摘 ? ? ?要：長江三角洲區(qū)域一體化彰顯了區(qū)域治理的發(fā)展方向。作為長江三角洲的中心城市和新全球城市，上海對區(qū)域一體化發(fā)展起到了重要作用。本文以上海市政府工作報告（1988-2018）為研究對象，借助注意力變化主客觀影響因素框架進行文本觀察和分析后發(fā)現(xiàn)，上海市政府對于區(qū)域一體化的注意力配置經歷了一個波動上升的過程，并呈現(xiàn)出從被動參與到主動參與的轉變趨勢。這一變化主要是由中央要求、重大任務出現(xiàn)、地方競爭模式升級以及區(qū)域環(huán)境變化等客觀因素導致的。新時期，長三角區(qū)域各地方政府應充分利用中央嵌入?yún)^(qū)域治理的契機，進一步發(fā)揮主動性，推動區(qū)域一體化更高質量發(fā)展。

關 ?鍵 ?詞：地方政府;注意力;長三角;區(qū)域一體化

中圖分類號：F127 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）07-0062-16

收稿日期：2020-02-25

作者簡介：方熠威（1996—），男，江西上饒人，華東政法大學政治學與公共管理學院碩士研究生，研究方向為城市與區(qū)域治理。

基金項目：本文系國家社科基金項目“中國特色特大城市貧困治理研究”的階段性成果，項目編號：19BZZ085。

前 ?言

作為經濟全球化的衍生物，區(qū)域一體化通過空間集聚、資源共享和要素流動來實現(xiàn)區(qū)域經濟的“帕累托改進”，創(chuàng)造社會發(fā)展的極大紅利。長江三角洲（以下簡稱長三角）地區(qū)是我國經濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。推動長三角一體化發(fā)展，增強長三角地區(qū)創(chuàng)新能力和競爭能力，提高經濟集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率，對引領全國高質量發(fā)展、建設現(xiàn)代化經濟體系意義重大。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長三角區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。2019年12月1日，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，強調實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略是引領全國高質量發(fā)展、完善我國改革開放空間布局、打造我國發(fā)展強勁活躍增長極的重大戰(zhàn)略舉措。推進長三角一體化發(fā)展，有利于提升長三角在世界經濟格局中的能級和水平，引領我國參與全球合作和競爭;有利于深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，探索區(qū)域一體化發(fā)展的制度體系和路徑模式，引領長江經濟帶發(fā)展，為全國區(qū)域一體化發(fā)展提供示范;有利于充分發(fā)揮區(qū)域內各地區(qū)的比較優(yōu)勢，提升長三角地區(qū)整體綜合實力，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中走在全國前列。

作為區(qū)域治理的主體，地方政府的積極性和行為取向很大程度上決定了區(qū)域一體化的發(fā)展質量。從“行政區(qū)經濟”到區(qū)域一體化，意味著地方政府的思維模式和行為模式都需要進行轉化。在學界，已有研究從規(guī)律趨勢、制度路徑及地方政府意愿等方面對這一轉化過程及其機理進行了探討，但地方政府如何關注到區(qū)域治理的變化、是主動還是被動地進行調整、其背后的邏輯又是什么，這一系列問題尚未得到解答。本文以上海市政府工作報告（1988-2018）為對象，借助QSR Nvivo11軟件進行文本分析，通過觀察上海市政府在推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展中注意力的變化過程及內在邏輯，試圖找出上述問題的答案。

一、研究背景

（一）上海與長三角：全球城市——區(qū)域的邏輯互構

當前，區(qū)域空間重構的立足點越來越倚重于城市，而城市經濟發(fā)展模式的基礎——產業(yè)集聚與分工合作很大程度上影響著我國原有的市縣競爭、地區(qū)競爭制度變遷過程，[1][2]使得區(qū)域空間的城市群化特點愈發(fā)明顯。在經濟全球化的浪潮之中，一些城市因在生產系統(tǒng)和治理體系中的特殊地位而扮演著比其它城市更為重要的角色，特別是管理的高層次集聚使其成為全球經濟的節(jié)點城市，并越來越控制和主宰著全球的經濟命脈，這些城市被稱為全球城市。[3-7]全球城市發(fā)軔于城市網絡體系的構建，影響著全球經濟的走向，特別是其在市場環(huán)節(jié)中的中心性特點在所在區(qū)域體現(xiàn)得更加明顯。因此，雖然在全球城市——區(qū)域的二元關系中是區(qū)域的資源和產業(yè)孕育了全球城市，但更為重要的是，全球城市對所在區(qū)域的經濟發(fā)展、空間整合和功能優(yōu)配產生著重要影響。作為資本（特別是全球資本）的主要輸出地，全球城市被賦予了資本中心的新角色：[8]一方面，全球城市人口多且結構復雜，消費市場規(guī)模大且多樣，新經濟樣態(tài)往往最先著陸于全球城市，衍生出對生產力供給的調節(jié)能力，引導著產業(yè)轉移和轉型的方向;另一方面，全球城市大多為金融中心，集聚了全球的重要投資性銀行和大型跨國公司總部，掌握著外資投放與分配的權力，[9]把控著區(qū)域經濟增長的資本杠桿。長三角既是我國城市化程度、城市密集度較高的區(qū)域，也是對外開放水平位居全國前列的地區(qū)，而上海不僅是我國的經濟中心，也是逐漸成長起來的全球城市，與長三角之間充分體現(xiàn)著全球城市——區(qū)域的關系特點。[10]

