□孫丹 黃穎 馬尚萱

“五年輪回，周而復(fù)始”。“五年規(guī)劃”是我國(guó)對(duì)重要建設(shè)領(lǐng)域和項(xiàng)目的生產(chǎn)力分布以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系進(jìn)行的規(guī)劃，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制定目標(biāo)指明方向。我國(guó)從1953年開(kāi)始制定第一個(gè)“五年計(jì)劃”（除1949年10月到1952年底為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和1963年至1965年為國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期外），從“十一五”起，“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”。

交通運(yùn)輸是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，是重要的服務(wù)性行業(yè)，交通運(yùn)輸規(guī)劃歷來(lái)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”的重要組成部分，在編制時(shí)往往都作為專項(xiàng)規(guī)劃來(lái)開(kāi)展。2019年7月30日，交通運(yùn)輸部主持召開(kāi)“十四五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃）編制工作啟動(dòng)會(huì)，標(biāo)志著國(guó)家及各省、各地市科學(xué)系統(tǒng)謀劃未來(lái)五年交通發(fā)展規(guī)劃的工作正式開(kāi)始。

一、“十三五”規(guī)劃的回顧與總結(jié)

目前，“十三五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃）已經(jīng)接近尾聲，各省、各地市在各自“十三五”規(guī)劃的指導(dǎo)下，交通運(yùn)輸事業(yè)均取得了一定的成績(jī)。每一輪規(guī)劃都有其特殊的時(shí)代背景，也有其特殊的使命。“十三五”規(guī)劃的編制工作充分考慮了當(dāng)時(shí)的發(fā)展形勢(shì)和要求，并對(duì)“十三五”期間國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略給予了強(qiáng)有力的支撐。

1.支撐全面建成小康社會(huì)

黨的“十八大”提出“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)”，“十三五”便成為我國(guó)全面脫貧的“攻堅(jiān)期”。為確保全面建成小康路上決不讓任何一個(gè)地方因交通而掉隊(duì)，“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)的均等化，提出了多個(gè)指導(dǎo)性和約束性的指標(biāo)。例如，高速鐵路對(duì)地市的覆蓋率、高等級(jí)公路對(duì)于縣市的覆蓋率、四好農(nóng)村公路的通達(dá)率、客運(yùn)班車的通村率、郵政網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋率等。

2.配合“一帶一路”倡議推進(jìn)

習(xí)近平總書(shū)記提出全面實(shí)施“一帶一路”倡議，建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”，“十三五”也成為我國(guó)又一個(gè)對(duì)外全面開(kāi)放的“窗口期”。全面推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的核心便是互聯(lián)互通，而交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通既是基礎(chǔ)又是核心?！笆濉币?guī)劃中強(qiáng)調(diào)打造“新亞歐大陸橋”、“中蒙俄”、“中國(guó) 中亞 西亞”、“中國(guó) 中南半島”等國(guó)際性陸上大通道，強(qiáng)調(diào)振興“中巴”、“孟中印緬”等“海上絲綢之路”通道。

3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

“十三五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國(guó)家發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)增效的“轉(zhuǎn)型期”。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)決定了交通運(yùn)輸發(fā)展的新常態(tài)，我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展由“量的擴(kuò)張”開(kāi)始向“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)變，由“粗放式”開(kāi)始進(jìn)入“集約式”?！笆濉币?guī)劃更加強(qiáng)調(diào)交通的“精細(xì)化”發(fā)展，強(qiáng)調(diào)對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)的支撐。例如，對(duì)于美麗公路的建設(shè)和交旅融合的發(fā)展等，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)交通運(yùn)輸與現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融合。

4.引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

2014年，為優(yōu)化我國(guó)城鎮(zhèn)布局形態(tài)，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，《國(guó)家新型化城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》》正式頒發(fā)，由此國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局的“關(guān)鍵期”。“十三五”規(guī)劃中更加關(guān)注城市群的交通網(wǎng)絡(luò)布局、跨省、跨地市的一批大交通項(xiàng)目加快推進(jìn)實(shí)施。

二、“十四五”規(guī)劃的主要關(guān)注點(diǎn)

“十四五”規(guī)劃是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的第一個(gè)“五年規(guī)劃”，是努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的第一個(gè)“五年規(guī)劃”，也是推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的第一個(gè)“五年規(guī)劃”。伴隨我國(guó)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進(jìn)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的不斷加強(qiáng)（京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)），在新的時(shí)代背景下，在交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和綜合立體交通發(fā)展要求的驅(qū)動(dòng)下，編制“十四五”規(guī)劃需重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1.增量規(guī)劃轉(zhuǎn)存量規(guī)劃

