摘要：2019年1月1日起，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告替代決算報(bào)告。由原來(lái)的單一收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)，重構(gòu)了政府預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接的政府會(huì)計(jì)核算體系。政府經(jīng)管資產(chǎn)，由于其管理的獨(dú)特性、形式的多樣性、計(jì)量的復(fù)雜性，其管理比自有固定資產(chǎn)更加值得的深思。政府經(jīng)管資產(chǎn)存在，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員儲(chǔ)備不足，政府管理主體對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)認(rèn)識(shí)不到位，難以實(shí)現(xiàn)全面管理;歷史原因造成經(jīng)管資產(chǎn)入賬價(jià)值不可靠;續(xù)計(jì)量方式不科學(xué)，不能如實(shí)反映資產(chǎn)實(shí)際價(jià)值，與預(yù)決算、債務(wù)申報(bào)結(jié)合不緊密，資產(chǎn)家底不清等問(wèn)題。本文針對(duì)政府經(jīng)管資產(chǎn)存在的問(wèn)題，提出針對(duì)性的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)發(fā)生制;經(jīng)管資產(chǎn);信息系統(tǒng);計(jì)量方式

黨的十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干重大問(wèn)題的解決》提出《權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度》的重要戰(zhàn)略部署?！墩畷?huì)計(jì)制度》的制定出臺(tái)，繼承了多年來(lái)我國(guó)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革的有益經(jīng)驗(yàn)，確立了新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)處理標(biāo)準(zhǔn)，反映了政府會(huì)計(jì)改革發(fā)展的內(nèi)在需要。

為貫徹落實(shí)十九大關(guān)于完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，財(cái)政部2017年發(fā)《財(cái)政部關(guān)于做好2017年度行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)報(bào)告及自然資源國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)資〔2017〕84號(hào)） 要求開(kāi)展2017年度行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)報(bào)告及自然資源編制試點(diǎn)工作。

一、經(jīng)管資產(chǎn)管理概述

（一）經(jīng)管資產(chǎn)的概念和特點(diǎn)

政府資產(chǎn)包括行政事業(yè)單位占有使用資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)和企業(yè)國(guó)有權(quán)益等。行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)是國(guó)家以所有者身份和社會(huì)管理者身份控制的，預(yù)期能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益或者生產(chǎn)服務(wù)潛力的經(jīng)濟(jì)資源。我們認(rèn)為，政府經(jīng)管資產(chǎn)主要是要政府投入和自然形成，賦予相關(guān)職能部門(mén)代為管理的有關(guān)資產(chǎn)。經(jīng)管資產(chǎn)是一個(gè)比較籠統(tǒng)的概念，指的是政府經(jīng)手的資產(chǎn)。經(jīng)管資產(chǎn)具有投入及維護(hù)資金多、建設(shè)及維護(hù)時(shí)間長(zhǎng)、社會(huì)價(jià)值高等特點(diǎn)。

（二）經(jīng)管資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)一般包括儲(chǔ)備物資資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、文物資產(chǎn)、自然資源、受托代理資產(chǎn)以及保障性住房等其他經(jīng)管資產(chǎn)。自然資源是國(guó)有資產(chǎn)重要組成部分，包括礦產(chǎn)能源資源、水資源、海洋資源、土地資源、森林資源資產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)。

（三）經(jīng)管資產(chǎn)管理的重要意義

近年來(lái)，行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)制度不斷健全，各項(xiàng)管理不斷加強(qiáng)，與此同時(shí)存在行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員儲(chǔ)備不足，管理主體對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)認(rèn)識(shí)不到位，難以實(shí)現(xiàn)全面管理;歷史原因造成經(jīng)管資產(chǎn)入賬價(jià)值不可靠;后續(xù)計(jì)量方式不科學(xué)，不能如實(shí)反映資產(chǎn)實(shí)際價(jià)值，與預(yù)決算、債務(wù)申報(bào)結(jié)合不緊密，資產(chǎn)家底不清等問(wèn)題，不利于財(cái)政職能的發(fā)揮和國(guó)家治理能力的提升。進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)管資產(chǎn)的管理，有利于政府全面摸清家底，推進(jìn)資產(chǎn)管理與財(cái)政預(yù)算管理債務(wù)相結(jié)合，與權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度相協(xié)調(diào)。

