通過政府紅頭文件形式對勞動者權益實現(xiàn)盡可能有利的保障，待未來時機成熟在總結(jié)立法和實務經(jīng)驗的基礎上，通過出臺專門性法律形式以期未來發(fā)生類似疫情時，能在國家層面存在一部高位階的法律對勞動者權益實現(xiàn)強有力的保障，而非只是依靠低位階的政府規(guī)章、政策文件來作為應急措施。遺憾的是在較長時間內(nèi)，國家層面專門性疫情期勞動者權益防護立法并未出臺，所以可以發(fā)現(xiàn)在當前新冠肺炎期間我們似乎又回到了十七年前的老路，在新的疫情出現(xiàn)后遵循過往以政策代替法律這種事后臨時性補救模式，由此引發(fā)疫情期間醫(yī)務等救助人員勞動保護措施不到位，導致生命財產(chǎn)權益受損甚至付出生命代價。［7］

（三）疫情期勞動者權益保障專門機制是執(zhí)法保障

1.國家保護義務要求建立疫情期勞動權益專門保障機制。國家保護義務強調(diào)國家通過合適手段參與到疫情期具體的勞動關系中，實現(xiàn)對勞動關系主體雙方利益的協(xié)調(diào)。其通常采用建立專門的法律機制，以及賦予相應機關一定權力等措施，以法定程序防止侵害勞動者權益行為的發(fā)生。但我國疫情期勞動者權益立法呈現(xiàn)的分散化特征，導致了權益保障制度存在先天不足，而未建立穩(wěn)定、可持續(xù)的疫情期勞動者權益保障專門機制，也在一定程度上阻礙了實務中相關政策效力的發(fā)揮。

2.應由專門機關統(tǒng)籌負責疫情期勞動者權益保障工作。與勞動者權益實現(xiàn)密切相關的是行政權的實施，勞動者權益保障得以實現(xiàn)的重點也在于約束行政機關權力的行使。這是由于行政機關所采取的措施不僅直接關系到勞動者權益保障能否實現(xiàn)，也是立法、司法機關對當前制度實施效果進行事后審查的前提條件。行政機關在履行勞動者權益保障過程中，最重要的是要形成一整套完善的行政權力運行機制，但是當前參與新冠肺炎期疫情防護的部門之間就存在著部分職能過于分散的問題，［8］例如人社部負責勞動者權益保障政策的制定，國家衛(wèi)健委負責醫(yī)療隊伍保障工作，財政部負責勞動權益保障措施資金支持，疾病預防控制中心負責編制預防標準工作，這種分散式規(guī)制模式對于疫情期需要通過統(tǒng)籌規(guī)劃實現(xiàn)勞動者權益有效保障的目的而言是存在一定差距的。

雖然當前成立了國務院聯(lián)防聯(lián)控機制，由其通過精準施策方式對企業(yè)和勞動者分別采取不同防控策略和復工復產(chǎn)等有利措施，（3）但是該機制本身也缺乏對疫情期勞動者權益保障工作進行綜合調(diào)整或?qū)唧w事項進行處理的權力，這導致其實際運行效果與勞動者權益保障需求之間仍存在一定的差距。就中央應對疫情工作領導小組這一機構(gòu)而言，其會議文件與具體通知中的內(nèi)容對于疫情防控工作發(fā)揮著難以代替的作用，表現(xiàn)為其所召開的十三次會議中所形成的疫情防護理念、要求和具體建議都對地方各級政府具體措施產(chǎn)生巨大的作用，（4）是發(fā)揮黨的領導在疫情事件應對中的重要載體，各部委和地方政府所有措施也是圍繞著該小組的具體要求而進行細化和落實的。但是其在性質(zhì)上屬于黨領導下的辦事機構(gòu)，所以需在明確其作為疫情應急期中央最高指揮部門的前提下，將具體職能賦予專門的行政機關來細化實施，明確黨的領導和具體執(zhí)行機關在疫情期的相互關系和各自職責，做到兩者在具體工作事務上有序銜接，以確保黨的領導小組職能規(guī)范化、運行機制程序化和具體權利的法治化。［9］

