彭澎

（中共湖南省委黨校 湖南長沙 410006）

司法體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是全面深化改革的重要領(lǐng)域。2013年黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，湖南省制定了《中共湖南省委貫徹落實<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的實施意見》并編制了《湖南省貫徹落實黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規(guī)劃（2014—2020年）》，明確了一系列司法體制改革的重大舉措，部署推進(jìn)全省司法體制改革工作，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實，嚴(yán)格按照《實施意見》和《實施規(guī)劃》提出的各項改革任務(wù)，堅持頂層設(shè)計，堅持問題導(dǎo)向，加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧、重點推進(jìn)、攻堅克難，全省司法體制改革取得了新進(jìn)展新成效。湖南省司法體制改革有成效有亮點，同時也存在一些不足，需要在全面深化改革中繼續(xù)加以改善。

一、湖南推進(jìn)司法體制改革的基本成效

（一）改革事項如期推進(jìn)

湖南省嚴(yán)格按照中央全面深化改革的部署要求，緊跟中央司法體制改革的步伐，有序推進(jìn)全省司法體制改革的各項工作。2014 年以來，中央和國家機關(guān)有關(guān)部門在司法領(lǐng)域總共制定了28項部門改革文件，為貫徹落實這些改革文件內(nèi)容，使之在湖南本地落地生根，湖南省與之相配套先后正式印發(fā)了21項改革實施文件，3項實施文件已經(jīng)制定完畢正在按程序?qū)徸h和引發(fā)，1項實施文件正在試點征求意見，充分體現(xiàn)了湖南省堅決貫徹落實中央司法體制改革方針的堅強決心。社會群眾對司法體制改革的滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，滿意63.99%，比較滿意18.82%，一般滿意12.02%，占到總數(shù)的94.83%，社會各界和群眾對司法體制改革的成效予以高度肯定。在領(lǐng)導(dǎo)干部對司法體制改革的總體感覺問卷調(diào)查中，滿意占13.8%，比較滿意29.9%，基本滿意45.6%；對社會群眾在司法體制改革所形成的公正司法狀況總體認(rèn)識的調(diào)查問卷中，滿意占9.6%，比較滿意31.8%，基本滿意49.8%；對社會群眾在全面推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革之后通過法律途徑解決這類問題的信訪秩序總體認(rèn)識的調(diào)查問卷中，已經(jīng)形成占6.1%，逐漸形成占77%；對社會群眾在改革后建立的城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系在實際生活中所發(fā)揮作用總體認(rèn)識的調(diào)查問卷中，認(rèn)為發(fā)揮作用良好的占13%，認(rèn)為發(fā)揮作用一般擔(dān)有進(jìn)步的占82%；對社會群眾對以審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開為舉措的司法公開制度改革推進(jìn)實效總體認(rèn)識的調(diào)查問卷中，滿意占11.9%，比較滿意33%，基本滿意44.4%。以上數(shù)據(jù)充分說明，湖南省司法體制改革的效果得到了大多數(shù)群眾和社會各界人士的認(rèn)同，在實際生活中發(fā)揮了改革帶來的作用。一系列司法體制的改革舉措、推進(jìn)措施和實施細(xì)則為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增添了動力、為社會的公平正義創(chuàng)造了環(huán)境、讓人民群眾在實際生活中具有了獲得感、極大的調(diào)動了廣大干部群眾的積極性。

（二）改革任務(wù)完成順利

根據(jù)《湖南省貫徹落實黨的十八屆三中全會重要改革舉措的實施規(guī)劃（2014—2020年）》，司法領(lǐng)域需啟動實施的改革舉措17 項，具體細(xì)化為90 項改革任務(wù)。湖南省先后制定了分2014、2015、2016、2017、2018、2019 年度分別制定了《省委司法體制和社會體制改革專項小組年度工作要點及責(zé)任分工》《中共湖南省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組年度工作要點》和《中共湖南省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組年度工作要點》，分年度確定計劃任務(wù)和牽頭單位，分年度考核任務(wù)完成情況。一系列改革文件明確了年度工作要點、完成時間、實施步驟和責(zé)任分工，有時間表、有路線圖、有操作規(guī)程，得到了有效的實施，并產(chǎn)生了良好的效果。為大力推進(jìn)司法體制改革，全省法院系統(tǒng)積極推進(jìn)量刑規(guī)范化改革，探索建立繁簡分流速裁機制，完善執(zhí)行聯(lián)動機制；檢察系統(tǒng)大力推行刑事和解和量刑建議，完善人民監(jiān)督員制度；公安系統(tǒng)積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強執(zhí)法主體能力建設(shè)，完善執(zhí)法制度標(biāo)準(zhǔn)體系；司法行政系統(tǒng)著力完善刑罰執(zhí)行監(jiān)管制度，強化人民調(diào)解工作，全面推進(jìn)社區(qū)矯正。