二、權(quán)責(zé)發(fā)生制對(duì)于經(jīng)管資產(chǎn)管理的要求

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段，收付實(shí)現(xiàn)制已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制也是借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。行政事業(yè)單位引入權(quán)責(zé)發(fā)生制更加突出了財(cái)務(wù)功能，更能客觀、真實(shí)、清晰的反映會(huì)計(jì)信息，符和新預(yù)算對(duì)資金的監(jiān)督要求。

權(quán)責(zé)發(fā)生制下要求提供相關(guān)資產(chǎn)的全面信息，對(duì)加強(qiáng)資產(chǎn)管理以及監(jiān)督是極其有利的，對(duì)資產(chǎn)以更合理的方式進(jìn)行計(jì)量，更好地反映“家底”。經(jīng)管資產(chǎn)管理作為政府管理的重要組成部分，對(duì)行政單位來(lái)說(shuō)極為重要，但目前為止仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。為全面掌握政府經(jīng)管資產(chǎn)存量和變動(dòng)情況，提高經(jīng)管資產(chǎn)管理水平，需要對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)初始成本進(jìn)行合理可靠的計(jì)量，并借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)對(duì)于資產(chǎn)的成功管理，通過(guò)多種方法對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)計(jì)量，更能如實(shí)的反映出資產(chǎn)的價(jià)值，資產(chǎn)管理部門(mén)能夠獲取準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，有關(guān)部門(mén)在投放與調(diào)撥時(shí)也可以獲得客觀準(zhǔn)確的依據(jù)。

三、經(jīng)管資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

（一）行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員儲(chǔ)備不足

收付實(shí)現(xiàn)制在核算上只是反映貨幣資金的流動(dòng)，如購(gòu)入經(jīng)管資產(chǎn)時(shí)，只需要在購(gòu)入時(shí)對(duì)其進(jìn)行一次性計(jì)量，對(duì)會(huì)計(jì)人員的要求不高。而引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，不僅需要在購(gòu)入時(shí)計(jì)量，還需要在后續(xù)對(duì)其進(jìn)行計(jì)量，這就要求會(huì)計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)較高，對(duì)會(huì)計(jì)核算有整體要求。

（二）政府管理主體對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)認(rèn)識(shí)不到位，難以實(shí)現(xiàn)全面管理

由于政府經(jīng)管資產(chǎn)品類(lèi)繁多，取得方式多樣，資產(chǎn)價(jià)值大等復(fù)雜問(wèn)題，目前政府監(jiān)管資產(chǎn)還還在起步階段，還沒(méi)有將所有政府監(jiān)管資產(chǎn)囊括其中。政府經(jīng)管資產(chǎn)中占最大份額的公共基礎(chǔ)設(shè)施大都由政府投資形成，分布在各個(gè)街道，有的由部門(mén)對(duì)其進(jìn)行維護(hù)管理，有的由街道對(duì)其進(jìn)行維護(hù)管理，還有的由企業(yè)對(duì)其進(jìn)行維護(hù)管理，目前為止一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的部門(mén)建立政府經(jīng)管資產(chǎn)臺(tái)賬。以一條公路為例，管養(yǎng)單位與實(shí)際產(chǎn)權(quán)所有人不一致，甚至有可能出現(xiàn)多個(gè)管理人與所有人。資產(chǎn)多頭管理，導(dǎo)致資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)口徑不一致、不全面、不完整，出現(xiàn)漏報(bào)、多報(bào)、少報(bào)等現(xiàn)象，管理“碎片化”，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)全面管理。

（三）歷史原因造成經(jīng)管資產(chǎn)入賬價(jià)值不可靠

由于政府大部分經(jīng)管資產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有納入會(huì)計(jì)核算范圍之內(nèi)，部分公路、水利設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于成年代久遠(yuǎn)，相關(guān)歷史資料已經(jīng)丟失，無(wú)法取得，因而其入賬價(jià)值難以認(rèn)定;森林、河流、礦產(chǎn)、石油天然氣等自然資源，由于其存在的特殊性，難以評(píng)估其價(jià)值;文化文物資產(chǎn)評(píng)估不及時(shí)或按名義金額記賬。經(jīng)管資產(chǎn)有的只能反映價(jià)值量，有的只能反映實(shí)物量，有的價(jià)值量和實(shí)物量均無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。

