楊兆青，張 晶，劉佳琪

（1.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038；2.德州市公安局，山東 德州 253000）

一、問題的提出

瀆職罪作為職務(wù)犯罪的重要分類，其侵害的不僅是國(guó)家與人民的合法利益，更是人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)客觀、公正執(zhí)法的高度信賴。據(jù)本研究統(tǒng)計(jì)，在2010年至2019年的十年中，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職罪案件共1400余件①本研究選取無(wú)訟裁判文書搜索平臺(tái)，以“瀆職罪”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，共獲取一審刑事判決1418份。。在這其中，以警察為犯罪主體的玩忽職守罪就多達(dá)216起，占據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職類犯罪總數(shù)的15.2%。習(xí)近平總書記在2019年全國(guó)公安工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義”。公安機(jī)關(guān)身處執(zhí)法司法工作第一線，其是否能夠嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，事關(guān)人民群眾的安全感和幸福感，事關(guān)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。警察作為與人民群眾交往最為頻繁的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其消極履職或不認(rèn)真履職的行為也最容易引起媒體的關(guān)注，引發(fā)負(fù)面的社會(huì)影響。因此，警察玩忽職守罪是公安機(jī)關(guān)履行好黨和人民賦予的新時(shí)代職責(zé)使命的阻礙，是新時(shí)代公安改革縱深推進(jìn)過程中必須正視的問題。本研究試圖通過對(duì)警察玩忽職守罪的案例數(shù)據(jù)加以分析，呈現(xiàn)出該罪在司法認(rèn)定中存在的實(shí)際問題，為完善立法與司法進(jìn)步提供了切實(shí)可行的治理策略。

二、樣本分析

（一）數(shù)據(jù)來源與整體情況

“任何統(tǒng)計(jì)研究中最重要的事，就是數(shù)據(jù)的來源。[1]”自2013年7月《最高人民法院裁判文書上網(wǎng)公布暫行辦法》正式實(shí)施以來，法院系統(tǒng)持續(xù)推進(jìn)裁判文書信息公開進(jìn)程。目前，已有中國(guó)裁判文書網(wǎng)、無(wú)訟、聚法案例、法信等幾大裁判文書搜索平臺(tái)，為法律工作者提供了極大的便利。本研究通過對(duì)比分析幾大裁判文書搜索平臺(tái)中警察玩忽職守罪判決書的內(nèi)容與數(shù)量，決定選取無(wú)訟①https：//www.itslaw.com/bj。作為數(shù)據(jù)來源。

本研究將“審判程序”設(shè)置為“一審”，“文書類型”設(shè)置為“判決書”，“裁判年份”限定在2010年至2019年，以“警察”、“玩忽職守罪”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，獲得可供下載的一審判決400份②下載時(shí)間截至2020年1月3日。。排除不符合本研究的判決書184份，篩選出216份警察單一被判玩忽職守罪與數(shù)罪并罰中包含玩忽職守罪的判決書作為研究文本③216份判決書分別來自：河北?。?6份）、吉林?。?0份）、湖南?。?7份）、山東?。?4份）、山西省（18份）、江蘇?。?份）、廣東省（11份）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（9份）、甘肅?。?份）、貴州?。?份）、新疆維吾爾族自治區(qū)（3份）、湖北?。?份）、寧夏回族自治區(qū)（1份）、廣西壯族自治區(qū)（9份）、河南省（23份）、云南自治區(qū)（4份）、四川?。?份）、黑龍江?。?0份）、安徽?。?份）、江西省（3份）、浙江?。?份）、福建省（4份）、遼寧?。?0份）、陜西?。?份）、重慶直轄市（1份）。。從樣本所分布的地域來看，涵蓋25個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的基層與中級(jí)人民法院④不符合本研究的判決書主要包括以下三種類型：一是判決書中雖出現(xiàn)“警察”二字，但犯罪主體是非警察的國(guó)家公職人員；二是檢察機(jī)關(guān)以玩忽職守罪起訴，但法院最終判決其他罪名（如濫用職權(quán)罪、受賄罪、徇私枉法罪等）；三是判決中為介紹案情需要，出現(xiàn)“玩忽職守罪”與“警察”兩詞，但與本研究無(wú)關(guān)。。因此，該研究文本具有一定程度的全面性與代表性，可以反映出警察玩忽職守犯罪中所存在的主要問題。