（三）改革推進(jìn)機制完善

2014年印發(fā)了《省直有關(guān)部門貫徹實施黨的十八屆三中全會決定和省委十屆九次全會實施意見重要舉措分工方案》，需要由省直相關(guān)部門組織貫徹實施的重要改革舉措共319項，同時又制定了《湖南省貫徹落實黨的十八屆三中全會重要改革舉措的實施規(guī)劃（2014—2020年）》，明確了改革目標(biāo)、責(zé)任主體、實施路徑、時間進(jìn)度和可檢驗的成果形式，形成了司法體制改革的專項實施方案，構(gòu)建了推進(jìn)全省司法體制改革有效落實的領(lǐng)導(dǎo)機制、決策機制、組織機制、運行機制、監(jiān)督機制和保障機制，始終堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、密切配合，充分發(fā)揮各方面積極性，既有國家部委在湖南部署的試點改革任務(wù)，又有湖南省直部門自行部署的改革探索性任務(wù)；既注重發(fā)揮政法部門的主導(dǎo)作用和相互之間的協(xié)調(diào)配合，又積極爭取各方面的大力支持，確保形成推進(jìn)改革的強大合力。為落實防范治理領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違法干預(yù)執(zhí)法辦案的制度，省委政法委牽頭建立了違反法定程序干預(yù)司法登記備案通報和責(zé)任追究機制，全省政法各單位健全了預(yù)防和抵制司法外部干預(yù)干擾的工作機制，將領(lǐng)導(dǎo)干部批條子、打招呼干預(yù)案件辦理等情況歸入案件內(nèi)卷，在政法機關(guān)紀(jì)檢部門備案，并及時向上級主管機關(guān)和同級黨委政法委報告。為完善警務(wù)公開制度，全省全面啟動了陽光警務(wù)執(zhí)法辦案查詢機制，公安機關(guān)受理群眾報案后，將在72小時內(nèi)自動生成案件查詢編碼和案件實時辦理狀態(tài)等信息，以手機短信形式發(fā)送給案件當(dāng)事人及家屬，他們也可憑此編碼登錄“湘警網(wǎng)”進(jìn)入湖南陽光警務(wù)執(zhí)法辦案查詢系統(tǒng)，查詢相關(guān)案件辦理情況，并可對不處警、案件辦理不滿意等情形進(jìn)行投訴。

（四）改革措施扎實有效

2014 年印發(fā)的《湖南省貫徹落實黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規(guī)劃（2014—2020年）》為全省每項改革舉措都設(shè)置了詳細(xì)的改革內(nèi)容、協(xié)調(diào)單位、牽頭單位、啟動年度、完成年度、改革路徑、主要成果和完成時間，分解了各項改革的具體任務(wù)。改革措施既有頂層設(shè)計，又有微觀指導(dǎo)；既有體制建設(shè)，又有做法創(chuàng)新；既有宏觀規(guī)劃，又有基層試點。既包括建立符合職業(yè)特點的司法人員分類管理制度、完善司法責(zé)任制、推動省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理制度等涉及司法體制的制度性改革措施，又包括優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)司法公開、健全錯案防止糾正責(zé)任追究機制等涉及司法權(quán)力運行的機制性改革措施。這些改革措施都是司法體制改革的重要基石，抓住了司法體制改革的“牛鼻子”，對建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度具有至關(guān)重要作用。

（五）改革預(yù)期目標(biāo)初步實現(xiàn)

全省經(jīng)過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從全省的實際出發(fā)，緊緊抓住中央明確要求、群眾反映強烈、制約司法工作發(fā)展進(jìn)步的突出問題，深入調(diào)研論證，積極探索實踐，銳意改革創(chuàng)新，做了大量認(rèn)真細(xì)致、卓有成效的工作，實現(xiàn)了司法公開、司法公正、司法便民，讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義的司法體制改革目標(biāo)?！傲己玫姆ㄖ苇h(huán)境是與社會文明的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致的。它帶來的是公民、組織財產(chǎn)的安全感及履行義務(wù)的自覺性，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動及追求利潤最大化的自由和平等競爭的社會空間?！保?］湖南省法院集中推進(jìn)審判流程、裁判文書和執(zhí)行信息公開三大平臺建設(shè)，推行庭審公開、執(zhí)行公開，開展法院開放日、公開聽證等活動，以公開促公平，圖文直播案件庭審1142 場，公開裁判文書22萬余份。通過人民監(jiān)督員改革有效推進(jìn)了民主司法，通過立案登記制全面推進(jìn)了便民司法，通過法官員額制整體推進(jìn)了專業(yè)司法，通過司法責(zé)任制有序推進(jìn)了公正司法，湖南省司法體制改革基本實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。湖南省全面推行員額制相關(guān)改革措施，按照具體情況，分地區(qū)劃定不同的員額標(biāo)準(zhǔn)，其中湖南省高院確定的員額是36%，三個鐵路運輸法院的員額是30%，其他地州市分為四類來配置員額，長沙市作為一類標(biāo)準(zhǔn)配置的員額為39%，郴州、株洲等作為二類標(biāo)準(zhǔn)配置的員額為36.5%，邵陽等三類標(biāo)準(zhǔn)配置的員額為35.5%，，張家界等四類標(biāo)準(zhǔn)配置的員額為34.5%。這些改革措施貼近全省各地法院的基本情況，又符合總體改革的比例基數(shù)，得到了有效順利推行。