（四）政府資產(chǎn)管理后續(xù)計(jì)量方式不科學(xué)，不能如實(shí)反映資產(chǎn)實(shí)際價(jià)值

在對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)持續(xù)計(jì)量過(guò)程中，大部分的經(jīng)管資產(chǎn)不能反映其應(yīng)有的價(jià)值。例如：公共基礎(chǔ)設(shè)施是為滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求的，提大部分為市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，投入資金多、其使用時(shí)間長(zhǎng)、維護(hù)成本高，如果單純以其歷史成本計(jì)量，后續(xù)計(jì)提折舊，會(huì)使其賬面價(jià)值越來(lái)越低，不能夠體現(xiàn)其內(nèi)在真正的價(jià)值;經(jīng)管資產(chǎn)中含有大量保障性住房，其在賬面上的成本可能只是其初始的建造成本，一套房子在賬面上只有幾千元，可是實(shí)際價(jià)值已經(jīng)達(dá)到數(shù)百萬(wàn)元。

（五）經(jīng)管資產(chǎn)與預(yù)決算、債務(wù)申報(bào)結(jié)合不緊密，資產(chǎn)家底不清

我國(guó)行政事業(yè)單位資金復(fù)雜，隨著逐步推進(jìn)行政事業(yè)的分類(lèi)改革，財(cái)政支出將逐漸減少，大量資金依靠國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)的幫助下通過(guò)融資、借貸等方式解決。但目前我國(guó)財(cái)政預(yù)決算體系只是涵蓋了財(cái)政撥款的機(jī)關(guān)及事業(yè)單位，對(duì)于國(guó)有企業(yè)未納入財(cái)政預(yù)決算體系中。而我國(guó)財(cái)政部門(mén)債務(wù)申報(bào)體系，也未含國(guó)有企業(yè)，是的我國(guó)經(jīng)管資產(chǎn)規(guī)模與財(cái)政資金不配套，不能及時(shí)了解經(jīng)管資產(chǎn)資金來(lái)源，了解資產(chǎn)負(fù)債情況。

四、加強(qiáng)經(jīng)管資產(chǎn)管理的建議

（一）加強(qiáng)宣傳，加大培訓(xùn)力度，提高資產(chǎn)管理人員素質(zhì)

根據(jù)政府會(huì)計(jì)改革的需要結(jié)合最新的會(huì)計(jì)政策，確定政府會(huì)計(jì)人員培養(yǎng)目標(biāo)適應(yīng)政府會(huì)計(jì)環(huán)境的變化。建立政府會(huì)計(jì)所需知識(shí)體系，依托高校和社會(huì)教育，對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行分類(lèi)專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，并建立學(xué)習(xí)、考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制。

（二）提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，明確經(jīng)管資產(chǎn)管理權(quán)力的行政主體

行政事業(yè)單位經(jīng)管資差別屬于國(guó)家所有。國(guó)家擁有所有權(quán)、收益權(quán)及處置權(quán)和占有使用權(quán)，各級(jí)政府代表國(guó)家行使管理權(quán)。通過(guò)對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)分類(lèi)，在局部打破條塊分割，將各類(lèi)經(jīng)管資產(chǎn)由相關(guān)的行政部門(mén)主管局總抓，對(duì)其進(jìn)行綜合管理，構(gòu)筑從“入口”到“出口”全生命周期由一家單位進(jìn)行綜合管理。例如：道路由交通局來(lái)進(jìn)行總體管理，并對(duì)其進(jìn)行折舊，有需要養(yǎng)護(hù)管理時(shí)，由養(yǎng)護(hù)部門(mén)提出申請(qǐng)，有由交通部門(mén)入賬。

（三）建立覆蓋全局的經(jīng)管資產(chǎn)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合

通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，打破區(qū)域分割、部門(mén)界限的局面，逐步建立跨部門(mén)、跨區(qū)域的政府信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)。網(wǎng)上資產(chǎn)信息要與賬上資產(chǎn)信息保持一致，賬上資產(chǎn)信息要與實(shí)際資產(chǎn)保持一致，做到賬網(wǎng)相符，賬實(shí)相符。網(wǎng)上資產(chǎn)信息要完整、真實(shí)的反映資產(chǎn)的實(shí)際信息和經(jīng)管資產(chǎn)形成過(guò)程。行政事業(yè)經(jīng)管資產(chǎn)信息要與預(yù)算管理、債務(wù)管理聯(lián)動(dòng)申報(bào)，確保各項(xiàng)資產(chǎn)無(wú)縫對(duì)接，建立全口徑、全生命周期的政府經(jīng)管資產(chǎn)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)整合利用，互聯(lián)互通，信息共享，實(shí)時(shí)監(jiān)控。