（二）警察玩忽職守罪的年份與警種分布

本研究文本時(shí)間跨度較大，在各年份的案件數(shù)量分別為：2010年3件、2011年3件、2012年5件、2013年9件、2014年56件、2015年49件、2016年36件、2017年36件、2018年15件、2019年4件。2013年之前的案件很少，主要是因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ鹤?013年7月才啟動(dòng)裁判文書上網(wǎng)公布的暫行辦法。警察犯玩忽職守罪的高峰時(shí)期是2014年至2017年，2018年與2019年的案發(fā)數(shù)量明顯有所下降。

本研究經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，涉案風(fēng)險(xiǎn)最高的警種依次為派出所民警、交通警察與監(jiān)獄司法警察，其他涉案警種還包括看守所民警、拘留所民警、刑事警察、治安警察等。具體案件數(shù)量為：派出所民警涉案81件、交通警察涉案62件、監(jiān)獄司法警察涉案38件、看守所民警涉案12件、刑事警察涉案10件、治安警察涉案5件、拘留所民警涉案4件、其他警種涉案11件⑤在（2015）臨刑初字第127號(hào)判決中，涉案民警既包括治安民警，也包括看守所協(xié)警，故在統(tǒng)計(jì)時(shí)重復(fù)計(jì)算一次。。其他涉案風(fēng)險(xiǎn)警種主要包含經(jīng)偵⑥參見（2019）蘇1283刑初620號(hào)。、禁毒⑦參見（2018）閩0803刑初136號(hào)、（2017）湘0725刑初3號(hào)。、110接警員⑧參見（2014）調(diào)刑初咨第00056號(hào)、（2014）調(diào)刑初字第00057號(hào)、（2016）浙0225刑初890號(hào)、（2017）陜0621刑初79號(hào)、（2017）皖0705刑初122號(hào)。、消防警察⑨參見（2016）黑0104刑初651號(hào)。、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)局長(zhǎng)⑩參見（2014）臨刑初字第00127號(hào)。等?？梢?，與人民群眾或在押人員發(fā)生實(shí)際接觸的一線民警是玩忽職守罪的高風(fēng)險(xiǎn)犯案人員。此外，犯罪主體是合同制警察的案件21起，占總案件的10.1%，比例較高。

（三）警察職責(zé)的認(rèn)定統(tǒng)計(jì)

本研究中的玩忽職守罪，是指警察嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)的行為。[2]警察積極、正確履行職責(zé)的前提是有條件、有能力履職，這就要求警察明確自身的職責(zé)范圍。在篩選出的216份判決中，有的判決明確涉案警察職責(zé)的法律淵源，有的則泛泛而言、一帶而過。具體來說，以法律作為職權(quán)職責(zé)淵源的判決47件，以行政法規(guī)作為淵源的判決27件，以部門規(guī)章或地方政府規(guī)章作為淵源的判決49件，以地方性法規(guī)作為淵源的判決13件，以省級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定作為淵源的判決13件，以縣市級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定作為淵源的判決21件，以某項(xiàng)臨時(shí)工作方案作為淵源的判決9件，未明確規(guī)定法律淵源的判決37件。

（四）對(duì)“重大損失”的認(rèn)定

根據(jù)2012年12月7日最高人民法院、最高人民檢察院 《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第1條，玩忽職守罪中“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”（本文中簡(jiǎn)稱為“重大損失”）的情形包括四種：一是造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上的；二是造成經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上的；三是造成惡劣社會(huì)影響的；四是其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情形。在本研究篩選的216份警察犯玩忽職守罪的判決中，以上的四類情形分別是122件、24件、56件與14件。

在以上四種“重大損失”情形中，第一種與第二種較易判斷。與此相比，“造成惡劣社會(huì)影響”作為玩忽職守罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)之一，概念抽象且缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在以“造成惡劣社會(huì)影響”作為“重大損失”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的56份判決中，可以大致歸納為以下幾種情形①在上述56份判決中，存在三份包含兩種情形的判決，分別是（2012）北刑重字第10號(hào)、（2019）蘇1283刑初620號(hào)、（2015）瀘刑初字第238號(hào)。：

