張開云，李 倩，藍忻怡

(華南農業(yè)大學 公共管理學院，廣東 廣州 510642)

2020年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的目標實現之年。數據表明，截至2019年末，我國農村貧困人口還有551萬人，貧困發(fā)生率為0.6%。[1]但是，突如其來的新冠肺炎疫情對我國經濟社會的發(fā)展形成了巨大的沖擊，對脫貧攻堅工作造成了一定的影響。對此，黨中央高度重視。2020年2月21日，中共中央政治局召開會議，習近平總書記根據疫情形勢對統(tǒng)籌做好疫情防控和經濟社會發(fā)展工作作出了重大部署，其中之一就是要堅定不移地打好脫貧攻堅戰(zhàn)，要求確保脫貧攻堅任務如期全面完成，優(yōu)先做好貧困地區(qū)農民工返崗就業(yè)的工作，做好對因疫情致貧、返貧農戶的幫扶工作。2020年4月27日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議時強調，發(fā)展環(huán)境越是嚴峻復雜，越要通過深化改革來健全各方面制度、完善治理體系，促進制度建設和治理效能更好地轉化融合，運用制度優(yōu)勢應對風險、挑戰(zhàn)沖擊。可以說，習近平總書記的重要論述為我們贏得脫貧攻堅的收官之戰(zhàn)提供了根本遵循和治理基礎。

國內一些學者就疫情對脫貧攻堅的影響及其應對策略進行了討論，但是，已有研究忽略了疫情對脫貧攻堅形成的風險及風險傳導機理的分析，導致所提出的應對策略精準性不夠、學理支撐不足。本文引入可持續(xù)生計框架(SLA)和脆弱性分析框架，基于對廣東省部分地區(qū)的調研素材，系統(tǒng)分析疫情對脫貧攻堅帶來的風險變化或新風險，以及這些風險影響貧困家庭生計資本和生計決策的機理并提出相應的風險治理路徑，為脫貧攻堅勝利收官提供學理支撐。

一、可持續(xù)生計分析框架

英國國際發(fā)展署(DFID)在2000年提出了從人力資產、自然資產、物質資產、金融資產和社會資產五個方面評估分析農戶脆弱性的分析框架，即可持續(xù)生計框架——OFID模型。Prowse(2011)整理了Chambers和Ellis的內部—外部分析框架、Moser的敏感—恢復力框架、Watts和Bohle的暴露—能力—潛力框架以及Sinha和Lipton的暴露—脆弱性—惡化分析框架，使得可持續(xù)生計分析框架更加完善。Chambers(1992)對可持續(xù)生計概念進行了界定，他認為生計是指建立在家庭資產和能力基礎之上的一種謀生方式；可持續(xù)生計是指面臨風險和壓力時不但可以應對和恢復，還能保持甚至加強其資產與能力，同時又不損害自然資源基礎的謀生方式。據此，潘國臣和李雪(2016)認為，一種謀生方式的建立是有條件的，需要能力、資產的支持，而且需要依附于一定的生產經營活動。另外，穩(wěn)定且可持續(xù)的生計是我們追求的目標。[2]

文獻梳理表明，英國國際發(fā)展署提出的可持續(xù)生計分析框架目前應用得最為廣泛。這個框架主要是以貧困者為中心、對貧困者的外部環(huán)境和家庭內部環(huán)境進行分析的一個框架。在借鑒該分析模型的基礎上，我們提出了疫情背景下的貧困戶生計風險分析框架，主要包括: 風險(脆弱性)背景或環(huán)境、人力資產風險、自然資產風險、金融資產風險、物質資產風險和社會資產風險。