（四）疫情期勞動者權益保障中需引入不可抗力制度

疫情期政府行使緊急權力往往會介入民事活動領域或者對其產(chǎn)生重大影響，而不可抗力條款的適用則是公法規(guī)范和民事規(guī)范間協(xié)調(diào)的紐帶，但勞動立法中摒棄不可抗力的制度模式切斷了其和突發(fā)事件立法間的聯(lián)系。

1.疫情期民事立法對不可抗力規(guī)定的適用。實務中受新冠肺炎疫情影響很多民商合同履行出現(xiàn)困難，我國立法、司法和行政機關也多是將新冠疫情認定為不可抗力因素，且諸多地方政府、行業(yè)團體也為企業(yè)辦理不可抗力證明，使受損一方可以依據(jù)不可抗力條款來部分或者全部免除責任。（5）在學理上也將不可抗力作為獨立于情勢變更的免責事由，賦予遭受突發(fā)事件不利影響的一方通過協(xié)商來部分或全部免除責任。（6）也應該注意到的是，將此次新冠肺炎認定為不可抗力在我國過往司法實踐中可謂是有章可循，（7）且立法和司法中也對疫情事件適用于不可抗力時所應遵循的通知義務、舉證規(guī)則、免責事由和法律后果等進行了闡明，可見不可抗力條款已經(jīng)在在民事立法和審判活動中得到了適用。

2.疫情期勞動立法中摒棄不可抗力規(guī)定的適用。反觀《勞動法》和《勞動合同法》，卻均未將不可抗力納入其中來作為勞動合同解除或中止的阻礙條件。此時面臨的一個問題是，當此次新冠肺炎疫情在民法領域被視為不可抗力而廣泛應運時，勞動法領域是將此次疫情認定為了不可抗力但是基于價值考量后不予以適用，還是直接否認將此次疫情認定為勞動法中不可抗力因素？這一核心問題在勞動立法和政策實施層面未予以明確回應。（8）但是在具體實踐層面，人社部和諸多地方人社部門基于穩(wěn)定勞動關系需要，否定不可抗力條款在勞動立法和審判實務中的效力，即用人單位不得以不可抗力為由來解除勞動合同或減輕對勞動者所應負擔的各項義務。這種立法和政策文件間規(guī)定不一致的現(xiàn)象，造成了勞動法律內(nèi)部體系上存在混亂，而且我國勞動法學界對能否將《勞動合同法》中客觀情況發(fā)生重大變化條款認定為不可抗力，繼而作為解雇行為的法定免責事由也存在較大爭論，（9）加劇了這一問題的復雜性。

四、完善我國疫情期勞動者權益保障制度的建議

新冠肺炎疫情期勞動者的權益保障工作在保障主體范圍、適用程序等方面需做出更加細致的規(guī)定，且也需出臺專門規(guī)定來賦予特定機關統(tǒng)一行使職權。

（一）在主體上拓寬疫情期間保障措施的適用范圍

以突發(fā)事件立法中保障疫情期全體公民權益實現(xiàn)為目標，打破當前政策文件中將保障主體僅限于醫(yī)務等特定人員的不利局面，拓展到所有勞動者范疇且對其進行分層保護，具體來說:

1.參與疫情防護的所有醫(yī)護人員。在保障人員范圍上，打破現(xiàn)行政策中對醫(yī)務人員界定模糊的形式，明確以是否實際參與疫情防護工作為標準，（10）而非根據(jù)醫(yī)院性質(zhì)和政府定點作為劃分依據(jù)。在公立醫(yī)院之外要特別注重將民營醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)診所、社區(qū)衛(wèi)生、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合內(nèi)設醫(yī)療機構(gòu)等組織中，實際參與防疫工作的醫(yī)生、護理人員以及其他服務性工作人員，都納入到疫情期勞動者權益保障范疇中。在具體保障內(nèi)容上，一是保障醫(yī)護人員符合身體健康要求的休息時間，根據(jù)醫(yī)護人員身體條件、精神緩解與心理調(diào)整的需求，制定突發(fā)事件時期符合勞動標準的最大工作時間上限；二是保障其工傷權益，將現(xiàn)行規(guī)定中對醫(yī)護人員感染新冠肺炎工傷認定所采取的臨時性特事特辦舉措，通過在《工傷保險條例》中加入專門性規(guī)定形式，即在疫情防控中感染法律、行政法規(guī)或政府文件認定的傳染病類目的，就可以納入工傷保險支付范圍，這樣可做到于法有據(jù)。

