趙玉領 ，楊 磊 ，王艷松 ，喬 穎 ，高亞楠 ，宋 洋

（1.自然資源部國土整治中心，北京100035；2.中國農業(yè)大學土地科學與技術學院，北京100193）

耕地資源是自然資源的重要組成部分。習近平總書記指出，耕地是糧食生產的命根子，必須站在歷史和全局高度，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，紅線包括數量，也包括質量。因此，編制耕地資源資產負債表，科學、動態(tài)反應耕地資源變化情況，是確保國家糧食安全戰(zhàn)略的物質基礎。

1 耕地資源資產核算內容

開展耕地資源資產核算的主要目標是確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。因此，我們認為對耕地資源資產進行核算、編制負債表，必須緊緊圍繞糧食安全這個國家戰(zhàn)略，至少要從實物量（數量）、質量（生產能力）、污染（環(huán)境）[1，2]三個方面對耕地資源進行核算。同時，從服務于自然資源有償使用的需求來看，還應該對耕地資源資產的價值量進行核算。

鑒于耕地污染種類的多樣性、復雜性，且當前沒有對耕地污染形成統(tǒng)一的認定標準，本文暫未考慮耕地污染情況，主要從實物量、質量、價值量三個方面進行實踐與分析。

1.1 耕地資源實物量

是確保糧食安全的基礎載體，包括耕地的數量、地類、空間分布等指標。通過核算，全面掌握實有耕地資源的數量、地類結構、空間布局等基本情況，確保耕地總量及空間位置基本穩(wěn)定。

1.2 耕地資源質量

是確保糧食安全的重要因素，包括耕地資源生產能力水平和實際產出水平兩個指標。前者是指在當前社會經濟水平、生產條件和技術水平下能夠達到的糧食生產能力，用耕地利用等別來表示；后者是指耕地實際的糧食產量水平。

1.3 耕地資源價值量

是長期穩(wěn)定用來種植農作物所產生的經濟價值。主要通過實際流轉產生的租金來核算，不考慮征收、農業(yè)結構調整等改變土地用途的情況，也不考慮耕地生產帶來的社會價值、生態(tài)價值等。

2 耕地資源資產核算流程與方法

2.1 耕地資源實物量核算

根據全國土地變更調查結果，查找填報區(qū)域耕地資源的數量、地類等基礎數據，分水田、水澆地、旱地統(tǒng)計各二級地類的面積數據。

2.2 耕地資源質量核算

耕地資源質量核算包括兩個方面，一是耕地資源單年實際產出水平，指的是統(tǒng)計年鑒中“糧食”作物的實際產量和潛在產量水平，包括谷物、豆類、薯類等；二是耕地資源單年生產能力水平，指的是農用地分等中將水稻、小麥、玉米、甘薯、油菜等指定作物的單產折成標準糧后的生產能力水平。

2.2.1 耕地資源單年實際產出水平核算。首先，根據統(tǒng)計年鑒，在農業(yè)專欄查找填報區(qū)域當年的“糧食作物播種面積”、“糧食產量”數據。第二，用糧食產量除以播種面積，計算得出該區(qū)域耕地種植一季糧食的實際單產。第三，根據《農用地分等規(guī)程》（G B/T 28407-2012）,查找各縣（市、區(qū)、旗）對應的復種類型，即一年一熟、一年二熟、一年三熟，對應的復種系數分別按1、2、3計。如果該區(qū)域的復種類型為一年一熟和一年二熟兩種情況，按兩年三熟計，復種系數為1.5；如果為一年二熟和一年三熟兩種情況，按兩年五熟計，復種系數為2.5。全省復種系數按面積比例加權計算。第四，用該區(qū)域一季糧食的實際單產乘以對應的復種指數，計算得出填報區(qū)域單年實際潛在產出水平。

2.2.2 耕地資源單年生產能力水平核算。首先，根據耕地質量等別年度更新評價成果，查找填報區(qū)域各利用等別對應的耕地面積數據。第二，用各等別耕地面積乘以其對應的生產能力，求和計算得出填報區(qū)域耕地資源單年生產能力總量。第三，用單年生產能力總量除以耕地資源總量，計算得出該區(qū)域耕地資源單年生產能力水平。