改革開放所內嵌的市場化建設要求使得資源自由流動和塑造規(guī)模效應成為可能。但應看到，從相對封閉的計劃體制實現(xiàn)轉軌必然面臨不小的阻礙。從“點”入手、以“點”連“線”、以“線”織“面”是我國推動地區(qū)開放和市場經濟建設的思維理路，中央充分意識到上海得天獨厚的地理區(qū)位，期望以上海為中心，帶動周邊城市開發(fā)開放。1982年12月22日，國務院發(fā)出通知，決定成立上海經濟區(qū)。1983年2月7日，中央和國務院決定在上海成立上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室，并組織大批專業(yè)人員對區(qū)域內的經濟狀況進行全面調查，在此基礎上編制經濟區(qū)的“七五”發(fā)展規(guī)劃和遠景規(guī)劃設想，長三角一體化進程正式起步。經濟發(fā)展主導權的下放喚醒了地方意識，各地區(qū)（城市）紛紛投入到轄區(qū)內的市場建設中，但行政區(qū)劃與經濟區(qū)劃的不一致導致地區(qū)（城市）間在關系協(xié)調上并不順暢，引發(fā)了各種矛盾和問題。[11]同時，由于規(guī)模市場相對稚嫩，此階段上海在長三角的領頭地位并不突出。1990年4月18日，國務院正式宣布開發(fā)開放浦東，在浦東實行經濟技術開發(fā)區(qū)和某些經濟特區(qū)的政策。1992年10月，國務院批復設立上海市浦東新區(qū)，這不僅給長三角地區(qū)的經濟發(fā)展注入了一針“強心劑”，也使上海在該區(qū)域乃至整個長江流域的中心城市地位重新得到確立，國際性城市功能同時得以恢復。[12]各地區(qū)（城市）紛紛提出要對接上海，并成立了長江三角洲15個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度（1997年升格為長江三角洲城市經濟協(xié)調會）。2002年12月3日，上海獲得2010年世界博覽會的舉辦權，不僅彰顯了上海在對外開放領域所取得的成績，同時也為上海走向全球城市提供了重要契機。長三角各地區(qū)（城市）隨即加快了與上?；拥牟椒?，希望能借助世博會使自身的對外開放再上一個臺階。[13]此階段，長三角基礎設施的不斷完善以及勞動力的空間重配夯實了上海的區(qū)域中心地位，上海逐漸成為長三角乃至全國對外交往的窗口。從國外機構的全球城市排名和頂級跨國生產性服務業(yè)衡量的全球網絡聯(lián)系度來看，上海已經邁進全球城市的行列。[14]

綜上，本文認為，在給定經濟中心和全球城市功能性地位的前提下，相較于其他地區(qū)（城市）彼此間的互動，上海與其他地區(qū)（城市）之間的互動更為重要。因此，以上海為切入口和關鍵節(jié)點，更有助于理解長三角一體化的演進過程和邏輯（見圖1）。

（二）理論研究：解釋地方政府合作

在我國經濟社會的發(fā)展進程中，地方政府起著關鍵甚至是決定性的作用，區(qū)域一體化更多表現(xiàn)為府際關系的重構過程。就如何實現(xiàn)地方政府從競爭向合作的轉變，學界作了系統(tǒng)的研究。改革開放以來，財政權、行政權的調整實質上給予了地方政府充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和活力的空間，從某種意義上說地方政府間的競爭是我國經濟奇跡和社會發(fā)展的重要解釋變量，但“屬地管理下的行政發(fā)包制”和“GDP為主要指標的晉升錦標賽”[15]的共同作用也使得行政區(qū)行政和“行政區(qū)經濟”（亦稱為“地方保護主義”）現(xiàn)象的負外部性日漸突出，與市場化的本質——分工協(xié)作相背離。隨著網絡信息時代的到來，我國更深入地參與到全球化浪潮中，地方政府“畫地為牢”“單打獨斗”的發(fā)展模式是否發(fā)生改變、區(qū)域內合作是否生成等成為學界關注的重要議題。梳理相關文獻可以發(fā)現(xiàn)，關于地方政府合作進行區(qū)域治理的研究呈現(xiàn)出逐漸微觀化的特點，即由提出政府轉變區(qū)域治理模式的發(fā)展趨勢（優(yōu)化制度供給）到分析地方政府走上這一路徑的制度原因（降低交易成本）再到解釋地方政府選擇與鄰地合作的行動意愿（集體行動），遵循著“現(xiàn)象——本質——行為”的邏輯理路。