（六）司法人員專業(yè)化、職業(yè)化模式基本形成

近年來，全省共制定檢察官、法官人員分類管理規(guī)范性文件19 件，涉及科學(xué)劃分人員類別、完善三類人員職務(wù)序列、科學(xué)核定法官檢察官員額以及人員過渡四項內(nèi)容共計53 項舉措，嚴(yán)格按照法官檢察官39%、司法輔助人員46%、司法行政人員15%比例科學(xué)核定員額標(biāo)準(zhǔn)。為確保司法人員專業(yè)化、職業(yè)化，聚焦實際辦案能力及辦案責(zé)任，根據(jù)中央、國務(wù)院以及《湖南省法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革實施方案》和《湖南省法官助理、檢察官助理和書記員職務(wù)序列改革試點方案》等文件精神，全省已經(jīng)完成對原有9413名法官、2976名檢察官的職務(wù)套改，完成了全省入額法官、檢察官單獨職務(wù)等級管理及首輪法官助理檢察官助理和書記員等級確認(rèn)等相關(guān)工作。通過嚴(yán)設(shè)入額門檻、嚴(yán)肅入額考核、嚴(yán)格入額考試辦法等方式，嚴(yán)把法官、檢察官入額門檻。目前全省法院共計員額法官5667名，退出員額239人；全省檢察院共計員額檢察官2976名，其中45歲以下1366人、46 歲至55 歲1451 人、59 歲以上159 人，分別占比45.9%、48.75%、5.34%。檢察長142 人、副檢察長422 人、其他黨組成員49 人、監(jiān)察委員會專職委員97 人，在檢察院系統(tǒng)兩次遴選中，共有241 人考試成績不合格未入額。

（七）司法質(zhì)效穩(wěn)步提升

圍繞以“司法責(zé)任制”的主要宗旨，全省法院、檢察院系統(tǒng)充分發(fā)揮司法體制改革的主體作用，以落實司法責(zé)任制改革為核心，以改革推動司法質(zhì)效穩(wěn)步提升為目標(biāo)推動改革步伐。檢察院系統(tǒng)通過聚焦辦案責(zé)任、聚焦辦案質(zhì)效推動改革，建立起突出檢察官辦案主體地位、建立員額檢察官為中心辦案團(tuán)隊的基礎(chǔ)框架。通過分層級分業(yè)務(wù)條線制定員額檢察官權(quán)力清單，將一般安檢以非終局性辦案事項的處理決定權(quán)全部授予員額檢察官行使，并分別列明檢察長、分管副檢察長、監(jiān)察委員會、員額檢察官、檢察官助理責(zé)權(quán)范圍，為實現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”提供制度支撐。截止2018年3月，全省共組建檢察官辦案組2394個，其中“1+1+1”辦案組835個、“1+1”辦案組1569個。省高級人民法院堅持以員額法官為中心，結(jié)合專業(yè)審判、內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革、案件繁簡分流改革，已經(jīng)初步建立起以審判運行機制為抓手、嚴(yán)格落實院庭長辦案、建立新型審判監(jiān)督管理、法律統(tǒng)一適用、繁簡分流、全力推進(jìn)執(zhí)行、加強信息化建設(shè)相結(jié)合的整體框架，嚴(yán)格落實法官辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，倒逼司法質(zhì)效提升。在2018年1—10月期間，全省法院新收各類案件67.4萬件，結(jié)案69.93萬件，同比增長16.83%、13.89%，結(jié)案率為82.4%，全國排名第三，案件結(jié)收比103.3%，全國排名第一。全省法院改革三年來與改革前相比，收案總數(shù)同比增長58.7%，結(jié)案總數(shù)同比增長65.5%，人均辦案數(shù)同比增長233件。服判息訴率下降了1.93個百分點，二審發(fā)改率同比略有增長，再審發(fā)改率持平，辦案周期同比延長了12.9天。審判質(zhì)效呈穩(wěn)步提升、有效改善的良好態(tài)勢。

（八）司法公信力逐漸增強、社會評價整體肯定

司法體制改革推進(jìn)以來，全省司法公信力迅速增強、社會整體評價呈肯定趨勢。改革以來，全省法院系統(tǒng)服判息訴率2017年較2016年略有下降，但隨著全省法院體制機制的進(jìn)一步改革，2018年較2017年上升1.5個百分點，司法公信力逐漸增強。