2.3 耕地資源價值量核算

根據《農用地估價規(guī)程》（G B/T28406-2012），構建耕地流轉租金數據庫，以耕地質量等別和社會經濟條件為控制，運用GIS空間插值技術插值補充獲取區(qū)域全覆蓋的耕地流轉租金，進而采用收益還原法建立以區(qū)縣為基本測算單元的耕地資源資產價值核算體系。首先，搜集填報區(qū)域實際耕地租金樣點數據，采用收益還原法測算各區(qū)縣單位面積耕地資產價格，綜合借鑒國內外土地還原率水平，r取5%；第二，根據各區(qū)縣耕地面積核算全區(qū)縣耕地資源資產價值總量；第三，通過匯總得到該區(qū)域耕地資源資產總價值量。

無論是從國際一流灣區(qū)的發(fā)展經驗來看，還是從粵港澳大灣區(qū)的現實基礎來看，科技創(chuàng)新都應該是大灣區(qū)建設的核心內容。粵港澳大灣區(qū)要成為全球科技創(chuàng)新中心，面臨的最大問題就是如何優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新合作機制。應積極構建跨區(qū)域的高等院校、中介、企業(yè)、金融機構、政府的創(chuàng)新合作體系，克服體制機制障礙，彼此通過交互協(xié)同與互利共享形成知識鏈、技術鏈、產業(yè)鏈和價值鏈的縱向延伸，最終推動“9+2”城市群協(xié)同發(fā)展。

3 北京市耕地資源資產負債表編制實踐

3.1 北京市耕地資源實物量情況

根據土地變更調查結果，北京市2016年年末耕地面積為216.4千公頃，年內凈減少耕地面積為2.9千公頃，其中水田和水澆地減少2.2千公頃，占耕地減少總面積的73.0%，見表1。

3.2 北京市耕地資源質量情況

3.2.1 北京市耕地資源單年實際產出水平情況。根據《中國統(tǒng)計年鑒》，北京市2017年糧食播種面積為87.3千公頃，占耕地總面積的40.3%；糧食產量為53.7萬噸；單產為410.1千克/畝；北京市除延慶（耕地面積占全市的12.9%）復種類型為一年一熟外，其他區(qū)域均為一年二熟，復種系數為1.87。如果全市所有耕地均種植糧食作物，糧食潛在產量為248.9萬噸，實際利用強度僅為21.6%，見表2。

表1 北京市耕地資源實物量結果表（2016年度）單位：千公頃

從實際利用情況上看，北京市2016年度糧食播種面積僅占耕地總面積的40%；蔬菜種植面積為47.5千公頃，二者合計占耕地總面積的62.3%。2016年，北京市全年農作物種植面積為151.4千公頃（包括糧食、油料、蔬菜、棉花、果園等，其中果園種植面積52.5千公頃），僅占耕地總面積的70%。依據變更調查結果，北京市2016年底果園面積為132.5千公頃，實際種植面積僅占果園總面積的40%。

習近平同志指出，任何省區(qū)市，無論耕地多少，都要承擔糧食生產責任。如果一個地方真把糧食生產搞沒了，就是拋棄了責任。逐步建立健全對主產區(qū)的利益補償機制，保障產糧大縣重農抓糧得實惠、有發(fā)展，不能讓生產糧食越多者越吃虧。鑒于此，本文測算了北京市糧食自給率，以期為各地耕地資源的負債表編制提供參考，為對耕地保護任務重、糧食調出區(qū)域的獎勵激勵機制提供依據。從滿足自給需求上看，北京市2016年末人口為2173萬人，全年居民人均消費糧食（原糧）為83.8千克，糧食總需求量為182.1萬噸，糧食自給率僅為29.5%，見表3。

3.2.2 北京市耕地資源單年生產能力水平情況。根據耕地質量等別年度更新評價成果，北京市2016年平均質量等別基本穩(wěn)定在8.72等，單年糧食生產能力水平為236.1萬噸，單年畝均生產能力為727.4千克/畝，已基本接近全市耕地資源的實際潛力值，見表4。