改革開放以來，市場的活力被充分釋放，但這一過程并不是一蹴而就的。在計劃經濟轉變?yōu)槭袌鼋洕倪^程中，“行政區(qū)經濟”的出現(xiàn)有其必然性，但區(qū)域化不斷提高著區(qū)域內合作的要求，[16]區(qū)域競爭力覆蓋了行政區(qū)競爭力，來自市場經濟內部的“自然”驅動力、來自政府行政指令性層面的“制導”動力以及前兩者共同作用下的混合動力成為區(qū)域一體化發(fā)展的主要依靠力量。[17]當然，府際間關系的實質仍然是利益關系，博弈與合作間的轉化實質上是一個制度變遷的過程，正如有學者所言，相關制度供給不足以及片面強調政績會使得地方政府所追求的利益最大化與地區(qū)公共利益最大化出現(xiàn)偏差，[18]因此，如何建構合適的制度路徑以推動區(qū)域一體化，需要更進一步進行討論。

以往有觀點認為，可以通過調整行政區(qū)劃來打破行政壁壘和經濟壁壘，其邏輯是行政邊界的存在阻礙了產業(yè)擴散效應的生成，施加了對經濟集聚的剛性約束，故有必要依據(jù)空間發(fā)展自然規(guī)律對行政區(qū)劃進行重新調整。[19]然而，地區(qū)（城市）地理邊際的變化并不代表其消失，改革又常常模糊了行政區(qū)劃和經濟區(qū)劃的差別，從而陷入“矛盾激化——改革行政區(qū)劃——矛盾再激化——再改革行政區(qū)劃”的怪圈，[20]因此單靠調整行政區(qū)劃來打破“行政區(qū)經濟”是不切實際的。王健等認為，地方政府必須適應且利用市場化改革這一背景，加快轉變政府職能，實現(xiàn)體制創(chuàng)新，并就此提出“復合行政”模式，在核心思路中引入了“多中心”和“自主治理”的理念。[21]此觀點仍延續(xù)了由政府主導的傳統(tǒng)思維，沒有體現(xiàn)出市場化的時代新特征。陳剩勇和馬斌認為，在市場化水平不高的情況下，體制性障礙很難依靠市場性力量突破，依靠建立政府間的合作機制積極推動區(qū)域經濟一體化才是實現(xiàn)我國區(qū)域經濟一體化發(fā)展的理性選擇。[22]在學界對地方政府合作機制的理論探索中，陳瑞蓮和楊愛平提出的區(qū)域公共管理理論（之后演化為區(qū)域治理理論）極具代表性，其系統(tǒng)性強，涉及的內容豐富，既立足于區(qū)域一體化的市場背景，又觀照到了區(qū)域公共問題。在陳瑞蓮和楊愛平看來，市場化和工業(yè)化是跨地區(qū)公共問題的根本原因，面對這一狀況，轉變治理理念、調整治理機制、建構制度基礎就顯得格外重要。[23]應當說，地方政府合作和區(qū)域一體化建設的主旨是降低地區(qū)（城市）之間的交易成本，制度的調整與變遷實質上要解決的正是這一問題。然而，即便區(qū)域治理理念和模式已被接受，那么該如何合理配置治理資源和安排行動策略以實現(xiàn)這一目標函數(shù)，成為亟待討論的更深一層的邏輯問題。

根據(jù)制度經濟學理論，多行為主體之間合作網絡的建立（集體行動）被認為是降低市場內部交易成本的有效途徑，政府之間也該如此。理查德·C.菲沃克和西蒙·A.安德魯建立的制度性集體行動框架（The Institutional Collective Action Framework，以下簡稱ICA）對這一問題的回應成為國際學界關于區(qū)域問題研究的重要理論。[24][25]ICA是在科斯、曼瑟爾·奧爾森、文森特和埃莉諾·奧斯特羅姆系列研究的基礎上發(fā)展而來的，其關注點在于地方政府單獨面臨集體行動問題時訂立政治契約的動態(tài)過程。在此框架中，實現(xiàn)以降低地區(qū)間交易成本為目標函數(shù)的關鍵變量在于解決政府部門之間的碎片化問題（即政府機構間的集體行動問題），故應由地方政府之間協(xié)議構成自組織網絡，以實現(xiàn)非正式政策、權力的整合。對于ICA，蔡嵐評價到，如果說集體行動關注個人行為如何最終導致了人人都不希望出現(xiàn)的集體結果并拓展了對職位“權力和聚合規(guī)則不同的多元行動者的研究”，那么ICA則在這個基礎上將研究對象聚焦于政府部門及其行政轄區(qū)的選民們。[26]鎖利銘從“政治交易成本來自上下級政府之間的委托代理關系”這一理論前提入手，援引ICA論證了政策網絡以及激勵機制是實現(xiàn)降低交易成本的有效途徑，即細化交易成本結構。[27]馬捷等以“任何一項府際協(xié)議都是二元或多元關系的體現(xiàn)，是協(xié)議各方自愿互惠的行為結果”為邏輯起點，利用“9+2”合作區(qū)2004—2013年191項合作協(xié)議所建構的網絡治理模式來觀察地方政府理性選擇合作的行為，發(fā)現(xiàn)地方政府通過“抱團”路徑在科教文化領域形成NLO網絡（領導型網絡結構）。[28]在對合作行為的主體意愿和傾向的深入研討中，盧文超關注到意愿是府際間合作的關鍵因素，但是在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的地方政府存在“意愿困境”，即低效益預期與高交易成本。[29]鎖利銘等則將意愿和風險結合起來組建了一個二維分析模型，通過對珠三角地區(qū)政府政策文本的分析來觀察地方政府之間合作的傾向。[30]