2.提前復工勞動者和志愿服務人員。按照各地政府疫情防護工作部署而提前復工復產(chǎn)的企業(yè)職工，受用人單位指派到國家宣布為疫情地區(qū)工作，或加入到疫情防控部門組織的交通運輸管理、社區(qū)衛(wèi)生防護與政策宣傳等各種防疫工作一線的工作人員。其在工作過程中感染新冠肺炎病毒的，可以考慮納入疫情期間因工外出、由于工作原因受到傷害的情形，將這些人員認定為工傷保障范疇且享受工傷保險待遇。特別是對于各行業(yè)組織或社會團體自發(fā)組織的志愿人員，在參與防疫活動中感染肺炎病毒的，應該在社會保險中對其做出專門性規(guī)定，減免其疾病治療費用上的壓力。

3.受政府調(diào)度參加疫情防控的人員。包括專業(yè)應急救援人員、社會臨時參與救助的人員，以及政府統(tǒng)一調(diào)度或臨時安排其從事物流運輸、技術救援等抗擊疫情活動的人員。該部分人員來自社會各個行業(yè)，之前是否購買工傷保險或者是否訂立勞動合同并不明確，其享受到的勞動權益保障水平也存在較大差別。但是疫情期間都從事高強度的工作且都處于疫情防控第一線，所以理應統(tǒng)一將他們納入到疫情時期專門性勞動權益保障制度范疇中。

4.未復工勞動者。這一主體的范圍最為廣泛，包括當前為響應政府嚴格管控號召而未復工的各類勞動者，主要是保障其工資待遇能夠得到落實且不受用人單位不當克減。對于其在疫情期感染新冠肺炎病毒的，也應該納入疫情時期專門性勞動者權益保障制度范疇中，通過設立專門的疫情社會保險基金形式來減輕其治療費和醫(yī)療費方面的壓力。

（二）在立法方面需出臺疫情期勞動者權益保障專門規(guī)定

可以考慮出臺《突發(fā)事件時期勞動者權益保障應對條例》等形式的立法，明確其作為疫情期間勞動者權益保障的專門法律，將其作為疫情期間勞動者權益保障工作的主要制度依據(jù)。這樣則可以通過立法形式加強社會對勞動者權益保護的重視程度，提升全社會特別是主管機關對參與疫情防護人員勞動權益的保障水平。具體應該在該專門立法中考慮到以下幾點:

1.實現(xiàn)常態(tài)下社會保險制度和疫情期社會保險工作的有效融合。常態(tài)下社會保障制度本質(zhì)在于保障勞動者等全體社會成員在年老、失業(yè)等特定情況下獲得國家最基本的物質(zhì)援助，強調(diào)長期性和最低水平的生活保障。而疫情應急時期的勞動和社會緊急保障制度，則用于確保勞動者在疫情防護這一時期獲得短期化、臨時性和應急性的有效救助，以期解決勞動者在特殊時期內(nèi)由于不可抗力因素導致的生活保障、福利待遇等急劇減少的困境。兩者在追求目標上具有一定的不同，所以需要在依托現(xiàn)有勞動和社會保障制度基礎上，建立疫情時期專門性的勞動和社會保障制度體系，將工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和社會救助等諸多措施納入一攬子政策系統(tǒng)中。同時，建立國家應急時期財政專項基金，在發(fā)生疫情時直接啟動該項特殊幫扶計劃，由國家財政補貼受到疫情影響的勞動者，確保其各項權益得以實現(xiàn)，最終實現(xiàn)疫情等應急時期勞動者權益保障規(guī)定由臨時性轉(zhuǎn)為規(guī)范性，由封閉性轉(zhuǎn)為開放性的制度保障模式。另外，也需建立該專門立法與職業(yè)病防治法、傳染病防治法的銜接機制，確保及時將疫情中涉及到的傳染病類型納入到職業(yè)病保障范圍中。

2.實現(xiàn)疫情期企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動者權益間關系的平衡。企業(yè)效益和勞動者權益保護一直是勞動法領域的重要議題，且強調(diào)兩者在較長期間內(nèi)保持穩(wěn)定和諧的關系。疫情防控階段具有期限性，估計此次疫情持續(xù)兩個月以上（以醫(yī)學專家建議的觀察期為計算依據(jù)），國家和企業(yè)在一定時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展都會都受到影響。疫情防控特定時刻的勞動者權益保障措施需要服從這一特征，和常態(tài)下的制度之間須有一定的差異。主要是要注重在勞動者權益保障工作中做到及時性、有效性?？v觀各級政府出臺的政策舉措，其實還是對常態(tài)下勞動立法中傾斜保護勞動者權益制度的一種變通適用，并沒有突出疫情時期的應急特征。

