李鑫

[摘要]新時代全面從嚴治黨背景下，依靠制度反腐是我們黨走向國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。制度反腐是貫穿習近平總書記全面從嚴治黨理論體系的關鍵內(nèi)容，以問題為導向深入探討習近平總書記關于新時代制度反腐的思想脈絡，這對于貫徹十九屆四中全會提出的“構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

[關鍵詞]反腐治理;制度反腐;新時代;路徑

黨的十九屆四中全會提出，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，進一步鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利?！安桓腋⒉荒芨?、不想腐”的一體化推進策略，這是習近平總書記關于新時代全面從嚴治黨理論的重要組成部分。新時代制度反腐思想是貫穿習近平總書記全面從嚴治黨理論體系的關鍵內(nèi)核，在新時代全面從嚴治黨向縱深推進過程中，必須將科學的制度體制構建貫穿始終。習近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學習時指出，如何靠制度更有效地防治腐敗，仍然是我們面臨的一個重大課題[1]124。黨的十八大之前我們的反腐敗成績不夠顯著，其中制度治腐不科學、官員權力沒有被科學的規(guī)制，而自黨的十八大以來全面從嚴治黨反腐敗斗爭取得了“壓倒性勝利”，這與全面從嚴治黨進程中制度反腐的成功轉型是分不開的。因此從學理層面來深刻理解習近平總書記關于新時代制度反腐思想的理論實踐，對于把全面從嚴治黨推向縱深具有重要的指導意義。

一、對幾種反腐治理模式演進的探討

新中國成立以來我國反腐斗爭經(jīng)歷了運動反腐模式、權力反腐模式和制度反腐模式的變遷。運動式反腐模式指的是依靠發(fā)動群眾運動來治貪治腐的一種反腐模式。比如新中國成立初期，我們黨進行的“三反”“五反”“整風”“反右”“四清”“一打三反”等反腐工作，就是典型的群眾性運動反腐路線。這條反腐運動路線在1966年“文化大革命”期間被推廣到極端，以至于常規(guī)的黨的紀檢監(jiān)察工作完全被群眾式反腐運動所取代[2]。關于過去這段時期的群眾運動式治理腐敗模式，我們要從歷史發(fā)展的維度來客觀分析，盡管我們黨走了一些彎路，也付出了較為沉重的代價，但這畢竟是前進探索發(fā)展中的問題;毛澤東主席在新中國成立初期通過社會動員來發(fā)動群眾的反腐治理模式，實際上對于我們黨執(zhí)政初期的政權穩(wěn)固、樹立權威起到了積極作用，這也與當時的計劃經(jīng)濟體制相適應，這是不可否認的事實。但是我們上升到理論視角來看，運動式反腐模式畢竟是一種事后懲治措施，雖然具有很強的震懾力，但往往治標不治本，最終導致“文革”式的悲劇，一陣運動過后，時過境遷，腐敗又將卷土重來。

伴隨著運動式反腐模式的另一種政策類反腐就是權力式反腐。所謂權力式反腐模式就是依靠領導人的強勢權威力量來進行腐敗治理。這種反腐模式的好處就是集權高效、雷厲風行，但弱點就是將反腐完全寄希望于領導者個人強權政治的權威之上。雖然這種反腐治理運作模式可以在集中高壓態(tài)勢之下，讓腐敗分子膽戰(zhàn)心驚、有所收斂，但只要領導者的態(tài)度決心或者注意力稍一改變，權力反腐的諸多政策也會隨之改變或者是效果弱化，而且隨著強權治腐自上而下的深入，反腐敗斗爭也往往會淪為內(nèi)部權力爭斗的工具，部分官員開始選擇性執(zhí)法，甚至是不少鐵腕反腐的能吏，到最后也在內(nèi)部權力斗爭的博弈中徹底蛻化成腐敗分子。

由此可見，無論運動式反腐還是權力式反腐都是治標不治本，缺點是因時而變、因人而異，人存政舉、人亡政息，反腐策略執(zhí)行到最后還是會陷入“割韭菜”的困境。我們不能完全寄希望于政府強權，通過幾次轟轟烈烈的運動來消滅腐敗，只有依靠科學的制度機制才能實現(xiàn)遏制腐敗的治理目標。探索有效的制度安排來預防和懲治腐敗，這也是主權國家走向現(xiàn)代化治理的標志之一。