表1 疫情環(huán)境下貧困戶可持續(xù)生計風險分析框架

有學者討論了風險、資產和生計結果(貧困)之間的邏輯機制。Dercon(2007)將風險和脆弱性與貧困連接起來，從資產—收入和福利—能力等方面來闡明風險和貧困之間的邏輯關聯(lián)。祝建華和陳林(2018)認為，“風險—能力—行動—后果”體現了生計脆弱性的形成機理。在消減生計脆弱性的過程中，除了風險緩解、能力提升以外，家庭行動改善至關重要。生計脆弱性概念與可持續(xù)生計概念是“一個硬幣的兩面”，趙鋒和楊云彥(2009)把生計脆弱性界定為家庭或個體處于因生計資源變化或外部沖擊時所具有的生計不穩(wěn)定性且容易遭受損失的狀態(tài)。我們認為，生計脆弱性主要指家庭在遭受外部風險(包括就業(yè)需求變化、農產品物價變動的市場風險等)和家庭內部風險(健康惡化、教育開支變化等)沖擊影響其生計穩(wěn)定性、脫貧或返貧的可能性?；谝延醒芯?，我們勾勒了疫情對脫貧攻堅的影響的傳導路徑，即“疫情背景與制度環(huán)境—生計風險—生計決策—生計結果”邏輯路徑。也就是說，新冠肺炎疫情及其相應的防控制度環(huán)境對貧困家庭的生計資本(社會資產、人力資產、物質資產等)產生不同程度的影響，引致不同程度的生計風險，并對其可選的生計策略與行動方式形成約束，從而影響或改變了其生計結果(脆弱性降低或增強、脫貧或返貧)。因此，消解疫情對脫貧攻堅的影響的治理路徑應該精確瞄準主要的生計風險，改善生計決策，才能達到優(yōu)化生計結果的政策目標。

圖1 疫情對脫貧攻堅影響機理圖

二、新冠肺炎疫情對脫貧攻堅的影響

總體來看，新冠肺炎疫情對扶貧產業(yè)的發(fā)展、貧困戶的生產發(fā)展及外出就業(yè)、穩(wěn)定增收等各方面都產生了不同程度的影響，體現為貧困家庭生計風險(主要包括物質資產風險、金融資產風險、社會資產風險和人力資產風險)不同程度地強化，增大了脫貧難度，加大了返貧風險，對如期打贏扶貧攻堅戰(zhàn)形成了一定的挑戰(zhàn)。

(一)疫情對貧困人口就業(yè)產生了較大的影響，失業(yè)風險加大，導致貧困戶持續(xù)增收的預期下降，生計基礎脆弱化，加大了返貧概率。一是就業(yè)環(huán)境和就業(yè)形勢較為嚴峻。國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室主任劉永富表示，2019年，貧困人口跨鄉(xiāng)務工的有2729萬人；2020年，截至3月6日，已有1420萬人跨鄉(xiāng)務工，占去年實際外出務工人數的52%，比往年略低一些。調查表明，貧困戶家庭總收入的70%以上主要來自外出務工、靈活就業(yè)等獲得的收入和通過種植、養(yǎng)殖等產業(yè)經營獲得的收入。但是，受疫情影響，多數省市不但宣布進入一級應急響應狀態(tài)，而且實行全面封縣封鎮(zhèn)封村封路，不計成本地限制外出，城市社區(qū)也同樣封閉。同時，各地企業(yè)復工復產時間不確定，復工復產成本和風險特別高，尤其是勞動密集型企業(yè)。廣東省扶貧辦的抽樣調查顯示，由于貧困人口就業(yè)能力較弱，在勞動密集型企業(yè)就業(yè)或靈活就業(yè)的人數較多，如餐飲、家政、旅游(農家樂)等行業(yè)，而這些行業(yè)受疫情影響較大，返崗率不到50%。例如，廣東省南雄市洋湖村2019年務工貧困戶有19戶22人，其中12人于年前辭掉了原有工作需要重新找工作，只有8—10人返城復工?？梢哉f，外出難、復工難、就業(yè)難形成了連鎖反應，最終是貧困家庭的就業(yè)和增收難，導致部分群體和地區(qū)“兩不愁三保障”基礎脆弱化。二是結構性失業(yè)風險增加，轉崗轉產形勢嚴峻。廣東省扶貧辦的調查顯示，部分貧困戶就業(yè)穩(wěn)定性不強，季節(jié)工、臨時工在春節(jié)前辭去工作，節(jié)后需要重新尋找工作，這部分群體占16%左右。還有部分群體因工廠經營狀況不好而受裁員降薪等影響的，這部分群體占3%左右。這兩類群體約占外出務工群體(43.35萬人)的19%，近8.2萬人。清華大學、北京大學聯(lián)合對995家中小微企業(yè)的調研顯示，16.2%的企業(yè)對如何應對疫情后的企業(yè)生存與發(fā)展的回答是直接停產歇業(yè)，這將使得就業(yè)崗位減少，導致貧困人口就業(yè)困難。[1]可以說，就業(yè)環(huán)境和就業(yè)形勢的變化加劇了貧困人口的就業(yè)脆弱性和收入脆弱性；三是部分貧困地區(qū)或貧困村生活必需品供給不充分，生活必需品供給不暢加大了生活日用品價格上浮的風險，在一定程度上影響了貧困戶的生活質量和水平。國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，2020年1月份全國CPI同比上漲5.4%，包括貧困戶在內的全國消費者的生活均受到了不同程度的影響。在持續(xù)增收得不到保障、生活成本壓力不斷增大的情況下，部分脫貧戶返貧風險加大了。[3]同時，受疫情影響，物資運輸不暢加大了農產品市場運銷難度與價格波動的風險，影響了產業(yè)脫貧項目的扶貧效果，特別是那些初見成效、抗風險差的產業(yè)扶貧項目很可能入不敷出，從而導致“新貧”或“返貧”。四是受疫情影響，教育學習方式發(fā)生了改變，部分貧困學子無法獲得通暢的網絡支持和“網課”學習所需要的硬件支持(如手機、電腦等)，形成了特殊時期的“社會排斥”或家庭人力資本發(fā)展的風險。