在全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下，“十三五”期間國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施得到全面提升，尤其是我國(guó)中東部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施整體趨于飽和。“十四五”期間人口及城市空間增長(zhǎng)速度逐步放緩，而對(duì)土地集約利用、對(duì)于環(huán)境保護(hù)的要求更高。2019年國(guó)家啟動(dòng)編制期限為30年的綜合立體交通規(guī)劃，集約、綠色、智慧是綜合立體交通規(guī)劃與傳統(tǒng)綜合交通規(guī)劃的最本質(zhì)區(qū)別。因此，“十四五”規(guī)劃將由增量規(guī)劃為主向存量規(guī)劃為主轉(zhuǎn)變，這也契合我國(guó)在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板”的要求。

存量交通規(guī)劃的重點(diǎn)是對(duì)既有交通設(shè)施進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。一種情況是，通過(guò)對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施中部分節(jié)點(diǎn)和線路的改善，來(lái)達(dá)到盤(pán)活現(xiàn)有設(shè)施、發(fā)揮既有交通網(wǎng)絡(luò)整體效益的作用；另一種情況是，通過(guò)對(duì)交通設(shè)施的全面提檔升級(jí)，來(lái)達(dá)到改善整體的出行環(huán)境的效果?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“十四五”規(guī)劃中改擴(kuò)建項(xiàng)目的規(guī)模和投資額相比以前將會(huì)有大幅提升。存量規(guī)劃將進(jìn)一步明確不同運(yùn)輸方式的定位和服務(wù)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的集約化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同運(yùn)輸方式的協(xié)同發(fā)展。

2.區(qū)域交通一體化

國(guó)家從2014年劃定19個(gè)城市群到2019年聚焦京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入“新常態(tài)”的新特點(diǎn)。一體化地區(qū)內(nèi)各省、各地市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素聯(lián)系密切，在距離上空間接近或鄰近，發(fā)展的認(rèn)同感一致，可以共享一體化發(fā)展所帶來(lái)的成果?？傮w來(lái)講，區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，“十四五”規(guī)劃要做到“一張網(wǎng)”、“多方式”、“相匹配”。

（1）以“一張網(wǎng)”的理念來(lái)整合綜合交通網(wǎng)絡(luò)。交通規(guī)劃能夠引領(lǐng)和支撐國(guó)土空間的拓展，而促進(jìn)國(guó)土空間健康集約發(fā)展的重要手段便是對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)的合理規(guī)劃。厘清交通網(wǎng)絡(luò)布局與“三區(qū)三線”的關(guān)系，做好綜合交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)之間的銜接，實(shí)現(xiàn)綜合交通規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的有效統(tǒng)一，做到“多規(guī)合一”。

（2）以“多運(yùn)輸方式”協(xié)同發(fā)展來(lái)提升綜合交通網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域協(xié)同發(fā)展趨勢(shì)下交通需求將呈現(xiàn)內(nèi)向性、高密度的特點(diǎn)，城市間的出行逐漸向城市內(nèi)組團(tuán)之間的出行轉(zhuǎn)變。除了考慮傳統(tǒng)的公路出行以外，城市軌道交通、城際鐵路、市郊鐵路等多模式的軌道交通方式也將占據(jù)重要地位。

（3）以樞紐節(jié)點(diǎn)與城鎮(zhèn)中心“相匹配”來(lái)錨固綜合交通網(wǎng)絡(luò)。綜合交通網(wǎng)絡(luò)的布局、優(yōu)化、提升，圍繞樞紐節(jié)點(diǎn)和城鎮(zhèn)中心來(lái)展開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)樞紐節(jié)點(diǎn)和城鎮(zhèn)中心有效銜接各運(yùn)輸方式的需求，從而提升整個(gè)綜合交通網(wǎng)絡(luò)的效率。

3.交通N網(wǎng)融合

區(qū)域交通與城市交通的銜接一直是交通人關(guān)注的重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)“十三五”的發(fā)展，多個(gè)省、地市在交通基礎(chǔ)設(shè)施和管理體制上均取得了一定的成績(jī)。比如，區(qū)域交通與城市交通銜接項(xiàng)目同步實(shí)施、客貨運(yùn)交通時(shí)空分離、繞城高速的回購(gòu)及收費(fèi)模式改變等?！笆奈濉逼陂g，區(qū)域交通將進(jìn)一步向城市蔓延，城市交通也將進(jìn)一步向區(qū)域拓展，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域與城市兩種交通的融合。

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)公路與城市道路的“兩網(wǎng)融合”。通過(guò)高速公路部分快速路的改造或高速公路的市政化改造，實(shí)現(xiàn)城市路網(wǎng)與區(qū)域路網(wǎng)的高快轉(zhuǎn)換；通過(guò)普通國(guó)省道與城市主次干路的銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)高快路網(wǎng)的有效補(bǔ)充，增強(qiáng)片區(qū)出行的選擇性，進(jìn)一步明確各等級(jí)公路和城市道路的功能和定位，實(shí)現(xiàn)區(qū)域、市域、市區(qū)3個(gè)層次路網(wǎng)的有效銜接（如圖1所示）。