可以看出，基于ICA理論延展的多項研究關注到了微觀層面的地方政府個體，以理性人的視角對其進行了行為分析，具有較強的解釋力。但是，此類文獻所運用的實證材料多為政府間協(xié)議，是政府合作行為的結果，用來測量政府意愿和主動性并不合適。鎖利銘等的研究雖收錄了政府工作報告為數(shù)據(jù)樣本，但是其解釋理論仍然沿用“意愿”模型進行分析。[31]本文認為，意愿往往帶有主體的主觀性，對于受客觀事物影響所做出的行為實難涵蓋，更無法觀察到地方政府合作主動性的變化過程，而注意力的相關理論或許能夠彌補這方面的不足。注意力是心理學中的一個基本概念，用來表示心理活動對一定對象的指向和集中，伴隨著感覺、知覺、思維等心理過程，外界現(xiàn)象通過主體注意的選擇進入到人的認識階段，并導致人對該事物的意識分配和集中。有關政府注意力的研究多是從決策科學角度切入的，圍繞影響政府決策的因素進行理論分析和模型建構。如布萊恩·瓊斯認為，關注政府的注意力能夠防止“因偏好固定而誤失決策要素”以及“防止路徑依賴而偏離民眾偏好”兩大問題。[32]在我國，已有實證研究多借助政府工作報告等政策文本進行分析，測量政府在某一領域的注意力配置程度。如文宏通過對國務院政府工作報告（1954—2013）的分析發(fā)現(xiàn)，我國政府對基本公共服務的注意力不斷上升，但總體處于較低的水準，且在不同時期有不同側重，與政府職能轉變方向大體一致，反映了民眾的述求。[33]張海柱通過對國務院政府工作報告（1954—2015）的分析發(fā)現(xiàn)，我國政府對海洋事務處于一個較低的注意力水平，這可能是基于“重陸輕海”的傳統(tǒng)和“路徑依賴”效應。[34]顏德如和李過通過對國務院政府工作報告（1979—2018）的分析發(fā)現(xiàn)，改革開放以來實現(xiàn)了由政策驅動到制度驅動的演進，這一過程可劃分為“社會主義市場經濟體制的建立”“依法治國方略的實施”以及“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”三個階段。[35]從中可以看出，有關政府注意力的研究大多聚焦于中央，對地方政府關注并不多。一方面，與二者的性質和職能差別有關，中央的職能更加宏觀和全面，注意力的稀缺性更強，也更容易觀察;另一方面，與材料的可獲得性有關，相比較于中央，地方政府信息公開的起步時間較晚且公開程度較低，不易取得研究所需的材料。然而，地方政府對轄區(qū)內信息獲取的優(yōu)勢以及對環(huán)境變化的敏感性更能作用于注意力的變化。

二、框架設計

（一）研究方法、使用軟件及文本素材

⒈本文采取文本分析方法。文本分析法最早被情報學所采用，是一種定性研究的量化方法，具有客觀、系統(tǒng)、定量等特點，能夠幫助研究者處理長期且大量的研究數(shù)據(jù)，并獲得研究對象在該時期內的變化過程。之后，政治學、管理學等學科紛紛引入此方法，用于對政府注意力進行分析，通過觀察會議文件、領導講話、工作報告、媒體報道等文本中相關詞句的頻率、比重和表達來探測決策者對不同對象的注意力強度。文本分析法的內在邏輯是，文本中的語言如作者的眼睛，映射出人的認知傾向，經常使用的文字處于人認知的中心地帶，體現(xiàn)其最關注的部分，[36]故可體現(xiàn)作者對不同領域的注意力配置。

⒉本文使用QSR Nvivo 11軟件。由QSR公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd）研發(fā)的QSR Nvivo11軟件的具體功能和工作環(huán)節(jié)包括編碼、覆蓋率統(tǒng)計、文本查詢、詞頻統(tǒng)計、可視化分析等，能夠幫助研究者對無結構化的文字、聲音、圖片、視頻等材料進行收集、整理、分析和匯報，從而提升研究的信度和效度。

