柳新元，季 冰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

一、問題的提出

2017年初，武漢市宣布啟動(dòng)“百萬大學(xué)生留漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程”，提出力爭(zhēng)“5 年留下100 萬大學(xué)生”，全國(guó)范圍內(nèi)的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”由此打響。包括西安、南京、成都、長(zhǎng)沙、鄭州等在內(nèi)的二線城市，甚至北京、上海、深圳等一線城市，都出臺(tái)了各自的人才政策，從住房、戶籍、工資補(bǔ)貼等多個(gè)方面吸引大學(xué)生等目標(biāo)群體。進(jìn)入2019 年以來，這場(chǎng)肇始于武漢的全國(guó)性“搶人大戰(zhàn)”繼續(xù)升溫。出臺(tái)人才政策的城市由一、二線城市擴(kuò)展至四、五線城市，地域橫跨東、中、西部地區(qū)，政策內(nèi)容更全面，招攬人才力度更大，目標(biāo)群體覆蓋面更廣。2020年，盡管受新冠疫情影響，但城市之間的“引才大戰(zhàn)”絲毫沒有降溫，濟(jì)南、沈陽等城市相繼出臺(tái)新政，全面放開落戶限制，蘇州等城市繼續(xù)加碼人才政策，地方政府間的人才競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。

城市“搶人大戰(zhàn)”背后的推手是各地政府。在武漢市委、市政府出臺(tái)“留住百萬大學(xué)生”新政后，各地政府對(duì)標(biāo)武漢出臺(tái)人才政策。作為人才引進(jìn)的主體，城市政府競(jìng)相“搶人”背后的行為邏輯是什么？城市之間存在著一定的區(qū)域差異性，各地人才政策的文本內(nèi)容有何不同？城市人才政策產(chǎn)生了怎樣的效果？本文試圖從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的視角對(duì)地方政府推出的人才政策進(jìn)行分析，以回應(yīng)上述問題。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）地方政府競(jìng)爭(zhēng)

“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”一詞屬于舶來品。嚴(yán)格意義上講，對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行明確而系統(tǒng)研究的是查爾斯·蒂布特，他提出了“用腳投票”的“蒂布特模型”理論，享有自由流動(dòng)權(quán)利的居民基于地方政府公共服務(wù)提供的水平和稅收負(fù)擔(dān)，選擇符合自己偏好的地區(qū)［1］。此后，以諾思［2］、柯武剛［3］為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派在分析政府競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)引入了國(guó)家理論和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的視角，形成政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)理論。在歐美學(xué)術(shù)界，布雷頓的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”理論最具代表性，他認(rèn)為各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在縱向與橫向兩個(gè)層面上都處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，圍繞著資源、權(quán)力分配以及公共產(chǎn)品等相互競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而滿足公眾偏好，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和稅收價(jià)格的有機(jī)結(jié)合［4］。

國(guó)內(nèi)學(xué)界較早提出“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”概念的是樊綱和張曙光，他們認(rèn)為地方政府之間是“兄弟競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”，在中央政府放權(quán)后圍繞著投資和貨幣發(fā)行展開橫向競(jìng)爭(zhēng)［5］。馮興元認(rèn)為政府間競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為體制競(jìng)爭(zhēng)或者制度競(jìng)爭(zhēng)［6］。周業(yè)安等將地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為分為進(jìn)取型、保護(hù)型和掠奪型三類［7］。在對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的概念、內(nèi)涵、特征等進(jìn)行一定研究后，國(guó)內(nèi)學(xué)界開始選擇以地方政府競(jìng)爭(zhēng)為視角分析相關(guān)問題和現(xiàn)象。劉泰洪認(rèn)為財(cái)政體制改革為地方政府提供了恣意行政的空間，激發(fā)了地方政府謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以獲取較大財(cái)政收益的沖動(dòng)，導(dǎo)致了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)行為［8］。張飛等認(rèn)為地方政府間不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致我國(guó)土地市場(chǎng)秩序混亂的重要根源，要加快土地制度、官員政績(jī)考核制度等制度創(chuàng)新，規(guī)范地方政府行為，重建土地市場(chǎng)秩序［9］。馬萬里等認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上導(dǎo)致了政府供給公共品結(jié)構(gòu)的偏差，難以滿足社會(huì)公共需要［10］。傅強(qiáng)等認(rèn)為作為環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行者，各級(jí)地方政府在治理環(huán)境時(shí)應(yīng)削減對(duì)轄區(qū)的行政壟斷，推動(dòng)各級(jí)地方政府跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作，以降低地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制失靈［11］。謝曉波通過研究發(fā)現(xiàn)，地方政府追求利益集合最大化的競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生正效應(yīng)，主要表現(xiàn)在地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境的促進(jìn)作用上［12］。厲敏萍等認(rèn)為依靠制度變遷吸納域外生產(chǎn)要素是地方政府競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)所在，地方政府制度競(jìng)爭(zhēng)從微觀、中觀、宏觀三個(gè)方面推動(dòng)了制度轉(zhuǎn)型［13］。