表1 判決書中認(rèn)定為“造成惡劣社會(huì)影響”的具體情形

對(duì)“造成惡劣社會(huì)影響”具體情形的歸納，是依據(jù)法院判決中的關(guān)鍵句，對(duì)相近情形整合而成。在警察玩忽職守罪中，瀆職所造成的結(jié)果往往產(chǎn)生一系列連環(huán)效應(yīng)的組合。例如，某市群眾舉報(bào)電玩游戲室存在賭博等不法活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)在明知該案應(yīng)立為刑事案件的情況下，不認(rèn)真履行職責(zé)，致使該案既沒有被立為刑事案件，賭場(chǎng)老板也沒有被追究刑事責(zé)任，且后來出現(xiàn)以他人冒充該老板的惡劣情形。后群眾再次向市委領(lǐng)導(dǎo)舉報(bào)，造成惡劣的社會(huì)影響②參見（2015）瀘刑初字第238號(hào)一審判決書。。在上述案件中，就是“不認(rèn)真履行職責(zé)，直接或間接引發(fā)其他刑事犯罪，嚴(yán)重影響國(guó)家機(jī)關(guān)聲譽(yù)”的基本情形與“群眾舉報(bào)”附隨結(jié)果的組合。[3]在基本情形中，由依據(jù)情形的特殊與否劃分為一般情形與特殊情形。一般情形指的是存在于交警、派出所民警、監(jiān)管民警等多警種的瀆職行為，具有高度的概括性。特殊情形則是在某一特定警種中的瀆職行為，帶有鮮明的職業(yè)標(biāo)記。例如“不認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致他人利用虛假身份逃脫法律制裁，或者引發(fā)其他刑事犯罪” 的7份判決中，犯罪主體全部為派出所戶籍民警；“不認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致錯(cuò)誤羈押”的犯罪主體則是負(fù)責(zé)偵辦案件的刑警與監(jiān)管民警；“掛案壓案，引發(fā)其他刑事犯罪” 的犯罪主體多為偵辦案件的刑警或派出所民警。這類案件看似特殊，但在警察玩忽職守案件中卻占據(jù)相當(dāng)比例，故單列出來進(jìn)行歸納分析。

（五）量刑情況統(tǒng)計(jì)

在本研究的216份警察玩忽職守罪判決中，主要存在三種刑事判決類型：一是被判免于刑事處罰，共157件，占到總數(shù)的72.7%；二是被判拘役，共9件，占總數(shù)的4.2%；三是被判有期徒刑，共50件，占總數(shù)的23.1%。排除不能適用緩刑的5個(gè)案件，在被判處有期徒刑與拘役的59份判決中，共29件適用緩刑的案件，占到53.7%③《中華人民共和國(guó)刑法》第72條規(guī)定，對(duì)于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，才有適用緩刑的可能。。

通過對(duì)研究文本量刑部分的統(tǒng)計(jì)分析，可以看出存在明顯的同案不同判問題。例如在一起派出所民警玩忽職守的案件中，被告人王某某接報(bào)警后，將涉嫌盜竊三輪車的張某某帶回派出所制作筆錄，因疏于看管致使張某某自縊身亡，最終王某某以玩忽職守罪被判有期徒刑一年①參見（2014）里刑初字第1021號(hào)一審刑事判決書。。在另外一起案件中，派出所民警孟某某將醉酒尋釁滋事的武某帶回派出所，采取留置措施待其酒醒，后武某在無(wú)人看管的情況下自縊身亡。最終被告人孟某某以玩忽職守罪定罪，免于刑事處罰②參見（2016）內(nèi)2525刑初17號(hào)。。另外，判刑較重的案件多是警察疏忽履職導(dǎo)致多人死亡或者巨大財(cái)產(chǎn)損失的重、特大事故發(fā)生③參見（2017）新01刑初66號(hào)、（2014）澤刑初字第125號(hào)、（2017）渝0108刑初1097號(hào)、（2015）戚刑二初字第0012號(hào)等。。