表1 律師對改革后審判文書裁判文書質(zhì)量評價

表2 律師問卷對改革后法官檢察官辦案主體地位評價

（九）部分領(lǐng)域大膽創(chuàng)新、率先改革，走在全國前列，形成了成功經(jīng)驗與創(chuàng)新做法

湖南走在全國前列的改革事項有:一是在全國率先開展人民監(jiān)督員選任方式改革。制定了《人民監(jiān)督員任職宣誓規(guī)定》和《人民監(jiān)督員履職管理規(guī)定》等系列改革配套文件，出臺了《湖南省人民監(jiān)督員選任管理改革工作實施方案》，并于2016年11月21日按照改革后的選任方式選任省檢察院人民監(jiān)督員99 名。二是在全國率先制定和全面落實《湖南省檢察機關(guān)檢務(wù)公開實施辦法（試行）》，明確檢務(wù)公開的內(nèi)容、方式、責(zé)任分工、操作程序、工作保障和責(zé)任追究，特別是對案件程序性信息、終結(jié)性法律文書如何實行互聯(lián)網(wǎng)公開作了明確規(guī)定，這是全國省級檢察院首個關(guān)于檢務(wù)公開的規(guī)范性文件。三是在全國率先建立和落實律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度。2015 年，湖南省制定了《關(guān)于律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實施辦法（試行）》，省級相關(guān)部門積極配合推動，省高院、省檢察院、省公安廳的信訪接待中心，省司法廳公共法律服務(wù)中心，省信訪局涉法涉訴聯(lián)合接訪中心設(shè)置了專門的律師值班室。形成湖南特色的改革事項有6 項，包括推進(jìn)司法公開、健全社區(qū)矯正制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)、建立政法機關(guān)重大事項由黨組向同級黨委和政法委報告制度、建立健全自覺接受外部監(jiān)督的制度機制、建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法插手具體案件的記錄通報和責(zé)任追究等促進(jìn)公正司法的制度機制。

二、深刻分析全省推進(jìn)司法體制改革存在的不足

湖南司法體制改革在部分領(lǐng)域由于多種原因也存在一些問題，值得相關(guān)部門高度關(guān)注和重視:

（一）改革任務(wù)的推進(jìn)力度特別是部分重點改革事項推進(jìn)力度需要進(jìn)一步強化

根據(jù)《湖南省貫徹落實黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規(guī)劃（2014—2020 年）》，全省司法領(lǐng)域啟動實施的改革舉措有17 項，包含90 項具體改革任務(wù)。根據(jù)2014—2017 年間的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，這一期間中已經(jīng)完成階段性改革任務(wù)占總數(shù)的40%；正常推進(jìn)改革的15 項，占總數(shù)的50%。在2014—2017 年間正在推進(jìn)的45 項具體改革任務(wù)中，正常推進(jìn)的44 項，沒有1 項提前完成，還有1 項進(jìn)度延遲。橫向與同一時期的全省社會體制、文化體制改革相比:社會體制改革已經(jīng)完成階段性改革任務(wù)的116 項，占總數(shù)的55.2%，9 項暫緩啟動，只占總數(shù)的4.3%，特別是在正在推進(jìn)的項目中已有15 項提前完成；文化體制改革已經(jīng)完成階段性改革任務(wù)的67 項，占總數(shù)的47.2%，正在推進(jìn)的項目中已有5 項提前完成。在司法體制改革重點事項方面，全省總數(shù)為4 項，已經(jīng)基本完成3 項，占75%。橫向與社會體制、文化體制改革相比:全省社會體制改革重點事項共23 項，已經(jīng)完成18 項，占78.1%；全省文化體制改革重點事項8 項，已經(jīng)完成8 項，達(dá)到100%。相比較而言，全省司法體制改革的推進(jìn)力度特別是部分重點改革事項推進(jìn)力度還需要加大，后段改革的任務(wù)仍很艱巨。

表3 司法系統(tǒng)對司法體制改革實踐困境的總體感覺

（二）改革推進(jìn)機制需要進(jìn)一步健全

湖南省推進(jìn)司法體制改革的措施主要是加強組織領(lǐng)導(dǎo)、注重頂層設(shè)計和強化整體推進(jìn)，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)機制、決策機制、組織機制、運行機制、監(jiān)督機制和保障機制等司法體制改革推進(jìn)機制，整體上發(fā)揮了較大的作用，但是推進(jìn)機制存在不足，對改革政策的廣泛實施與落實落地帶來了一定的影響。推進(jìn)機制不夠健全主要體現(xiàn)在:第一，責(zé)任分解機制有待健全。司法體制改革的責(zé)任已經(jīng)分解到省直部門，但是各市州和縣市區(qū)的改革責(zé)任層層分解機制需要健全。第二，督查落實機制有待健全。包括改革任務(wù)調(diào)度推進(jìn)會議、調(diào)研督導(dǎo)活動以及對改革情況開展統(tǒng)計分析、原因分析和對策研討等落實機制。第三，考核問責(zé)機制有待健全。全省司法體制改革的考核問責(zé)辦法沒有制定，發(fā)揮考核問責(zé)在推進(jìn)省直、市州、縣市區(qū)黨委、政府和相關(guān)部門落實改革責(zé)任方面的“指揮棒”作用還可以進(jìn)一步加強。第四，公眾參與機制有待健全。群眾參與司法體制改革的積極作用還沒有完全突顯，需要健全群眾參與司法體制改革的決策、督查、考核等機制建設(shè)。第五，第三方評估機制有待健全。由第三方對司法體制改革進(jìn)行評估更具客觀性、全面性和準(zhǔn)確性，更有利于發(fā)現(xiàn)問題和提出意見。

