陜西省人民檢察院公益訴訟新領域探索課題組

摘 要：檢察機關提起安全生產領域行政公益訴訟對于督促行政機關依法履職，防范化解安全生產事故風險具有重大意義。將安全生產納入檢察公益訴訟案件范圍具有必要性與可行性，建議通過加大立法規(guī)制、完善監(jiān)督方式、建立專家評審制度、構建協作機制等方式，完善安全生產領域行政公益訴訟制度，為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量。

關鍵詞：安全生產 檢察監(jiān)督 行政公益訴訟 案件范圍

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，為檢察公益訴訟發(fā)展指明了方向。當前，我國正處于經濟快速發(fā)展的社會轉型期，安全事故頻發(fā)，而現有的監(jiān)管體制不完善及監(jiān)管措施不到位是事故頻發(fā)的重要原因。將安全生產納入檢察公益訴訟案件范圍，是落實全會精神、完善檢察公益訴訟制度應有之義。

一、基本案情

2018年6月，某省人民檢察院將最高人民檢察院交辦的嘉陵江尾礦庫生態(tài)安全隱患案件線索交由某市人民檢察院辦理，某市縣兩級檢察院對交辦函所附材料反映的問題持續(xù)跟進，報經省人民檢察院審核后，縣人民檢察院針對其中危險級別最高的某選礦廠汪家溝礦庫（D級尾礦庫）啟動行政公益訴訟程序。調查中發(fā)現：某選礦廠于2003年3月建成，2006年停用，所選礦種為鐵礦，礦庫庫容已滿，其下游水體系嘉陵江且該尾礦庫壩角距離何家?guī)r社區(qū)600米。2018年7月，當地縣域強降雨導致該礦庫壩體被嚴重沖刷，壩面排水系統(tǒng)嚴重損毀，對下游居民生命財產安全造成嚴重威脅。縣人民檢察院于2018年10月11日向縣應急管理局發(fā)出檢察建議，建議其積極履行監(jiān)管職責，消除汪家溝尾礦庫安全生產事故隱患。檢察建議發(fā)出后，縣應急管理局僅在2018年對汪家溝尾礦庫實施了汛期應急治理工程，未實施閉庫工程。汪家溝尾礦庫停用已10多年，閉庫問題至今未解決，國家利益、社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)，經省人民檢察院批準，縣人民檢察院于2020年3月2日向縣人民法院提起行政公益訴訟，請求判令縣應急管理局對汪家溝尾礦庫繼續(xù)履行監(jiān)管職責，切實保護國家利益和社會公共利益?？h人民法院支持了縣人民檢察院的訴訟請求。

二、辦案難點與重點

（一）能否將尾礦庫案作為檢察公益訴訟案件辦理

由于尾礦庫案屬于安全生產領域案件，且尚未發(fā)生實然損害，對于能否將該案納入檢察公益訴訟案件范圍，實踐中存在分歧。

當前，法律明確賦權檢察機關提起公益訴訟的五大領域都是社會關注度高、公益容易受到侵害領域，而安全生產與人民群眾生命財產安全息息相關，與五大領域具有同質性。此外，在安全生產領域，風險預防勝于事后監(jiān)督。安全事故一旦發(fā)生，會對國家利益和社會公共利益造成重大損害。在尾礦庫案中，汪家溝尾礦庫排水系統(tǒng)已經嚴重受損，直接威脅下游群眾生命財產安全。尾礦庫潰壩，后果將十分嚴重。縣人民檢察院經反復論證，認為按照檢察公益訴訟維護公益之目的，可以在縣安全監(jiān)管部門等怠于履行職責，以致發(fā)生危及公共安全的重大隱患時及時履行公益訴訟職責?？h人民檢察院經層報省人民檢察院審核后，將尾礦庫案作為行政公益訴訟案件立案。