三、警察玩忽職守罪在司法認(rèn)定中存在的問題

（一）警察職責(zé)認(rèn)定的隨意化

在本研究篩選出來的216份一審刑事判決中，界定警察職責(zé)法律淵源的位階跨度較大。第一種是法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)、民族自治法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)范性文件，作為當(dāng)代中國(guó)正式法的淵源，這是警察職責(zé)的當(dāng)然法律淵源。但在216份研究文本中，僅有136份判決是以法律、法規(guī)或者規(guī)章作為界定警察職責(zé)的依據(jù)，僅占總數(shù)的63%。第二種是省市縣三級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，如在陳某某玩忽職守罪的判決中，即以《漢陽(yáng)監(jiān)獄巡邏管理制度》作為界定監(jiān)管民警的職責(zé)的法律依據(jù)④參見（2016）鄂0691刑初41號(hào)一審刑事判決書。。此類判決共34份，占總數(shù)的15.7%。第三種是某項(xiàng)工作方案或者實(shí)施辦法，如在韓某某、任某某未對(duì)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)煙花爆竹的場(chǎng)所進(jìn)行檢查與監(jiān)管、致使發(fā)生重大安全事故一案中，檢察機(jī)關(guān)即以《2016年建平縣緝槍制爆專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》 作為界定警察職責(zé)的法律依據(jù)⑤參見（2016）遼1322刑初316號(hào)刑事判決書。。此類判決共9件，占總數(shù)的4.2%。第四種是法院判決中未明確警察職責(zé)的界定依據(jù)，僅以“有關(guān)規(guī)定”等類似詞語(yǔ)泛泛言之。如在合同制警察孫某某玩忽職守致使犯罪嫌疑人在派出所逃脫一案中，法院判決“被告人孫某某在看押犯罪嫌疑人時(shí)未嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定看押人犯，在職守中馬虎從事，不正確履行義務(wù)職責(zé)，致使所看押人犯脫逃⑥參見（2013）雙刑初字第325號(hào)刑事判決書。?！边@類判決數(shù)量較大，共37件，占總數(shù)的17.1%。

在玩忽職守罪中，在有能力、有條件履行職責(zé)的前提下，違反職責(zé)規(guī)定、不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)，是該罪的構(gòu)成要件之一。因此，嚴(yán)格認(rèn)定警察職責(zé)是判斷警察是否構(gòu)成玩忽職守罪的先決條件。但在司法實(shí)踐中，卻出現(xiàn)警察職責(zé)認(rèn)定隨意化的傾向。從法律到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定、再到某項(xiàng)臨時(shí)工作的實(shí)施方案，其位階差距如此之大，卻均可成為判定警察玩忽職守的法律依據(jù)。況且，有些公安工作的階段性決定其實(shí)施方案的時(shí)效性，以此作為判定警察玩忽職守罪的法律依據(jù)，既違背了刑法的罪刑法定原則，也不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)警察合法權(quán)益的保護(hù)。

（二）對(duì)“造成惡劣社會(huì)影響”界定的擴(kuò)大化

“盡管從立法規(guī)定和現(xiàn)實(shí)需要來看，應(yīng)對(duì)玩忽職守罪中重大損失作比較寬泛的理解，但仍然應(yīng)該有一些限制，而不能無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大解釋?！盵4]作為與“造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上”及“造成經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上” 相并列的重大損失表現(xiàn)形式，“造成惡劣社會(huì)影響” 重在保護(hù)難以具體的物質(zhì)損失或人身傷亡相衡量的法益?！霸斐蓯毫由鐣?huì)影響”不能等同于非物質(zhì)損失，而僅是非物質(zhì)損失的一種表現(xiàn)形式。但在司法實(shí)踐中，對(duì)“造成惡劣社會(huì)影響”的界定卻存在擴(kuò)大化的趨向，成為囊括眾多犯罪危害形式的大口袋。