3.對疫情期勞動者權益保障實行分層保護。應在保障基準生存條件的基礎上，對不同層次、不同崗位的勞動者予以合理的差別保護。例如，對于醫(yī)護人員、社會秩序維護人員等從事一線高風險崗位的勞動者，在安全健康條件、社會保險救濟和工資與特殊待遇補貼方面可對其進行合理傾斜；對于志愿人員，考慮到其身份來源的復雜性，主要是保障其身體健康權和社會保險權益；對于提早復工復產(chǎn)勞動者，由于其從事的是與公民生活密切相關的緊缺物資、生活必需品生產(chǎn)活動，主要是保障其在疫情時期的工資待遇能夠得到合理的增加。

（三）在執(zhí)法方面需賦予專門的機關統(tǒng)一行使相關權力

建議由人力資源和社會保障部統(tǒng)一行使疫情應急時期勞動者權益保障工作相關權力。原因是，疫情等突發(fā)事件中的救助行為在性質(zhì)上屬于社會保障行為且需發(fā)揮社會保險機制的效用，［10］人社部主管疫情期勞動者工傷保險工作也具有先天上的優(yōu)勢。而且由人社部門統(tǒng)籌負責國家疫情期勞動者權益保障工作，也能夠打破疫情期由于行政分割因素導致的保障不足困境，人社部可發(fā)揮自身優(yōu)勢及時掌握地方各行政區(qū)域內(nèi)勞動者的訴求，由其統(tǒng)一籌劃搭建疫情期勞動者權益保障的信息聯(lián)動共享與整合機制，這樣有助于消除疫情期權力運行結(jié)構(gòu)中的碎片化現(xiàn)象，［11］實現(xiàn)勞動者權益得到最大程度保障的目標。

人社部門在疫情期勞動者權益保障中的工作主要包括:一是加強與應急管理以及衛(wèi)生等部門的合作，理順突發(fā)衛(wèi)生事件立法中所賦予應急管理部和衛(wèi)生健康委員會等機關的職責，形成人社部在中央應對疫情工作領導小組統(tǒng)一領導下，統(tǒng)籌負責疫情期勞動者權益保障的工作機制。二是加強對政策制定的監(jiān)督管理，人社部應該統(tǒng)籌規(guī)劃疫情期勞動者權益保障相關行政規(guī)章和政策的制定工作，確保其不違背突發(fā)衛(wèi)生事件立法的精神，最主要的是保證立法質(zhì)量和符合相應程序，減少政策前后矛盾和地方差異過大現(xiàn)象，特別是準確把握疫情等緊急狀態(tài)下勞動者權益需得到及時、有效保護的特征，將醫(yī)療保險和工傷保險的適用范圍適當擴大，避免對參與抗擊疫情工作的勞動者群體在保障范圍上存在歧視的現(xiàn)象。三是制定疫情緊急時期勞動者權益保障工作特別機制。準確把握疫情期短期、應急的特征以保證該種工作機制的及時性和有效性，確保采取的措施符合法定程序，以及出臺的政策符合法定形式。