（三）改革中的重點問題和群眾反映強烈的熱點難點問題需要進(jìn)一步解決

下列問題是群眾反映強烈的問題:律師取證難的問題、檢察院加強法律監(jiān)督的問題、法院案件審理效率不高的問題、刑事強制措施規(guī)范使用的問題、政法機關(guān)辦法經(jīng)費保障的問題、案件指定管轄避免利益影響的問題、未成年人的權(quán)利保護(hù)問題、公安機關(guān)規(guī)范辦案的問題、法院執(zhí)行難問題等等。同時，基于改革產(chǎn)生的系列問題需要引起重視，為了解決某一個問題而設(shè)計的改革舉措很可能在實踐中會帶來其他問題的連環(huán)出現(xiàn)。司法人員分類管理改革以來，在一定程度上提高了司法資源的使用效益，提升了辦案效能和辦案積極性，但辦案法官檢察官年均辦案數(shù)逐年增加，在法官檢察官員額比例有限的背景下，各級法檢機關(guān)員額法官檢察官數(shù)量嚴(yán)重不足，其中基層表現(xiàn)最為突出，“案多人少”的矛盾在基層成為常態(tài)。以長沙縣人民法院為例，近年來辦理的案件持續(xù)上升，2017 年員額法官人均辦案293 件，位列全省第四，同比增加108 件，法官個人結(jié)案數(shù)最多達(dá)529 件，2018 年至今，已有3 名員額法官結(jié)案數(shù)超過600 件。司法系統(tǒng)問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在回答“一線辦案的員額法官、員額檢察官人均辦案量逐年增幅程度有多大？”問題時，認(rèn)為“增幅很大”占到37.16%，認(rèn)為“增幅較大”占到36.75%，認(rèn)為“增幅不多”占到19.11%，認(rèn)為“沒有增幅”占到6.98%。法官檢察官辦案數(shù)量與辦案質(zhì)量相關(guān)聯(lián)，超過法官檢察官辦案承受能力的辦案數(shù)量勢必會影響辦案質(zhì)量，而辦案質(zhì)量又與司法責(zé)任承擔(dān)相關(guān)。當(dāng)前，部分基層法院為緩解案多人少的矛盾，一部分原來具有審判員、助理審判員資格的司法輔助人員仍在辦案。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分基層法檢兩院辦案工作壓力巨大，晚上加班加點已經(jīng)成為工作常態(tài)?；鶎娱L期辦案數(shù)量過重的情形會對法官檢察官司法責(zé)任制度的實施造成一定影響，法官檢察官超負(fù)荷工作，在很大程度上很難保證辦案質(zhì)量，影響到司法責(zé)任制改革的良性開展。

表4 司法系統(tǒng)對人均辦案量增幅程度的總體感覺

（三）員額法官檢察官配比與實際結(jié)合需要進(jìn)一步加強

全省以司法責(zé)任制改革為核心的四項制度改革的方案設(shè)計和制度安排，前期論證是充分的，頂層設(shè)計的總體水平是高的，但改革實踐中也存在一些不足。有些改革舉措沒有進(jìn)行扎實的調(diào)研和充分論證，有些改革內(nèi)容沒有結(jié)合不同地區(qū)、不同部門的實際。法官檢察官員額比例的確定單純依據(jù)案件數(shù)來配比，案件數(shù)多員額比就高，案件數(shù)低員額比就低，沒有考慮到不同地區(qū)司法管轄人口數(shù)、司法覆蓋面積數(shù)等情況，沒有考慮到案件在審判中難易區(qū)別，沒有考慮到一審、二審之間案件審理的實際差異，同時員額法官檢察官的動態(tài)化調(diào)整機制沒有形成，出現(xiàn)省、市、縣三級法檢兩院員額數(shù)不均衡、不同地區(qū)法檢兩院員額數(shù)不平衡、同一條件人員在不同地區(qū)入額與否不一致等現(xiàn)象，各方意見比較多，問題比較突出，有些人口多、面積大的縣的基層派出法庭甚至沒有一個員額法官，不利于提升司法責(zé)任制改革的實際效果。

（五）司法輔助人員和行政人員的職業(yè)保障需要進(jìn)一步到位

司法人員分類管理后，法官檢察官的職業(yè)保障和職務(wù)序列發(fā)展通道初步形成，法官檢察官的職業(yè)尊崇感有很大提升。但目前司法輔助人員和行政人員的職業(yè)發(fā)展通道、晉升機制、具體操作辦法還尚未完全形成，引起重視不夠，職業(yè)發(fā)展前景受到限制，司法輔助人員盡管是法官助理、檢察官助理、書記員，但他們承擔(dān)的工作量也很大，司法行政人員由于數(shù)量減少承擔(dān)著法檢兩院繁重的行政事務(wù)性工作，是法檢兩院高效運轉(zhuǎn)的基本保障，這兩類人員的工作同樣具有重要性，但他們?nèi)鄙俟ぷ靼l(fā)展和前景預(yù)期的制度性保障，頂層設(shè)計方面對他們的關(guān)注較少，使得他們對自身的發(fā)展規(guī)劃和工作前景感到渺茫，改革失落感比較大，骨干人才流失較多，改革措施和紅利尚未完全覆蓋到司法輔助人員和司法行政人員，影響到司法責(zé)任制改革整體效果的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)要引起高度重視。