關(guān)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)的研究，西方學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)在于地方政府間財(cái)政、稅收的競(jìng)爭(zhēng)，屬于財(cái)政學(xué)或公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論范疇；而國(guó)內(nèi)學(xué)界起步較晚，主要是借用西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架進(jìn)行分析，積累了一定的研究成果，但在適用性方面仍有局限。我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制與西方聯(lián)邦體制存在著較大差異，且當(dāng)前處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系較西方復(fù)雜得多。因而，制度競(jìng)爭(zhēng)并不能完全解釋我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況，財(cái)政、稅收等也不能涵蓋地方政府競(jìng)爭(zhēng)的全部?jī)?nèi)容。

（二）人才政策

從研究?jī)?nèi)容來看，學(xué)界對(duì)人才政策的研究主要分為兩個(gè)方面:一是進(jìn)行國(guó)內(nèi)外區(qū)域人才政策的比較，二是分析人才政策的效應(yīng)并進(jìn)行評(píng)價(jià)；從研究對(duì)象來看，以武漢市首發(fā)人才政策掀起的城市“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”為界，國(guó)內(nèi)學(xué)界之前的研究聚焦于高層次人才政策，針對(duì)處于人才金字塔頂端的領(lǐng)軍人才、緊缺人才等，之后聚焦于以學(xué)歷作為劃分依據(jù)的青年人才，主要是高校畢業(yè)生群體。

人才競(jìng)爭(zhēng)是政府間競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容之一，而人才政策則是人才競(jìng)爭(zhēng)的具體表現(xiàn)形式和主要手段。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)二者的關(guān)系研究較少，主要是從社會(huì)學(xué)、管理學(xué)視角出發(fā)研究地方政府的人才爭(zhēng)奪。陳文權(quán)等基于人力資源管理的視角對(duì)地方政府“人才爭(zhēng)奪大戰(zhàn)”現(xiàn)象進(jìn)行分析，認(rèn)為當(dāng)前各地人才爭(zhēng)奪存在著非理性競(jìng)爭(zhēng)、缺少后期規(guī)劃等問題［14］。初冰茹從社會(huì)學(xué)的視角探討城市人才競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，認(rèn)為人才遷入帶來了城市公共服務(wù)配套問題和就業(yè)問題［15］。宋典等以華東“六省一市”地市級(jí)政府為對(duì)象，分析競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展、學(xué)習(xí)三種因素對(duì)人才政策創(chuàng)新的影響程度［16］。李永樂、田雄提出“引才大戰(zhàn)”是城市提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段，是向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，但需要對(duì)“運(yùn)動(dòng)式引才”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行反思［17］。

回顧以往研究文獻(xiàn)，從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的視角進(jìn)行人才政策研究具有一定的拓展空間。一方面，學(xué)界在研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，聚焦于制度和產(chǎn)業(yè)，忽視了人才、知識(shí)等其他要素的作用；另一方面，學(xué)界對(duì)人才政策的分析較少涉及到地方政府這一政策背后的利益主體?；诖?，本文選擇從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的視角出發(fā)，通過對(duì)城市人才政策文本進(jìn)行分析研究，理清人才政策出臺(tái)背后的政策邏輯，從而為規(guī)范地方政府人才競(jìng)爭(zhēng)、減少競(jìng)爭(zhēng)失序等負(fù)面效應(yīng)提出一些政策建議。

三、基于地方政府競(jìng)爭(zhēng)視角下的城市人才政策分析

（一）城市人才政策出臺(tái)的政策邏輯

1.人才資源的稀缺性、流動(dòng)性與高附加值

人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源［18］。人才資源不同于人力資源，人才資源是具備一定知識(shí)技能、素質(zhì)較高的人力資源，屬于人力資源中較高層級(jí)的一部分。作為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象，人才資源具有三方面特性——稀缺性、流動(dòng)性和高附加值。