（四）在法律適用中引用勞動合同中止和不可抗力條款

審慎適用不可抗力條款，利于實現(xiàn)疫情突發(fā)衛(wèi)生事件應對立法和勞動合同立法之間的有效協(xié)調(diào)。雖然我國勞動合同法中賦予勞資雙方可通過勞動合同解除、終止制度，實現(xiàn)對常態(tài)下勞動關系的有效規(guī)制。但其中缺乏對疫情等應急時期勞動者權益保障主體、權益范圍和實施程序等內(nèi)容的規(guī)定，導致出現(xiàn)疫情時用人單位和勞動者雙方只能在勞動合同解除和終止之間做出選擇。這明顯不利于維持勞動關系的穩(wěn)定性，且這種直接終止勞動關系效力的做法，也和勞動合同作為繼續(xù)性合同的本質(zhì)不符。疫情持續(xù)的期間一般來說是有限的，雖然在短期內(nèi)會對雙方履行勞動合同關系的經(jīng)濟基礎帶來沖擊，但是若賦予雙方暫時中止勞動合同繼續(xù)履行的權利，待度過疫情后雙方仍然可以選擇繼續(xù)履行原勞動合同。（11）在勞動合同法中引入勞動合同單方中止制度，［12］通過將疫情等突發(fā)事件認定為不可抗力因素，暫時中止雙方已簽訂的勞動合同效力，適度降低用人單位所應負擔的各項義務。這一空窗期也為臨時性勞動權益保障專門法律的適用創(chuàng)造了空間，待疫情過后勞資雙方可選擇繼續(xù)履行原勞動合同。這樣也使得不可抗力制度在勞動合同法中具有了正當性，有利于實現(xiàn)其與傳染病防治立法、突發(fā)事件應對立法之間的協(xié)調(diào)。

當然，在勞動立法中引入不可抗力制度應該選擇審慎適用的態(tài)度。畢竟勞動法中強調(diào)傾斜保護勞動者的理念，疫情等突發(fā)事件本身構(gòu)成了非因勞動者原因?qū)е聞趧雍贤男羞^程中出現(xiàn)的不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況，在符合不可抗力條款適用情形時，應選擇對無過錯的勞動者一方利益侵害最小化的形式，即用人單位需積極主動與勞動者就勞動待遇等進行協(xié)商，以通過變更勞動合同待遇條款、暫時中止勞動合同效力等形式來適當減少自身的責任，但是不能采取直接解除勞動合同等嚴重侵害勞動者利益的手段來免除自身的責任。

五、結(jié)語

勞動者權益保障是疫情期間我國經(jīng)濟社會事務中不可忽略的一項重要工作，當前通過人力資源和社會保障部出臺緊急政策作為臨時應對措施的做法，在本質(zhì)上和過往應對非典肺炎期間的行為是一致的，理論上并未實現(xiàn)將其有效納入法治化保障軌道中。突發(fā)衛(wèi)生事件立法的目的是賦予行政機關在緊急時期以特別權力來實現(xiàn)社會秩序的恢復，但是也必需做到對公民權利的有效保障。疫情期導致常態(tài)下的勞動立法難以發(fā)揮效用，致使勞動者權益保障工作在疫情期間出現(xiàn)斷層期狀態(tài)，但是考慮到這一時期屬于緊急時期突發(fā)衛(wèi)生事件立法的調(diào)整范疇，可考慮將其作為上位法依據(jù)建立疫情期專門的勞動者權益保障規(guī)定，這也是將上述的斷層期納入法制保障軌道的一種可行措施。

注釋：

（1）關于突發(fā)事件立法調(diào)整對象和范疇的認識，有學者總結(jié)為突發(fā)事件立法是用以調(diào)整行政機關與公民、法人等組織在突發(fā)事件應對中的權利義務關系，目標在于根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的規(guī)律在不同階段采取不同的應急措施，以維護和恢復正常的行政管理秩序，其調(diào)整對象是自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件的應對工作。參見李岳德：《突發(fā)事件應對法立法的若干問題》，載《行政法學研究》2007年第4期，69-75頁。

（2）針對疫情期因延遲開學時未成年子女看護，導致的勞動者不能提供勞動的工資待遇問題，北京人社局就存在著前后自我否定的現(xiàn)象。北京市人力資源和社會保障部.關于對《關于因防控疫情推遲開學企業(yè)職工看護未成年子女期間工資待遇問題的通知》有關問題說明的通知.http：//rsj.beijing.gov.cn/xxgk/tzgg/202002/t20200213_1630016.html.2020年03月15日。

（3）國務院聯(lián)防聯(lián)控機制.關于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見.http：//www.qstheory.cn/wp/2020-02/29/c_1125642165.htm.

（4）截止到2020 年3 月4 日，中央應對疫情工作領導小組共召開十三次會議。對于這一工作機制建立始于2020年1月25日，習近平總書記主持中央政治局常委會會議并做重要講話，對疫情防控工作進行再研究、再部署、再動員。會議決定成立中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組，在中央政治局常委會領導下開展工作，加強對全國疫情防控的統(tǒng)一領導，統(tǒng)一指揮。中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組，https：//baike.baidu.com/item/中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組/24288152?fr=aladdin.