“惡劣”與“社會(huì)影響”是構(gòu)成該項(xiàng)重大損失的兩部分內(nèi)容。通過梳理以“造成惡劣社會(huì)影響”作為“重大損失”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的56份判決，可以發(fā)現(xiàn)司法部門普遍將“直接或間接引發(fā)其他刑事犯罪”和“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)聲譽(yù)”認(rèn)定為“惡劣”情節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)⑦參見（2015）資刑初字第64號(hào)一審刑事判決書、（2016）鄂0691刑初41號(hào)刑事判決書、（2015）冊(cè)刑初字第160號(hào)一審刑事判決書等。。就“社會(huì)影響”來說，其概念較為抽象，在司法實(shí)踐中的界定出現(xiàn)擴(kuò)大化的傾向。例如原戶籍民警于某某因疏忽大意致使名章被他人盜用，為公安部逃犯辦理合法身份，隱匿達(dá)半年之久①參見（2014）香刑初字第420號(hào)刑事判決書。。此案例中，逃犯唐某某利用合法身份逃避司法機(jī)關(guān)的處罰，但并未再次從事其他違法犯罪活動(dòng)，影響范圍有限，很難認(rèn)定于某某的玩忽職守行為造成惡劣的社會(huì)影響。再如原交警周某某不認(rèn)真履職，在未到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)的情況下為他人開具《道路交通事故認(rèn)定書》，致使該人以偽造的交通事故向保險(xiǎn)公司騙保，數(shù)額達(dá)十萬(wàn)余元②參見（2011）杭西刑初字第380號(hào)刑事判決書。。該案例既無(wú)人身傷亡，物質(zhì)損失又未達(dá)30萬(wàn)元以上，因此歸于造成惡劣社會(huì)影響。但判決書中并未釋明民警玩忽職守究竟造成何種社會(huì)影響與惡劣程度，不禁讓人產(chǎn)生司法機(jī)關(guān)利用該條款做兜底罪名之疑。

（三）合同制警察權(quán)責(zé)認(rèn)定的割裂化

本研究篩選的216份刑事判決中，涉案主體為合同制警察（又稱協(xié)警、輔警）的案件高達(dá)21起。根據(jù)2000年10月9日最高人民檢察院《關(guān)于合同制警察能否成為玩忽職守罪主體問題的回復(fù)》（高檢發(fā)研字[2000]20號(hào)），依據(jù)《刑法》第93條第二款的規(guī)定，合同制警察在依法執(zhí)行公務(wù)期間，屬其他依照法律從事公務(wù)的人員，應(yīng)以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員論。對(duì)合同制警察在依法執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)中的玩忽職守行為，符合《刑法》第397條規(guī)定的玩忽職守罪構(gòu)成條件的，依法以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。盡管有明確的司法解釋，但在21起合同制警察玩忽職守案例中，仍有9起案件被告人以自己是非正式警察、不具有執(zhí)法主體資格為由進(jìn)行辯護(hù)③參見（2015）福刑初字第97號(hào)、（2015）二刑初字第312號(hào)、（2016）內(nèi)2525刑初17號(hào)、（2017）黔0526刑初144號(hào)、（2017）黑0224刑初168號(hào)、（2014）調(diào)刑初字第00056號(hào)、（2013）雙刑初字第327號(hào)、（2013）雙刑初字第325號(hào)、（2016）豫1525刑初253號(hào)。。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第27條的規(guī)定，錄用人民警察，必須按照國(guó)家規(guī)定，公開考試，嚴(yán)格考核，擇優(yōu)選用。僅此一條，就將人民警察與受《勞動(dòng)合同法》保護(hù)的合同制警察嚴(yán)格區(qū)分開來。合同制警察既非法律規(guī)定的人民警察，自然也就無(wú)權(quán)履行《中華人民共和國(guó)人民警察法》第6條規(guī)定的十四項(xiàng)職責(zé)，并不具備執(zhí)法主體資格。從公安部到縣市級(jí)公安局，其所頒布的規(guī)章或內(nèi)部條例規(guī)定等，均明確要求必須由人民警察從事執(zhí)法工作。由此可見，合同制警察盡管沒有執(zhí)法權(quán)力，但卻要承擔(dān)與人民警察相等的執(zhí)法責(zé)任，是典型的權(quán)責(zé)不對(duì)等的體現(xiàn)。

四、警察玩忽職守罪的治理策略

（一）統(tǒng)一界定警察職責(zé)的司法標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)有的立法規(guī)定與司法解釋中，并未對(duì)玩忽職守罪中警察職責(zé)的法律淵源做統(tǒng)一的界定。這導(dǎo)致司法實(shí)踐中的法律適用比較混亂，有的甚至以本單位的紀(jì)律規(guī)定或者某項(xiàng)臨時(shí)工作的實(shí)施方案為依據(jù)，判定警察不認(rèn)真履職，從而觸犯玩忽職守罪。有的判決更是索性不明確涉案警察的法定職責(zé)，僅以“相關(guān)規(guī)定”或“有關(guān)職責(zé)”等指代模糊的詞語(yǔ)泛泛帶過。這樣的判決，一方面影響到司法機(jī)關(guān)的公正性與權(quán)威性，另一方面也存在侵害警察合法權(quán)益潛在危險(xiǎn)。試想，在危害結(jié)果相同的前提下，消極履行《中華人民共和國(guó)人民警察法》第六條的法定職責(zé)與消極履行某單位臨時(shí)工作的實(shí)施辦法，若二者均被判玩忽職守罪，則對(duì)后者明顯有失公正。