（六）司法權(quán)力規(guī)范和責(zé)任認(rèn)定需要進(jìn)一步細(xì)化

司法責(zé)任改革的目標(biāo)是實現(xiàn)法官檢察官權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，司法責(zé)任認(rèn)定與追究是“責(zé)”的體現(xiàn)。在明確各類人員職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立“權(quán)責(zé)一致”的司法責(zé)任體系，構(gòu)建科學(xué)合理的司法責(zé)任認(rèn)定和追究機制，是司法責(zé)任制改革的落腳點。司法責(zé)任制改革改變了過去辦案層層審批機制，員額法官檢察官辦案享有一定的自主權(quán)和決定權(quán)，而當(dāng)權(quán)力還歸于法官檢察官的同時，更需要對其司法權(quán)力進(jìn)行較為細(xì)致的監(jiān)督和約束。隨著最高人民檢察院《人民檢察院司法責(zé)任制意見》、最高人民法院《人民法院司法責(zé)任制意見》和最高法、最高檢《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》等文件的出臺，全省高級人民法院、省人民檢察院制定了省、市州、基層員額法官檢察官司法辦案權(quán)限規(guī)定等文件，以規(guī)范員額法官檢察官的司法權(quán)力。但現(xiàn)有的內(nèi)容多為框架性意見，司法責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、司法責(zé)任范圍還不夠細(xì)化和具體，司法辦案中法官檢察官被追究司法責(zé)任的情形比較少見，還需要實質(zhì)性實施方案和程序規(guī)定加以規(guī)定，關(guān)于法官檢察官司法責(zé)任范圍、司法責(zé)任追究主體、司法責(zé)任追究程序等內(nèi)容需要進(jìn)一步加以明確。

（七）基層法官檢察官放權(quán)之后監(jiān)督管理仍需加強，辦案質(zhì)量需要進(jìn)一步提升

提升司法辦案的質(zhì)量和水平是司法體制改革的目的和初衷，改革后一審案件發(fā)改率在部分基層法院有所上升，同案不同判的現(xiàn)象在部分基層法院有所存在，影響到司法的公信力和權(quán)威性。原因在于改革后法官檢察官辦案自主權(quán)和決定權(quán)得到落實，原來由院庭長、審委會檢委會把握裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的職能予以大量取消，但對案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理的機制沒有完全能得到較好的轉(zhuǎn)化，雖然建立有法官聯(lián)席會議、檢察官聯(lián)系會議、專業(yè)法官會議等方式，但這些機制的制度化、常規(guī)化、具體化建設(shè)還有待完善，沒有能很好地實現(xiàn)對案件質(zhì)量把關(guān)和案件標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的職能進(jìn)行承接，業(yè)務(wù)指導(dǎo)平臺的功能尚未充分釋放。如何進(jìn)一步規(guī)范辦案的自由裁量權(quán)，確保法律適用統(tǒng)一，提升辦案的質(zhì)量和水平，還需要進(jìn)一步加強。