二、十八大之前制度反腐的問題短板

在治理腐敗問題上，個別學者簡單界定改革開放之前我們黨治理腐敗走的是運動式反腐模式，改革開放之后靠的是權力式反腐模式，而十八大以來才轉向制度反腐模式，筆者認為不能用這么簡單一刀切的方式來劃分。其實我們黨一直致力于制度治黨、制度反腐的體制建設，自1978年撥亂反正之后，反腐敗工作重新走上法制軌道，黨中央自上而下陸續(xù)制定了一系列有關黨規(guī)、黨紀、政紀的制度政策，下達了一系列通知、決定、規(guī)定、條例等制度文件來推動從嚴管黨治黨，我們黨懲治腐敗的決心和力度不可謂不堅決，但是我們都清楚依靠制度治黨、制度模式反腐的實際效果卻遠未盡如人意，黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象并沒有因為反腐敗工作的力度加大而逐步減少，反而有愈演愈烈的趨勢，甚至是滲透到了黨和國家的領導高層，這確實是當前全面從嚴治黨向縱深推進過程中應該深刻反思的問題。原因雖涉及過去諸多社會發(fā)展因素，但其中存在的幾大問題短板對制度治腐的推動落實造成了嚴重障礙，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是社會“官本位”意識“掣肘”黨內(nèi)制度權威。從黨內(nèi)制度權威性方面來看，中國傳統(tǒng)封建政治文化權力上的觀念影響深遠，人們崇尚權力的“官本位”思想意識對黨規(guī)黨紀的權威性有較深影響。傳統(tǒng)封建崇尚權力的思想意識即便是到了今天仍然較大程度地存在，根深蒂固的“官本位”思想表現(xiàn)出來的就是“人治”思維的慣性，官員“人治”思維至上就會對黨內(nèi)制度法規(guī)缺乏敬畏心理和遵循意識。比如，原國家發(fā)改委副主任劉鐵男向檢察機關交代問題時講過這么一句話，“我認為充其量只不過是個違紀”，實際上過去在他的思想意識里就沒有把黨的紀律和規(guī)矩當回事，這才一邊干事一邊腐敗，最終成為“階下囚”。部分官員黨規(guī)黨紀權威意識的缺失，使得制度反腐效果大打折扣。

二是黨內(nèi)制度落實執(zhí)行不力。從黨內(nèi)制度執(zhí)行力方面來看，過去存在著重制定、輕執(zhí)行的問題。在黨中央出臺“八項規(guī)定”之前，執(zhí)規(guī)執(zhí)紀常見的情況是“上熱中溫下冷”，不少黨內(nèi)規(guī)章制度、紀律條文要么不執(zhí)行，要么變通執(zhí)行、選擇執(zhí)行，而且在對待違紀處理的問題上，除了少數(shù)罪大惡極、影響惡劣受到群眾圍觀、高層關注的重大案件之外，不少違紀案件往往存在著就低不就高的“寬松軟”現(xiàn)象，比如能“內(nèi)部處理”的就不“外部處理”，能黨紀政紀處理的就不提交司法處理[2]。執(zhí)規(guī)執(zhí)紀不嚴又進一步導致了部分膽子大的官員對黨規(guī)黨紀缺失敬畏心理和遵循意識，從而形成一種惡性循環(huán)，導致整體治腐效果再打折扣。

以上兩點概括起來就是“制度虛置”的問題，對此習近平總書記曾有個形象的批評，“牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如”，意思就是過去的問題是黨的制度規(guī)矩使不上、不管用，其結果就是放任自流，非得等著“貓養(yǎng)成大老虎”、走到嚴重違法的地步才開始提交司法處理。對于這個弊端，習近平總書記曾在十八屆中紀委六次會議上深入剖析，“我們培養(yǎng)一名省部級干部要多少代價？很多干部從基層做起，慢慢成長起來，最后毀于一旦，一失足成千古恨。出問題的人之前就會有跡象，為什么不及時幫助他們認識和解決問題呢？如果開始就在執(zhí)紀方面抓得很緊，可以讓多少人避免違法”[3]。這就是制度的虛置導致“好同志”淪為“階下囚”問題的根本。

三是黨內(nèi)制度體系構建不科學。從黨內(nèi)制度供給方面來看，過去不少領域存在著“制度浪費”的現(xiàn)象。“一個制度出了問題，就再制定另外一個制度來進行彌補和解決，‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，結果制度越來越多，往往造成前后矛盾、執(zhí)行困難，反而失去效率與效力”[4]，這種現(xiàn)象被稱為“錢穆制度陷阱”，這是我國著名歷史學家錢穆分析歷代政治得失所歸納出來的一個觀點。雖然是針對古代社會政治體制問題，但實際上當今社會我們依然存在這個問題。如果制度漏洞得不到有效解決，甚至漏洞越補越多，那么在制度管轄領域內(nèi)，繼任官員的腐敗現(xiàn)象會頻頻發(fā)生。比如，過去河南省曾有四任交通廳廳長前貪后腐相繼“落馬”就是此類問題，還有過去“76個文件管不住一張嘴”的吃喝風問題等。對此，鄧小平同志曾講過這樣一句話，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。因此，一套制度體系的好壞能對個人發(fā)展造成重大甚至是決定性的影響。在從嚴管黨治黨這個問題上，過去離開制度構建的有效性而單純將思想信仰體系建設擺在首位，腐敗治理效果實際上都難以擺脫以往“道德說教”的困境，因而依靠科學的制度體系來推進從嚴管黨治黨，這是擺在現(xiàn)實面前的必然選擇。