第一，人才資源具有稀缺性。這一特性決定了人才競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。從2017 年初以來，各城市人才政策及“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”吸引的目標(biāo)對(duì)象是具備一定學(xué)歷的青年人才和海內(nèi)外高層次人才，學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)大多在大專文化程度以上。而作為人口大國(guó)，我國(guó)的人口受教育程度偏低。依據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)公報(bào)，我國(guó)（不包含港澳臺(tái)地區(qū)）具有大專以上文化程度的人口為119636790人，僅占總?cè)丝诘?.7%左右，且分布極不均衡，主要集中于中部及東部沿海地區(qū)。

第二，人才資源具備可流動(dòng)性。伴隨著市場(chǎng)化改革的進(jìn)行和戶籍制度的松動(dòng)，人才可以通過“用腳投票”機(jī)制來表達(dá)對(duì)地方政府及其公共服務(wù)水平的偏好，根據(jù)自身的發(fā)展和利益訴求選擇更合適的行政區(qū)域。

第三，人才資源擁有高附加值。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力。”［19］當(dāng)前我國(guó)正處于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，人口老齡化加劇、人口紅利逐漸消失，物質(zhì)資本投入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足。在此背景下，以青年大學(xué)生、海內(nèi)外高層次人才為代表的高素質(zhì)人才隊(duì)伍更加符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求。相較于普通勞動(dòng)力，高素質(zhì)人才作為科技創(chuàng)新的“載體”，更有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市建設(shè)。

人才資源的三方面特性是地方政府人才競(jìng)爭(zhēng)的前提條件，也使人才成為一種可流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)資源。人才聚則產(chǎn)業(yè)興，人才資源是城市發(fā)展與創(chuàng)新的前提條件和基本保障，人才競(jìng)爭(zhēng)力成為城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。地方政府通過出臺(tái)人才政策吸引人才這一流動(dòng)性要素向本轄區(qū)集聚，在防止本轄區(qū)人才資源外流的同時(shí)爭(zhēng)奪轄區(qū)之外的人才，從而在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)人才“數(shù)量”和“質(zhì)量”的雙重提升，增加轄區(qū)的人力稟賦。

2.地方政府的政績(jī)考核壓力與發(fā)展需求

改革開放以來，我國(guó)逐步進(jìn)行市場(chǎng)化改革，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)軌，地方分權(quán)化改革也同步進(jìn)行。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，地方政府的自主性較弱，作為中央政府下的行政主體執(zhí)行中央的政策、計(jì)劃。自20 世紀(jì)90 年代以來，地方政府在分稅制改革、財(cái)政分權(quán)等一系列縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革之后，獲得了相對(duì)獨(dú)立的利益主體地位，掌握了一定的自主權(quán)。但在我國(guó)的政治體制下，地方政府及其官員的政績(jī)考核權(quán)仍然掌握在上級(jí)政府手中，上級(jí)政府依托干部人事制度對(duì)地方政府維持著政治控制，上級(jí)政府在考核下級(jí)地方政府政績(jī)、決定地方主官職位升遷時(shí)，會(huì)以其他地方政府及官員的具體工作情況為參照。在這種壓力型體制下，各地方政府及其主官為謀求經(jīng)濟(jì)利益和政治資本，圍繞著轄區(qū)發(fā)展展開競(jìng)爭(zhēng)。地方政府的政績(jī)考核壓力與發(fā)展需求是可以相互轉(zhuǎn)化的，地方政府為實(shí)現(xiàn)轄區(qū)發(fā)展展開競(jìng)爭(zhēng)，也是為了實(shí)現(xiàn)地方政府及其官員政績(jī)最大化的競(jìng)爭(zhēng)，而政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)又體現(xiàn)在轄區(qū)的發(fā)展之上。

由于改革開放后發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)成為國(guó)家的首要任務(wù)，包括中央政府在內(nèi)的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)地方政府的政績(jī)考核主要集中于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，將地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)與官員政治升遷掛鉤，地方政府之間圍繞著GDP 增長(zhǎng)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，招商引資被各地方政府作為經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。地方政府在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)主體的角色，爭(zhēng)奪企業(yè)、資金等顯性經(jīng)濟(jì)資源；而在城市人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，地方政府出臺(tái)一系列人才政策招才引智，爭(zhēng)奪對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿邔W(xué)歷人才、青年人才為代表的人才資源，人才資源也是一種隱性的經(jīng)濟(jì)資源。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足，下行壓力較大，同時(shí)人口紅利逐漸消失，勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，在此背景下我國(guó)政府提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。各地方政府發(fā)現(xiàn)，以往靠招商引資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式難以為繼，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)需要引來高素質(zhì)人才，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的壓力下，人才資源成為新一輪地方政府競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象，人才競(jìng)爭(zhēng)成為地方政府間的“另一個(gè)比賽項(xiàng)目”。