對(duì)此，筆者建議盡快完善有關(guān)司法解釋，明確警察職責(zé)的法律淵源，且統(tǒng)一界定該法律淵源的最低位階。以本研究篩選的216份判決文書來看，應(yīng)以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方政府規(guī)章及地方性法規(guī)、民族自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)范性文件作為界定警察職責(zé)的正式法律淵源。至于省市縣三級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作規(guī)定和某項(xiàng)臨時(shí)行動(dòng)的實(shí)施辦法等不具備法律效力的文件，則不應(yīng)成為界定警察職責(zé)的文本依據(jù)。當(dāng)然，這并不意味在現(xiàn)有判決中，省市縣三級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作規(guī)定或某項(xiàng)臨時(shí)行動(dòng)實(shí)施辦法所界定的警察職責(zé)與《中華人民共和國(guó)人民警察法》中的法定職責(zé)是相悖的。例如在韓某某、任某某玩忽職守罪一案中，檢察院認(rèn)為韓某某與任某某身為派出所民警，未按 《2016年建平縣緝槍治爆專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）認(rèn)真履行職責(zé)，疏于對(duì)相關(guān)場(chǎng)所的檢查與監(jiān)管，導(dǎo)致趙某某在非法生產(chǎn)煙花爆竹過程中發(fā)生爆炸。據(jù)此，認(rèn)為韓某某、任某某構(gòu)成玩忽職守罪①參見（2016）遼1322刑初316號(hào)刑事判決書。。由此分析，該《方案》中規(guī)定派出所民警對(duì)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)煙花爆竹的重點(diǎn)場(chǎng)所負(fù)有檢查與監(jiān)管的職責(zé)，與在《中華人民共和國(guó)人民警察法》第六條賦予人民警察“管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品”的職責(zé)是相符的。問題的關(guān)鍵在于，在判定警察玩忽職守罪中所違背的法定職責(zé)時(shí)，自然應(yīng)以最高位階的正式法律淵源為依據(jù)。這既是對(duì)警察法律權(quán)益的保護(hù)，又可防止行政機(jī)關(guān)任意增加非警務(wù)活動(dòng)，體現(xiàn)黨和國(guó)家對(duì)警察隊(duì)伍的工作上支持。[5]

（二）規(guī)范對(duì)“造成惡劣社會(huì)影響”的釋法說理

“造成惡劣社會(huì)影響” 作為玩忽職守犯罪中“重大損失”的追訴標(biāo)準(zhǔn)之一，并不如“造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上”及“造成經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上”一般具有客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而更多的來源于司法人員的內(nèi)心確信。這就需要司法人員在判決中將自我內(nèi)心確信的形成過程生動(dòng)地呈現(xiàn)出來，從時(shí)代背景、立法精神、司法理念、行為過程、危害結(jié)果等多方面印證判決結(jié)果。[6]此釋法說理的過程，既體現(xiàn)了司法的公正與權(quán)威，也可以較有效地防止司法人員自由裁量權(quán)的隨意擴(kuò)大。