（二）如何確定檢察建議制發(fā)對象

在尾礦庫行政公益訴訟案辦理過程中，關于如何確定檢察建議制發(fā)對象的問題，縣人民檢察院辦案人員內部有不同意見。部分檢察官認為鐵礦尾礦中殘余的浮選藥劑成分會隨雨水進入周邊的農田、河流，對環(huán)境造成污染，并且尾礦庫一旦泄露，可能造成水體嚴重污染，涉及環(huán)保部門監(jiān)管職責，應當向縣環(huán)保部門發(fā)送檢察建議。而另一部分檢察官則認為，某選礦廠尾礦庫被評為D級尾礦庫，存在重大的安全隱患。而根據我國安全生產法第9條之規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府安全生產監(jiān)督管理部門依法對本行政區(qū)域內安全生產工作實施綜合監(jiān)督管理，縣級以上地方各級政府有關部門在各自職責范圍內對有關行業(yè)、領域的安全生產工作實施監(jiān)督管理。根據縣應急管理局職能配置、內設機關和人員編制相關規(guī)定，縣應急管理局負有對安全生產監(jiān)督檢查的職責，而且，目前并無相關證據證明某選礦廠汪家溝尾礦庫對周邊環(huán)境造成污染。經研究，縣人民檢察院向縣應急管理局制發(fā)檢察建議。

（三）如何充分發(fā)揮督促、協同作用

收到檢察建議后，縣應急管理局根據尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定第40條“生產經營單位或者尾礦庫管理單位違反本規(guī)定第十八條規(guī)定的，給予警告，并處3萬元的罰款;情節(jié)嚴重的，依法責令停產整頓或者提請縣級以上地方人民政府按照規(guī)定權限予以關閉”以及第41條“生產經營單位違反本規(guī)定第二十八條第一款規(guī)定不主動實施閉庫的，給予警告，并處3萬元的罰款”之規(guī)定，對汪家溝尾礦庫進行了汛期應急處理。經縣應急管理局初步估算，汪家溝尾礦庫及當地其他尾礦庫閉庫提標改造項目共需要資金5260萬元。由于該尾礦庫為無主尾礦庫，且縣應急管理局申請的關閉小企業(yè)治理資金未落實到位，由此，汪家溝尾礦庫一直未實施閉庫工程。為推動問題得到解決，縣人民檢察院向當地縣委、上級檢察院報告尾礦庫安全隱患相關情況，并組織縣應急管理局召開聯席會議，商討解決尾礦庫閉庫問題。由于涉及資金數額較大，閉庫問題一直未能有效解決，2個月整改期結束，汪家溝尾礦庫安全隱患仍然存在，由此，縣人民檢察院依法向縣人民法院提起行政公益訴訟。

三、將安全生產納入行政公益訴訟案件范圍具有必要性及可行性

（一）將安全生產納入行政公益訴訟案件范圍的必要性

安全生產是指在生產經營中，為避免人員人身、財產遭受損害而采取各種預防和控制手段。我國安全生產工作主要涉及消防、道路交通、水上交通、民用航空及高危行業(yè)，如煤礦、非煤礦山、建筑施工、危險化工、煙花爆竹等行業(yè)。根據我國安全生產法第3條的規(guī)定，安全生產工作應當強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制。該法明確了我國安全生產的工作機制，包括企業(yè)主體責任、政府監(jiān)管責任、社會公眾監(jiān)督等。

就目前我國安全生產現狀來看，企業(yè)是安全生產責任主體，落實安全生產責任關乎職工生命財產安全，關乎企業(yè)長遠發(fā)展，然而部分企業(yè)只顧眼前利益，安全生產意識淡薄、隱患排查治理不徹底，落后工藝、技術、裝備和產能大量存在，安全生產領域事故頻發(fā)。據統(tǒng)計，2017年全年各類安全事故共死亡37852人，2018年各類生產安全事故共死亡34046人，2019年各類生產安全事故共死亡29519人。[1] 這些數據表明安全生產領域迫切需要加強監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)管方式。