在我國(guó)，由上級(jí)政府主導(dǎo)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)化為具體指標(biāo)，影響著地方政府官員的政治升遷。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家戰(zhàn)略背景下，上級(jí)政府將GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率、就業(yè)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為衡量地方政府經(jīng)濟(jì)工作的主要依據(jù)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政績(jī)考核的重心不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)治理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的考核權(quán)重逐漸加大，人才工作也逐漸被納入到政績(jī)考核的內(nèi)容之中。人才指標(biāo)的可統(tǒng)計(jì)性強(qiáng)化了地方政府間的人才競(jìng)爭(zhēng)，人才引進(jìn)數(shù)量、新落戶人口等數(shù)據(jù)成為衡量地方政府人才工作的指標(biāo)，成為政治晉升的博弈籌碼。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為組織之間的競(jìng)爭(zhēng)促使組織產(chǎn)生尋求改善現(xiàn)存制度的行為模式，地方政府也是一定意義上的組織。作為制度的供給者，各層級(jí)政府在競(jìng)爭(zhēng)過程中必然會(huì)對(duì)原有制度不斷進(jìn)行創(chuàng)新以維護(hù)自身的生存和發(fā)展。在壓力型體制下，“主動(dòng)的政府”率先進(jìn)行制度創(chuàng)新，相較于其他地方政府便獲得了更多資源，同時(shí)也增進(jìn)了本轄區(qū)的利益，在制造“轟動(dòng)效應(yīng)”的同時(shí)，釋放出有效的政績(jī)信號(hào)。在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，其他同級(jí)地方政府必然會(huì)跟進(jìn)模仿和學(xué)習(xí)，尤其是在失去先機(jī)的情況下，繼續(xù)加碼，是為“被動(dòng)的政府”行為。

在地方政府競(jìng)爭(zhēng)過程中，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的獲取是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，各城市的人才競(jìng)爭(zhēng)亦是如此。對(duì)于地方政府而言，通過人才政策搶奪人才資源，成為追趕高級(jí)別城市、甩開同等規(guī)?；蛲燃?jí)別城市的契機(jī)。在一線城市人口流入政策收緊、人才外溢背景下，為占據(jù)人才競(jìng)爭(zhēng)先機(jī)、推動(dòng)轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中西部地區(qū)以武漢、西安、鄭州為代表的城市政府率先出臺(tái)人才政策，積極吸納人才，在人才轉(zhuǎn)移過程中承接大量一線人才資源，同時(shí)也吸引更低級(jí)別城市人才資源的流入。杭州、南京等東部地區(qū)省會(huì)城市為繼續(xù)保持優(yōu)勢(shì)地位，在引才目標(biāo)乃至優(yōu)惠政策等方面對(duì)標(biāo)先發(fā)城市，跟進(jìn)出臺(tái)新政。由于城市資源稟賦的差異，其他層級(jí)的城市被迫跟進(jìn)，降低人才引進(jìn)門檻，加碼人才政策。

總之，人才政策是地方政府人才競(jìng)爭(zhēng)的主要手段和表現(xiàn)形式。作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，地方政府在政績(jī)考核制度壓力和轄區(qū)發(fā)展職能要求下，推出優(yōu)惠政策，以吸引人才這一流動(dòng)性稀缺資源的流入。

（二）人才政策內(nèi)容對(duì)比

自2017 年初，以武漢為代表的省會(huì)城市率先推出人才新政，然后擴(kuò)展至全國(guó)各層級(jí)城市。在我國(guó)行政區(qū)劃中，省會(huì)城市大多屬于同級(jí)地方政府，沒有上下隸屬關(guān)系，且省會(huì)城市大多是高校密集城市，在讀學(xué)生數(shù)量多，而各城市的人才政策又將高校畢業(yè)生等青年人才作為爭(zhēng)奪對(duì)象，故選擇代表性強(qiáng)的省會(huì)城市人才政策作為分析對(duì)象。本文按照時(shí)間順序，通過查閱各城市政府門戶網(wǎng)站、人社局網(wǎng)站、人才工作網(wǎng)以及相關(guān)媒體報(bào)道等，對(duì)2017 年初至2019 年底這一時(shí)段內(nèi)部分省會(huì)城市出臺(tái)的人才政策進(jìn)行梳理和分析（見表1）。