“造成惡劣社會(huì)影響”更多地需要司法人員的內(nèi)心確信，但這并不意味著此項(xiàng)追訴標(biāo)準(zhǔn)無(wú)需一定的客觀表現(xiàn)形態(tài)?！霸斐蓯毫由鐣?huì)影響”是“惡劣”與“社會(huì)影響”的有機(jī)結(jié)合，兩方面因素缺一不可。就“惡劣”來說，必須有一定客觀的危害結(jié)果且達(dá)到“惡劣”的程度，而不能是司法人員單純的主觀感受。在本研究以“造成惡劣社會(huì)影響”作為追訴標(biāo)準(zhǔn)的56份判決中，“直接或間接引發(fā)其他刑事犯罪”和“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)聲譽(yù)”是認(rèn)定“惡劣”情節(jié)兩大形式。其中，“直接或銜接引發(fā)其他刑事犯罪”較易判斷，但“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)聲譽(yù)”則難以做統(tǒng)一的界定，所以后者更需要司法人員詳細(xì)的釋法說理。就“社會(huì)影響”來說，在所篩選的56份判決中，涉及媒體曝光的共10件，涉及群眾上訪舉報(bào)的共5件。更多的是既無(wú)上述兩種情形，也無(wú)相關(guān)論證，而直接認(rèn)定為“造成惡劣社會(huì)影響”。例如在李某某玩忽職守罪一案中，由于李某某嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致看守所流入手機(jī)等違禁品。法院認(rèn)為社會(huì)影響惡劣，其行為構(gòu)成玩忽職守罪②參見（2014）烏勃刑初字第216號(hào)一審刑事判決書。。筆者認(rèn)為，“社會(huì)影響”的概念雖然較為抽象，但若以此作為追訴標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)該闡明其客觀表現(xiàn)形式。在上述案件中，李某某玩忽職守的行為雖然嚴(yán)重破壞監(jiān)管秩序，但其影響范圍主要局限于該看守所。若法院以“造成惡劣社會(huì)影響”判決玩忽職守罪，則應(yīng)進(jìn)一步闡釋社會(huì)影響的客觀表現(xiàn)，如新聞媒體的報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)微信微博的傳播等等，而不是僅以“社會(huì)影響惡劣”泛泛言之。

（三）強(qiáng)化人民警察的主要責(zé)任

雖然2000年10月9日最高人民檢察院 《關(guān)于合同制警察能否成為玩忽職守罪主體問題的回復(fù)》（高檢發(fā)研字[2000]20號(hào)）的司法解釋已從法律規(guī)制的層面認(rèn)定了合同制警察玩忽職守罪的主體資格，但合同制警察不是《中華人民共和國(guó)人民警察法》中的人民警察，相應(yīng)也就不具有執(zhí)法資格。并且在公安實(shí)踐工作中，合同制警察的編制、待遇、訓(xùn)練等方面都存在若干實(shí)際問題。因此，即使合同制警察具備玩忽職守罪的主體資格，也仍應(yīng)強(qiáng)化人民警察在警務(wù)活動(dòng)中的主要責(zé)任。

目前，在若干行政法規(guī)與部門規(guī)章中，大多認(rèn)定人民警察是警務(wù)活動(dòng)的第一責(zé)任人。例如在2003年4月30日公安部制定印發(fā)的《110接處警工作規(guī)則》中，就規(guī)定了處警民警在受理報(bào)警、求助、投訴時(shí)的一系列職責(zé)。在《規(guī)則》中，有“處警民警”與“處警人員”之分。因此，可以合理推定，盡管該規(guī)則未明確處警民警必須是正式人民警察，但將正式人民警察認(rèn)定為處警執(zhí)法活動(dòng)的主要責(zé)任人。這一點(diǎn)在各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局制定的實(shí)施細(xì)則中，也可以得到印證③如河南省公安廳制定的《公安機(jī)關(guān)110接處警工作規(guī)范》第11條規(guī)定，110處警人員不少于2人，須有正式民警帶隊(duì)。。

在本研究篩選的21份犯罪主體是合同制警察的判決中，有的是人民警察與合同制警察一同為警務(wù)活動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任，有的則是合同制警察單獨(dú)被判為玩忽職守罪。例如在程某、韓某某玩忽職守一案中，二人均為派出所合同制警察。案發(fā)當(dāng)天，值班的正式民警請(qǐng)假，值班的僅為程某與韓某某 （另一位值班的合同制警察安某也請(qǐng)假在家）。二人值班時(shí)，酒醉的陳某某自稱是強(qiáng)奸犯，前來自首。后二人未對(duì)陳某某進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致其在訊問室自殺身亡①參見（2017）黔0526刑初144號(hào)刑事判決書。。在本案中，二人固然對(duì)陳某某的死亡負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但無(wú)正式民警處警與值班安排欠妥也是導(dǎo)致悲劇發(fā)生所不可忽視的原因。因此，在公安一線執(zhí)法部門，必須強(qiáng)化人民警察的主要責(zé)任。樹立人民警察第一責(zé)任人意識(shí)，實(shí)現(xiàn)合同制警察的權(quán)責(zé)相應(yīng)。