⒊本文選取的文本素材是上海市政府工作報告（1988-2018）①，共31份。工作報告是政府發(fā)布的具有綱領性質的權威政策文本，一般包括對過去一年工作的回顧以及對未來一年工作的安排規(guī)劃，是政府注意力資源配置的指揮棒和重要載體。雖然地方政府和中央的職能有所差別，工作報告涵蓋的部分領域會有所不同，但地方政府工作報告對本轄區(qū)內政治、經濟、文化、社會、生態(tài)保護等所有公共事務皆有涉及，從不同領域的內容多寡足以映射出地方政府在該領域的注意力強度。之所以選擇1988-2018年這一時間區(qū)間的文本數(shù)據(jù)作為材料，主要是基于兩個原則：一是可得性。我國地方政府信息公開和技術配套的起步時間較晚，較早年份的工作報告大多無法獲得。在這31份上海市工作報告中，1988-2002年的來自于相應年份的《上海經濟年鑒》，2003-2018年的來自于上海市政府官方網站信息公開欄。二是代表性。長三角區(qū)域內地方政府互動合作的歷史最早可追溯到1980年7月發(fā)布的《國務院關于推動經濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，旨在打破改革開放后計劃經濟體制的條塊約束。1983年2月，國務院上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室成立，由滬蘇浙三地政府和中央有關部委的負責同志組成。1988年6月，國務院上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室被撤銷，上海經濟區(qū)事實上不復存在，[37]長三角區(qū)域一體化進程進入另一階段。

（二）理論框架

美國經濟學家、政治學家、認知科學家、1978年諾貝爾經濟學獎得主赫伯特·西蒙首次將注意力這一概念引入管理學和組織學領域，作為由其構建的有限理性決策模型的心理基礎。[38]赫伯特·西蒙推翻了傳統(tǒng)決策理論的假定，認為決策者的理性是有限的，認知能力也是有限的，真正稀缺的因素是注意力而不是信息。在面對龐大數(shù)量的信息和復雜多變的環(huán)境時，注意力的分配就顯得至關重要。作為最重要的公共組織和政策制定者，政府處在有限資源（包括理性）和紛繁復雜的公共事務間的矛盾之中，這就決定了其在制定決策時必須依據(jù)重要性、緊迫性等標準對公共事務進行鑒別和排序，從而實現(xiàn)最優(yōu)或者次優(yōu)的注意力配置。而且，政府注意力的配置情況不會一成不變，其會依據(jù)主客觀條件發(fā)生變化。在我國，改革開放后，計劃經濟向市場經濟轉變，釋放了來自市場的活力，而與之相伴隨的干部人事管理體制“下管一級”和財政包干制也釋放了地方政府的發(fā)展積極性，[39]資源的有限性型塑了地區(qū)之間的競爭關系，特別是在分稅制推行后，地方政府之間就成了“兄弟競爭”。[40]市場導向化的特征越明顯，地方政府越會加大對地區(qū)利益的關注度。地方政府官員是地方政府行為的實際制定者和執(zhí)行人，但其真實屬性是地方政府體系的政治代理人，更關注權力和晉升。因此，隱含在我國官僚體系內的“政治錦標賽”模式建構了處于同一級別官員為了獲得政治利益和晉升機會而相互競爭的博弈場域，[41]左右著官員的價值取向。除了地區(qū)利益和官員利益之外，來自客觀層面的因素同樣影響著地方政府的注意力配置。政府是典型的科層制組織，其行為受到正式規(guī)則的嚴格約束，遵循著等級制的原則，下級機構和人員要受到上級機構或人員的控制與監(jiān)督，[42]由此而形成的規(guī)章制度決定了注意力分配。[43]而且，“下管一級”也增加了上級政府對地方政府官員的影響和約束，行政首腦由中央任命的機制構造了央地間事實上的上下級關系，[44]因此前者的意志和要求很大程度上將改變后者的注意力。作為地方公共事務的治理主體，地方政府會根據(jù)轄區(qū)自然環(huán)境和社會環(huán)境的變化（其他利益集團、社會組織和民眾訴求亦屬于此范圍內）不斷調整自身的注意力配置。當然，任務壓力也是一種客觀因素。除了常規(guī)的治理模式外，地方政府還要處理轄區(qū)內某些年份發(fā)生的重大事件或任務，如舉辦大型會議。這類重大事件或任務多是硬性、非常規(guī)性、政治性的，且有時間約束，必然會引起地方政府的關注，甚至可能促使其調整注意力配置。由此，本文從主觀和客觀兩個維度構建一個分析地方政府注意力配置的理論框架（模型），主觀層面的內在因素是地區(qū)利益和官員利益，客觀層面的因素是科層制壓力、環(huán)境壓力和任務壓力，主客觀共同作用地方政府注意力配置施加影響（見圖2）。

（三）研究假設

地方政府工作報告往往遵循屬地管理的原則，一般僅針對轄區(qū)內的公共事務進行匯報，如果涉及轄區(qū)域外事務或區(qū)域公共事務則更顯著地表明了對于此事務的關注。有鑒于此，本文結合當前政策現(xiàn)狀提出研究的基本假設——地方政府對各項工作的注意力配置反映于政府工作報告之中，并且受主客觀因素的影響，上海市政府對于區(qū)域一體化注意力呈上升趨勢，與實踐進程總體吻合，表現(xiàn)在政府工作報告涉及長三角相關事務的篇幅增加，內容也更加深入和具體。