人才政策是一系列政策工具的集合。從各地出臺(tái)的人才政策文本內(nèi)容看，基本涵蓋獎(jiǎng)勵(lì)性政策（補(bǔ)貼）、保障性政策（落戶、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、社保、醫(yī)療、子女入學(xué)、配偶安置）、發(fā)展性政策（工作平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目資助、職稱評(píng)定）等方面。其中，人才的落戶和補(bǔ)貼最為引人注目，也是各城市人才競(jìng)爭(zhēng)中不斷加碼的重要方面。

以青年人才的落戶為例，在各地較早出臺(tái)的人才政策中，除學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)外，還附加就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、社會(huì)保險(xiǎn)繳納期限等限制性條件。隨著全國(guó)范圍內(nèi)人才競(jìng)爭(zhēng)的加劇，各地人才政策的力度不斷加大，落戶標(biāo)準(zhǔn)不斷放寬，人才標(biāo)準(zhǔn)逐漸下移，主要體現(xiàn)在放寬或取消人才落戶的限制條件（學(xué)歷、年齡、就業(yè)、社保繳納等）、允許親屬隨遷、實(shí)行網(wǎng)上快速審批、限定落戶辦理期限等方面。相較于東部高級(jí)別城市，以南昌、合肥、呼和浩特等為代表的中西部較低層級(jí)的省會(huì)城市，人才政策出臺(tái)伊始便將人才落戶放至較低標(biāo)準(zhǔn)，甚至實(shí)現(xiàn)“零門檻”落戶，對(duì)人才實(shí)現(xiàn)降維吸引。而人才政策首發(fā)標(biāo)準(zhǔn)較高或出臺(tái)較早的城市，例如西安、武漢、濟(jì)南等，也為保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，多次調(diào)整人才落戶門檻，人才引進(jìn)的學(xué)歷要求基本降至?？?，同時(shí)取消了年齡、保險(xiǎn)等限制性條件。

表1 部分省會(huì)城市人才政策一覽表

在落戶、醫(yī)療、子女就學(xué)等條件成為各地人才政策的標(biāo)配之后，各城市政府對(duì)人才的物質(zhì)激勵(lì)不斷加碼，呈現(xiàn)出“以財(cái)引才”的特點(diǎn)。以各地人才政策的補(bǔ)貼政策為例，各地對(duì)青年人才的補(bǔ)貼主要包括首次購(gòu)房補(bǔ)貼、租房補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼以及其他補(bǔ)貼。后發(fā)城市對(duì)標(biāo)先發(fā)城市，在人才補(bǔ)貼的覆蓋面、額度、種類、年限等方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。一些省會(huì)城市在補(bǔ)貼覆蓋面和額度上發(fā)力，放寬人才補(bǔ)貼發(fā)放范圍。例如，濟(jì)南、石家莊等城市將租房補(bǔ)貼享受范圍由最初的博士、碩士學(xué)歷擴(kuò)展至本科學(xué)歷，同時(shí)上調(diào)補(bǔ)貼金額；鄭州將“標(biāo)準(zhǔn)就高、只享受一次”調(diào)整為按夫妻各自應(yīng)享受的標(biāo)準(zhǔn)累計(jì)享受購(gòu)房補(bǔ)貼。部分省會(huì)城市選擇在補(bǔ)貼種類上加碼。例如，杭州除租住房補(bǔ)貼外，還給予引進(jìn)人才一次性補(bǔ)貼和職業(yè)補(bǔ)貼等。在補(bǔ)貼年限方面，大多數(shù)省會(huì)城市給予人才補(bǔ)貼為3年，而杭州規(guī)定最長(zhǎng)可達(dá)6年。

（三）人才政策的問題及負(fù)面效應(yīng)

2017年以來，各城市政府為搶占發(fā)展先機(jī)，圍繞著人才這一稀缺性資源展開競(jìng)爭(zhēng)，把人才工作當(dāng)作經(jīng)濟(jì)工作一樣來抓。一系列人才政策的出臺(tái)，增進(jìn)了城市的人才稟賦，在一定程度上促進(jìn)了各地方城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共治理水平的提高，取得了積極的效果。但在人才爭(zhēng)奪中，地方政府出臺(tái)的人才政策也存在著一些問題，產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)，造成了人才資源的極大浪費(fèi)。