行政機關負有安全生產監(jiān)管責任。行政權具有主動性、強制性等特點，對于維護安全生產意義重大。然而，隨著城市規(guī)模日益擴大，城市建設、軌道交通、消防設備、油氣輸送管道、電梯設備以及人員密集場所等安全風險隱患突出，此外，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，企業(yè)生產經營規(guī)模日益擴大，生產經營單位密集的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)增多，種種因素疊加導致行政機關安全監(jiān)管壓力劇增，監(jiān)管能力不足問題凸顯。同時，地方政府出于提升經濟效益的考慮，對安全生產事故風險的容忍度比較高，監(jiān)管不敢較真碰硬，監(jiān)管措施難以落實到位。以江蘇響水化工廠大爆炸案為例，執(zhí)法機關已經發(fā)現天嘉宜化工有限公司存在嚴重的安全隱患，也作出了6次行政處罰，但每一次處理都沒有真正撼動企業(yè)，罰款數額與企業(yè)巨大的商業(yè)利益對比懸殊，執(zhí)法寬松軟的處罰模式與企業(yè)僥幸心理最終釀成巨禍。[2]

就社會公眾監(jiān)督而言，目前各地已經成立了一些促進安全生產的社會團體，但仍存在社會團體專業(yè)化程度不高、企業(yè)領導對社團組織不重視、不同主體之間信息溝通渠道不順暢等問題，導致未能監(jiān)督到位。

（二）將安全生產納入行政公益訴訟案件范圍的可行性

2016年12月9日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）中提出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”，為檢察機關提起安全生產領域行政公益訴訟提供了明確的政策支撐。

從行政公益訴訟功能與作用來看，其能有效彌補安全生產領域現有行政監(jiān)管模式的不足。一方面，行政公益訴訟訴前程序有利于實現對安全生產的風險防控。安全生產與人民群眾生命財產安全息息相關，一旦發(fā)生事故往往嚴重影響經濟秩序及社會穩(wěn)定，嚴重危害公共利益，因此防范勝于追責。在安全監(jiān)管部門怠于履行職責，產生危及公共安全重大隱患時，檢察機關事前或者事中介入，可以有效彌補事后救濟的局限性，對訴訟手段“引而不發(fā)”，以較低的成本督促行政機關及時履職，[3] 將安全生產潛在的風險隱患降至最低，推動提高國家治理體系和治理能力現代化水平。另一方面，行政公益訴訟的結構是“官告官”，是司法權對行政權進行監(jiān)督的橋梁，能夠對行政機關違法、不適當履職形成一定威懾。[4] 檢察機關通過提起行政公益訴訟方式督促行政機關依法行政、嚴格執(zhí)法，以達到維護公益的目的。若行政機關在收到訴前檢察建議后沒有窮盡法律手段，不正確、不完全履行作為義務，公益沒有得到切實維護，檢察機關就可以提起行政公益訴訟，督促行政機關依法履職，維護受損的公益。

四、安全生產領域行政公益訴訟制度完善路徑

（一）加大立法規(guī)制

安全生產涉及社會生活的方方面面，安全生產的監(jiān)管主體包括應急管理、公安、交通、鐵道、民航等職能部門，涉及的法律法規(guī)紛繁復雜，黨的十八大以來，我國安全生產法律法規(guī)體系不斷完善，截至2019年4月，已有11部專項法律、3部司法解釋、20余部國家行政法規(guī)、30余部地方性法規(guī)、100余部部門規(guī)章、近400部安全行業(yè)標準。[5] 部門制定出臺的規(guī)章制度存在監(jiān)管漏洞，也時常出現職能不清或者職能交叉的情況，而安全生產法是全面規(guī)范安全生產的專門法律，也是安全生產領域的基本法，建議將檢察公益訴訟納入安全生產法，規(guī)定人民檢察院在安全生產監(jiān)管部門和其他負有安全生產監(jiān)管職責的部門不作為或者違法行使職責，致使公共安全受到損害或者有危及公共安全重大風險的，可以向相關機關發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，行政機關不依法履職的，檢察機關可以向人民法院提起訴訟。

同時，尚需要進一步完善相關行政機關的職權。以尾礦庫行政公益訴訟案中汪家溝尾礦庫應當閉庫而不閉庫的問題為例，根據尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定第40條、第41條之規(guī)定，應急管理部門對應當閉庫不閉庫的生產經營單位或者尾礦庫管理單位，僅能給予警告、罰款、停業(yè)整頓等處罰，該處罰措施往往不能實現恢復受損公益的目的，而閉庫則要提請縣級以上地方人民政府按照規(guī)定權限履行相應程序，不利于公益得到及時維護。因此，建議通過立法賦予應急管理部門要求行政相對人閉庫直至受損公益得以恢復的職責。