三、過程分析

（一）技術路線

參考加里·E·霍利博所提出的文本分析模型，[45]本文將收集到的31份總字數(shù)為555539①的上海市政府工作報告按年份分別導入QSR Nvivo11軟件，建立數(shù)據(jù)庫。利用文本搜索功能以“長江三角洲”“長三角”為關鍵詞對數(shù)據(jù)庫進行搜索，并自動編碼，創(chuàng)建節(jié)點。自動編碼的原則是關鍵詞所在詞句及前、后一句內容。為保證編碼的準確性，本文逐一對編碼部分及其附近部分進行查閱，對與長三角區(qū)域無關的編碼內容進行移除，對有關且未計入編碼的內容進行補充編碼，最終獲得來自26份材料的66個參考點。編碼完成并建立相關節(jié)點后，按照測量標準和理論框架對編碼的相關內容進行統(tǒng)計，包括“覆蓋率”“是否呼應中央政府”“中央政府的具體指示要求”“重大事項（任務）”“區(qū)域戰(zhàn)略目標”“行為表述”以及“所在標題名稱”等。之后，通過“詞頻搜索”功能對編碼內容中所提詞匯進行搜索和統(tǒng)計，篩除無關關鍵詞，并對結果進行可視化分析。為提高研究的信度，由兩名研究人員分別對內容進行處理，得到結果相似度大于80%，可作為最終結果。

（二）研究發(fā)現(xiàn)

⒈相關內容覆蓋率趨向穩(wěn)定。覆蓋率即編碼內容字數(shù)/材料內容字數(shù)。統(tǒng)計結果發(fā)現(xiàn)，與長三角相關的內容編碼在上海市政府工作報告中的覆蓋率經歷了一個較明顯的變化過程：2002年之前波動比較劇烈，其中1988-1990年未出現(xiàn)相關內容，1991-1992年少量提及相關內容，1993年未出現(xiàn)相關內容，1994年少量提及相關內容，1995年相關內容覆蓋率為5.01%，1996年未出現(xiàn)相關內容，1997年相關內容覆蓋率為1.8%左右，1998年相關內容覆蓋率為2.99%，1999-2001年相關內容覆蓋率均在1%以下;2002年至今，相關內容持續(xù)出現(xiàn)，覆蓋率相對穩(wěn)定，均未低于0.5%，且大部分年份覆蓋率超過1%。特別要提及的是，自2016年起相關內容覆蓋率明顯提升，2018年達到了新世紀以來的最高值（2.56%）。可以看出，在1988-2018年區(qū)間，上海市政府對長三角區(qū)域治理的注意力經歷了一個由波動到穩(wěn)定的過程，呈現(xiàn)出持續(xù)增加關注的趨勢（見圖3）。

⒉涉及的領域趨向深入。通過對上海市政府工作報告關于長三角相關內容的涉及領域進行抓取和統(tǒng)計，得到各年份分布（見表1）。

從表1可見，上海市政府工作報告對于參與“長三角”區(qū)域治理的表述，1988-1990年、1993年、1996年未有提及，1991-1992年、1994年、1997-2001年較為宏觀、籠統(tǒng)，僅有1995年涵蓋的領域較多。自2002年開始，逐步形成了一個較為固定且不斷拓寬的趨勢，更加深入，涉及的領域也越來越多，越來越具體。這說明上海市政府對于區(qū)域一體化的注意力強度在不斷提升。同時，對這些年份中各關鍵詞的詞頻進行統(tǒng)計后形成了詞語云（見圖4）。通過詞語云可以直觀地發(fā)現(xiàn)，環(huán)保和基礎設施建設是被提及最多的領域，除此之外就是經濟及其下屬二級領域。這些領域是上海市政府參與長三角區(qū)域治理的重要關注點，也是整個區(qū)域合作治理的重點。

⒊相關內容的涉及領域分布發(fā)生變化。為更清晰地展示結論，根據(jù)上海市政府工作報告“回顧過去一年工作，規(guī)劃未來一年工作”的性質，對1988-2018年間每一年的統(tǒng)計結果作了“回顧類”“目標類”的簡單劃分（見表2）。1991年首次涉及與長三角相關的內容，但僅是對國務院政府工作報告的轉引。1992年相關內容真正出現(xiàn)在報告具體部分，所屬標題與浦東開發(fā)開放有關。此后，一直到2018年，相關內容基本上被置于對內開放及城市規(guī)劃、環(huán)境保護等標題下，這既體現(xiàn)了參與區(qū)域合作治理是上海市政府的外事工作，也表明了上海市政府將推動長三角區(qū)域一體化視作一個由內到外的過程。在2007年上海市政府工作報告中，長三角出現(xiàn)在二級標題中，相關內容被納入政府工作目標，說明在這一年上海市政府提高了對長三角的注意力。在2018年上海市政府工作報告中，相關內容被分布于回顧類和目標類第一個二級標題下，并直接在二級標題中出現(xiàn)，體現(xiàn)出上海市政府對長三角區(qū)域一體化的高度重視。