1.人才政策設(shè)計(jì)不完善

作為地方政府人才競(jìng)爭(zhēng)的主要手段，人才政策在具體實(shí)踐中暴露出一些設(shè)計(jì)問題，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面:一是同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，當(dāng)前各城市出臺(tái)的人才政策主要集中于戶籍政策、住房?jī)?yōu)惠政策（租房補(bǔ)貼+購(gòu)房?jī)?yōu)惠）、一次性補(bǔ)貼、青年創(chuàng)業(yè)資助等方面，城市之間人才政策缺乏差異性，引才目標(biāo)重疊，地區(qū)創(chuàng)新不足，政策激勵(lì)成本上升，可能會(huì)影響地方引才的長(zhǎng)期效益；二是人才政策中對(duì)人才的定義基本上都以學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)，唯學(xué)歷論人才的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)阻礙部分技術(shù)型人才的發(fā)展空間；三是部分人才政策存有落戶漏洞，落戶門檻降低，但把關(guān)不嚴(yán)，戶籍人口與常住人口增量差距大，出現(xiàn)“戶口空掛”現(xiàn)象，容易引發(fā)社會(huì)公平問題；四是人才政策的導(dǎo)向存有偏頗，部分城市的人才政策與房地產(chǎn)過度掛鉤，有借人才落戶清房產(chǎn)庫存之嫌，例如2020年初，河南省駐馬店出臺(tái)人才政策，人才購(gòu)房首付比例從三成降為兩成，輿論聚焦后馬上撤回，并且部分城市的人才標(biāo)準(zhǔn)過度下移，搶人才成為搶人口，兩種導(dǎo)向都背離了城市人才發(fā)展的本質(zhì)目的；五是各地人才政策大多集中于前期引才，后期人才的發(fā)展支持、服務(wù)保障、子女教育等多方面的政策條款模糊或者缺失，后續(xù)配套設(shè)施不完善，出現(xiàn)“引而不用”的人才浪費(fèi)現(xiàn)象，尤其是以高校畢業(yè)生為主的青年人才落戶后，后續(xù)的就業(yè)、發(fā)展等政策解釋較為寬泛，缺乏細(xì)化，給引進(jìn)的人才留下后顧之憂。

2.人才分布兩極化

本質(zhì)上，人才資源的流動(dòng)是一種市場(chǎng)行為，而地方政府主導(dǎo)下的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”打破了原有的人才遷移規(guī)律。依據(jù)2017 年至2019 年各地公布的數(shù)據(jù)來看，地方政府的引才取得了明顯效果。省會(huì)城市中，西安、武漢、鄭州、成都等新一線城市以及濟(jì)南等二線城市的常住人口和戶籍人口均有所增加（見表2）。以高校密集的城市武漢為例，2017年初武漢市推出人才政策后，當(dāng)年大學(xué)生留漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)30.1萬人，新落戶14.2萬人，戶籍人口比上年末增加19.81 萬人。部分城市雖推出力度極大的人才優(yōu)惠政策，但效果甚微。以呼和浩特為例，兩年戶籍人口增量合計(jì)僅為4.8 萬人。隨著城市政府不斷加碼人才政策，人才資源的自然流向被政府的行政手段干擾，人才競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上異化為人才價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，加劇了地區(qū)人才分布的非均衡性，人才分布呈現(xiàn)出兩極化。一方面，省會(huì)城市在政治資源、經(jīng)濟(jì)資源等方面具備絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，通過優(yōu)惠力度較大的人才政策爭(zhēng)奪人才，擠壓了一些周邊中小城市的引才空間；另一方面，處于區(qū)域劣勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太好的東北、西北等地區(qū)優(yōu)質(zhì)人才流失加劇，人才洼地現(xiàn)象進(jìn)一步嚴(yán)重。從長(zhǎng)期來看，人才分布兩極化不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，影響國(guó)家整體戰(zhàn)略。