（四）切實(shí)緩解基層警察繁重壓力

公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家政治安全與社會(huì)穩(wěn)定的艱巨任務(wù)。中國(guó)作為世界上最有安全感的國(guó)家之一，這份安全感離不開廣大基層警察的心血與汗水。在諸如派出所、交警、刑警等公安一線實(shí)戰(zhàn)單位，“5+2”、“白+黑”是工作常態(tài)。在警察玩忽職守罪的案例中，個(gè)別呈現(xiàn)出基層警察繁重壓力導(dǎo)致實(shí)際履職困難的突出矛盾，是警察合法權(quán)益的潛在威脅因素。例如在原交警吳某某被判玩忽職守罪的案件中，其所監(jiān)管的路段存在超載、拼車的違法現(xiàn)象，導(dǎo)致在2016年12月18日發(fā)生4人死亡、7人輕傷的重大交通事故。后經(jīng)司法機(jī)關(guān)調(diào)查，吳某某平日工作認(rèn)真，經(jīng)常加班加點(diǎn)、帶病堅(jiān)持工作。2016年全年共查處涉牌涉證、超載超速、酒駕醉駕等各類交通違法行為2萬(wàn)余起，并對(duì)三起客車超員的駕駛員追究刑事責(zé)任。法院判決認(rèn)為，雖然有證據(jù)證明“12·18”事故發(fā)生當(dāng)天上午被告人吳某某履行了自己的職責(zé)，2016年度對(duì)所轄路段進(jìn)行了監(jiān)管，但是由于沒有監(jiān)管到位，存在監(jiān)管盲區(qū)，致使客車超員現(xiàn)象存在，對(duì)“12·18”的發(fā)生負(fù)有一定責(zé)任。在該案例中，若以全年無(wú)休計(jì)算，吳某某每日平均查處各類交通違法行為55件，工作不可謂不辛苦。其作為該路段的交通民警，對(duì)重大事故的發(fā)生當(dāng)然負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但公安基層警察繁重的工作壓力也是不能忽視的客觀事實(shí)。若單方面強(qiáng)調(diào)警察的職責(zé)而忽視對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù)，一方面會(huì)挫敗警察的職業(yè)榮譽(yù)感、自豪感與歸屬感，另一方面也不利于新時(shí)代公安改革的縱深推進(jìn)。

習(xí)近平總書記在2019年全國(guó)公安工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“和平時(shí)期，公安隊(duì)伍是犧牲最多、奉獻(xiàn)最大的一支隊(duì)伍。對(duì)這支特殊的隊(duì)伍，要給予特殊的關(guān)愛，政治上關(guān)心、工作上支持、待遇上保障，全面落實(shí)從優(yōu)待警措施。”緩解基層警察的繁重壓力，應(yīng)注重向管理要警力。具體說來，一是探索建立非警務(wù)活動(dòng)的協(xié)同治理機(jī)制。非警務(wù)活動(dòng)是指警察機(jī)關(guān)及人民警察實(shí)施或參與的警察機(jī)關(guān)法定職責(zé)外的社會(huì)活動(dòng)，本質(zhì)是警察力量的非警務(wù)運(yùn)用，[7]但這并不意味著警察不能實(shí)施非警務(wù)活動(dòng)。十八屆三中全會(huì)后，國(guó)家以政策文本的形式引導(dǎo)由“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的思維變革。非警務(wù)活動(dòng)作為社會(huì)治理的重要一環(huán)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)逐步探索建立與社會(huì)組織、公民個(gè)人協(xié)同合作的治理模式，更加科學(xué)有效的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與秩序。二是依托大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)警力科學(xué)配置。在大數(shù)據(jù)背景下，偵查活動(dòng)在理念、模式、技戰(zhàn)法和工作機(jī)制等方面發(fā)生了巨大變革，大數(shù)據(jù)偵查在發(fā)揮海量數(shù)據(jù)的效用中能夠不斷提高偵查效率。[8]運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)以實(shí)現(xiàn)警力科學(xué)配置，是緩解基層警察繁重工作壓力的重要路徑。