三、習近平關于新時代制度反腐思想的路徑探析

關于黨的十八大以來的反腐敗斗爭，習近平總書記曾說過，我們黨反腐敗不是看人下菜的“勢利店”，不是爭權奪利的“紙牌屋”，也不是有頭無尾的“爛尾樓”，“反腐敗斗爭永遠在路上、沒有休止符”[5]，這說明了我們黨的反腐敗不是在搞運動刮一陣風就過去了，更不是在搞權力爭斗。習近平總書記指出，“要堅持用制度管權管事管人，抓緊形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制……把權力關進制度的籠子里”[1]130。從“不敢”到“不能”再到“不想”，這就意味著我們?nèi)鎻膰乐吸h反腐路徑的三段節(jié)奏步驟，其內(nèi)在的治理邏輯就是一個從“治標”到“標本兼治”的過程。實際上十八大以來以習近平為核心的黨中央領導集體在治理腐敗問題上采取的是逐步由標及本、標本兼治的反腐策略，王岐山同志早在2013年開啟鐵腕治腐時就講過，“當前要以治標為主，為治本贏得時間”，即先通過大規(guī)模強力反腐、保持高壓態(tài)勢來“治標”，從而為達到“治本”贏得充分的“時間”安排，這個“治本”就是對黨規(guī)黨紀及反腐各種剛性制度的科學統(tǒng)籌安排，高壓鐵腕反腐贏得的“時間”就是為了修正過去的短板，讓管黨治黨制度更加科學、務實、管用。

對此，黨中央集中力量，前后歷時兩年對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%[6]。通過集中清理，對不適應現(xiàn)實需要，或與憲法和法律相抵觸的，或與黨的路線方針政策不一致的黨內(nèi)法規(guī)文件一概清理掉。同時，黨中央頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要（2018-2022年）》，到目前共修訂頒布了上百部黨內(nèi)法規(guī)，包括各類準測、條例、規(guī)定、辦法等。在這一修訂進程中，習近平總書記強調(diào)了幾點指導原則。

一是突出《黨章》作為黨內(nèi)“母法”的主導地位，并將其作為管黨治黨的總章程。習近平總書記曾指出：“《黨章》就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。……建立健全黨內(nèi)制度體系，要以《黨章》為根本依據(jù)?！盵7]

二是制度要突出精簡、務實、管用的三大效用。習近平總書記曾指出，“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性;如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式”[8]55。

三是突出“紀嚴于法、紀在法前”的執(zhí)行特點。習近平總書記在審議廉潔自律準則、紀律處分條例修訂稿會議時曾談到，過去就存在紀法不分問題，把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀律底線，降低了對黨員要求，最后造成的結果就是“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”，“要么是好同志、要么是階下囚”的不良后果。這次對兩項法規(guī)的修訂，去除了與國家法律法規(guī)重復的內(nèi)容，不是說不要法了，紀律就是紀律，紀在法前[8]65。這就是說，對于黨規(guī)黨紀的執(zhí)行落實，我們不能再像過去那樣跟國法混淆在一起，要避免一些“干事能人、好同志”成為“階下囚”，必須要把黨內(nèi)的紀律和規(guī)矩挺在法的前面，抓早、抓小、抓苗頭，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀問題要早打招呼、早提醒。落實好習近平總書記這一指導思想的關鍵就是監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”，要經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀輕處分和組織處理成為大多數(shù);黨紀重處分、重大職務調(diào)整的成為少數(shù);嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。其中這四個依次遞減的數(shù)量關系，在一定程度上是為了防止過去“不出事都是好同志，一出事就成了階下囚”的惡性循環(huán)問題，雖然每一種形態(tài)對應問題的嚴重性是層層遞進的，但所涉及的人群范圍卻是層層遞減的。這既彰顯新時代黨中央鐵腕反腐的力度不減，又體現(xiàn)出了過去毛澤東同志所主張的“懲前毖后、治病救人”這種黨紀工作所應該持有的處事態(tài)度。紀委監(jiān)察負責的是黨規(guī)黨紀，不是黨內(nèi)的公檢法，紀法分開與紀法銜接只有科學合理，才能實現(xiàn)法規(guī)落實所應有的實際效果。

新時代推進全面從嚴治黨，懲治腐敗不是靠路徑依賴搞“人治式”“權力式”的政治運動，而是靠標本兼治逐步規(guī)范黨內(nèi)的制度規(guī)矩、科學的懲治和預防腐敗，這可以說是我們黨走向現(xiàn)代化的重要標志之一。總體來看，在習近平總書記全面從嚴治黨思想體系中，制度治黨與制度反腐可以說歸屬于同一命題范疇，全面加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設，構建科學的制度運作體系來治貪反腐，這是推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的根本之舉與長遠之策。

參考文獻：

[1]習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015.

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[3]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[J].思想政治工作研究，2016，（6）.

[4]陳家喜，黃慧丹.制度治黨的概念緣起與實施路徑[J].特區(qū)實踐與理論，2015，（3）.

[5]范正偉.兌現(xiàn)“打鐵還需自身硬”的莊嚴承諾[N].人民日報，2016-01-14.

[6]中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成[DB/OL].[2014-11-18].http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/1118/c117092-26045208.html.

[7]祝捷.新時代制度治黨思想的問題意識、理論淵源和內(nèi)容體系[J].黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2018，（1）.

[8]習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編[M].北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016.

責任編輯：王玉倩