3.3 北京市耕地資源價值量情況

基于耕地質量等別數據、社會經濟指標數據、耕地流轉租金數據等。經測算，北京市2016年耕地資源資產單價最大值為33091元/畝，最小值為21273元/畝，均值為29366元/畝，標準差為3289.6，變異系數為11.2%，說明北京市耕地資產單價差異總體較小。從資產價值看，高值區(qū)值域范圍為27560～32000元/畝，主要分布在通州、昌平和大興；低值區(qū)值域范圍為24808～26429元/畝，主要分布在遠郊的懷柔、平谷和延慶。在耕地資源資產單價、耕地面積的基礎上，對北京市耕地資源資產總價值量進行匯總和匡算，見表5。

表2 北京市耕地資源單年實際產出水平（2016年度）單位：千公頃，萬噸，千克/畝

表3 北京市耕地資源糧食產量自給率（2016年度）單位：萬噸，萬人，千克

表4 北京市耕地資源單年生產能力水平（2016年度）單位：千公頃，萬噸，千克/畝

表5 北京市耕地資源資產價值（2016年度）單位：元/畝，千公頃，億元

4 耕地資源資產核算意義

4.1 摸清耕地資源資產“家底”

政府資產一般分為金融資產和非金融資產，耕地應屬于非金融資產，是自然資源的一部分，通過核算能夠從宏觀上清楚地了解和掌握政府的耕地資源“家底”到底有多大[3]，有多少實際已經產出的實物、效益，有多少可以挖掘的潛力及空間分布，有哪些區(qū)域在耕地資源的產出供給上“負債”，進而從宏觀上把握整個國家資源數量、潛力、資產實力及區(qū)域分布的立體全景。

4.2 評估耕地資源資產存量變化

從經濟學上看，僅僅依靠消費、投資、出口、稅收等流量指標來分析和研究一個國家的宏觀經濟問題或監(jiān)控經濟狀況是遠遠不夠的，應當更加注重研究分析存量指標[3-5]。自然資源也是如此，除了需要掌握每年耕地資源數量、質量、地類、空間位置、資產等流量的變化情況，也要核算年末各區(qū)域耕地資源資產的總量情況，系統(tǒng)分析因流量變化引起的存量耕地資源對該區(qū)域糧食生產能力、實際產量、資產價值的影響程度。同時，也可以逐年分析耕地資源資產存量的變化趨勢、變化強度、空間分布等情況，評估耕地資源資產變化發(fā)生危機的可能性，建立健全耕地資源資產監(jiān)測預警機制。

4.3 優(yōu)化自然資源資產配置結構

資產負債表法（B alan c e S heet A pp r oa c h，B S A）認為對國家單個經濟部門資產負債表和合并的資產負債表的分析有助于分析部門間聯系，為金融結構是否妥當和金融體系是否穩(wěn)定提供有用的信息。前期試點中有專家或地方提出疑問，單獨編制耕地、林地、草地資源存量表及變動表沒有太大意義，也很難用此來對政府領導干部開展離任審計，因為在一定區(qū)域內，無論是耕地調整為林地、草地，還是林地調整為耕地、草地，或者草地調整為耕地、林地，都很難做出孰好孰壞的結論。但將三張表放到該區(qū)域一并分析的時候，就能夠發(fā)揮優(yōu)化區(qū)域內自然資源資產配置的作用，確保區(qū)域自然資源的可持續(xù)利用、社會經濟的可持續(xù)發(fā)展[3，6，7]。

4.4 履行自然資源資產所有者職責

《深化黨和國家機構改革方案》也明確提出自然資源部的主要職責是履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度。《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出要探索建立國有農用地有償使用制度，對國有農場、林場、牧場改革中涉及的國有農用地，可以采取國有農用地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）、授權經營等方式處置。2018年12月，黑龍江北大荒農墾集團總公司掛牌成立，標志著黑龍江墾區(qū)從政企合一的管理體制整建制地轉入集團化、企業(yè)化經營管理體制。這些都對耕地資源資產核算提出了不同的政策要求和現實需求。