（二）完善監(jiān)督方式

檢察機關應當堅持正確憲法定位，完善監(jiān)督方式。首先，加強與安全生產監(jiān)督管理部門溝通、協調。張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上所作的《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中指出，“解決違法行為不必訴至法庭，這是公益訴訟與普通民事訴訟、行政訴訟的重要不同之處”，[6] 各級檢察機關應當把與行政機關磋商作為提出檢察建議的必經程序。安全生產事故的發(fā)生和演變具有突發(fā)性和不確定性。就安全生產監(jiān)管而言，以主動性和靈活性見長的行政機關更具有優(yōu)勢。檢察機關要通過開展訴前磋商和制發(fā)檢察建議等方式督促行政機關盡快履職，消除安全生產隱患。其次，完善起訴制度。對于經過訴前程序，行政機關未依法履職或履職不到位，造成安全事故隱患仍未消除或者事故造成的損害沒有得到彌補的，檢察機關應依法提起行政公益訴訟。在現行的安全生產監(jiān)管體制下，日常監(jiān)管和行政處罰一般由區(qū)縣應急管理部門負責，而行政審批權限主要集中在省、市兩級，如何確定適格被告、審批機關能否成為公益訴訟被告等都是值得深入探討的問題。最后，注重從個案、類案辦理中發(fā)現背后的監(jiān)管體制機制問題。通過個案、類案梳理，推動建章立制，完善安全生產監(jiān)管體制機制，以最小的司法投入獲得最佳的社會效果。

（三）建立專家評審制度

與生態(tài)環(huán)境、食品藥品等領域相比，在安全生產領域對行政機關不作為的評判更具有跨專業(yè)學科的復雜性。以化工生產為例，對是否危及公共安全及行政機關不依法履職的判斷，必然涉及到化工作業(yè)方面技術性的識別問題，當前檢察機關沒有被賦予偵查權力，僅具有案件的調查核實權，安全生產領域涉及面廣、專業(yè)性強且多為相對密閉場合，如果當事人不配合，檢察機關很難取得相關證據。檢察建議發(fā)出后，行政機關提供的安全生產整治方案是否有效、可行，如何對整治方案進行評估等均超出了檢察機關的專業(yè)范圍。鑒于此，應適當借助專業(yè)評審力量，引入安全評價機制、專家輔助人制度等支持檢察公益訴訟，在調查取證、檢察建議的制發(fā)及出庭等環(huán)節(jié)均由相關專家或權威機構提供專業(yè)技術評估、進行專業(yè)評價等。

（四）構建協作機制

當前，對安全生產的監(jiān)管主要依靠行政手段，由應急管理部門負責。然而，由于歷史或者現實原因，部分企業(yè)難以履行安全生產主體責任，行政機關履行監(jiān)管職責存在困難。如在尾礦庫行政公益訴訟案中，汪家溝尾礦庫以及當地其他尾礦庫閉庫問題的徹底解決，僅僅依靠行政機關一方的力量是不夠的。檢察機關要加強對同類問題的梳理，向政府及有關部門發(fā)送社會治理類檢察建議，同時要完善請示報告制度，加強與當地黨委、政府的溝通、協調，完善一體化辦案機制，共同助力解決安全生產相關問題。

安全生產重于泰山。檢察機關應積極、穩(wěn)妥推進安全生產領域行政公益訴訟工作，督促行政機關依法履職，排除安全隱患，保護人民群眾生命財產安全，為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量。

注釋：

[1]參見《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《中華人民共和國2018年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[2]參見徐本鑫、儲源：《安全生產領域檢察公益訴訟的制度邏輯》，《昆明理工大學學報》（社會科學版）2020年第1期。

[3]林鴻潮、趙藝絢：《論安全生產行政公益訴訟——從“3·21”響水爆炸事故暴露的監(jiān)管短板說起》，《西南民族大學學報》（人文社科版）2020年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]參見李洪興：《讓“安全第一”更加深入人心》，《人民日報》2019年4月9日。

[6]《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院網 https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2020年4月17日。