(二)疫情對扶貧產業(yè)、貧困戶生產和農產品銷售了產生不同程度的影響，一定程度上弱化了“兩不愁三保障”的產業(yè)支撐和經濟基礎，加大了貧困家庭生計的脆弱性。產業(yè)扶貧是黨中央確定的“五個一批”扶貧方略中的重要路徑之一，是實現“脫真貧”“真脫貧”“穩(wěn)脫貧”的根本之策。一是農村本土化的中小企業(yè)、農業(yè)合作社等實體由于運輸不暢和產業(yè)鏈上游的物資生產供給不夠充分，既面臨著生產端壓力，又面臨著銷售端壓力?？梢哉f，在全國范圍內，從城市到農村，各地都出現了不同嚴重程度的“復工延遲”“運輸不暢”“物流阻滯”“原料供應障礙”“封村封路”等現象，不但大大提高了地方中小型企業(yè)、合作社的經營成本，而且還導致許多農產品的銷售困難。值得警惕的是，資金流的緊張和中斷可能引發(fā)產業(yè)扶貧鏈負向連鎖反應，加大扶貧產業(yè)或項目的信貸風險，甚至導致扶貧項目失效；二是水產、部分人工養(yǎng)殖種植產業(yè)受到了較大的沖擊。調研發(fā)現，受疫情影響，部分地方對政策的理解執(zhí)行過于簡單化，將停止野生動物交易的概念泛化了，對人工養(yǎng)殖的一些動物和水產品也限制交易，如近兩年發(fā)展的竹鼠養(yǎng)殖、甲魚養(yǎng)殖等，都被列入禁養(yǎng)禁售的范圍?？梢?，疫情對扶貧產業(yè)發(fā)展和貧困戶增收造成了較大的沖擊，弱化了貧困家庭的生計資本，從而加大了其生計脆弱性。三是鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)短期內遭受了巨大的沖擊。有關數據顯示，2019年春節(jié)假期，全國旅游接待總人數達4.15億人次，實現旅游收入5139億元，《2020春節(jié)黃金周居民旅游消費趨勢報告》預測出游人數將達4.5億人次，[4]然而由于新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)，為了有效地防控疫情，農村旅游暫停，農家樂、民宿酒店等關閉或關門，禁止人員流動。可見，這些益貧或利貧的產業(yè)經營受到了疫情的嚴重影響。