表5 社會群眾對司法體制改革效果期望的總體感覺

三、深化司法體制改革的建議

（一）加強頂層設(shè)計，提高改革方案的含金量

頂層設(shè)計是基礎(chǔ)，關(guān)涉到改革的全局，影響到改革的始終。在領(lǐng)導(dǎo)干部對全省司法體制改革中存在問題的問卷調(diào)查中認(rèn)為“頂層設(shè)計不夠科學(xué)或政策不配套”的占44.1%。加強頂層設(shè)計，優(yōu)化改革方案，使改革方案更科學(xué)、更可行、更有效，既能體現(xiàn)司法制度的本質(zhì)追求，又能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求。第一，科學(xué)設(shè)置改革舉措，提高改革方案的含金量。如員額制改革不能一刀切，應(yīng)科學(xué)合理的設(shè)定員額指標(biāo)。確定法官員額需要考慮的因素非常復(fù)雜，需要根據(jù)各地的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、案件數(shù)量、案件的復(fù)雜難易程度等確定每名法官的工作量，進(jìn)而根據(jù)案件總量確定法官員額。同時經(jīng)費裝備、司法輔助人員的配置、交通環(huán)境條件等方面因素，也都與員額比例的設(shè)置有直接關(guān)系。員額確定標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)和前提，員額比例是在員額確定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，對各類司法人員之間占總?cè)藬?shù)的量化反映。如果恒定了具體比例，以法院總?cè)藬?shù)來確定法官員額，不僅與法官員額確定的通行標(biāo)準(zhǔn)不符，也將使法官員額的確定具有了很大的隨意性和不可控性，很難照顧到不同法院的實際。因此，改革應(yīng)側(cè)重于法官員額的確定標(biāo)準(zhǔn)而非具體的比例值。各個地區(qū)要根據(jù)本區(qū)域的實際情況在確定員額標(biāo)準(zhǔn)上下功夫，設(shè)定富有彈性的員額確定方案，而非統(tǒng)一確定員額設(shè)置比例，以保證司法體制改革的科學(xué)性。第二，突出人民主體地位，提高改革方案的含金量。法治“包含全部其他理想社會法律秩序的傳統(tǒng)成分，諸如福利國家、某種市場經(jīng)濟(jì)的、基本人權(quán)的保護(hù)以及民主等”。［2］司法具有人民性，決定了司法體制改革必須以最大限度地滿足人民群眾的司法需求作為工作的落腳點和出發(fā)點，堅持人民主體地位，將“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”作為司法體制改革價值取向，從制度設(shè)計、機制建立等方面著手，重點破解當(dāng)前人民群眾反映強烈的問題，讓人民群眾對在司法體制改革進(jìn)程中有更多的獲得感。首先，人民群眾在案件的公正處理中能夠感受到司法體制改革的獲得感。優(yōu)化司法職權(quán)配置、建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度、完善司法責(zé)任制、健全錯案防止糾正責(zé)任追究制度等改革任務(wù)直接關(guān)系到案件的公正處理，加強這些領(lǐng)域的頂層設(shè)計和制度規(guī)劃，提升審判質(zhì)效、規(guī)范司法行為、嚴(yán)格訴訟程序、統(tǒng)一裁判尺度，能夠?qū)崿F(xiàn)人民群眾獲得感的增強。其次，人民群眾在暢通的社會公眾維權(quán)渠道中能夠感受到司法體制改革的獲得感。推進(jìn)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)、落實國家司法救助制度、完善法律援助制度、改革律師制度等改革任務(wù)直接關(guān)系到社會公眾維權(quán)渠道的暢通，加強這些領(lǐng)域的頂層設(shè)計和制度規(guī)劃，讓人民群眾在司法維權(quán)中獲得最大的便利和快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)，人民群眾才會獲得司法體制改革的實惠和獲得感。最后，人民群眾在陽光的司法機制中能夠感受到司法體制改革的獲得感。推動省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理、建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度、推進(jìn)司法公開、廣泛實行人民陪審員人民監(jiān)督員制度等改革任務(wù)直接關(guān)系到司法機制的陽光，加強這些領(lǐng)域的頂層設(shè)計和制度規(guī)劃，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，讓人民群眾更好地參與司法，人民群眾才會獲得司法體制改革的信賴和獲得感。

（二）加強整體推進(jìn)，提高改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性

整體推進(jìn)是關(guān)鍵，關(guān)系到改革的進(jìn)程，影響到改革的均衡。司法體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，一些重大改革舉措之間的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性很強。下一步深化司法體制改革要樹立系統(tǒng)思維，注重改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，抓好改革的政策配套。制定改革方案、開展改革試點時，要更加重視與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，更加重視各項改革措施的前后呼應(yīng)、相互配合、整體推進(jìn)，推進(jìn)各項改革舉措的左右聯(lián)系、銜接配套，進(jìn)一步強化改革合力。如建立法官、檢察官員額制制度，應(yīng)及時制定法官、檢察官職數(shù)與司法輔助人員職數(shù)的比例制度，健全司法輔助人員的管理制度，健全法官、檢察官工資、待遇等職業(yè)保障制度。如推進(jìn)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，需要抓緊進(jìn)行配套改革，建立、完善與城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系相適應(yīng)的相關(guān)配套制度，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的覆蓋面，建成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級公共法律服務(wù)實體平臺。

（三）強化推進(jìn)措施，提高改革的執(zhí)行力

推進(jìn)措施是抓手，關(guān)系到改革的進(jìn)度，影響到改革的成效。在社會群眾對全省司法體制改革中存在問題的問卷調(diào)查中認(rèn)為“推進(jìn)措施不夠到位”的占63.2%。因而，強化推進(jìn)措施來提高改革的執(zhí)行力成為當(dāng)務(wù)之急。第一，通過強化主體責(zé)任，提高改革執(zhí)行力。強化省委司法體制和社會體制改革專項小組、牽頭單位、參與單位和實施單位在司法體制改革中的主體責(zé)任，主要有:在抓改革、抓落實上負(fù)有主體責(zé)任，必須親自抓謀劃、抓部署、抓督察、抓落實；在把握改革方向、注重制度創(chuàng)新、統(tǒng)籌推進(jìn)負(fù)有主體責(zé)任，確保各項司法體制改革任務(wù)細(xì)化落實。在改革的思想自覺和行動自覺上負(fù)有主體責(zé)任。第二，通過強化考核督導(dǎo)，提高改革執(zhí)行力。對照中央和省委的要求，及時跟進(jìn)各項改革任務(wù)完成情況，強化考核督導(dǎo)，健全考核督導(dǎo)機制，更好發(fā)揮考核督導(dǎo)在打通關(guān)節(jié)、疏通堵點、提高質(zhì)量中的作用。加強考核督導(dǎo)，推動各項改革措施有效落實和不斷深化。要對已經(jīng)出臺的改革方案要依次考核督導(dǎo)，重點考核督導(dǎo)方案落實、工作落實、責(zé)任落實的情況，建立工作臺賬，列出問題清單，掛賬整改。第三，通過推行第三方評估，提高改革執(zhí)行力。第三方評估具有完善科學(xué)的評估指標(biāo)體系，可以客觀、全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識司法體制改革的整體狀況。第三方評估經(jīng)過充分論證，借助科學(xué)全面的評估方式，可以形成一套具有重要參考價值的指標(biāo)體系，使司法體制改革以人們“看得見”的方式在實行。第三方評估報告可以作為檢驗司法體制改革成效的重要參照，發(fā)現(xiàn)不足，形成倒逼機制，狠抓落實。