⒋相關內容的行為表述發(fā)生變化。1991-2000年上海市政府工作報告中均表示要在長三角區(qū)域發(fā)展中起到“龍頭”或“中心城市”的“帶動”作用;在2001-2009年上海市政府工作報告中行為表述語氣變弱，特別在2004-2009年表述為要“服務”長三角;2010-2017年上海市政府工作報告中統(tǒng)一表述為“推動”;值得注意的是，在2018年上海市政府工作報告中重新使用“龍頭”“帶動”的行為表述，力度明顯加強（見表3）。本文認為，這既反映了上海市政府對自身在區(qū)域一體化進程中的定位開始轉變，也體現(xiàn)出上海市政府對于區(qū)域治理的注意力配置正在提升。

（三）內在邏輯

從以上分析可見，上海市政府對于長三角區(qū)域一體化的注意力配置有了一個整體的提升，但變化過程是波動的，在個別年份出現(xiàn)異常高值（如1995年、1997年）或異常低值（如1988-1990年、1993年、1996年），自2016年以來持續(xù)增強（見圖3）。針對這一結論，本文將結合研究框架更深入地剖析編碼內容，以探究這一變化的內在邏輯。

⒈中央行政意圖的地方性影響。在我國單一制體制之下，理解地方政府的行為模式必須從中央和地方關系的角度去審視。中央和地方政府具有不同的職責，中央主要承擔調控職能，地方政府承擔執(zhí)行和建設職能，二者構成了科層制之間的上下級，且中央政府很大程度上影響著地方政府特別是省市級官員的晉升。因此，地方政府在推進區(qū)域一體化發(fā)展過程中必然受到中央的影響，這不僅是科層制邏輯的體現(xiàn)，更是地方分權的權威體制制度邏輯的體現(xiàn)。[46]本文對編碼中出現(xiàn)中央及其相關指示的內容進行了統(tǒng)計，為保證相關性，未出現(xiàn)在編碼內容中關于長三角區(qū)域建設的中央指示或文件沒有收錄其中（見表4）。結果顯示，1991年上海市政府工作報告中首次出現(xiàn)長三角是由于國務院政府工資報告中提出了要求;1995年上海市政府工作報告中長三角相關內容出現(xiàn)了極端高值，主要原因在于十四屆五中全會將上海定位為“長三角及沿江地區(qū)經濟帶中的龍頭”;2000年以后上海市政府工作報告中對長三角的注意力配置較為穩(wěn)定，除2001年、2003年、2011年、2014年外，其余均提及中央，甚至轉述了中央具體文件的內容。

⒉地方政府內部合作意愿在區(qū)域競爭變遷中不斷增強。改革開放后，地方政府紛紛獲得經濟發(fā)展的自主權，市場機制加劇了地區(qū)政府之間競爭。2001年12月11日，中國正式加入世界貿易組織（WTO），面對撲面而來的全球化浪潮，加強地區(qū)資源整體性合理配置，更大程度推進統(tǒng)一市場建設的要求日益強烈，地區(qū)競爭逐漸向區(qū)域競爭轉變。[47]長三角、粵港澳、京津冀三個區(qū)域成為我國重要的經濟增長極，這也意味著三個以城市群為主的地區(qū)之間的競爭逐漸明晰化和正式化。從編碼內容中可以發(fā)現(xiàn)，上海市政府注意力配置逐漸穩(wěn)定化且總體上呈現(xiàn)增多的過程正是起始于“入世”，與地方競爭的變化過程相吻合。關于基礎設施建設和市場建設的部分逐漸遞增并細化，也體現(xiàn)出上海市政府已就區(qū)域一體化與其他地方政府達成共識。

⒊區(qū)域公共問題的凸顯倒逼地方政府戰(zhàn)略目標的調整與融合。在1988-2018年期間，長三角區(qū)域內部環(huán)境發(fā)生了重大變化。在生態(tài)層面，高速的經濟發(fā)展和以輕工業(yè)為主的產業(yè)結構給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重損害，加之中央對生態(tài)建設的重視程度不斷提高，環(huán)境保護就成為地方政府的工作重點。同時，環(huán)境污染的流動性和跨域性迫使區(qū)域內各地政府必須加快合作治理，如對大氣和河流的保護問題不僅常年出現(xiàn)在上海市政府報告中，也成為整個區(qū)域關注的焦點。在經濟層面，江浙兩省GPD在區(qū)域內（含安徽?。┑恼急炔粩嗌仙?，截止到2018年分別為43.78%和26.57%，這體現(xiàn)出江浙兩省在長三角經濟發(fā)展中扮演的角色越來越重要，而安徽省的加入則重新改變了長三角區(qū)域內部的格局。[48]隨著市場化水平的不斷提高及信息互聯(lián)互通技術的不斷成熟，區(qū)域內地方政府的緊密程度越來越高。從各年份上海市政府工作報告關于長三角區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標表述可以發(fā)現(xiàn)其中的變化情況：1995年之前僅表述為地區(qū)經濟發(fā)展，1995年到2002年表述為共同發(fā)展或整體性發(fā)展，2003年到2007年表述為聯(lián)動發(fā)展，2008年開始表述為一體化發(fā)展并延續(xù)至今（見表5）。戰(zhàn)略目標一般基于事物現(xiàn)狀而定，上海市政府工作報告中戰(zhàn)略目標的措辭變化呈現(xiàn)出空間越來越“聚合”的特點。區(qū)域合作是一個優(yōu)勢互補的過程，各地關聯(lián)性提升以及相鄰地區(qū)的綜合實力增強必將夯實區(qū)域一體化發(fā)展的環(huán)境基礎，也必將改變地方政府治理資源的分配。