(三)疫情強化了貧困家庭和相對貧困家庭的健康脆弱性或健康風險，加重了脫貧家庭、貧困家庭和相對貧困家庭的心理焦慮和壓力，弱化了其脫貧的內生動力。首先，現實表明，一方面，相較于國家對城市醫(yī)療衛(wèi)生投入總量或其占公共財政的比例而言，國家對農村醫(yī)療衛(wèi)生投入總量偏少，縣鄉(xiāng)兩級的全科醫(yī)生總量不足，醫(yī)療防護資源和應急醫(yī)療物資儲備缺乏。另一方面，農村貧困家庭和相對貧困家庭的健康資本相對較弱，經受不起疾病風險，因而當面對疫情時，這些群體的健康脆弱性提高了。其次，調查表明，部分新脫貧戶、貧困戶或相對貧困戶在被問到其對今年的就業(yè)和收入是否充滿信心時，多數人回答“一般”，同時表示對生活“有點擔憂”。這在一定程度上反映了這些群體面對疫情影響還是存在著不同程度的心理焦慮和壓力的。同時，農村基層治理與疫情防控能力偏弱，存在重管制、重治療、輕預防、輕服務的傾向，很難滿足當前疫情精準、分級治理的需要，也沒有足夠的動力動員轄下村民展開疫情防護工作，很難應對因斷路封村措施而引發(fā)的村民對疫情的恐慌。尤其是在已經出現確診病例、疑似病例的農村，農民群眾的恐慌情緒得不到有效的疏導。最后，突發(fā)疫情加重了貧困家庭的心理脆弱性和無力感。疫情管控隔離造成了親戚鄰居互助關懷不足，社會關系和社會支持網絡短暫性“失靈”。同時，在災難面前的無力感和面對貧困的無力感相互作用，削弱了貧困家庭的風險抗逆力和向上發(fā)展的內生動力。

三、消解新冠肺炎疫情對脫貧攻堅影響的有效路徑

前述分析表明，疫情對脫貧攻堅帶來了較大的影響，強化了貧困戶的人力資產風險(如就業(yè)風險、健康風險等)、物質資產風險(如農產品運銷與價格風險等)、金融資產風險(如扶貧產業(yè)項目借貸風險等)、社會資產風險(如社會信用不良風險、隔離造成的親戚鄰居互助關懷不足的風險)等生計風險，綜合作用為加大了貧困戶的生計脆弱性和剛脫貧戶的返貧風險。因此，必須綜合施策，精確瞄準主要風險點，通過制度調整與政策創(chuàng)設，夯實貧困戶的生計資本，增強貧困家庭風險應對能力，從而防止返貧，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

(一)分類施策，穩(wěn)就業(yè)、扶創(chuàng)業(yè)，有效實現收入穩(wěn)定和生計可持續(xù)。一是建立跨區(qū)域跨部門協(xié)調聯(lián)動機制，組織貧困勞動力返程返崗和外出務工，特別是做好深度貧困地區(qū)、偏遠貧困山區(qū)貧困村勞動力外出務工就業(yè)的全面保障。勞務用工兩地政府相關部門協(xié)同溝通，協(xié)調解決貧困勞動力外出工作的通行障礙問題，力求做到“全過程”“全流程”服務。例如，云南省昭通市與多省協(xié)同聯(lián)動，主動對接廣東省東莞市、中山市及湖南省長沙市、浙江省杭州市等地的復工企業(yè)62694家，提供崗位74萬個，成功匹配崗位達2.03萬人。[1]二是利用扶貧車間、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、公益企業(yè)、農業(yè)合作社等實體開發(fā)一批就地就近的工作崗位或靈活就業(yè)崗位，促進貧困人口就近就地就業(yè)。建立就業(yè)獎補機制，加強技能培訓，做好穩(wěn)崗就業(yè)服務。對于吸納貧困戶就業(yè)較多的企業(yè)、公司或社會組織等，給予就業(yè)崗位補貼、就業(yè)獎勵或稅收優(yōu)惠。學習和推行一些地方的經驗做法，創(chuàng)設諸如物資集中購買配送、衛(wèi)生防疫消殺、社區(qū)巡防聯(lián)防、社區(qū)或村口測溫等臨時性公益崗位，優(yōu)先安排受疫情影響的“零就業(yè)”貧困家庭工作。三是加大對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和貧困戶自我創(chuàng)業(yè)的金融扶貧力度，帶貧或益貧項目優(yōu)先安排資金保障，疫情期間小額貸款一律免息或政府貼息，疫情結束后3個月內利息減半。四是基層政府可以利用網絡技術等多樣化方式加強對貧困農戶的技能培訓，提升貧困人口人力資本存量和抗風險能力，為疫情結束后就業(yè)、種植養(yǎng)殖等創(chuàng)業(yè)、復產奠定基礎。