（四）完善改革方式，提高改革的實際效果

改革方式是重點，關(guān)系到改革的成敗，影響到改革的效果。在社會群眾對全省司法體制改革中存在問題的問卷調(diào)查中認(rèn)為“實際效果不佳”的占47.1%，說明改革的實際效果與社會的期待存在一定的差距，因而，完善改革方式來提高實際效果成為重中之重。第一，突出重點，強化問題導(dǎo)向。推進(jìn)改革能不能達(dá)到預(yù)期的效果，不僅取決于能不能抓住改革的重點任務(wù)，而且取決于改革內(nèi)容是不是具有現(xiàn)實針對性、改革是不是真正做到了以“問題”為導(dǎo)向、能不能切中問題要害。全面推進(jìn)涉法涉訴信訪制度改革、建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度、推進(jìn)司法責(zé)任制、推進(jìn)省以下法院和檢察院人財物統(tǒng)一管理制度是改革的四項重點任務(wù)，也是司法體制運行中存在的最大問題。在改革的改革過程中的矛盾和問題不斷出現(xiàn)，強化問題導(dǎo)向，保持發(fā)現(xiàn)問題的敏銳、正視問題的清醒、解決問題的自覺，在一個問題一個問題的逐步解決中才能實現(xiàn)改革舉措的落實。第二，積極探索，強調(diào)大膽創(chuàng)新?！皠?chuàng)新是建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)?！保?］湖南在改革過程中已經(jīng)有走在全面前列的改革事項，形成了湖南特色的改革做法，積累了一定的經(jīng)驗，但是創(chuàng)新力度還可以加強，特別是對于重點改革事項、中央試點改革事項和全省自行確定的改革事項，如公共法律服務(wù)體系建設(shè)、政府購買社區(qū)矯正服務(wù)、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度等都可以進(jìn)一步加快探索的步伐，加大基層改革創(chuàng)新的力度，積極探索制度創(chuàng)新、做法創(chuàng)新、措施創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的路徑，探索形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，形成湖南改革試點的“樣板”和改革的“湖南樣板”。第三，擴(kuò)大參與，提高社會積極性?！案咚降恼螀⑴c總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經(jīng)濟(jì)等發(fā)達(dá)的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值”。［4］依靠政府的力度推進(jìn)改革成為主要模式，對社會公眾的作用重視不夠，群眾對改革事務(wù)的關(guān)心和關(guān)注不多，不利于改革目的的實現(xiàn)和改革舉措的完善，擴(kuò)大群眾參與來提高社會積極性不容遲疑。首先要在改革的全階段和全過程就讓群眾參與進(jìn)來，以公正公開的方式集合群眾的意見和建議，并積極采納有效的部分，從而完善改革措施；其次要切實將司法體制改革中群眾參與程序和群眾參與實際集合起來，使得改革向群眾參與大膽邁進(jìn)，通過試點運行確保群眾參與司法體制改革的順利實施，繼而擴(kuò)大社會參與范圍；最后要在群眾參與改革的實踐過程中，及時查找、總結(jié)群眾參與程序存在的不足或缺陷，組織群眾參與到該項程序完善建設(shè)當(dāng)中，提升司法體制改革群眾參與可操作性的同時不斷提升群眾參與的意識，強化群眾的責(zé)任意識。第四，加強宣傳，突出正面引導(dǎo)。在社會群眾對全省司法體制改革中存在問題的問卷調(diào)查中認(rèn)為“獲取相關(guān)信息渠道不通暢，所以了解不夠”的占51.3%。充分說明宣傳引導(dǎo)和及時發(fā)布信息有很大提升的空間?！吧鐣F(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵因素中，法律推進(jìn)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)程度超越了其他物質(zhì)的因素，而文化推進(jìn)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)程度則超越了法律的作用?！保?］加強司法體改革的宣傳引導(dǎo)，正面?zhèn)鞑ニ痉w制改革的相關(guān)信息，加大對改革舉措的正面解讀，主動回應(yīng)社會關(guān)切，正確指引有關(guān)司法改革的社會預(yù)期和輿論焦點，切實防止各種雜音噪音擾亂改革決策者、參與者以及改革利害關(guān)系人的思想，營造一個關(guān)心和支持司法改革的良好輿論氛圍。開放改革信息，提升社會和公眾對于改革的知情度和參與感；及時宣傳釋明改革內(nèi)容，提高社會和公眾對于改革的支持度和認(rèn)同感；鼓勵為改革獻(xiàn)言獻(xiàn)策，形成社會和群眾參與改革、獻(xiàn)策改革的良好環(huán)境。