（四）引入專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或財(cái)務(wù)顧問(wèn)，對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)期初入賬進(jìn)行全面清查

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或財(cái)務(wù)顧問(wèn)在服務(wù)化、專(zhuān)業(yè)化和效能化方面的作用愈發(fā)明顯，由于其主要的業(yè)務(wù)性質(zhì)和強(qiáng)大的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，在對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)進(jìn)行全面清查比內(nèi)部人員更具有優(yōu)勢(shì)。對(duì)于可以理清歷史資料，找出歷史成本的資產(chǎn)，嚴(yán)格按歷史資料整理入賬。對(duì)于不能理清出歷史資料的資產(chǎn)，請(qǐng)中專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或財(cái)務(wù)顧問(wèn)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)手段對(duì)其評(píng)估入賬，對(duì)于同個(gè)資產(chǎn)多部門(mén)入賬的，明確管理主體，及時(shí)劃撥資產(chǎn)。

（五）借鑒企業(yè)，引入多種性方式進(jìn)行初始及后續(xù)計(jì)

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是基于政府會(huì)計(jì)規(guī)則的重要改革，是政府會(huì)計(jì)借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)的一次重要改革。經(jīng)管資產(chǎn)由于其種類(lèi)多樣性比較企業(yè)來(lái)說(shuō)更加復(fù)雜，可是與企業(yè)資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算方式比起卻是相對(duì)來(lái)說(shuō)比較單一，應(yīng)該借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)管理模式對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)計(jì)量。

預(yù)計(jì)現(xiàn)金流量現(xiàn)值原則。公共基礎(chǔ)設(shè)施投入資金多、其使用時(shí)間長(zhǎng)、維護(hù)成本高，但是其社會(huì)價(jià)值巨大?？梢圆捎妙A(yù)期給社會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)值為作為其入賬價(jià)值，每年年底對(duì)剩余期內(nèi)的凈現(xiàn)值進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其進(jìn)行減值測(cè)試，并計(jì)提減值準(zhǔn)備。

存貨跌點(diǎn)準(zhǔn)備原則。政府儲(chǔ)備物資由于其使用的特殊性，可以循環(huán)使用，有些已經(jīng)和賬面價(jià)值嚴(yán)重不符?？梢圆捎觅~面價(jià)值與可變現(xiàn)凈值孰低，對(duì)其進(jìn)行減值測(cè)試，計(jì)提政府儲(chǔ)備物資跌價(jià)準(zhǔn)備。

公允價(jià)值原則。很多部門(mén)經(jīng)管的房屋、保障性住房依然以歷史成本計(jì)量，賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值嚴(yán)重不符。可以借鑒企業(yè)的投資性房地產(chǎn)，采用公允價(jià)值計(jì)量性，每年年末對(duì)公允價(jià)值重新估計(jì)。

資產(chǎn)評(píng)估原則。文化文物資產(chǎn)其價(jià)值更是難以估量如果以其歷史成本計(jì)量，難以反映出其市場(chǎng)以及其內(nèi)在價(jià)值，而且隨著人們生活水平的提高對(duì)于文化文物資產(chǎn)更為重視，而現(xiàn)在的文化文物資產(chǎn)多以歷史成本和名義金額入賬，應(yīng)該對(duì)于文化文物資產(chǎn)定期進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估價(jià)值進(jìn)行后續(xù)計(jì)量。

（六）建立全口徑、全覆蓋國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算編制與債務(wù)申報(bào)體系

修訂完善預(yù)算，將由國(guó)家政府投資并參與控股的企業(yè)，或者不是國(guó)家投資控股的企業(yè)，但是項(xiàng)目是國(guó)有資金形成的項(xiàng)目或?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)介借入資金的項(xiàng)目。全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算決算中，擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模。將國(guó)有資產(chǎn)形成的債務(wù)納入債務(wù)申報(bào)體系。形成預(yù)決算填報(bào)全覆蓋，債務(wù)申報(bào)全覆蓋的體系。解決國(guó)經(jīng)管資產(chǎn)規(guī)模與財(cái)政資金不匹配，消除經(jīng)管資產(chǎn)資金管理真空，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

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作者簡(jiǎn)介：

杜秋景，南京市江北新區(qū)投資建設(shè)代辦服務(wù)中心。