表2 2017年—2018年部分城市人口增量（單位:萬人）

3.人才競(jìng)爭(zhēng)功利化

地方政府主導(dǎo)下的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)由最初的新一線城市逐步擴(kuò)展至四五線城市，人才競(jìng)爭(zhēng)程度愈加激烈。在政績(jī)考核和城市發(fā)展壓力下，后發(fā)城市政府被動(dòng)跟進(jìn)，不得不加碼人才政策，人才標(biāo)準(zhǔn)不斷下移，政策優(yōu)惠力度不斷加大。但部分城市脫離了發(fā)展實(shí)際，沒有仔細(xì)考慮自身的承載能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，沒有認(rèn)真把握城市的定位與發(fā)展戰(zhàn)略，沒有細(xì)致分析人才層次需求，只顧追求人才引進(jìn)的絕對(duì)數(shù)量，人才競(jìng)爭(zhēng)功利化，人才引進(jìn)工作由此被異化，成為政績(jī)工程。

在人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，地方政府功利化的主要表現(xiàn)有三個(gè)方面。一是許多地方政府仍沿用招商引資競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的“短平快”策略，通過加大物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等行政手段吸引人才，以錢引才，人才資源被商品化、價(jià)格化；二是人才政策標(biāo)準(zhǔn)頻繁變動(dòng)，甚至出現(xiàn)新策推翻舊規(guī)的現(xiàn)象，以天津人才政策為例，人才落戶標(biāo)準(zhǔn)幾經(jīng)修改，最初為“零門檻”網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)，后改為檔案調(diào)入后方可辦理準(zhǔn)遷證，再到凡是在外省市有工作單位的人員都不準(zhǔn)落戶，最后改為實(shí)行先落檔后落戶；三是忽略人才引進(jìn)工作的本質(zhì)，將快速引才作為目標(biāo)，而引進(jìn)人才的質(zhì)量、貢獻(xiàn)、成長(zhǎng)發(fā)展?fàn)顩r等隱性指標(biāo)被邊緣化。地方政府功利化搶才，不僅造成人才資源的極大浪費(fèi)，也使得引才的激勵(lì)成本上升，增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，損害了政府的公信力。

四、規(guī)范城市人才競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)建議

（一）完善人才政策設(shè)計(jì)，建立長(zhǎng)效人才機(jī)制

人才引進(jìn)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，地方政府要建立起長(zhǎng)效的人才工作機(jī)制，完善人才政策的設(shè)計(jì)。人才政策不應(yīng)該只把引進(jìn)人才作為政策起點(diǎn)，而是要形成閉環(huán)，將引進(jìn)人才、留住人才、用好人才貫通，明白留住人才、用好人才才是關(guān)鍵。

在引進(jìn)人才方面，城市政府要樹立正確的人才觀，改變以往“拼速度、輕質(zhì)量”的慣性思維，重新審視人才政策的導(dǎo)向。一方面人才不等同于人口，部分城市人才政策中人才標(biāo)準(zhǔn)的過度下移不符合城市發(fā)展定位，也給城市公共服務(wù)和設(shè)施帶來巨大壓力；另一方面部分城市政府出臺(tái)人才政策的背后有刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)、“清庫存”的考慮。地方政府在制定人才政策時(shí)不應(yīng)背離人才引進(jìn)的初衷，嚴(yán)格把關(guān)人才標(biāo)準(zhǔn)，不能片面地將人才引進(jìn)作為調(diào)控房地產(chǎn)的杠桿，要充分發(fā)揮人才的本質(zhì)作用。

在留用人才方面，各城市政府要建立長(zhǎng)效人才機(jī)制，推動(dòng)人才工作走向持續(xù)性。第一，人才引進(jìn)后地方政府要落實(shí)相關(guān)承諾與優(yōu)惠政策，依據(jù)人才的專業(yè)特長(zhǎng)安排工作崗位，建立人才追蹤發(fā)展機(jī)制和配套保障機(jī)制，并及時(shí)跟進(jìn)；第二，地方政府要不斷優(yōu)化人才的發(fā)展環(huán)境，提升轄區(qū)公共服務(wù)水平和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)人才附著力；第三，政府在給予新引進(jìn)人才各種優(yōu)惠性政策的同時(shí)要注意對(duì)既有人才的關(guān)注和發(fā)掘，在出臺(tái)人才政策的同時(shí)保證人才政策的系統(tǒng)性、連貫性，在人才儲(chǔ)備與引進(jìn)之間做到平衡與兼顧，以免出現(xiàn)人才增存矛盾。