（5）雖未有明文規(guī)定的形式，但是人大法工委以權威解答、內(nèi)蒙古高院以指引形式和上海高院在新冠肺炎防控新聞發(fā)布會中，負責人都將新冠肺炎疫情視為不能預見、不能避免且不能克服的不可抗力情況，可部分或者全部免除責任。而且諸多貿(mào)促會等相關部門也為部分企業(yè)出具了不可抗力證明文件，用以幫助企業(yè)免于合同解除、支付違約金等方面的損失。

（6）民法學者對不可抗力的適用條件、行使規(guī)則和通知義務履行等方面做出了深刻分析，且都承認不可抗力的獨立免責事由地位。持該種觀點的主要文章有：王利明：《情事變更制度若干問題探討-兼評《民法典合同編（草案）》（二審稿）第323條》，載《法商研究》2019年第3期；韓世遠：《不可抗力、情事變更與合同解除》，載《法律適用》2014年第11期；崔建遠：《不可抗力條款及其解釋》，載《環(huán)球法律評論》2019年第1期。

（7）我國2003年“非典”疫情中，當時衛(wèi)生部門的處理手段和此次新冠肺炎類似，都歸類為乙類傳染病但按照甲類傳染病標準預防和控制。在《最高人民法院關于在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關審判、執(zhí)行工作的通知》（法［2003］72號）這一司法文件中，對因非典疫情導致合同一方不能履約的屬于不可抗力；北京二中院在《正確處理“非典”疫情構(gòu)成不可抗力免責事由案件》中，從法律適用視角對非典肺炎作為不可抗力事件的類型和裁判規(guī)則做出了釋明，實務中也是采取審慎適用態(tài)度。

（8）在《關于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動關系問題的通知》（人社廳明電［2020］5號）文件中，對于肺炎患者、疑似病人和密切關注人員等在醫(yī)療等期間內(nèi)的勞動者，也只是直接規(guī)定了企業(yè)需正常支付工資報酬和不得解除勞動合同，未予以說明是否已將此次疫情作為了勞動法意義上的不可抗力事件來應對。這就面臨著困境：若該文件默認疫情屬于不可抗力，則勞資雙方可以選擇中止、變更或者終止勞動合同的效力，一是會面臨著在勞動合同相關立法中難以找到不可抗力和勞動合同中止制度來作為其法律依據(jù)；二是中止期間雙方主要權利義務均不需履行，在勞動者為付出勞動而要求企業(yè)支付全部工資報酬也顯失公平；最后該規(guī)定本身直接否定終止合同效力的做法和不可抗力制度本身要求不符。

（9）原勞動部《關于《勞動法》若干條文的說明》（勞辦發(fā)［1994］289號）文件中是將不可抗力納入情勢變更制度中的，即不可抗力制度在當時勞動法中不具有法定免責事由地位。而對持反對觀點有：太月：《勞動違約責任免責事由的適用分析》，載《當代法學》2013 年第4 期；王倩：《論基于“客觀情況發(fā)生重大變化”的解雇》，載《法學》2019年第7期。

（10）根據(jù)新聞報道，實際上在參與此次新冠肺炎防疫前線的醫(yī)療隊伍中，很多非公立醫(yī)院醫(yī)護人員不再援鄂名單中，也沒有按照中央精神規(guī)定享受同公立醫(yī)院醫(yī)護人員相等的經(jīng)濟補償，在疫情防控先進集體和個人評選中也無評選資格 。 財 星 網(wǎng).http：//www.caixin.com/2020-03-11/101526727.html.

（11）其實我國勞動合同中止制度未在勞動合同立法中有具體規(guī)定，但是地方層面基于實際需求在立法中對其進行了常識性規(guī)定。例如《江蘇省勞動合同條例》（2013）、《上海市勞動合同條例》（2002）和《關于實施《上海市勞動合同條例》若干問題的通知》（2002）等，其中都明確了不可抗力因素下可以中止勞動合同的履行，期間用人單位可以不支付勞動者工資、生活費或暫停繳納社會保險費用等。這種規(guī)定形式在法理上有助于實現(xiàn)勞動者和用人單位義務均等和利益平衡，畢竟疫情導致停工是非因勞動者或用人單位任何一方引起的。