⒋國家重大任務促成地方政府之間的互動。上海是我國改革開放的排頭兵，在全國乃至全球城市序列中具有特殊地位，經常要承擔重要的政治、經濟和對外任務。這些任務大多十分緊要且具有代表性和象征意義，僅靠上海市政府獨立承擔極易因超出負荷而衍生風險，需要與區(qū)域內鄰近地方政府形成互動。1990年，中央決定開發(fā)開放浦東，次年的上海市政府工作報告即有呼應，并表示要借助這一契機帶動長三角地區(qū)的發(fā)展。直至2003年，長三角相關內容均出現(xiàn)在浦東開發(fā)開放相關領域下。2000年，中央成立2010年上海世博會申辦委員會，2002年末申辦成功，這對于上海來說既是一個重要契機，也是一項重大任務，所需動用的治理資源巨大，需要依靠周邊地區(qū)（城市）給予支持。在2002-2010年的編碼內容中均出現(xiàn)了與世博會有關的表述。2010年10月31日，在區(qū)域間地方政府的大力協(xié)助下，世博會圓滿落幕，一個更加開放、包容、文明進步的中國展現(xiàn)在世界面前。2001-2002年的APEC峰會，2003年上海聯(lián)合產權交易所的成立，2004-2006年長江黃金水道的建設，2013年中國（上海）自由貿易試驗區(qū)的成立，2018年進博會的舉辦均出現(xiàn)在相應的編碼內容中，上海市政府也均表示要借機加強區(qū)域政府間的合作。

結 ?語

經濟全球化、交通網絡化、信息互聯(lián)化等因素的共同作用必將使區(qū)域間的聯(lián)系越來越緊密，交往越來越頻繁。在長三角區(qū)域一體化發(fā)展進程中，中央的思路有一個由直接派出行政機關到下達宏觀國家任務的轉向，這就給區(qū)域內地方政府保留了治理自主性的政策空間。通過對1988-2018年上海市政府工作報告的統(tǒng)計測量可以發(fā)現(xiàn)，上海市政府作為長三角區(qū)域一體化的主要踐行者和推動者，經歷了一個從被動參與到主動參與的變化過程，其注意力配置雖然存在波動，但整體表現(xiàn)出上升的態(tài)勢?？梢灶A見，這種主動性在今后將會進一步增強。這一變化過程主要是由呼應中央要求、地方競爭模式升級、重大任務出現(xiàn)以及區(qū)域環(huán)境等主客觀因素所導致的，能夠體現(xiàn)出地方政府的行為邏輯。

當今世界正面臨百年未有之大變局，全球治理體系和國際秩序變革加速推進，世界新一輪科技革命和產業(yè)變革同我國經濟優(yōu)化升級交匯融合，為長三角一體化發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。中國特色社會主義進入新時代，我國經濟轉向高質量發(fā)展階段，對長三角一體化發(fā)展提出了更高要求?！耙粠б宦贰苯ㄔO和長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略深入實施，為長三角一體化發(fā)展注入了新動力。新時期，應充分發(fā)揮上海的龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，加強跨區(qū)域協(xié)調互動，提升區(qū)域一體化水平，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構建區(qū)域聯(lián)動協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調發(fā)展新格局。

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（責任編輯：王秀艷）

Abstract：The regional integration of Yangtze River Delta highlights the development direction of regional governance.As the central city and new global city of the Yangtze River Delta，Shanghai has played an important role in the development of regional integration.This paper takes the work report of Shanghai municipal government （1988-2018） as the object，and carries out text observation and analysis with the framework of subjective and objective influencing factors of attention change.It is found that the attention allocation of Shanghai municipal government for regional integration has experienced a fluctuating upward process，and shows a change trend from passive participation to active participation.This change is mainly caused by the objective factors such as the requirements of the central government，the emergence of major tasks，the upgrading of local competition mode and the change of regional environment.In the new era，the local governments in the Yangtze River Delta should make full use of the opportunity of the central government embedded in regional governance，further play their initiative，and promote the higher quality development of regional integration.

Key words：local government;attention;Yangtze River Delta;regional integration