（二）推行差異化的人才政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作

當(dāng)前地方政府間的人才競(jìng)爭(zhēng)存在著“各自為政”的現(xiàn)象，區(qū)域之間的人才合作與交流阻塞，人才政策的同質(zhì)化也加劇了國(guó)內(nèi)人才的“內(nèi)耗”與“混戰(zhàn)”。因此，地方政府間要樹立協(xié)作思維，推行差異化的人才政策。

首先，地方政府出臺(tái)的人才政策要符合自身城市定位。地方政府在制定人才政策時(shí)，要對(duì)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及人才的需求層次進(jìn)行綜合分析，對(duì)城市人才數(shù)量缺口和質(zhì)量洼地進(jìn)行研判，做到精準(zhǔn)引進(jìn)，實(shí)現(xiàn)人才引進(jìn)與城市發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相匹配，與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，而不是陷入人才引進(jìn)數(shù)量的政績(jī)比拼之中。例如，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略下，武漢作為國(guó)家中心城市之一，要明確其城市定位，利用其交通、科技、制造業(yè)等資源優(yōu)勢(shì)有針對(duì)性地吸引相關(guān)人才。

其次，地方政府之間要建立起政策協(xié)調(diào)機(jī)制。一線城市與二三線城市、核心城市與周邊城市的人才政策要各有突出點(diǎn)和針對(duì)性，與區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源稟賦相匹配，一線城市、核心城市應(yīng)有針對(duì)性地引進(jìn)海內(nèi)外尖端人才，而中小城市要將引才重點(diǎn)放至以高校畢業(yè)生為代表的青年人才。同時(shí)，城市政府之間要定期更新并及時(shí)分享人才數(shù)據(jù)信息，摒棄各行其是、零和博弈的思維，深化人才交流與合作，要讓人才這一稀缺要素良性流動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)人才為我所用而非為我所有。

（三）加強(qiáng)中央層面的宏觀調(diào)控，規(guī)范地方人才競(jìng)爭(zhēng)

針對(duì)地方政府人才競(jìng)爭(zhēng)面臨的困境，中央政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從宏觀層面規(guī)范地方政府間的人才競(jìng)爭(zhēng)秩序，在中央全局性指導(dǎo)下發(fā)揮地方政府的積極性。具體而言，中央政府可以從完善地方政府（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）政績(jī)考核體系、制定法律法規(guī)、宏觀調(diào)控人才流動(dòng)三方面來規(guī)范地方政府間的人才競(jìng)爭(zhēng)，以減少非理性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。

第一，完善地方政府人才工作的考核體系。改進(jìn)政績(jī)考核體系主要有兩個(gè)維度:一是政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)，考核體系的指標(biāo)應(yīng)是定量與定性的結(jié)合，中央政府以及各級(jí)政府在對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行人才工作考核時(shí)，要突出質(zhì)量要求，不能只關(guān)注于人才數(shù)量指標(biāo)，需要將人才政策的落實(shí)程度、人才發(fā)展環(huán)境優(yōu)化、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面納入考核指標(biāo)；二是引入新的考核主體，由當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)組織和引進(jìn)的人才對(duì)地方政府人才工作進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。通過自下而上與自上而下的政績(jī)考核，約束地方政府非理性人才競(jìng)爭(zhēng)的政績(jī)沖動(dòng)。

第二，健全法律約束機(jī)制?，F(xiàn)階段國(guó)家層面缺乏人力資源市場(chǎng)規(guī)范的正式法律文本，政府出臺(tái)的規(guī)劃、規(guī)定和決定，權(quán)威性不足，地方之間的人才競(jìng)爭(zhēng)失序難以約束。中央政府應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)來監(jiān)管、規(guī)范人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保障人才資源市場(chǎng)的多元主體利益，以法律約束機(jī)制引導(dǎo)地方政府引才競(jìng)爭(zhēng)向良性方向發(fā)展。

第三，加強(qiáng)人才流動(dòng)的宏觀調(diào)控。當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)人才流動(dòng)存在著明顯的區(qū)域差異，在一二線城市推出系列人才政策之后，人才向新一線城市、二線城市進(jìn)行大量流動(dòng)，中西部地區(qū)以及中小城市人才流失出現(xiàn)加速現(xiàn)象。在此背景下，中央政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府人才政策效果的追蹤評(píng)估、引導(dǎo)糾偏，從全局分析其對(duì)鄉(xiāng)村振興、西部開發(fā)等國(guó)家戰(zhàn)略人才需求的影響，采取一定措施對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行資源傾斜、政策扶持，對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行人才輸血、造血，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)人才資源的過度虹吸。