(二)綜合施策，加強產業(yè)扶持力度，特別是益貧企業(yè)，增強脫貧穩(wěn)收的產業(yè)基礎。一是對在疫情期間積極復工復產并帶動貧困戶就業(yè)和發(fā)展的農業(yè)企業(yè)、合作社等益貧實體提供一定程度、一定期限的復產補貼、貼息貸款等財政、金融支持；二是根據國家政策指引和當地實際，對益貧企業(yè)、合作社在繳交社保費用、降低運營成本、減輕稅費負擔等方面進行適當減免、優(yōu)惠或補貼支持；三是對通過資產收益扶貧的項目進行調研，可以根據實際情況適當提高扶貧收益中貧困戶的分配比例，維持貧困家庭收入的穩(wěn)定；四是大力推進益貧的基礎設施和基本公共服務項目，把握好建設進度，做好應急預案。

(三)多舉發(fā)力，大力推動消費扶貧，夯實市場、政府和社會協(xié)同助力脫貧攻堅的社會基礎。一是及時、全面地掌握扶貧產業(yè)、貧困種植養(yǎng)殖戶的農產品生產銷售情況，建立滯銷扶貧農產品信息發(fā)布制度，利用廣東省東西部扶貧協(xié)作產品交易市場、社會扶貧網、東西優(yōu)選網等線上線下平臺，加大產銷對接扶持力度；二是各省各市各級工商聯(lián)和行業(yè)組織積極作為，主動宣傳和倡導公司企業(yè)、社會組織、公益團體大力開展消費扶貧。黨政機關和事業(yè)單位等定點扶貧單位應帶頭積極支持消費扶貧，號召單位員工購買貧困地區(qū)的益貧農產品；三是加強對貧困地區(qū)利貧益貧品牌的建設指導，優(yōu)先支持有質量、口碑好、帶貧強的品牌納入農業(yè)品牌目錄，加大宣傳推介的力度，同時與大型物流企業(yè)協(xié)作，組建東西部扶貧協(xié)作產品專屬物流系統(tǒng)，給相應物流企業(yè)提供高速路費、油費等適當補貼和稅收優(yōu)惠，實現及時高效輸送。

(四)加強和優(yōu)化保障性扶貧政策，夯實貧困群體生計應急保障的制度基礎。一是遵循“主動救助”和“先行救助”的原則，給予困難群眾或貧困家庭及時高效的救助保障。對疫情期間生活困難、收入中斷的家庭給予臨時救助，開通綠色通道，審批權限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，可待疫情結束后再補齊相關經辦手續(xù)。二是對疫情期間由于生活物資缺乏存在困難的家庭提供實物救助，如發(fā)放米、面、油、糧、菜等。對于由于硬件支持和網絡支持不足導致的“網課”社會排斥問題，扶貧部門應及時提供必要的基礎性支持。三是對因患新冠肺炎而產生重大生活困難的貧困家庭，在提供必要的實物救助和現金救助的同時，可根據實際情況和合理需要，在政策范圍內運用政策疊加、特事特議的方式加大救助力度。四是統(tǒng)籌協(xié)調，大力推進有助于緩解或解決貧困群體基本醫(yī)療、義務教育、安全住房和安全飲水等問題的公共工程項目復工開工，提升貧困家庭的生計資本，為如期脫貧和防止返貧奠定福利設施基礎。五是為盡可能消解疫情帶來的返貧風險，可以適當延長現行的各種幫扶政策，為穩(wěn)定脫貧成果提供政策支撐，同時構建農村貧困戶返貧監(jiān)測和幫扶機制，對新脫貧人口、低收入或相對貧困人口等進行全面的數據動態(tài)監(jiān)測，設置風險預警關鍵數據點，一旦發(fā)現風險，立即預警并及時提供精準幫扶。

(五)引入社會工作服務機構，多維借力社會工作者等專業(yè)力量和志愿者，為貧困戶、新脫貧戶和相對貧困戶提供綜合的家庭社會工作服務、心理咨詢和心理疏導服務。脫貧和小康不僅僅意味著收入脫貧、物質脫貧，還需要幫助貧困群體達致心理健康和搭建積極的社會關系，實現高質量減貧、脫貧和小康的目標。應在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急框架體系中引入社會工作者等專業(yè)力量助力貧困治理，這有助于提升貧困治理的“溫度”和“質量”。例如，引入社會工作者、心理師等為貧困家庭、邊緣群體提供心理疏導、情感關懷等專業(yè)服務。扶貧部門可以協(xié)同民政部門，加快推進農村社會工作服務，嘗試運用社會工作的專業(yè)方法和思維回應、提升貧困家庭面對突發(fā)疫情的抗逆力，助推貧困人口生成脫貧的內生動力。