圖1 區(qū)域、市域、市區(qū)3層次路網(wǎng)銜接示意圖

（2）進(jìn)一步推進(jìn)鐵路與軌道交通的“多網(wǎng)融合”。依靠高鐵、普通鐵路等干線實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離的區(qū)域出行，依靠軌道交通解決城區(qū)內(nèi)短距離通勤出行，依靠城際鐵路和軌道交通快線或市域鐵路作為“媒介”，最終實(shí)現(xiàn)“干線鐵路+城際鐵路+市域鐵路（快軌）+城市軌道交通”的多網(wǎng)融合（如圖2所示）。

圖2 鐵路與軌道交通“多網(wǎng)融合”示意圖

4.向提升運(yùn)輸服務(wù)傾斜

《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出到2035年基本形成“全國(guó)123出行交通圈”（都市區(qū)1小時(shí)通勤、城市群2小時(shí)通達(dá)、全國(guó)主要城市3小時(shí)覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國(guó)內(nèi)1天送達(dá)、周邊國(guó)家2天送達(dá)、全球主要城市3天送達(dá)）。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于完善的同時(shí)，需加大對(duì)運(yùn)輸服務(wù)提升的力度。

以設(shè)施的區(qū)域交通一體化和N網(wǎng)融合為基礎(chǔ)，客運(yùn)上建立城際快速客運(yùn)系統(tǒng)，構(gòu)建多層次的城市客運(yùn)體系，尤其是推進(jìn)大交通下的旅客聯(lián)程運(yùn)輸服務(wù)。旅客聯(lián)程運(yùn)輸服務(wù)除了以一體化的綜合客運(yùn)樞紐為載體，還需要關(guān)注采用統(tǒng)一的客票制、運(yùn)價(jià)制定等標(biāo)準(zhǔn)，客票電子化、購(gòu)票在線化、支付網(wǎng)絡(luò)化等，實(shí)現(xiàn)一票制智能出行。

2017年交通運(yùn)輸部聯(lián)合多部委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)開(kāi)展多式聯(lián)運(yùn)工作的通知》，“十四五”期間繼續(xù)加大推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)的力度是實(shí)現(xiàn)物流業(yè)降本增效的關(guān)鍵，也是物流業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)仍需在基礎(chǔ)設(shè)施銜接、運(yùn)輸裝備標(biāo)準(zhǔn)化、物流信息的共享等方面繼續(xù)發(fā)力。

5.智慧交通發(fā)展

2019年，交通運(yùn)輸部印發(fā)《數(shù)字交通規(guī)劃綱要》，明確提出了“十四五”期間交通運(yùn)輸要向數(shù)字化升級(jí)邁進(jìn)，支撐交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)，這也完全契合我國(guó)目前在“新基建”上的持續(xù)發(fā)力。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域已經(jīng)走過(guò)了交通信息化時(shí)代，目前處在交通網(wǎng)聯(lián)化時(shí)代。從“十四五”開(kāi)始，伴隨5G網(wǎng)聯(lián)的全面商用，我國(guó)即將邁入交通自動(dòng)化。交通自動(dòng)化時(shí)代，大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)將會(huì)更深入地應(yīng)用于交通的各個(gè)領(lǐng)域，交通自動(dòng)化也是促進(jìn)城市交通大腦形成的重要一環(huán)?！笆奈濉币?guī)劃中，在智慧基礎(chǔ)設(shè)施方面，需加強(qiáng)智慧城市、智慧公路等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；在運(yùn)輸服務(wù)方面，加大對(duì)于Maas的研究和應(yīng)用，以滿足出行者的個(gè)性化、精細(xì)化的需求；在智能管控方面，重點(diǎn)關(guān)注基于大數(shù)據(jù)對(duì)于交通出行行為的調(diào)控，加大對(duì)于車輛電子標(biāo)識(shí)的應(yīng)用推廣；在車路協(xié)同方面，加強(qiáng)路側(cè)設(shè)施和載運(yùn)工具智能化的推進(jìn)力度，在特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自動(dòng)駕駛。

三、結(jié)語(yǔ)

“十三五”規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入收關(guān)階段，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略給予了強(qiáng)有力的支撐，一批國(guó)家重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。“十四五”規(guī)劃編制將在交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，更加促進(jìn)我國(guó)綜合立體交通發(fā)展?？傮w來(lái)講，“十四五”規(guī)劃需要在“補(bǔ)短板”和“新基建”方面著重發(fā)力，需要處理好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)輸服務(wù)提升的關(guān)系，需要處理好與綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系，全面支撐交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)。